摘 要：改革開放以來，中國在反貧困方面取得了巨大成就，主要原因是城市化為農(nóng)戶家庭提供了城市獲利機會。大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，讓渡出農(nóng)村獲利機會，從而使得留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶也可以有相對較高收入。當(dāng)前中國農(nóng)村貧困主要有兩種類型：一是農(nóng)戶缺少家庭勞動力而產(chǎn)生的貧困，二是生存條件惡劣的連片特困地區(qū)的貧困。反貧困是一個長期的過程，不可急于求成。解決農(nóng)村貧困的根本辦法是繼續(xù)城市化，為農(nóng)戶提供在城市獲利的體制機制保障，基礎(chǔ)則是為農(nóng)民提供增長自我發(fā)展能力所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：貧困；扶貧；社區(qū)瞄準(zhǔn)；城市化；賦權(quán)

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）04-0057-07

作者簡介：賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授、博士生導(dǎo)師（湖北 武漢 430074）

一、兩種類型的貧困：缺少勞動力的貧困與集中連片型貧困

改革開放以來，中國反貧困事業(yè)取得了重大進(jìn)展，最顯著的成就是農(nóng)村貧困人口穩(wěn)步減少，貧困發(fā)生率逐步下降?！?008年以來，我們兩次大幅度提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。目前，按老標(biāo)準(zhǔn)衡量的貧困現(xiàn)象已基本消除” 1。根據(jù)中國社會科學(xué)院和國務(wù)院扶貧辦2016年年底發(fā)布的《中國扶貧開發(fā)報告2016》（扶貧藍(lán)皮書）提供的數(shù)據(jù)，我們可以看到，中國的確實現(xiàn)了“迄今人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧”，對全球減貧工作貢獻(xiàn)卓越：按照2010年價格農(nóng)民年人均純收入2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2015年的5575萬人，減少了92.8%。2

中國反貧困戰(zhàn)略經(jīng)歷了一個由區(qū)域到農(nóng)戶的過程。20世紀(jì)80年代中期開始，中國主要扶貧對象是國家或省確定的貧困縣；2001年開始，將扶持的重點轉(zhuǎn)向15萬個貧困村；2011年，國家又確定了14個連片特困地區(qū)，包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四川藏區(qū)、新疆南疆三地州等?？梢钥闯觯袊r(nóng)村扶貧長期以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段。3

當(dāng)前中國農(nóng)村貧困主要集中在老少邊窮地區(qū)，尤其是集中在連片特殊困難地區(qū)。國家“十三五扶貧攻堅計劃”中提出的14個連片特困地區(qū)“大多分布在生存條件惡劣、缺水少土、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害多發(fā)、社會事業(yè)發(fā)展滯后的大石山區(qū)，邊境地區(qū)，少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫移民區(qū)，貧困程度深、自我發(fā)展能力弱，是實現(xiàn)我國千年扶貧目標(biāo)、小康目標(biāo)中最難啃的硬骨頭”1。在連片貧困地區(qū)，不僅貧困發(fā)生率高，而且貧困人口與非貧困人口收入差距小，識別難度大。集中連片貧困地區(qū)的貧困往往也是一種文化現(xiàn)象，不考慮貧困地區(qū)的文化，簡單地進(jìn)行幫扶，效果往往適得其反。此外，全國幾乎所有農(nóng)村都有普遍的零星貧困發(fā)生，這些零星貧困發(fā)生的主因是天災(zāi)人禍造成農(nóng)民家庭缺少基本勞動力，從而無法從市場上獲得緩解貧困的勞動收入。

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為中國扶貧工作的主旋律。2013年11月，習(xí)近平在湘西州花垣縣十八洞村考察首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，抓住了新形勢下做好扶貧工作的核心。他明確指出：“精準(zhǔn)扶貧，就是要對扶貧對象實行精細(xì)化管理，對扶貧資源實行精確化配置，對扶貧對象實行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區(qū)。”在總結(jié)各地實踐和探索的基礎(chǔ)上，習(xí)近平要求做到“六個精準(zhǔn)”，實施“五個一批”工程。在2015減貧與發(fā)展高層論壇上他指出：“在扶貧攻堅工作中實施精準(zhǔn)扶貧方略，堅持中國制度的優(yōu)勢，注重扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六個精準(zhǔn)，堅持分類施策，廣泛動員全社會力量?！?/p>

