前一段網(wǎng)上掛有關(guān)于環(huán)評規(guī)劃的征求意見稿，向公眾征集意見。北京大學法學院教授、博士生導師汪勁教授與中國社會科學院李教授曾就此事做過一番對話。

汪 勁：

規(guī)劃環(huán)境影響評價條例征集意見稿，是在兩年前開始起草的，先后共擬18稿。當一個法規(guī)文件涉及利益交織較多時，出臺的難度就會比較大。有關(guān)環(huán)境影響評價的制度的構(gòu)建，一直都是比較困難的事。《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（征求意見稿）在我國不單純是環(huán)評規(guī)劃，實際上涉及到絕大部分政府部門的權(quán)利問題，他們各自要把牢制定規(guī)劃權(quán)。過去在我國沒有環(huán)評規(guī)劃，報上級主管部門批，通過就是了，從來不請第三方代表公共利益來做協(xié)調(diào)性分析，不愿意把自己的規(guī)劃拿出去讓別人審。當制定影響評價條例時，難度就很大。

李 ：

中國有一個現(xiàn)象，立法之前爭論少，法律一公布爭論就多。由于立法之前缺少對各種意見的聽取，所以制定法律無法執(zhí)行。我們的法律太缺少公眾參與了，無論是制定法律，還是執(zhí)法過程給公眾留下的參與空間太少了?，F(xiàn)在已經(jīng)分化成利益主張各不相同的人群，更需要集中協(xié)調(diào)調(diào)停各種利益，這樣才能使整個社會走向和諧，我不知道汪教授制定這個法律的時候，為什么把公眾參與的內(nèi)容制定得這么少？

汪 勁：

環(huán)評規(guī)劃制度是西方國家提出的。通常一個部門要決定做一個規(guī)劃，就要把這個規(guī)劃大體的目標告訴編制規(guī)劃的人，這些機構(gòu)同樣是直接編制規(guī)劃的單位。一個規(guī)劃做得好不好？未來可能會帶來什么影響？應當考慮第三方的利益。比方說某地被有關(guān)工業(yè)主管部門批準為新型化工園區(qū)，然后教育部門和建設(shè)部門又批準在這里設(shè)立高教園區(qū)，城市的建設(shè)部門把這個地方確定為小城鎮(zhèn)，那就是說，一個小城鎮(zhèn)，一個高教園區(qū)和一個化工園區(qū)同時在一個地方。這三個規(guī)劃單看沒有什么問題，三個審批的過程都有合理性，但把這三個規(guī)劃放在一起，就會發(fā)現(xiàn)它很不合理。在制定規(guī)劃之初必須聽取各方面的意見，應當讓大家來參與、來討論，要進行不同的利益平衡。

做規(guī)劃的時候，要有途徑可以參與；規(guī)劃做好后進行評估的時候，老百姓要有提意見的管道；評估完了，審批規(guī)劃，老百姓還得能提意見。這三個部分在一開始的草案中都規(guī)定得很細，但是刪掉了許多。而不做細致、明確的規(guī)定，立法就很失敗。

李 ：

我覺得政府官員只不過是大大小小的管家而已，我們現(xiàn)在做規(guī)劃環(huán)評，項目是一個整體工程，應該關(guān)注對人生命健康的直接影響，所以主人首先要說話?，F(xiàn)在非常大的問題是，本應人大立法，現(xiàn)在是政府各機關(guān)立法。政府各機關(guān)的責任應該別人立法，你來執(zhí)法。現(xiàn)在是自己給自己建立規(guī)則。條例中有這么一條，規(guī)定什么東西需要做規(guī)劃環(huán)評，由環(huán)境保護部門，也就是現(xiàn)在的國家環(huán)境保護部和其他各政府部委來會同擬定。搞環(huán)境的和破壞環(huán)境的坐在一塊兒商量什么需要審定，那就等于我們和小偷商量怎么防賊。我覺得這種做法是有問題的。

