黃興勝

學(xué)生是中小學(xué)教育教學(xué)活動的重要主體之一。依法保護中小學(xué)學(xué)生的合法權(quán)益是中小學(xué)的基本職責(zé)。需要注意的是，在保護學(xué)生合法權(quán)益方面，還存在許多亟待解決的問題。尤其是學(xué)生權(quán)益的保護與救濟制度，與建設(shè)社會主義和諧社會，與我國教育的跨越式發(fā)展，與法治建設(shè)的進程還很不相稱。為此，必須把學(xué)生權(quán)益保護作為中小學(xué)管理的首要價值取向，不斷完善學(xué)生權(quán)益保護的體制、機制和制度建設(shè)。

一、保護學(xué)生權(quán)益對于建設(shè)社會主義和諧社會和實施素質(zhì)教育具有重要意義。

保護學(xué)生權(quán)益是全面貫徹黨和國家的教育方針的具體體現(xiàn)，有利于促進社會主義和諧社會的建設(shè)。依法保護學(xué)生合法權(quán)益不僅是中小學(xué)落實國家法律法規(guī)的客觀需要，而且是當(dāng)前規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的應(yīng)有之義。

二、當(dāng)前我國已基本形成相應(yīng)的法律體系，為中小學(xué)依法保護學(xué)生權(quán)益提供了法制保障。

學(xué)生作為自然人，兼具學(xué)生和公民的雙重主體身份。中小學(xué)學(xué)生是未成年人，依法享有未成年人的特殊權(quán)利與特殊保護。學(xué)生權(quán)益作為一種法律權(quán)利，主要是通過成文法的形式予以體現(xiàn)。隨著科教興國戰(zhàn)略、依法治國方略的實施，有關(guān)學(xué)生權(quán)益保護的法律制度不斷完善，并呈現(xiàn)出新的特點。

（一）《未成年人保護法》確定了未成年學(xué)生享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)與參與權(quán)這四大權(quán)利，是我國未成年人權(quán)益保護立法的重大突破。將四大權(quán)利法定化，不僅僅具有宣示意義，更主要的是對國家、社會、家庭和學(xué)校依法保護未成年人合法權(quán)益提出了基本的要求。特別是新修訂的《未成年人保護法》，明確了根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護這一總原則，對于中小學(xué)保護學(xué)生權(quán)益提出了新的更高的要求。

（二）學(xué)生受教育權(quán)及其保護的法律制度日趨完備。教育法律將受教育權(quán)的保障作為重要的價值取向和法律規(guī)范的基本出發(fā)點，將受教育權(quán)作為學(xué)生基本的、核心的權(quán)利加以確定?！督逃ā泛汀读x務(wù)教育法》不僅規(guī)定，適齡兒童、少年，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，而且規(guī)定了受教育者的具體權(quán)利，包括：參加教育教學(xué)計劃安排的各種活動，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料的權(quán)利；按照國家有關(guān)規(guī)定獲得獎學(xué)金、貸學(xué)金、助學(xué)金的權(quán)利；在學(xué)業(yè)成績和品行上獲得公正評價的權(quán)利等。

（三）法律對中小學(xué)和教師保護學(xué)生的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)益，作出了明確規(guī)定。按照法律規(guī)定，中小學(xué)生屬于無民事行為能力人和限制民事行為能力人。在有關(guān)中小學(xué)生民事權(quán)利方面，給予特殊保護。

一是學(xué)生人身權(quán)保護方面。法律特別注意保障學(xué)生的人格權(quán)。按照有關(guān)法律規(guī)定，中小學(xué)和教師不得披露學(xué)生的個人隱私。對學(xué)生的信件、日記、電子郵件，中小學(xué)教師不得隱匿、毀棄，不得開拆、查閱。教師應(yīng)當(dāng)尊重學(xué)生的人格，不得歧視學(xué)生，不得對學(xué)生實施體罰、變相體罰或者實施其他侮辱人格尊嚴的行為，不得侵犯學(xué)生合法權(quán)益。

針對中小學(xué)生身份的特殊性，我國把學(xué)生傷害事故作為一種特殊的侵權(quán)行為。2003年12月通過的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，對未成年人依法負有教育、管理、保護義務(wù)的學(xué)校、幼兒園或者其他教育機構(gòu)，未盡職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)義務(wù)致使未成年人遭受人身損害，或者未成年人致他人人身損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其過錯相應(yīng)的賠償責(zé)任。第三人侵權(quán)致未成年人遭受人身損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。學(xué)校、幼兒園等教育機構(gòu)有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的補充賠償責(zé)任。不少地方都在按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》等要求，建立和完善青少年意外傷害保險制度，推行由政府購買意外傷害校方責(zé)任險的辦法，保障意外傷害事故發(fā)生后學(xué)生能夠及時得到治療和獲得依法應(yīng)得的賠償金。另外，國家正在逐步推進包括中小學(xué)生在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度試點工作，逐步完善學(xué)生的醫(yī)療保險制度。