要從根本上解決農(nóng)村貧困問題，就需要理解農(nóng)村貧困產(chǎn)生的原因，尤其是要理解農(nóng)民獲取收入、完成家庭勞動力再生產(chǎn)的方式。在當(dāng)前中國農(nóng)村，農(nóng)民家庭獲得的收入主要有兩塊，一塊是務(wù)農(nóng)收入，一塊是務(wù)工收入，且絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都已形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計模式”2：家庭中年齡比較大的中老年父母留村務(wù)農(nóng)，年富力強的年輕子女進(jìn)城務(wù)工。一個農(nóng)民家庭可以同時獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入，這樣就可以大幅度增加農(nóng)民家庭收入，緩解農(nóng)民家庭貧困狀況。即使農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件比較惡劣，農(nóng)業(yè)收入不足以解決貧困問題，但只要有年輕子女可以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)戶家庭就可以從城市獲得已經(jīng)形成的全國統(tǒng)一勞動力市場的工資收入，從而可以緩解（實際上一般是徹底改變）貧困狀況。因此，從家庭層面來看，造成農(nóng)村貧困的原因就有兩個：一是家庭中缺少勞動力，不僅缺少進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲得務(wù)工收入的青壯年勞動力，而且缺少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得農(nóng)業(yè)收入的勞動力。這是非集中連片貧困地區(qū)發(fā)生貧困的主因。二是不愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，而農(nóng)業(yè)收入又較少的農(nóng)戶，這是集中連片貧困地區(qū)發(fā)生貧困的主因。不愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，既有交通不便、受教育程度不高等客觀原因，又有文化方面的原因。比如，某些個體不能接受城市工廠長時間的約束，而寧愿在家鄉(xiāng)農(nóng)村游手好閑：相對于較高收入，他們更愿意選擇較多休閑。這種文化本身沒有對錯，問題是，在這種文化沒有改變的情況下面，任何扶貧都是無效的。連片貧困地區(qū)惡劣的生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境使農(nóng)戶很難獲得足夠農(nóng)業(yè)收入，由此陷入普遍的貧困。

對于缺少勞動力的農(nóng)戶家庭，反貧困幾乎唯一的辦法就是通過社會保障和社會救助來兜底。對于集中連片地區(qū)的貧困，最重要的辦法一是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，二是改變文化條件?；蛘哒f，在當(dāng)前農(nóng)戶家庭可以同時從家庭農(nóng)業(yè)與城市務(wù)工中獲得收入機會的情況下面，只要農(nóng)戶家庭有強壯勞動力，且他們有通過勞動獲得收入的意愿，這樣的農(nóng)戶家庭收入就一定會高于國家最低貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，就不存在貧困問題。

二、反貧困與城市獲利的制度機會

如上所述，正常情況下農(nóng)戶家庭收入低于貧困線只有兩種情況，一種情況就是家庭缺少強壯勞動力，第二種情況就是沒有獲得城市務(wù)工機會，而之所以沒有獲得城市務(wù)工機會，要么是城市務(wù)工機會難找，要么是不愿意獲得這樣的務(wù)工機會。

當(dāng)前中國處于史無前例的快速城市化進(jìn)程中，城市為進(jìn)城農(nóng)民提供了各種各樣的第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，并且形成了幾乎是全國統(tǒng)一的勞動力市場。只要身體健康，進(jìn)城農(nóng)民基本都可以獲得遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的工資性收入。需要指出的是，進(jìn)城農(nóng)民在城市所獲收入可能不足以支撐其家庭在城市的體面生活，卻足以解決他們在農(nóng)村的基本生活問題，并且可以輕松地將家庭收入提高到農(nóng)村貧困線以上。