汪 勁：

李教授說得很深刻。

李 ：

立法要限制政府可能失誤辦壞事，也可能出于利益辦壞事。這是我們立法的基本假設(shè)。

汪 勁：

從目前的情況來看，還是政府強勢主導立法，這個過程有優(yōu)點，那就是主管哪個部門對某個方面了解得最多，管理上存在的問題也最清楚。由于過去的制度給他這個部門帶來的部門利益、集團利益，甚至是和個人利益糾葛在一起的利益，特別是有利的一方面，肯定要維護。所以在起草這個條例時，只要遇到?jīng)_突，絕大多數(shù)的部委都會說，時機還不成熟，不適合中國國情，應該有中國特色。

公眾參與程序簡化了。說把概念解釋得太清楚，政府工作就不好做了。特別是政府部門為了自己的利益，愿意把概念的解釋權(quán)利拿在自己手上，而不愿意用立法的形式規(guī)定下來，包括程序上的很多內(nèi)容也刪除掉了。

李 ：

我覺得這里需要注意兩點，第一，專家是不是堅持自己的立場？我盡到了責任，沒有退讓，是最后權(quán)衡把我的意見去掉了。第二，能不能立法過程公開？過程由電視臺直播，把爭論都展現(xiàn)出來，最后沒有立上的大家也知道。公開是非常重要的。只有將更多的聲音都表達出來，聽取了這樣、那樣諸多的聲音之后，再確定一個法律。哪怕我們把這個權(quán)利只給立法者，比如人大，比如部委，比如國務院，我們承認立法的權(quán)利在那兒，但是有一個前提，必須首先傾聽各種各樣的不同意見。

汪 勁：

其實我們的政府還是在進步的，現(xiàn)在大部分的法律草案基本上都要征求公眾的意見。從本屆政府的很多條例開始征求公眾意見，這也是進步。公眾要利用這種進步，多關(guān)注對個人、民生相關(guān)的事，與我們個人相關(guān)的國計民生之事?，F(xiàn)在絕大多數(shù)的公眾對居住區(qū)的周邊在干什么都不知道。早晨打開窗戶看見有一輛拖拉機在清場地，一會兒把院子架起來了，這是干什么，不知道。后來發(fā)現(xiàn)在建一個污染工廠，這個時候你再告它，通常這種情況下，政府沒辦法，還是要批準的。如果說規(guī)劃環(huán)評條例實施以后，像這種規(guī)劃，公眾首先要知道，要從規(guī)劃的源頭把未來可能出現(xiàn)的影響告訴大家。

李 ：

我覺得政府有責任，應該公布背景材料和請專家解釋。否則這里建一個工廠，工廠是什么樣的，一般的公眾可能沒有這方面的專業(yè)知識，政府要聘請專家講給非專業(yè)的人聽。

汪 勁：

在我看來，環(huán)?？偩诌€是持積極的態(tài)度的，包括信息公開條例頒布以后，它的環(huán)境條例頒布的辦法，公眾參與環(huán)保的程序和方法等等，這些東西在環(huán)保部門制定還是前衛(wèi)的，但是沒有用。因為規(guī)劃的審批機關(guān)不是環(huán)保部門，審查可能讓環(huán)保部門介入。審查項目的環(huán)評，除了環(huán)保部門還有其他部門，環(huán)保部門說我要公開，我要參與，其他部門說那是環(huán)保局自己的規(guī)定，我不做規(guī)定。國務院在這個問題上能否堅持人和自然科學發(fā)展觀的理念，是不是要真正以民生作為自己執(zhí)政的追求很重要。