為保護學(xué)生的人身健康，《未成年人保護法》和《禁止使用童工規(guī)定》還規(guī)定，除國家另有規(guī)定的以外，任何組織或者個人不得招用未滿十六周歲的未成年人。

二是學(xué)生財產(chǎn)權(quán)保護方面。近年來，國家有關(guān)部門先后出臺一系列規(guī)范中小學(xué)收費、堅決制止學(xué)校亂收費的政策文件?！读x務(wù)教育法》進一步規(guī)定，學(xué)校不得違反國家規(guī)定收取費用，不得以向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等方式謀取利益。

（四）學(xué)生權(quán)益保護的救濟法律制度已基本形成。沒有救濟就沒有權(quán)利，沒有救濟的權(quán)利就不是權(quán)利。從現(xiàn)行法律規(guī)定看，只要符合《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，對學(xué)生權(quán)益的侵害都可以通過司法救濟得以解決?！督逃ā返?2條規(guī)定，學(xué)生如果對學(xué)校給予的處分不服，可以向有關(guān)部門提出申訴；對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，可以提出申訴或者依法提起訴訟。實踐中也在不斷拓展和規(guī)范學(xué)生權(quán)益保護的救濟渠道。目前，對侵犯學(xué)生權(quán)益的行為，可以通過學(xué)校申訴、教育行政部門申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟和信訪等多種途徑進行法律救濟。

三、當(dāng)前中小學(xué)在學(xué)生權(quán)益保護中存在的主要問題。

近年來，隨著基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的深入和素質(zhì)教育的全面推進，保護學(xué)生的合法權(quán)益已經(jīng)逐步成為中小學(xué)的自覺行為。但是，從理論和實踐上看，中小學(xué)在學(xué)生權(quán)益保護方面仍存在一些問題。在理論上，主要是學(xué)校對學(xué)生權(quán)益保護的范圍、方式和責(zé)任形式，在法律規(guī)定上還不夠具體明確；對學(xué)校與學(xué)生的法律關(guān)系還存在不同理解。在實踐上則主要表現(xiàn)在以下方面：

———應(yīng)試教育傾向，嚴重影響了中小學(xué)生的身心健康。經(jīng)過長期努力，人們雖然普遍接受了素質(zhì)教育的理念，但在現(xiàn)實中追求升學(xué)率問題依然存在，嚴重地扭曲了教育的目的和學(xué)校教育教學(xué)行為。一些地方的學(xué)校和教師為了片面地適應(yīng)升學(xué)需要，忽視學(xué)生的人格養(yǎng)成、身心健康和能力發(fā)展；國家規(guī)定的課程計劃難以落實，體育、音樂、美術(shù)和勞動技能與社會實踐課經(jīng)常被文化課所擠占；學(xué)生課業(yè)負擔(dān)普遍較重，不少學(xué)生正常的睡眠時間難以得到保障。

———一些學(xué)校和教師對學(xué)生的管理行為缺乏法治觀念和權(quán)益保護意識，體罰和變相體罰現(xiàn)象在個別學(xué)校仍然存在。按照學(xué)校制定的章程自主管理，組織實施教育教學(xué)活動，對學(xué)生進行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分，是學(xué)校依法享有的管理權(quán)利。但是傳統(tǒng)的“管”、“罰”的思想和做法以及忽視學(xué)生合法權(quán)益的現(xiàn)象和行為，在不少學(xué)校管理者身上還不同程度地存在。比較常見的現(xiàn)象是：在對學(xué)生實施處分時，不遵守正當(dāng)程序，不太注意保護學(xué)生的知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)，甚至出現(xiàn)因?qū)W生申辯而加重處理的做法；在教育教學(xué)和管理活動中，不太注意尊重學(xué)生的隱私權(quán)等人格權(quán)利，常常把一個學(xué)生違規(guī)行為的處理加以公開，作為教育他人的典型案例；個別教師雖不使用體罰手段，但是在教育教學(xué)活動中經(jīng)常采取語言暴力等手段。