改革開放以來，限制農(nóng)民進(jìn)城的各種政策被陸續(xù)取消，無論是體制還是機制方面，進(jìn)城農(nóng)民基本上已經(jīng)獲得了與城市居民相差不大的在城市就業(yè)與生活的保障，基于農(nóng)民身份歧視的就業(yè)限制如果說還沒有完全清除的話，也已經(jīng)十分有限了，并且仍然在進(jìn)一步清除之中。資本這個天生的平等派在雇傭勞動方面不會關(guān)心被雇傭者的身份是城市居民還是農(nóng)民。按照當(dāng)前城市務(wù)工收入水平，一對中青年夫妻每年收入三五萬元是不難的。一個農(nóng)民家庭，即使留在農(nóng)村的父母沒有任何農(nóng)業(yè)收入，中青年夫妻再加上年老父母和年幼子女，一家六口人，按3萬元收入計算，每人年均收入有5000元，遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的2300元/年的最低貧困線。即使是一個六口之家，只有一個中青年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，一年只有2萬多元純收入，這個農(nóng)戶家庭人均年收入也超過3300元，更何況不可能沒有任何農(nóng)業(yè)收入，年老父母在農(nóng)村生活的支出消費水平一般也較低。

僅僅靠最低水平的城市務(wù)工收入，一個農(nóng)戶家庭6口人進(jìn)城，他們不可能在城市體面生活。但如果這個農(nóng)戶家庭仍然立足村莊，年老父母多少還可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)收入。一般而言，農(nóng)民家庭在村莊生活，住自家房子，有自給自足的庭院經(jīng)濟，農(nóng)村消費水平又比較低，則只要有一個家庭勞動力進(jìn)城獲得最低水平的務(wù)工收入，這個農(nóng)民家庭就可以擺脫在農(nóng)村的貧困狀態(tài)，就可以獲得家庭基本的發(fā)展能力。

因此，在當(dāng)前中國快速城市化背景下面，農(nóng)村反貧困的根本辦法就是讓有勞動力的農(nóng)戶家庭獲得正常的進(jìn)城務(wù)工機會。恰好中國快速經(jīng)濟發(fā)展和城市化為幾乎所有進(jìn)城農(nóng)民工提供了這種就業(yè)機會。

當(dāng)前中國快速城市化、相對完善的市場體系（包括勞動力市場）、不排斥農(nóng)民進(jìn)城的城鄉(xiāng)體制機制，為幾乎所有愿意進(jìn)城的農(nóng)村中青年人提供了城市就業(yè)與獲得收入機會，正是這種機會的普遍化，使農(nóng)民家庭除在農(nóng)業(yè)收入以外還可以獲得城市務(wù)工收入，從而極大地緩解了農(nóng)村的貧困。正是城市就業(yè)機會的出現(xiàn)，農(nóng)村大量剩余勞動力的進(jìn)城，“人多地少”勞動力過剩的農(nóng)村內(nèi)部也發(fā)生了利益重組，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。在某種程度上可以說，改革開放以來，中國在反貧困方面取得重大成就的根本原因就是城市就業(yè)機會的大量出現(xiàn)。

對于具體的農(nóng)戶家庭而言，他們是否會響應(yīng)及有沒有能力響應(yīng)城市就業(yè)機會是有差異的，這種差異主要表現(xiàn)在兩個方面：能力和意愿。從能力方面來看，尤其是少數(shù)老少邊窮地區(qū)，很多農(nóng)村青壯年仍然缺少基本教育，甚至不乏文盲，這樣就會限制他們在城市獲得就業(yè)的機會。因為不識字，他們對進(jìn)城務(wù)工就有顧慮。從意愿方面看，有一些地區(qū)農(nóng)民不愿意進(jìn)城務(wù)工，忍受不了工廠勞動的約束。他們認(rèn)為，雖然城市務(wù)工收入高，在農(nóng)村種田，農(nóng)閑時間長，都是熟人，相互信任，時間自由。因此寧愿在農(nóng)村收入低一點也不愿進(jìn)城去過受約束的日子。也就是說，雖然進(jìn)城的機會是敞開的，在城市務(wù)工可以獲得遠(yuǎn)比農(nóng)村務(wù)農(nóng)更高的收入，有一些人卻不愿進(jìn)城務(wù)工，而更珍惜農(nóng)村自由的生活。雖然高收入是好的，農(nóng)村游手好閑的日子也是讓人留念的，值得珍惜的?！叭魹樽杂晒剩杖肟梢話??！币虼?，他們即使進(jìn)城務(wù)工，也可能只是在城市從事比較短時間的勞動，有了一定收入就回到村莊繼續(xù)過“逍遙”的日子。

