摘 要 環(huán)保執(zhí)法難問題是當前環(huán)境問題得不到解決的重要原因，針對環(huán)保部門執(zhí)法難問題，政府正積極推進環(huán)保部門執(zhí)法垂直管理體制試點改革。新的垂直管理體制下，環(huán)保執(zhí)法部門可以從堅持獨立執(zhí)法、嚴格執(zhí)法；建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)；加強環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)；創(chuàng)新執(zhí)法手段，與監(jiān)察檢測協(xié)調(diào)配合等方面強化環(huán)保執(zhí)法力度。

關(guān)鍵詞 垂直管理 體制改革 環(huán)保執(zhí)法 環(huán)保部門

作者簡介：包銳，中國礦業(yè)大學（北京）文法學院法學專業(yè)在讀本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.095

近年來，環(huán)境問題的持續(xù)惡化，引起了國家和人民的高度重視。環(huán)保部門在處理環(huán)境問題上缺乏有效治理措施，正挫傷廣大人民對環(huán)保事業(yè)的信心，也危害到當前的經(jīng)濟社會發(fā)展。環(huán)境問題得不到解決，其背后便是環(huán)保執(zhí)法沒有發(fā)揮效力。十八大以來，針對環(huán)保部門執(zhí)法難問題，政府積極推進環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革。近期，一系列環(huán)保垂直管理改革文件下發(fā)，各試點地區(qū)環(huán)保部門管理體制垂直改革正進行地如火如荼。環(huán)保部門垂直管理已是大勢所趨。眾所周知，“環(huán)保垂改”后，環(huán)保機構(gòu)將獨立于原地方政府的統(tǒng)轄，在此之下，環(huán)保執(zhí)法也終于能夠“挺起腰板”。構(gòu)想在新體制下，如何強化環(huán)保執(zhí)法力度，使得環(huán)保執(zhí)法走向更加嚴格、高效、深入的道路，成為必須要進一步探討和解決的新問題。

一、當前環(huán)保執(zhí)法體制的障礙

我國現(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法部門主要指中央和地方各級政府中的環(huán)境主管機構(gòu)，實行的是政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的環(huán)境管理體制，各個部門在環(huán)境保護法律、法規(guī)授權(quán)下，對地方污染防治、資源保護等問題實施監(jiān)督管理的職能。這種體制的特點是，縱向上，環(huán)保部門是在政府的指導和調(diào)控下處理環(huán)境問題；橫向上，環(huán)保部門在統(tǒng)一管理環(huán)境問題時，還會與其他分管部門進行一定的合作與協(xié)調(diào)。體制決定效能，由于各級環(huán)保部門隸屬于地方政府，在監(jiān)督和執(zhí)法的過程中，往往受到多重壓力和束縛。

首先，執(zhí)法權(quán)力主體分散，執(zhí)法效率低。環(huán)保部門是環(huán)保執(zhí)法的主導性部門，環(huán)境問題一方面需要環(huán)保部門統(tǒng)一負責，另一方面環(huán)保部門的許多權(quán)力被分散到其他相關(guān)部門。環(huán)境問題往往復雜，涉及多個方面，而環(huán)保部門權(quán)力分散，以一己之力很難負擔起全部職責，環(huán)境執(zhí)法效率自然比較低。此外，環(huán)境執(zhí)法過程中還存在與相關(guān)部門職責劃分不清，有的地方重復執(zhí)法，有的地方互相推諉，種種因素導致環(huán)保執(zhí)法力度不強，環(huán)境問題得不到有效解決。

其次，環(huán)保執(zhí)法受地方保護主義制約。環(huán)保部門隸屬當?shù)卣?，資金、人員、物力均由政府劃撥，對地方政府依賴較大。一些地區(qū)的污染企業(yè)同時是當?shù)丶{稅大戶，地方政府對這類企業(yè)多出于保護心理。環(huán)保部門在對其環(huán)境執(zhí)法時，或多或少會受到當?shù)卣母深A，導致執(zhí)法不嚴，執(zhí)法效力低下。還有，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)只是事業(yè)編制，權(quán)力來源尚得不到認可和支持，在執(zhí)法過程中必然缺乏執(zhí)行力，處處受限制。這些都是不爭的事實。

最后，現(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法體制難以解決跨區(qū)域環(huán)境保護問題?，F(xiàn)有的環(huán)保管理體制是按照行政轄區(qū)的范圍監(jiān)督管理環(huán)保問題的，在解決跨區(qū)域流域環(huán)境監(jiān)測、污染治理等方面，因為執(zhí)法權(quán)限問題各地區(qū)往往難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建立跨區(qū)際的環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)正是當下環(huán)境保護之必需。

