王中向

摘要：美國高等教育宏觀管理體制具有管理的社會性、法律保障的權(quán)力制衡和適切性的特征。借鑒美國的做法，我國高教宏觀管理體制應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)一步改革：以管理主體結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，構(gòu)建新的高等教育宏觀管理體系；以管理權(quán)力劃分為核心，重新劃分權(quán)力，尋求權(quán)力制衡；以法律化建設(shè)保證宏觀管理體制的有序、高效運(yùn)行；以高校自主辦學(xué)為目的，堅持依法自主辦學(xué)。

關(guān)健詞：美國；高等教育；宏觀管理體制

中圖分類號：G40-059．3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002－0845(2006)10－0060－02

一、美國高等教育宏觀管理體制概況

美國高等教育宏觀管理體制獨(dú)具特色，就現(xiàn)有研究資料看，主要包含兩個部分：“官方對高等教育的管理”和“非官方對高等教育的管理”。

1．高教行政制度。美國高等教育行政制度分為地方、州、聯(lián)邦三級。三級之間互相配合，有機(jī)聯(lián)系，但彼此之間的職權(quán)劃分又是清楚的。1791年，美國在憲法第10條修正案中規(guī)定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項(xiàng)，皆歸屬各州或人民?！备鶕?jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府對高等學(xué)校沒有直接的管理權(quán)。雖然美國設(shè)有聯(lián)邦教育部(1867年成立)，但只是作為一個一般性的指導(dǎo)和咨詢機(jī)構(gòu)，涉及教育規(guī)定方面的權(quán)力十分有限，主要通過立法、撥款、科研投入、評估認(rèn)證和頒發(fā)指導(dǎo)性文件等途徑，對全國高等教育實(shí)行有效的調(diào)控。美國憲法規(guī)定，教育管理權(quán)劃歸各州。因此，州政府對本州的高等教育具有廣泛的權(quán)力。大多數(shù)高等學(xué)校是由州政府建立的(公立大學(xué))或從州政府獲得辦學(xué)許可證(大多數(shù)的私立學(xué)校)，州政府擁有規(guī)范和允許學(xué)校辦學(xué)的權(quán)力。各州高等教育的立法權(quán)歸州議會，其制定的法案的許多條款對本州的高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源、組織形式、課程設(shè)置和師資資格等都作了原則性的規(guī)定。在某些情況下，州教育行政部門、州高等教育委員會、州立大學(xué)或?qū)ｉT委員會共同分擔(dān)教育機(jī)構(gòu)的責(zé)任。州政府下轄的高等教育委員會或高等教育協(xié)調(diào)委員會是各州公立高等教育的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)一般由政府、高教界人士組成，負(fù)責(zé)制訂本州的高等教育規(guī)劃、向州政府提出預(yù)算方案以及協(xié)調(diào)本州各高等學(xué)校間關(guān)系等。盡管一些州立大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源多元化，但由于州政府是高等教育部門的主要經(jīng)費(fèi)提供者，因此，它們在一定程度上必須接受州政府的政策監(jiān)督和指導(dǎo)。各個州對公立高等院校的管理方式不盡相同，但多數(shù)情況是通過州高等教育委員會來行使兩項(xiàng)重要權(quán)力：第一，在州立院校成立以前，批準(zhǔn)建校的必要規(guī)章；第二，為新建院校發(fā)放許可證。此外，有些州規(guī)定，州立院校的董事會成員由州長任命。私立院校為自治機(jī)構(gòu)，但其建立必須得到州政府發(fā)放的執(zhí)照。私立大學(xué)有自己的董事會，其首屆董事會成員名單和董事會成員的選舉方式由州政府明確規(guī)定，并受到涉及管理非營利和營利組織的州法律的制約。有些州對私立院校的課程內(nèi)容及目的都有批準(zhǔn)和監(jiān)督的立法和規(guī)章。

2．社會參與管理體制。半官方、民間的團(tuán)體組織對高等教育實(shí)施監(jiān)督、控制或影響。根據(jù)團(tuán)體組織的性質(zhì)不同，它們對高等教育施加影響的方式也不同。具體表現(xiàn)為：一是壟斷財團(tuán)采用“資助”的方式實(shí)現(xiàn)對政府決策和高校發(fā)展的影響；二是工會、政黨、宗教團(tuán)體等在法律允許的范圍內(nèi)采取宣傳、集會、罷工等方式，監(jiān)督高等學(xué)校履行職責(zé)，影響官方的決策；三是各種評估機(jī)構(gòu)、全國性的教育和專業(yè)協(xié)會的影響。遍布全國的不同層次的高校質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)對高等教育的評估在美國是有權(quán)威性的，影響力甚至超過政府評估，得到社會認(rèn)可。行業(yè)性質(zhì)的各種協(xié)會，如美國教師聯(lián)合會、全國教育協(xié)會是團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)全國教師的重要組織，它們通過集體談判等方式對地方教育決策起重要作用。

以上是美國高等教育宏觀管理體制的表面特征。然而，透過美國獨(dú)具特色的高等教育宏觀管理體制的表面特征，我們發(fā)現(xiàn)其顯現(xiàn)出以下特性：管理的社會性、法律保障的權(quán)力制衡和適切性。