中國是一個人多地少的國家，農(nóng)村土地有限、資源有限，只有當(dāng)大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城了，才能留下相對較多的土地給仍然離不開農(nóng)村的那些人獲利。從農(nóng)民家庭來講，中青年進(jìn)城，土地由仍然留守農(nóng)村的中老年父母耕種，這個農(nóng)民家庭就在保留原有農(nóng)業(yè)收入的基礎(chǔ)上新增了進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的收入。從農(nóng)村來講，越多農(nóng)民家庭進(jìn)城，土地就越有可能流轉(zhuǎn)給仍然留守農(nóng)村種田的農(nóng)戶，這些流入土地的農(nóng)戶就可以擴大經(jīng)營規(guī)模，甚至形成適度規(guī)模經(jīng)營。

三、反貧困戰(zhàn)略的三個層次

如上所述，農(nóng)村扶貧的根本不是在農(nóng)村搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搞定點幫扶，甚至不是要通過政府力量將農(nóng)戶進(jìn)行易地搬遷扶貧，而是要在允許農(nóng)民保持農(nóng)村生活的基礎(chǔ)上，獲得從城市務(wù)工經(jīng)商的獲利機會。

從農(nóng)民生產(chǎn)生活的農(nóng)村來講，即使都在農(nóng)村生活，只是從農(nóng)業(yè)中獲得收入，不同地區(qū)農(nóng)村因為人地關(guān)系狀況、自然生態(tài)條件差異，也會有很大的獲取收入的差異，以及生活質(zhì)量的差異。一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，交通方便，土地肥沃，灌溉條件較好，機械化水平也比較高，農(nóng)戶家庭比較容易從農(nóng)業(yè)中獲取收入，從而保證相對較高的生活質(zhì)量。連片貧困地區(qū)尤其是高寒山區(qū)，自然條件惡劣，交通很不便利，勞動強度大而農(nóng)業(yè)收入少。自然條件特別惡劣的地區(qū)，緩解貧困的辦法是幫助農(nóng)民易地重建搬遷扶貧。這個過程不可急于求成，而應(yīng)讓農(nóng)戶有選擇權(quán)，有內(nèi)部需求與意愿。一般貧困地區(qū)則應(yīng)當(dāng)通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務(wù)來為農(nóng)戶提供基本的發(fā)展能力?；竟卜?wù)中最為重要的有兩項：一是九年義務(wù)教育，二是基本醫(yī)療服務(wù)。

因此，從宏觀上講，當(dāng)前中國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略大致可以分為三個層次：第一層次是對那些生活在自然條件惡劣區(qū)域的村莊與農(nóng)戶進(jìn)行易地搬遷扶貧。自然條件惡劣的地區(qū)地廣人稀，涉及到的區(qū)域面積可能比較大，人口卻不一定多。第二個層次是為自然條件相對較差、人地關(guān)系相對緊張的農(nóng)村地區(qū)，提供相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，尤其是教育、醫(yī)療服務(wù)。第三個層次，也是最為根本的層次，在當(dāng)前城市化和市場經(jīng)濟背景下，為農(nóng)民提供進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所需要的各種權(quán)利保障，清除限制農(nóng)民進(jìn)城獲得就業(yè)與收入的各種體制機制障礙。

值得注意的是，我們在文中屢次提到的“清除各種限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的體制機制障礙”，重點不是“讓農(nóng)民全家進(jìn)城安居”。在中國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展階段，農(nóng)民能否在城市體面安居的根本影響因素是他們的收入水平，而非身份限制。在農(nóng)民收入有限的情況下，鼓勵農(nóng)民不可逆地進(jìn)城可能反而讓他們很難在城市生活得好1。相反的是，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)體制基本清除了限制農(nóng)民進(jìn)城的各種障礙，卻仍然需要限制城市資本下鄉(xiāng)，其中原因是，農(nóng)民是中國最大的弱勢群體，限制城市資本下鄉(xiāng)，一方面以保護(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的獲利機會，另一方面是進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城失敗后還可以返回農(nóng)村。如同上文已經(jīng)述及，農(nóng)民家庭中只要有一個中青年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，這個農(nóng)戶家庭在農(nóng)村生活就可以擺脫貧困。正是這個農(nóng)戶家庭中的老年父母甚至年幼子女在農(nóng)村生活，生活成本低，而且可能還有農(nóng)業(yè)收入和庭院經(jīng)濟收入。如果失去農(nóng)村依托，全家進(jìn)城，僅靠一兩個勞動力務(wù)工來過日子，這個進(jìn)城農(nóng)戶家庭的生活即使不陷入貧困，也一定會在經(jīng)濟上相當(dāng)緊張。

