方銘琳

黨的十七大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持教育公益性質(zhì)”。以2006年新《義務(wù)教育法》的頒布施行為標(biāo)志，國(guó)家對(duì)中小學(xué)公辦改制校進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)范，改制學(xué)校歷經(jīng)了十多年的利弊紛爭(zhēng)之后走向終結(jié)。本文在分析改制校試驗(yàn)告終原因的基礎(chǔ)上，探索當(dāng)前強(qiáng)制規(guī)范改制學(xué)校的措施，并就新一輪中小學(xué)辦學(xué)體制改革的深化提出對(duì)策建議。

一、改制校試驗(yàn)告終的原因分析。

“公辦中小學(xué)改制學(xué)?！庇址Q為“體制改革試點(diǎn)校”，始于1993年，是在國(guó)家大力加強(qiáng)辦學(xué)體制改革的背景下進(jìn)行的。國(guó)家辦學(xué)體制改革最初的政策預(yù)期是：針對(duì)公辦中小學(xué)辦學(xué)體制僵化、缺少競(jìng)爭(zhēng)活力、辦學(xué)質(zhì)量不高、效率低下的種種弊端，對(duì)我國(guó)一些大城市的少數(shù)中小學(xué)校實(shí)行體制改革，即在不改變學(xué)校公辦性質(zhì)的前提下，深化學(xué)校運(yùn)行機(jī)制改革，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)籌集、人力資源配置、教育資源利用、教育教學(xué)組織等諸多方面進(jìn)行大膽改革，從而達(dá)到創(chuàng)新辦學(xué)模式、整合民間資源、提高辦學(xué)質(zhì)量和效益的目的。

回顧改制校走過的十多年歷程，盡管國(guó)家、政府、學(xué)校、教師、家長(zhǎng)和學(xué)生均不同程度受益，但總體上背離了國(guó)家辦學(xué)體制改革的初衷和義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。分析改制校試驗(yàn)告終的原因，可作為前車之鑒，開展新一輪真正的辦學(xué)體制改革。

1.削弱了國(guó)家履行義務(wù)教育的責(zé)任。

在改制試驗(yàn)的前期，確實(shí)有一批學(xué)校是出于探索新的教育教學(xué)途徑的需要，希望通過辦學(xué)體制方面的改革，尋找突破“應(yīng)試教育”、實(shí)踐素質(zhì)教育的有效途徑。但當(dāng)改制學(xué)校的財(cái)政仍嚴(yán)重依賴于升學(xué)率的社會(huì)評(píng)價(jià)時(shí)，這一美好希望注定難以實(shí)現(xiàn)。于是，改制的主要?jiǎng)恿σ矎膶W(xué)校爭(zhēng)取更大的辦學(xué)自主權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校和政府都更多地關(guān)注由此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)和潛在的經(jīng)濟(jì)利益。而幾乎所有改制學(xué)校都被停止了政府的公共財(cái)政支持則更進(jìn)一步說明，減輕財(cái)政壓力變成了政府推動(dòng)公辦學(xué)校改制的重要?jiǎng)訖C(jī)。通過改制校的方式來發(fā)展教育，實(shí)際上卸除和轉(zhuǎn)移了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的提供義務(wù)教育的責(zé)任，違背了義務(wù)教育的本質(zhì)特征。隨著國(guó)家再次明確政府為義務(wù)教育提供經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任，并逐步實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的政策選擇，改制校的終結(jié)成為歷史的必然。

2.違背了義務(wù)教育的公平優(yōu)先原則。

改制校的緣起，還由于優(yōu)質(zhì)教育資源短缺，大中城市的重點(diǎn)校供不應(yīng)求。以重點(diǎn)校、示范校和實(shí)驗(yàn)校為依托的改制校的嘗試，最初期待能吸納社會(huì)資源擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足。可執(zhí)行的結(jié)果是：吸納的社會(huì)資源主要是學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入，盡管從學(xué)生及家長(zhǎng)的角度，是因?yàn)閮?yōu)質(zhì)資源的擴(kuò)大而增加了選擇的機(jī)會(huì)，但教育的成本更大，不僅作為納稅人子女應(yīng)享有的權(quán)利得不到，還要分擔(dān)“走關(guān)系”的腐敗成本。而重點(diǎn)校在辦學(xué)條件、師資力量方面都是國(guó)家長(zhǎng)期支持和傾斜的結(jié)果，實(shí)際上也是納稅人舉辦的學(xué)校，在義務(wù)教育發(fā)展普遍不均衡的情況下，理應(yīng)具有更多的公益性質(zhì)。改制校利用占有的優(yōu)質(zhì)公共資源為少數(shù)有權(quán)、有錢者提供服務(wù)，給亂收費(fèi)和擇校等不正之風(fēng)披上了“合法”外衣，違背了義務(wù)教育公平優(yōu)先的原則。