李 ：

誰能幫助環(huán)保部門或者說誰是更直接的利益相關(guān)人，是我們一個一個的公民，這是我一再強調(diào)公眾參與的原因。也是我為什么一再強調(diào)要召開目的明確、讓公眾參與的聽證會，并且要使聽證會成為政府的常態(tài)。最好的辦法就是利用現(xiàn)代的新科技，實行政府多部門，網(wǎng)上協(xié)同聽政。使聽政成為立法、執(zhí)法中日常的工作方式。法律需要有嚴格程序的聽證會規(guī)則。我們現(xiàn)在的聽證會缺乏嚴格的程序規(guī)定，想開就開，不想開可以不開，公眾參與沒有制度化保障。聽證會不是決策，不是說看來的人哪種意見多，決策權(quán)全在政府。聽證會必須要求各種不同意見都能進入，不是他代表多少，而是意見不同就能進入。這是一個關(guān)鍵性要求，正是因為這樣它形成一種制衡，使我們能夠充分的聽取各種不同意見，而不是想聽就聽，不想聽就不聽。

汪 勁：

審批和審查不一樣，審批是說，這個東西在我這兒，我不批，你這個項目就做不成，這是審批權(quán)。審查權(quán)就是說，我僅僅是審批權(quán)前面的一個前置程序，比方說規(guī)劃，一個省的水利廳做的規(guī)劃通常是由某某省政府來審批。省政府在審批之前要把這個規(guī)劃拿給一個中立的機構(gòu)審查一下，看看這個機構(gòu)到底符不符合公眾利益需要，你把規(guī)劃說得很好，是不是綜合考慮不很好的。例如一個部門把某一個地域作為它的污水排放的區(qū)域，而衛(wèi)生部門和水利部門、環(huán)保部門把這個地方又作為飲用水保護的水源地，這兩個規(guī)劃都被批準了，而顯然這兩個是很矛盾的。需要有一個相對中立的機構(gòu)出來說話，指出這個規(guī)劃是有問題的。

按照我們目前國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和其他綜合性規(guī)劃法律的規(guī)定，通常審批機關(guān)是上一級的人民政府，如果說上一級的主管部門，那剛才說的水利廳就由水利廳所在省省政府來批準，省政府有審批權(quán)。誰是省政府？其實這里頭具體來說還要找專家，找部門，找什么人來。這個過程當中必須要有一個把關(guān)的人，這個把關(guān)就是審查。這個把關(guān)人是審查機關(guān)自己。

李 ：

有一個常識，這也是法律制定程序最基本的要求，就是不能又當運動員，又當裁判員?，F(xiàn)在就是這么一種情況。

汪 勁：

剛才談到，我們過去在規(guī)劃和審批這個環(huán)節(jié)是自己把關(guān)，把完了以后說我這個很好，然后走一個程序，就批下來了?，F(xiàn)在是科學決策，依法決策。應當有一個能夠代表公眾的第三方來審查，不應該經(jīng)濟部門的規(guī)劃由經(jīng)濟部門來審查，從目前國務院的機構(gòu)架構(gòu)來看，環(huán)保部門是最好的代表?，F(xiàn)在環(huán)保部門是作為召集審查小組組成的一個機構(gòu)。

李 ：

如果制定新的思路的話，完全應該交給人大，如果按照老思路交給環(huán)境部門比別的部門好一點。每一次對于規(guī)劃環(huán)評做出參與評估的專家，把自己的名字公布出去。日后真出了事就得實行問責。發(fā)揮非政府組織的作用太重要了。如果讓公眾都動起來，不管是個人，是志愿者，是民間環(huán)保組織，就可以提供很多信息，就可以幫助政府把事情辦好。

汪 勁：

請公眾舉報破壞環(huán)境的行為，每個人都有眼睛，每個人可以拍下照片，錄一下音，拍一下視頻，傳到環(huán)保局的網(wǎng)站上，那就是證據(jù)，多好啊。如果公眾都不同意，強行批準了，是不是可以訴訟呢？這一點，無論是在西方國家，在臺灣、香港，都可以引起訴訟。我們開始也做了規(guī)定，可是現(xiàn)在沒有看到。這個條例可以規(guī)定這個訴訟條文?，F(xiàn)在是征求意見，廣大公眾都可以提意見，我倒覺得，大家提意見，相對來講最好能夠具體一點，針對某些條文。