當然，導致環(huán)保執(zhí)法力度不強的還有其他原因，比如環(huán)保法律立法上模糊，執(zhí)法操作性不強；執(zhí)法手段上單一，靈活性不夠；執(zhí)法能力上，執(zhí)法隊伍素質(zhì)低，執(zhí)法能力差等。從根本上，環(huán)境問題得不到有效治理，其背后便是環(huán)保執(zhí)法沒有發(fā)揮效力。環(huán)保部門執(zhí)法缺乏力度，其根源就在于環(huán)保部門的管理體制與現(xiàn)實需要嚴重脫節(jié)，環(huán)保部門的執(zhí)法地位也需要得到確認和梳理。改革現(xiàn)行環(huán)保部門管理體制，打通環(huán)保執(zhí)法在體制上的障礙，解開環(huán)保部門在執(zhí)法過程中的沉重鐐銬已迫在眉睫。

二、環(huán)保執(zhí)法垂直管理體制改革后的地方環(huán)保執(zhí)法管理體制

2016年9月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。從這份《指導意見》來看，垂直管理體制改革主要是在省級以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)實行垂直管理?！按垢摹焙?，市級環(huán)保部門將一改之前的屬地管理，實行以省級環(huán)保部門為主的雙重管理，雖然仍為市級政府部門，但主要領(lǐng)導均由省級環(huán)保部門提名、審批和任免，不再受本級地方政府的統(tǒng)管。而縣級環(huán)保部門將直接調(diào)整為市級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，其人財物均由市級環(huán)保部門直接管領(lǐng)。

由此，在管理體制上，將形成省、市級環(huán)保部門受省級環(huán)保部門領(lǐng)導，同時又是本級政府工作部門的雙重管理體制。環(huán)保部門相當于脫離了地方政府的管控，形成自上而下的行使環(huán)境保護職能的獨立的行政體系。其權(quán)力上收，同時還能對本級政府環(huán)保工作進行監(jiān)督。垂直管理體制將有利于加大執(zhí)法監(jiān)督，破除地方保護主義，保證環(huán)境執(zhí)法的獨立性和行政執(zhí)行力。

三、“環(huán)保垂改”后如何強化環(huán)保執(zhí)法力度

（一） 強化環(huán)保執(zhí)法力度必須堅持獨立執(zhí)法、嚴格執(zhí)法

環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)獨立于地方政府后，將突破現(xiàn)有的統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門、分層次的執(zhí)法體制，劃清執(zhí)法部門的職責和權(quán)限，確立環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的環(huán)保執(zhí)法主體地位。在具體執(zhí)法過程中不再受到地方保護主義的制約，不再面臨多頭執(zhí)法、執(zhí)法盲區(qū)等多種執(zhí)法難問題。真正能夠做到獨立執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法。

垂直管理的環(huán)保執(zhí)法部門，應該在加強環(huán)保執(zhí)法獨立性的基礎(chǔ)上，根據(jù)所轄區(qū)域，劃分管轄范圍，明確各級環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限，形成上下級分工明確，各部門相互配合的完整的環(huán)保執(zhí)法隊伍體系，讓獨立出來的權(quán)力運用到環(huán)境執(zhí)法的實踐中。同時，省級環(huán)保部門應擴大環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，授權(quán)給環(huán)保執(zhí)法部門以查封、扣押、凍結(jié)、沒收、責令、強制執(zhí)行處罰等權(quán)力，為強化執(zhí)法力度提供權(quán)力保障。獨立執(zhí)法與嚴格執(zhí)法相結(jié)合將使環(huán)境違法企業(yè)憚于環(huán)境違法、積極治理、清潔生產(chǎn)，倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，自覺踐行生態(tài)環(huán)境保護的社會責任和企業(yè)責任。

（二）建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)

跨區(qū)域流域的環(huán)保執(zhí)法問題一直是讓環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)“頭疼”的問題?，F(xiàn)行的環(huán)保執(zhí)法對涉及地區(qū)交界的環(huán)境問題往往“乏力”，對環(huán)境污染的追查受到地域限制難以落實到位?！按垢摹焙?，省級統(tǒng)一調(diào)配下的各級環(huán)保部門，將集中全省的環(huán)保執(zhí)法力量，針對地區(qū)突出環(huán)境問題，采取綜合治理的手段，建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)，集中優(yōu)勢執(zhí)法力量解決地區(qū)突出的環(huán)境問題。

建立跨區(qū)域、流域的環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)要求各級環(huán)保部門合理配置環(huán)保執(zhí)法資源，統(tǒng)籌各區(qū)環(huán)境執(zhí)法目標和任務，劃分環(huán)保保護專管區(qū)域，同時將環(huán)保執(zhí)法力量向環(huán)保重點區(qū)域傾斜。比如沿河、沿江設(shè)立專門的江河流域環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)，處理該流域沿岸的環(huán)境違法問題，實現(xiàn)對特殊地帶環(huán)境污染的有效治理。