3.擾亂了民辦學(xué)校的發(fā)展秩序。

面對(duì)20世紀(jì)90年代出現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)頭的民辦（私立）中小學(xué)校，一部分家長(zhǎng)拿較多的錢送孩子進(jìn)私立學(xué)校。有教育行政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，與其讓私立學(xué)校來賺錢，不如收到公立中小學(xué)手中，彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足。由于家長(zhǎng)投資是讓孩子享受優(yōu)質(zhì)教育，所以只能選擇辦學(xué)質(zhì)量好的學(xué)校改制，以吸引家長(zhǎng)。雖然改制學(xué)校不能再得到財(cái)政撥款，但因?yàn)橛袕?qiáng)大的政策性保護(hù)，社會(huì)認(rèn)可度高、師資優(yōu)秀穩(wěn)定，使他們?cè)谂c民辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)中處于更加有利的市場(chǎng)位置，從而構(gòu)成對(duì)民辦學(xué)校的不公平競(jìng)爭(zhēng)。2000年以后，由于受到改制學(xué)校的全面打壓，再加上發(fā)展初期的辦學(xué)不規(guī)范、教師隊(duì)伍不穩(wěn)定、投資風(fēng)險(xiǎn)巨大等自身問題，純粹的民辦學(xué)校越來越“邊緣化”。一些城市里除去以打工子女為對(duì)象的民辦學(xué)校外，義務(wù)教育學(xué)段生源嚴(yán)重萎縮。

4.鉗制了公辦薄弱學(xué)校的改造。

改制校興辦的十多年里，我國(guó)中小學(xué)校際之間的差距呈現(xiàn)出越來越大的趨勢(shì)。學(xué)校改制之后，一般都以各種方式迅速積聚當(dāng)?shù)刈詈玫男ｉL(zhǎng)和教師。有的地區(qū)為積聚優(yōu)質(zhì)資源，甚至舉全力公開招聘或強(qiáng)行征調(diào)優(yōu)秀教師加盟。當(dāng)有限的教育資源被投入到改制名校建政績(jī)工程的時(shí)候，當(dāng)?shù)氐谋∪鯇W(xué)校相對(duì)于過去必然更加薄弱。甚至部分原本教育質(zhì)量不錯(cuò)的學(xué)校也淪為一般學(xué)校，因?yàn)闆]有趕上改制這趟車，沒有獲得擇優(yōu)生、高額收費(fèi)的資格，只能眼看著優(yōu)秀教師流失，對(duì)口入學(xué)的好生源另覓他校。而好學(xué)校改制收取的費(fèi)用有一部分是用于學(xué)校條件和成員待遇的改善，政府的補(bǔ)貼也根本不能滿足薄弱學(xué)校改造的要求。加之有些地方政府部門出于私利，將統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)挪作他用，使得改造薄弱學(xué)校的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

5.弱化了學(xué)校內(nèi)部改革的動(dòng)力。

不可否認(rèn)，一些改制校在教育投資體制、用人機(jī)制和收入分配機(jī)制改革，在教育理念、教育模式和素質(zhì)教育等方面進(jìn)行了積極的探索。但政策支持、依托名校辦學(xué)是很多改制校成功發(fā)展的重要原因。換言之，改制學(xué)校所擁有的“財(cái)政、師資、質(zhì)量、特色和生源”等優(yōu)勢(shì)并非因改制而生，只是使得原有的優(yōu)勢(shì)更加凸顯。而更多的學(xué)校，借助收費(fèi)改善了條件，同時(shí)借助公辦“保護(hù)傘”，反而缺乏危機(jī)感，缺少改革教育教學(xué)的真正動(dòng)力。對(duì)于改制后學(xué)校的課程設(shè)置與教學(xué)改革、招生名額分配、學(xué)生評(píng)價(jià)、學(xué)校管理權(quán)限、學(xué)校與政府主管部門的關(guān)系等問題，一些改制學(xué)校的校長(zhǎng)回答是“和公辦學(xué)校差不多”。可見改制校與辦學(xué)體制改革預(yù)期的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)。

二、改制校強(qiáng)制規(guī)范的措施探索。

公共政策在執(zhí)行過程中難免走樣，或者最初的設(shè)計(jì)就有問題，解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題、糾正設(shè)計(jì)中的錯(cuò)誤或者根據(jù)形勢(shì)的變化作出政策調(diào)整也就顯得非常必要。其實(shí)，早在1998年，國(guó)家就已作出政策調(diào)整，由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)教育部的通知，明確反對(duì)優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校改制，并要求各地嚴(yán)格控制改制學(xué)校的數(shù)量。但由于地方政府、改制校業(yè)已形成了部門的既得利益，再加上沒有其他配套政策的跟進(jìn)，各地公辦學(xué)校改制的步伐并沒有停止。