———一些學(xué)校教育教學(xué)設(shè)施不完善，安全管理制度不健全、安全意識比較淡漠，學(xué)生人身健康受到潛在威脅。據(jù)《2006年全國中小學(xué)安全形勢分析報告》，2006年全國各地上報的各類安全事故中，只有10%是因自然災(zāi)害等客觀原因?qū)е碌?，?0%屬于其他各類安全責(zé)任事故，其中，45%的事故因?qū)W生安全意識淡薄而發(fā)生，18%的事故因?qū)W校管理問題而發(fā)生，27%的事故由于社會交通、治安等原因發(fā)生。據(jù)分析，農(nóng)村中小學(xué)安全事故發(fā)生的主要原因是辦學(xué)條件差、基礎(chǔ)設(shè)施不完備，另外，師生安全意識淡薄、學(xué)校安全管理存在明顯漏洞也是導(dǎo)致事故發(fā)生的重要原因。

———一些學(xué)校違規(guī)收費現(xiàn)象時有發(fā)生，侵犯了學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)利。經(jīng)過多年的治理和規(guī)范，中小學(xué)亂收費現(xiàn)象基本上得到遏制。但是，一些學(xué)校變相違規(guī)收費的現(xiàn)象仍較常見。這種變相收費，表面上往往體現(xiàn)為學(xué)生自愿繳納，實際上卻必須繳納。

———個別教師侵犯學(xué)生人身權(quán)的現(xiàn)象也時有發(fā)生。特別是極個別教師對學(xué)生實施性侵犯，對學(xué)生身心健康產(chǎn)生嚴重損害，在社會上造成了惡劣的影響。

四、關(guān)于完善學(xué)生合法權(quán)益保護法律制度的思考。

保護學(xué)生權(quán)益，涉及教育法律、未成年人保護的專門法律以及民事、刑事、行政和訴訟等眾多法律規(guī)范，涉及學(xué)校、教師、家庭、政府和社會，也包括學(xué)生自身等各個相關(guān)主體。隨著教育事業(yè)改革與發(fā)展的深入和教育法律法規(guī)體系的逐步健全完善，教育行政部門與學(xué)校之間、舉辦者與學(xué)校、學(xué)校與教師、學(xué)生之間，已經(jīng)依法形成了復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過法律途徑維護各方合法權(quán)益的要求越來越普遍。教育行政管理、學(xué)校管理中出現(xiàn)的許多新情況、新問題，要求更多地運用法律手段予以調(diào)整、規(guī)范和解決。

最近，因重慶某學(xué)校違法體罰學(xué)生事件和個別地方幼兒園校車問題導(dǎo)致幼兒死亡的惡性事件，引起我們對加強未成年學(xué)生權(quán)益保護的進一步思考。如何在中小學(xué)管理和教育教學(xué)改革以及推進現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中更好地保護學(xué)生的合法權(quán)益，將是教育行政部門和學(xué)校永恒的話題。

（一）重新審視教育立法，切實將學(xué)生權(quán)益保護作為教育立法首要的基本的原則。

教育法律在規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，保障學(xué)生權(quán)益方面發(fā)揮著最根本和最有力的作用。盡管已經(jīng)有了《教育法》、《義務(wù)教育法》和《未成年人保護法》，但是學(xué)生作為一個特殊群體，還沒有一部類似《教師法》的專門法律來規(guī)范?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》提出，推進《教育法》的修訂，適時啟動《學(xué)校法》的起草工作。當(dāng)前教育立法要著重解決以下問題：

一是加快《學(xué)校法》的起草工作。作為教育領(lǐng)域的組織法，我們有理由期待，《學(xué)校法》將會對完善學(xué)校內(nèi)部管理體制、規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、規(guī)范學(xué)校各主體權(quán)利與義務(wù)、保護學(xué)生權(quán)益等方面，作出明確規(guī)定。在《學(xué)校法》制定之前，可通過修訂《教育法》，適當(dāng)增加學(xué)生管理與權(quán)益保護方面的內(nèi)容，還可以通過制定《學(xué)生申訴辦法》、《學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定》、《學(xué)生權(quán)益保護辦法》等《教育法》配套規(guī)章，進一步完善學(xué)生權(quán)益保護的法律規(guī)范。