（三）加強環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)

環(huán)保執(zhí)法是以行政權(quán)力干預環(huán)境保護的行政執(zhí)法行為。權(quán)力在手就要合法使用，高效利用?，F(xiàn)階段的環(huán)保執(zhí)法不力原因也在于環(huán)保執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法手段單一、執(zhí)法人員思想落后；少數(shù)環(huán)境執(zhí)法人員不作為、責任心不強；某些環(huán)保執(zhí)法人員缺乏專業(yè)知識，缺乏培訓，不適應越來越復雜的環(huán)保執(zhí)法工作等。

此次“垂改”將加強地方環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)也作為重點內(nèi)容。首先明確環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)人員的性質(zhì)，將目前還是事業(yè)編的環(huán)保部門轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)，環(huán)保執(zhí)法人員將列入政府行政執(zhí)法部門序列；環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)一應物資經(jīng)費均由上級主管機關(guān)承擔?！叭恕⒇?、物”的專管使得環(huán)保執(zhí)法隊員從身份上、隸屬關(guān)系上、財政供養(yǎng)上得到有力支持，不再依賴于地方，為執(zhí)法人員在物質(zhì)保障上樹立信心，提高執(zhí)法積極性。

其次，加強人才培養(yǎng)和專業(yè)知識培訓，為基層環(huán)保執(zhí)法隊伍輸送專業(yè)化人才，建設(shè)真正懂法律、懂業(yè)務、高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)水平，全面提升環(huán)境執(zhí)法能力。

最后，還要加大環(huán)保執(zhí)法技術(shù)裝備的投資。現(xiàn)有某些地區(qū)環(huán)保執(zhí)法隊伍甚至都沒有一臺合格的執(zhí)法的車輛，這樣的窘迫現(xiàn)狀亟待提升。從環(huán)保執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一著裝到環(huán)境污染證據(jù)采集儀器等，要不斷加大對執(zhí)法隊伍裝備設(shè)施的投資，推進環(huán)保執(zhí)法標準化、信息化建設(shè)，提高環(huán)保執(zhí)法質(zhì)量和效率，增強環(huán)保執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。

（四）創(chuàng)新運用執(zhí)法手段，監(jiān)察檢測協(xié)調(diào)配合

一直以來，環(huán)保執(zhí)法被認為是最直接的環(huán)境管理手段，在糾正環(huán)境違法行為，打擊環(huán)境違法犯罪方面發(fā)揮重要作用，但環(huán)保執(zhí)法的手段歷來只局限于查封、扣押、沒收、強制執(zhí)行等傳統(tǒng)事后處罰手段上。這種單一執(zhí)法方式也缺乏同環(huán)境監(jiān)察檢測部門的協(xié)調(diào)運作，沒有充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察檢測和執(zhí)法的聯(lián)合作用。因此，在實行“垂改后，環(huán)保執(zhí)法有必要創(chuàng)新執(zhí)法手段，加強同監(jiān)察檢測部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動?？梢越梃b國外環(huán)境風險監(jiān)管方法，利用風險評估、定向監(jiān)管等措施，使環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測機構(gòu)通過分析監(jiān)管數(shù)據(jù)，確定環(huán)境違法嫌疑企業(yè)，將環(huán)境違法情況通報給環(huán)保執(zhí)法人員，實現(xiàn)對污染企業(yè)的預防打擊，避免環(huán)境污染進一步惡化。發(fā)揮執(zhí)法措施之外手段的作用，并非是隨意擴大環(huán)保執(zhí)法權(quán)限，而是在動用執(zhí)法手段之前，通過環(huán)境監(jiān)督的形式減少危害環(huán)境行為的發(fā)生。這種聯(lián)合監(jiān)察檢測機構(gòu)的執(zhí)法手段將進一步充實環(huán)保執(zhí)法的作用，也從側(cè)面強化了環(huán)保執(zhí)法的力度，有利于更好的保護生態(tài)環(huán)境。

（五）提高社會公眾參與力度，共同監(jiān)督執(zhí)法

我國環(huán)保法倡導公共參與的原則。現(xiàn)階段，公眾環(huán)境保護意識日益加強，拓寬公眾參與社會監(jiān)督的渠道，也會加強公眾對環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督與支持。

因此，應該建立環(huán)保執(zhí)法的公眾監(jiān)督機制，充分保障公民的環(huán)境知情權(quán)；倡導生態(tài)文明的理念，增強公眾參與環(huán)境保護的積極性， 發(fā)揮公眾對環(huán)境保護的監(jiān)督作用，強化環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威，樹立公眾對環(huán)境保護的信心。

參考文獻：

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