而2002年的政策再調(diào)整卻又以“不以改制為名實(shí)行高收費(fèi)”的方式默認(rèn)了重點(diǎn)學(xué)校改制的合法性，推動(dòng)了改制校的發(fā)展走向頂峰。直至2005年年底，國(guó)家發(fā)改委、教育部發(fā)文叫停各地審批新的改制學(xué)校和新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改制校的政策真正進(jìn)入尾聲。2006年新《義務(wù)教育法》明確規(guī)定“不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)”，加上廣大群眾對(duì)教育公平、公正的強(qiáng)烈呼喚，以及教育部門大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和素質(zhì)教育等背景，各地規(guī)范和整頓改制校恰逢其時(shí)。但由于改制校問題涉及復(fù)雜的利益調(diào)整，所以各地教育部門在操作中應(yīng)積極探索，對(duì)改制校進(jìn)行分類強(qiáng)制規(guī)范。

1.停止“試驗(yàn)”，退回公辦學(xué)校。

對(duì)現(xiàn)有改制學(xué)校進(jìn)行產(chǎn)權(quán)清理，包括對(duì)改制前國(guó)有資產(chǎn)、改制后學(xué)?；I資投入的資產(chǎn)、名校校名無形資產(chǎn)、學(xué)校辦學(xué)積累等進(jìn)行評(píng)估。對(duì)部分體制和機(jī)制不變、社會(huì)籌資主要來自高學(xué)費(fèi)的“翻牌學(xué)?！?，必須退回公辦學(xué)校。對(duì)新建小區(qū)中發(fā)展不成功的改制校，若周圍有公辦學(xué)校，可以采用關(guān)停并轉(zhuǎn)等方式進(jìn)行調(diào)整；如果沒有合適的公辦學(xué)校讓群眾來選擇、分流，學(xué)校周邊又有較多的學(xué)生，應(yīng)停止改制試驗(yàn)，由政府承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任。在轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校的強(qiáng)制規(guī)范中，無償使用國(guó)有資產(chǎn)的校產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和增值部分應(yīng)收歸學(xué)校歸屬國(guó)有，而學(xué)校承辦人或管理者的收益權(quán)可通過執(zhí)行政府與學(xué)校合同中的獎(jiǎng)勵(lì)措施而獲得。

2.堅(jiān)持“六獨(dú)立”，轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。

對(duì)部分改制校在體制與機(jī)制改革方面有成效，沒有政府資金支撐，靠真正的社會(huì)資金進(jìn)入，按民營(yíng)機(jī)制運(yùn)行的，可轉(zhuǎn)變?yōu)槊褶k學(xué)校，但一定要落實(shí)“六獨(dú)立”（校園、財(cái)務(wù)、法人、招生發(fā)證、資產(chǎn)和教師的獨(dú)立）。特別要強(qiáng)調(diào)“資產(chǎn)獨(dú)立”和“教師獨(dú)立”是根本前提，否則就是假民辦學(xué)校。

3.改為協(xié)議式或租賃國(guó)有資產(chǎn)辦學(xué)。

從國(guó)際教育發(fā)展的趨勢(shì)看，學(xué)校并非完全是“非公即民”，如：新加坡的獨(dú)立學(xué)校、美國(guó)的特許學(xué)校、英國(guó)的選退學(xué)校和“直資學(xué)?！钡?。但這類探索更應(yīng)從非義務(wù)階段學(xué)校著手，比如高中、學(xué)前教育。對(duì)于我國(guó)少數(shù)典型的改制校，經(jīng)評(píng)估確實(shí)在體制改革過程中發(fā)展很成功，并形成良好的發(fā)展勢(shì)頭和一定的優(yōu)質(zhì)教育資源的改制校，可以采用協(xié)議式的辦學(xué)方式，并制定相應(yīng)的政策對(duì)辦學(xué)者、管理者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于主要以民間辦學(xué)為主、享受一定政府支持的、發(fā)展很好而群眾又認(rèn)可的少數(shù)改制校，可采用置換或者租賃國(guó)有資產(chǎn)的方式進(jìn)行改革，并對(duì)校產(chǎn)問題、教師問題、義務(wù)教育階段學(xué)生受教育的問題、學(xué)校的無形資產(chǎn)問題等進(jìn)行妥善處理。

三、深化辦學(xué)體制改革的對(duì)策。

可以說，改制校背離了體制改革初衷，其深層原因主要有政府干預(yù)、利益追求等，特別是“自辦、自管、自評(píng)一體化”，遠(yuǎn)不能提高辦學(xué)活力。教育優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)該是代表人民、國(guó)家利益的教育，而不是官員、校長(zhǎng)的教育。