四、絕對貧困與相對貧困的甄別

對有勞力的家庭反貧困，根本辦法就是健全社會主義市場經(jīng)濟體制，建立保護(hù)農(nóng)民進(jìn)城失敗仍然可以返回農(nóng)村的體制，建立限制資本下鄉(xiāng)讓農(nóng)民仍然可以從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中獲利的體制。

現(xiàn)在還有一部分農(nóng)村的貧困是因為家庭缺少合格的勞動力。一旦家庭中沒有合適勞動力，這樣的農(nóng)民家庭就很難從市場上獲取勞動收入，家庭就會陷入貧困之中。家庭缺少合格勞動力又可以分為兩種情況，一種是缺少進(jìn)城務(wù)工勞動力，一種是甚至連農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力也缺乏。

缺少進(jìn)城務(wù)工勞動力家庭，比如中年夫婦，父母年事已高，不再能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，子女尚未成年，仍在上學(xué)讀書，為了照顧父母和子女就只能留村務(wù)農(nóng)。因為農(nóng)村人多地少，獲利機會有限，僅僅靠農(nóng)業(yè)收入不能解決致富問題，溫飽問題一般可以解決。這樣的農(nóng)戶家庭，等到子女長大成人并可以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲得收入，家庭經(jīng)濟條件就可以好轉(zhuǎn)。這種缺少進(jìn)城務(wù)工勞動力但仍然有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力的家庭，家庭經(jīng)濟條件不能算好，但可以解決溫飽問題，還不能算農(nóng)村貧困家庭。若留守中年夫婦能從其他進(jìn)城農(nóng)戶那里流入土地、擴大種植規(guī)模，或從事其他副業(yè)獲利，就可以有更高收入了。

缺少基本勞動力甚至連農(nóng)業(yè)勞動力也缺少的農(nóng)戶家庭一般比較少，但并非不存在。比如因為天災(zāi)人禍造成青壯年喪失勞動力的情況，再比如主要家庭成員身體或智力殘疾的家庭，還有祖孫兩輩構(gòu)成的家庭，祖輩太老而孫輩又太小。這些家庭就屬于農(nóng)村絕對貧困戶，他們的貧困很容易識別，因此幾乎都已經(jīng)納入到各種社會保障和社會救助體系，實行了政策兜底。總體來講，這樣的絕對貧困家庭不是很多，容易識別，實施政策兜底沒有什么異議。

缺少勞動力農(nóng)戶家庭一般都是村莊收入最低的農(nóng)戶，因此，若按農(nóng)戶收入高低進(jìn)行排序，這樣的農(nóng)戶家庭一般要排到村莊最后。當(dāng)前一些老少邊窮地區(qū)上報貧困發(fā)生率達(dá)到20%，基本上就是缺少進(jìn)城務(wù)工勞動力的家庭，其中最多只有1%-3%為沒有勞動力的絕對貧困家庭。其余大部分為缺少外出務(wù)工勞動力的相對貧困家庭。

現(xiàn)在的問題是，相對貧困很難識別。絕對貧困家庭很容易通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”進(jìn)行識別，相對貧困戶與非貧困戶之間的界限很模糊，“社區(qū)瞄準(zhǔn)”又會受到各種人際關(guān)系、宗族勢力等等因素的影響，而精確的農(nóng)戶收入統(tǒng)計根本就不可能存在。這種情況下面，國家若給貧困戶以各種好處，甚至各種特權(quán)，就容易引發(fā)矛盾。