二是實行立法理念變革，突出學(xué)生權(quán)益的保護職責(zé)。長期以來，在教育立法的指導(dǎo)思想上，受教育者合法權(quán)益沒有受到應(yīng)有的關(guān)注和重視。以《教育法》為例，在總則規(guī)定的基本原則上，受教育者的受教育權(quán)被放在第9條。在章節(jié)配置上，受教育者在“學(xué)校及其他教育機構(gòu)”、“教師和其他教育工作者”之后。在權(quán)利內(nèi)容規(guī)定上，學(xué)校的權(quán)利多達9項，受教育者的權(quán)利卻顯單薄?？梢?，《教育法》是以國家、學(xué)校為本位，強調(diào)國家、學(xué)校在教育活動中的主導(dǎo)地位。這種立法指導(dǎo)思想，也體現(xiàn)在《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等教育法律中。因此，必須實行立法理念變革，公平配置政府、學(xué)校、家庭與受教育者的權(quán)利與義務(wù)，更加突出學(xué)校教育教學(xué)活動中受教育者的主體地位，更加注重學(xué)校管理活動中受教育者的權(quán)益保護，從根本上改變因制度設(shè)計而導(dǎo)致的教育管理權(quán)與受教育者權(quán)利失衡的問題?？上驳氖?，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》，在立法理念上實現(xiàn)了重大突破，更加注重學(xué)生權(quán)益的實現(xiàn)和保護，體現(xiàn)以人為本的思想。

三是對學(xué)生基本權(quán)利保護立法實行法律保留原則。根據(jù)《教育法》的規(guī)定，學(xué)?？梢灾朴喺鲁毯鸵?guī)章制度，并依其進行管理，受教育者應(yīng)當(dāng)遵守所在學(xué)校的規(guī)章制度。由此可見，學(xué)校的規(guī)章制度對于平衡教育管理權(quán)與受教育者權(quán)利的重要性。實踐中出現(xiàn)的教育爭議案件，多是因為對學(xué)校規(guī)章制度的理解而引起的爭議。學(xué)校有權(quán)制定規(guī)章制度，但法律對學(xué)校如何制定并沒有明確規(guī)定，這是導(dǎo)致教育管理權(quán)膨脹的原因。根據(jù)法治原則，既要承認學(xué)校規(guī)章制度的合法地位，又要對其進行必要的制約。制約的基本準(zhǔn)則就是學(xué)校教育管理權(quán)不能侵害受教育者的基本權(quán)利。對受教育者的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)等基本權(quán)利的限制，對受教育者入學(xué)資格的取消和受教育權(quán)利的剝奪，要有上位法的明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則。學(xué)校制定的章程應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府主管部門的審查和備案。

（二）學(xué)校要牢固樹立以人為本、依法治校的意識，把學(xué)生權(quán)益保護作為中小學(xué)管理的首要的價值取向。

學(xué)生權(quán)益保護中存在的問題，其根本原因還是學(xué)校管理者和教師的意識和素質(zhì)問題。提高學(xué)校管理者、教師和學(xué)生的法治意識，轉(zhuǎn)變學(xué)校管理理念，依法治校，是落實學(xué)生權(quán)益保護法律制度的關(guān)鍵。在新的歷史背景下，學(xué)校管理者和教師必須增強法治觀念，牢固樹立法律至上、法律面前人人平等、程序正義、保障權(quán)利、權(quán)力受監(jiān)督等法治理念。

教育部《全國教育系統(tǒng)法制宣傳教育第五個五年規(guī)劃》強調(diào)，要切實提高各級各類學(xué)校校長和教師的法治觀念和法律素質(zhì)。學(xué)校要從落實黨的教育方針和“五五”普法規(guī)劃、實施素質(zhì)教育的高度，充分認識到加強校長和教師普法工作的重要性，把提高教師法律素質(zhì)作為推進依法治校、加強教師隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。學(xué)校管理者和廣大教師只有轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，形成依法治校、構(gòu)建和諧學(xué)校的理念，依法治校才能成為學(xué)校管理的自覺行為，學(xué)生權(quán)益保護工作才能從根本上得到落實。

（三）全面推進依法治校，不斷完善學(xué)生權(quán)益保護的制度與機制。

依法治校，從廣義上講是指政府依法管理學(xué)校和學(xué)校依法自主辦學(xué)的原則、制度和運行機制的總稱，具體包括了國家對學(xué)校實施管理的法治化和學(xué)校自我管理的法治化這兩個層面的內(nèi)容。依法治校是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的基本內(nèi)容，包含著依法辦學(xué)、以人為本、民主管理、和諧發(fā)展等現(xiàn)代法治理念。2003年，教育部發(fā)布了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，強調(diào)了依法保障學(xué)生的合法權(quán)益。推進依法治校，有利于從根本上實現(xiàn)學(xué)校管理的規(guī)范化、法治化，從而形成維護學(xué)生合法權(quán)益的根本機制。