1.落實(shí)政府的義務(wù)教育責(zé)任。

由于我國(guó)教育財(cái)政機(jī)制和體制上的缺陷，政府的教育責(zé)任仍然落實(shí)得不夠，使一些公辦學(xué)校難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，教育成本很大一部分從政府身上轉(zhuǎn)移到了改制校學(xué)生身上。如果政府投入的公共經(jīng)費(fèi)能滿足所有公辦學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，教師收入能與公務(wù)員持平，將義務(wù)教育改制校全部變成公辦學(xué)校，也是容易解決的。因此，深化辦學(xué)體制改革需要政府足額提供教育經(jīng)費(fèi)。

對(duì)回歸公辦性質(zhì)的學(xué)校，政府應(yīng)嚴(yán)格按照新《義務(wù)教育法》的要求，以及各省市推進(jìn)免費(fèi)義務(wù)教育的進(jìn)度，實(shí)行全免費(fèi)或“一費(fèi)制”，不再收取任何名目的違規(guī)費(fèi)用。對(duì)轉(zhuǎn)為民辦性質(zhì)的學(xué)校，政府也應(yīng)落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)協(xié)議式或租賃國(guó)有資產(chǎn)辦學(xué)的混合學(xué)校，應(yīng)進(jìn)行成本核算，劃定政府和受教育者承擔(dān)成本的比例，讓群眾不僅自愿選擇，還要明明白白投資。

2.推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。

真正的辦學(xué)體制改革必須改變現(xiàn)行的政府治理模式，按照教育規(guī)律和辦學(xué)邏輯向所有學(xué)校賦權(quán)，無論學(xué)校的公、私性質(zhì)，使學(xué)校擁有原本屬于自己的辦學(xué)自主權(quán)。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)代學(xué)校管理的理念，舉辦者的身份、經(jīng)費(fèi)來源與學(xué)校辦學(xué)權(quán)是相分離的。學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，并非來自不同的產(chǎn)權(quán)屬性，公辦學(xué)校完全可以擁有辦學(xué)自主權(quán)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度。新一輪的辦學(xué)體制改革，應(yīng)當(dāng)通過放權(quán)恢復(fù)學(xué)校的辦學(xué)自主性，以滿足公眾對(duì)教育特色、質(zhì)量和內(nèi)容多樣化、選擇性的要求。

現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)中，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理的制度化、科學(xué)化，提高學(xué)校育人效益，除了使學(xué)校成為法人實(shí)體賦予辦學(xué)自主權(quán)外，還必須建構(gòu)學(xué)校內(nèi)部法人治理機(jī)制。學(xué)校內(nèi)部高效治理機(jī)制的形成有賴于目標(biāo)、動(dòng)力、制約機(jī)制的支撐。建立具有導(dǎo)向性、激勵(lì)性目標(biāo)機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的崗位責(zé)任制以及與之相配套的考核評(píng)價(jià)制度，這要求目標(biāo)切實(shí)可行，即堅(jiān)持把育人效益放在首位。建立具有活力的動(dòng)力機(jī)制，積極推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、全員聘任制、崗位責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制度以及結(jié)構(gòu)工資制等學(xué)校管理體制改革，通過啟動(dòng)激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來激發(fā)學(xué)校內(nèi)部活力。建立嚴(yán)格的制約機(jī)制，通過實(shí)行責(zé)任制、考評(píng)與獎(jiǎng)懲、校長(zhǎng)自律和組織監(jiān)督機(jī)制，建立校務(wù)委員會(huì)、完善教職工代表大會(huì)等方法，完善民主管理和民主監(jiān)督，使學(xué)校教育和管理行為朝著目標(biāo)高效運(yùn)行。

3.建立和完善第三方評(píng)估機(jī)制。

通過社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立與完善除政府和學(xué)校之外的第三方，即社會(huì)評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。如：收集、整理、發(fā)布學(xué)校的運(yùn)作信息；建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)估；向社會(huì)公布評(píng)估的結(jié)果，促進(jìn)學(xué)校之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。還可以依托相關(guān)的政府網(wǎng)站或者建設(shè)專門網(wǎng)站，將教育發(fā)展的相關(guān)信息予以公布，包括國(guó)家及省、市教育方面的相關(guān)法律和政策，教育機(jī)構(gòu)相關(guān)的優(yōu)惠政策、辦事程序和相關(guān)信息等。這樣，一方面可以讓群眾了解進(jìn)行辦學(xué)體制改革學(xué)校的相關(guān)情況，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的監(jiān)督；另一方面可以促使相關(guān)教育機(jī)構(gòu)自覺遵守國(guó)家的法律法規(guī)，維護(hù)自身形象，形成行業(yè)自律。

（作者系中央教育科學(xué)研究所副研究員）