貧困戶是依據(jù)家庭年收入來計算的，但在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)民收入多為實物和現(xiàn)金，即使工資收入也往往是城市務(wù)工所得，很難統(tǒng)計，這就使得貧困戶的識別上很難精準(zhǔn)，尤其是無法準(zhǔn)確統(tǒng)計農(nóng)戶每年實際收入的多少。一般來講，地方政府都有一個本地貧困戶數(shù)量的預(yù)估數(shù)，或指導(dǎo)性計劃，地方政府將指導(dǎo)計劃分解到村，村社就只可能通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”，由村干部和村民代表來評出貧困戶，基本辦法是倒推排名，這樣的倒推就會造成貧困戶與貧困邊緣戶之間的模糊地帶，甚至可能出現(xiàn)評為貧困戶的農(nóng)戶經(jīng)濟收入和家庭條件比沒有評為貧困戶農(nóng)戶更好的情況。真正比較容易確定貧困戶的是沒有勞動力的絕對貧困戶，這樣的農(nóng)戶數(shù)量一般占農(nóng)戶總數(shù)的1%，最多3%，且?guī)缀醵家呀?jīng)納入農(nóng)村低保，農(nóng)村低保戶自然而然是貧困戶，低保政策比扶貧政策對農(nóng)戶的救助力度更大。超過絕對貧困的農(nóng)戶，或家庭有勞動力的農(nóng)戶，收入雖然也有差異，卻一般沒有本質(zhì)差異。地方政府分解到村貧困戶指標(biāo)一般要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于3%的比例，在一些老少邊窮地區(qū)的貧困指標(biāo)超過20%，這樣就會有一個很龐大的收入難以統(tǒng)計、貧困無法甄別、貧困戶與邊緣貧困戶邊界模糊的地帶。因為貧困戶可以享受到各種政策好處乃至各種現(xiàn)金補助，就會出現(xiàn)農(nóng)戶爭當(dāng)貧困戶，村級治理受困于選誰當(dāng)貧困戶都會引起異議甚至上訪的嚴(yán)重問題。在當(dāng)前國家大力度扶貧、扶貧資源大量向貧困戶傾斜的情況下，尤其引起各種矛盾與問題。

村莊評貧困戶時，除了收入標(biāo)準(zhǔn)，還有支出標(biāo)準(zhǔn)，比如家庭有人生病因此要支付醫(yī)療費用。而且按國家政策，對參加合作醫(yī)療的貧困戶要提高醫(yī)療報銷比例，甚至參加合作醫(yī)療的費用也由地方政府代交。因此，有人生病就成為入選貧困戶的一大條件。再比如，子女讀高中、大學(xué)都要交很高的學(xué)費，而且這一年齡段的子女不能參加工作賺錢，這樣的家庭就有很強的被評為貧困戶的理由。因此，貴州省威寧縣總結(jié)出識別貧困戶“四看法”的經(jīng)驗，即“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”1，其他地區(qū)也有類似經(jīng)驗。

問題還在于，被納入到貧困戶的農(nóng)戶只是通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”被評出來的，評出來的理由既有收入標(biāo)準(zhǔn)又有支出標(biāo)準(zhǔn)，除極少數(shù)絕對貧困戶以外，村莊貧困戶與邊緣貧困戶甚至與一般農(nóng)戶的差異不是很大。比如，雖然有的農(nóng)戶家中有病人，但這個家庭卻可能收入很高、家境很好。一個農(nóng)戶家庭有子女讀高中、大學(xué)，雖然現(xiàn)在收入少一點，卻是在進(jìn)行人力資本投資，將來會有很高的收入回報?，F(xiàn)在的問題是，上級扶貧力度很大，并且往往將各種扶貧政策捆綁使用，使得被評為貧困戶的家庭可以享受到很多方面的政策照顧，甚至因此成為特權(quán)農(nóng)戶，而未被納入到貧困戶的農(nóng)戶卻什么好處也得不到，因此造成了爭當(dāng)貧困戶、低保戶的情況，因為貧困戶、低保戶指標(biāo)分配造成的村莊治理中的各種困境也出現(xiàn)了1。

五、反貧困政策的教訓(xùn)及誤區(qū)

農(nóng)村反貧困的根本仍然是讓農(nóng)村勞動力平等地獲得進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的機會，從而增加工資性收入，打破過去的貧困狀況。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)機會有限，過去農(nóng)村扶貧，將大量扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧，問題是，產(chǎn)業(yè)扶貧幾乎是不可能的，產(chǎn)業(yè)只能“扶富”而難以扶貧。尤其是在貧困山區(qū)，開發(fā)難度大、獲利機會少，與其鼓勵貧困農(nóng)戶在缺少獲利機會的貧困山區(qū)搞開發(fā)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不如鼓勵貧困農(nóng)戶家庭勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。城市經(jīng)濟機會多、獲利空間大。農(nóng)民在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，最成功的年收入也不過相當(dāng)于進(jìn)城務(wù)工的工資收入，而大部創(chuàng)業(yè)是會失敗的，這就是為什么產(chǎn)業(yè)扶貧中給農(nóng)戶的資金投入幾乎都是有去無回、血本無歸的原因。