一是學(xué)校要依法制定章程和規(guī)章制度?！督逃ā芬?guī)定學(xué)校按照章程自主管理。章程是學(xué)校的組織規(guī)程和活動準(zhǔn)則。學(xué)校的規(guī)章制度，是學(xué)校為維護學(xué)校正常的教育教學(xué)活動和生活秩序而依法制定的要求師生員工共同遵守的行為規(guī)則和辦事規(guī)程。學(xué)校管理制度主要有學(xué)校教育教學(xué)、教師、學(xué)生、安全、財務(wù)、分配、物資采購、基建、后勤、校務(wù)公開、校務(wù)監(jiān)督等制度。按照法治原則的要求，學(xué)校的規(guī)章制度要依法制定，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則和合法性、合理性、統(tǒng)一性的原則。

二是要依法保障學(xué)生參與學(xué)校民主管理。這是學(xué)生行使參與權(quán)的具體體現(xiàn)，是依法治校的一個重要要求，也是發(fā)達國家一個比較成功的經(jīng)驗。目前不少學(xué)校進行了可貴的探索，有些已經(jīng)積累了許多值得推廣的經(jīng)驗。從依法治校的角度看，學(xué)生參與管理是實現(xiàn)學(xué)校由管理到治理的一個重要標(biāo)志。學(xué)生是學(xué)校的主體之一，而不是一個簡單的被管理者和受教育者。現(xiàn)代學(xué)校是一個集合體，是一個團隊。只有把學(xué)生的積極性調(diào)動起來，才能培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任意識、主體意識、權(quán)利意識。為此，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生參與民主管理的工作機制。涉及到學(xué)生自身利益的規(guī)章制度的制定、修改應(yīng)當(dāng)充分聽取學(xué)生代表的意見。涉及到學(xué)生的重大處分決定，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生代表的意見。

三是對學(xué)生的獎勵與處分要依法進行。對學(xué)生的獎勵與處分是《教育法》賦予學(xué)校的權(quán)利，也是容易侵犯學(xué)生權(quán)益的一項權(quán)利。規(guī)范獎勵與處分行為，對于保護學(xué)生合法權(quán)益，具有直接的意義。獎勵要按照事先公布的規(guī)定進行操作，保證學(xué)生的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。處分要嚴格依據(jù)規(guī)定的程序進行。在實施處分過程中，必須按照正當(dāng)程序的要求，履行調(diào)查取證、告知學(xué)生有關(guān)權(quán)利（陳述和申辯權(quán)，重大、疑難問題的聽證權(quán)）、聽取學(xué)生的陳述和申辯、擬定處理意見、提交校務(wù)會議或校長辦公會、校長決定、送達當(dāng)事人等程序。在學(xué)生管理過程中，要注意尊重和保護當(dāng)事人的隱私權(quán)，要遵循教育為主、處罰為輔的教育與處罰相結(jié)合的原則，遵循程序與實體并重的原則。

四是進一步完善學(xué)生權(quán)益保護的救濟機制。根據(jù)《教育法》的規(guī)定，學(xué)生權(quán)益保護最重要的途徑是教育申訴制度。但實踐中，由于學(xué)生屬于未成年人，維權(quán)意識不強，而教育申訴的處理活動屬于行政機關(guān)的行政行為，法律沒有規(guī)定明確的程序和范圍，加上被申訴主體又多是申訴受理機關(guān)的所屬學(xué)校或下級機關(guān)，因此，客觀上糾錯的力度和效果不太明顯，很難從根本上解決教育管理權(quán)侵犯受教育權(quán)的教育爭議問題。為此，有必要對現(xiàn)行的教育申訴制度進行改革和完善，加快學(xué)生申訴制度的立法進程。

（四）加強教育行政部門和相關(guān)部門依法對學(xué)校的監(jiān)督，推動學(xué)生權(quán)益保護長效機制的形成。

作為中小學(xué)的主管部門，教育行政部門不僅要通過完善申訴制度處理學(xué)生權(quán)益案件，還應(yīng)當(dāng)加強行政執(zhí)法行為，加強對學(xué)校執(zhí)行國家課程計劃、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量的監(jiān)督，完善校長和教師考核制度，不斷強化學(xué)生權(quán)益保護的工作機制。各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對學(xué)校設(shè)備設(shè)施的檢查，加強社會治安綜合治理的力度，加大對違法犯罪分子的懲處力度，從根本上形成保護學(xué)生權(quán)益的長效機制。