相對來講，通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是道路和灌溉體系，為無法進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶家庭提供相對較好的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，以及讓農(nóng)戶有更加便利的與外部聯(lián)系的途徑，比為單家獨戶提供扶貧支持要重要得多。而包括義務(wù)教育和基本醫(yī)療在內(nèi)的基本公共服務(wù)既是提高農(nóng)戶家庭人口素質(zhì)的前提，又是將來提高農(nóng)戶家庭收入的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村扶貧，強調(diào)精準(zhǔn)幫扶到戶，甚至規(guī)定“兩個70%”政策，即“財政扶貧基金中70%要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目資金具體使用中70%要直接到戶”。比如，2016年延安市老區(qū)扶貧開發(fā)局、延安市財政局聯(lián)合下發(fā)的文件《關(guān)于做好2016年財政專項扶貧資金項目計劃的通知》中明確要求：“切塊到縣的中省財政專項扶貧資金70%以上用于扶持建檔立卡貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)”，“本次中省下達(dá)的切塊財政扶貧資金中70%以上的資金要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)”2。這樣就將寶貴的扶貧資源浪費掉了，而沒有用于提高農(nóng)民自我發(fā)展能力的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)。關(guān)于反貧困政策可能存在的一些誤區(qū)，我們可以作進(jìn)一步的討論。

首先，“精準(zhǔn)扶貧”的概念。作為一個政治詞匯，“精準(zhǔn)扶貧”無疑是對的，具有巨大的號召力；作為一個分析性概念，其中卻可能有著值得注意的內(nèi)在張力。精準(zhǔn)是一個現(xiàn)代社會的概念，是以現(xiàn)代統(tǒng)計為前提的，是以嚴(yán)格數(shù)字化管理作為基礎(chǔ)的。作為扶貧對象的農(nóng)村仍然有著龐大的自給自足經(jīng)濟、實物經(jīng)濟和現(xiàn)金經(jīng)濟，農(nóng)戶收入統(tǒng)計幾乎不可能。農(nóng)民在休閑與就業(yè)之間的換算也與一個理性人有差異。有人就是愿意選擇更多休閑而非更高收入，這在很多少數(shù)民族地區(qū)甚至還是一種文化。在這種文化的情境中，扶貧甚至?xí)惢癁椤梆B(yǎng)懶漢”。也就是說，當(dāng)前的中國農(nóng)村社會仍然是一個傳統(tǒng)社會，尤其是需要扶貧的老少邊窮地區(qū)更是集自然經(jīng)濟和傳統(tǒng)生活于一體的傳統(tǒng)社會，在這樣的社會進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)治理是很困難的，因為精準(zhǔn)治理的基本前提不存在。

其次，扶貧的主要途徑。當(dāng)前，解決貧困問題的根本辦法還是要靠制度、靠市場，而不能靠地方政府的“運動式治理”。當(dāng)前一個階段，扶貧成為自上而下對地方政府的主要政績考核，地方政府投入極大的財政資源和行政資源，試圖通過“運動”在短期內(nèi)解決農(nóng)村貧困問題?，F(xiàn)在的問題是，貧困本來就是一個不斷發(fā)生的過程，中國過去幾十年在緩解貧困上取得巨大成就，主要靠的不是政府扶貧工作，而是制度建設(shè)的成果，包括市場經(jīng)濟制度的建立。甚至可以說，地方政府扶貧，絕大多數(shù)都只是教訓(xùn)而非成績，貧困人口的減少主要是因為中國經(jīng)濟發(fā)展和城市化為農(nóng)民提供了大量城市就業(yè)機會，同時又為進(jìn)城失敗農(nóng)民保留了返鄉(xiāng)退路。這個意義上講，當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的“運動式扶貧”最多只有治標(biāo)的意義，大量資源投入進(jìn)去，效果卻極為有限。農(nóng)村貧困問題的解決，最終辦法仍然是也只能是制度建設(shè)和市場建設(shè)，通過制度和市場建設(shè)，讓農(nóng)民通過響應(yīng)市場機會來自主地獲取勞動收入，從而有主體性地緩解貧困。國家進(jìn)行制度建設(shè)，農(nóng)民響應(yīng)制度和市場機會提高自己收入水平。若他們中的少數(shù)人缺少基本的響應(yīng)市場機會的能力（比如沒有勞動力）或響應(yīng)失敗，國家再通過諸如低保制度來兜底，從而逐步地緩解農(nóng)村貧困問題。農(nóng)村扶貧必須要強調(diào)農(nóng)村貧困戶的主體性，不然就會變成“運動式扶貧”所造成的“養(yǎng)懶漢”問題。

第三，扶貧不能搞成特權(quán)化，不能變成排斥性的。貧困不是一種權(quán)利，不能因為貧困就理所當(dāng)然地獲得各種特權(quán)。當(dāng)前農(nóng)村扶貧中，對貧困戶有著各種照顧，一旦評為貧困戶，就似乎具有了各種當(dāng)然特權(quán)，其中原因是，當(dāng)前扶貧將各種政策捆綁在一起，這是完全錯誤的。當(dāng)前農(nóng)村扶貧中有一種傾向，就是將各種國家資源堆積到一些貧困戶上，不是解決貧困戶的補差問題，而是要讓他們“致富奔小康”，這種“致富奔小康”又不是靠貧困戶自身的能力和積極性，而是由地方政府選擇性支持所致。這樣就會對其他非貧困戶造成排斥，一般農(nóng)民就成為了扶貧政策的反對者。

第四，大量扶貧資源主要應(yīng)當(dāng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，而不應(yīng)當(dāng)用于支持具體貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村貧困本身就是一個動態(tài)的概念，當(dāng)家庭周期處于消費人口較少而勞動人口較多的階段，這個農(nóng)戶家庭就比較富裕；當(dāng)消費人口較多而勞動人口較少時，這個家庭就會比較貧困；缺少強壯勞動力，這個家庭就可能陷入絕對貧困。通過社會保障和社會救助來兜底絕對貧困戶，通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，就可以為農(nóng)戶家庭勞動力提供從農(nóng)業(yè)和進(jìn)城務(wù)工中獲取收入的能力，從而讓他們響應(yīng)市場機會，自己增加自己的收入、緩解自己的貧困、奔自己的小康生活。

第五，農(nóng)村扶貧要懂辯證法。貧困是不斷地、動態(tài)性地產(chǎn)生出來的，因為種種偶然性，不同農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟狀況也是不斷變化的，有些貧困是暫時的，很快就自動脫離了貧困，而新的貧困又在不斷產(chǎn)生中。決定貧困狀況的必然因素來自于中國經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、城市就業(yè)機會以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平等等宏觀的結(jié)構(gòu)性因素，正是超越農(nóng)戶個體的結(jié)構(gòu)，包括制度與市場因素，決定了農(nóng)村總體貧困程度。國家通過諸如低保制度等兜底一部分陷入貧困的農(nóng)戶，通過易地搬遷安置一批生態(tài)條件過于惡劣地區(qū)的貧困戶，假以時日，中國就一定可以在反貧困上取得決定性的勝利。

總體來講，當(dāng)前農(nóng)村扶貧中存在著要求過急過快、過于強調(diào)精細(xì)、扶貧方案過于具體的弊病，造成了嚴(yán)重的資源浪費，也出現(xiàn)了普遍的形式主義。扶貧產(chǎn)生的實效少，引發(fā)的問題多。在“運動式扶貧”中，包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)戶主體性喪失了，地方政府包辦代替不僅僅是浪費了很多資源，而且可能增加農(nóng)村社會內(nèi)部的矛盾，造成農(nóng)村治理能力的弱化，導(dǎo)致國家在農(nóng)村基層的威望下降。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract： Since the reform and opening up， China has made great achievements in anti-poverty. The main reason is that urbanization provides urban profit opportunities for farmers' families. A large number of rural surplus labor forces enter the city to do business， transfer out of rural profit opportunities， so that the farmers can also have a relatively high income. There are two types of rural poverty in China at present. One type is due to the lack of family labor， and the other is due to poor living conditions， that is， the particularly impoverished mountainous areas. Anti-poverty is a long-term process and can not be solved in the short term. The fundamental way to solve rural poverty is to continue urbanization， help farmers benefit from the city， the foundation is to provide farmers with infrastructure and public services to enhance their self-development capacity.

Keywords： Poverty； Poverty Alleviation； Community Targeting； Urbanization； Empowerment