一是管理的社會性。所謂管理的社會性，就是高等教育管理的多元主體，社會的各個領(lǐng)域、各個層次都參與管理。從縱向看有聯(lián)邦政府的行政、立法、司法參與，從橫向看，除聯(lián)邦政府外，有社會各團(tuán)體組織及人員的廣泛參與。這樣，美國高等教育既不是由政府壟斷管理權(quán)，也不是徹底的“高校自治”。社會各個領(lǐng)域的參與，代表了各自的利益，反映了社會各方面的要求。來自社會各個方面的管理機(jī)構(gòu)不斷地向高等教育傳遞著社會各界的要求以及對高等教育活動的反饋信息，從而使高等教育能不斷地適應(yīng)外界社會，體現(xiàn)出高等教育的民主化。

二是法律保障的權(quán)力制衡。所謂法律保障的權(quán)力制衡，就是建立在法制基礎(chǔ)上的美國高等教育宏觀管理體制，參照各管理主體在社會地位、能力大小、原始社會功能等因素綜合確立了各管理主體的社會地位，明確劃分各自的管理權(quán)限，通過合理劃分權(quán)責(zé)，避免了多元主體陷入混亂和困頓的局面，使不同管理主體揚(yáng)長避短，各得其所，權(quán)力相互補(bǔ)充、相互制約，最終實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力的平衡。

三是適切性。高等教育宏觀管理體制的形成與一國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等密切相關(guān)，其運(yùn)作也是圍繞政府、社會(含市場)、高校等幾個方面來進(jìn)行。美國高等教育宏觀管理體制也不例外，是符合其民主文化、法制國家和市場經(jīng)濟(jì)要素的，既保證了高等教育在發(fā)展中更好地適應(yīng)環(huán)境，又保持了高等教育自身的內(nèi)在邏輯。

二、對我國高等教育宏觀管理體制改革的啟示

1．以管理主體結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，構(gòu)建新的高等教育宏觀管理體系。社會的廣泛參與是美國等市場經(jīng)濟(jì)國家高等教育宏觀管理體制的一個主要特征。實(shí)踐證明，社會參與不僅是高等教育決策科學(xué)化、民主化的需要，而且也是調(diào)動社會力量辦學(xué)，減輕政府財政困難，加快高等教育發(fā)展的重要途徑。高等教育管理社會化有利于高等教育的發(fā)展，特別是當(dāng)前世界高等教育正朝著民主化的趨勢發(fā)展，加快構(gòu)建新的高等教育宏觀管理體系符合其發(fā)展趨勢。我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行，為社會廣泛參與高等教育活動提供了一個良好的社會環(huán)境，社會各界特別是企業(yè)界和教育界對高等教育事業(yè)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與意識。針對高校與社會在管理上脫離，呈現(xiàn)單一主體的結(jié)構(gòu)失衡情況，當(dāng)前我國高等教育管理多元主體的建設(shè)，更主要的是發(fā)展各種職能的非官方團(tuán)體、組織，形成高等教育管理主體的多樣化基礎(chǔ)?？梢酝貙捯韵虑溃阂皇潜M快建立一些由各界人士(政府、社會各界和高校)共同組成的高等教育決策咨詢和審議機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府高等教育決策活動的民主化。二是建立比較符合國情和校情的“內(nèi)控型”社會參與教育管理的新模式。即管理權(quán)在校內(nèi)，適當(dāng)吸收校外人士(如社會政治團(tuán)體、用人部門、學(xué)生及其家長群體形成的中介組織)參與，如參與影響高校重大事項(xiàng)的決策，定期公布校情，接受社會大眾的關(guān)注和影響。三是健全社會監(jiān)督機(jī)制。1998年，教育部委托“普通高等學(xué)校本?？平虒W(xué)工作評估專家委員會”對普通高校本科教學(xué)工作的隨機(jī)性水平進(jìn)行評估，加強(qiáng)和改善了國家教育行政部門對高校教學(xué)工作的宏觀管理和指導(dǎo)，推動了各級教育主管部門重視和支持高校的教學(xué)工作。因此，國家可以加大這方面的力度。另外，教育有關(guān)部門可以組織或委托有關(guān)的社會團(tuán)體，經(jīng)常性地對大學(xué)的辦學(xué)效益進(jìn)行評議，既可以是專項(xiàng)性評議，也可以是綜合性評議，以利于幫助大學(xué)改進(jìn)工作，促進(jìn)大學(xué)更健康地發(fā)展。地方政府還可以組織大學(xué)相互之間交叉檢查評估，激發(fā)競爭機(jī)制，促使大學(xué)沿著正確的辦學(xué)方向越辦越好。五是形成新辦學(xué)體制。當(dāng)前要解決亂辦學(xué)的現(xiàn)象，規(guī)范辦學(xué)行為，積極支持和引導(dǎo)民辦院校健康發(fā)展。

2．以管理權(quán)力劃分為核心，重新劃分權(quán)力，尋求權(quán)力制衡。當(dāng)前我國的高等教育正在向“兩級管理，地方為主”的管理體制過渡。改革的一條主線是“轉(zhuǎn)變政府職能”，“向高校放權(quán)”。因此，很有必要進(jìn)一步理清權(quán)力—制衡問題。

一是縱向上，解決中央政府宏觀調(diào)控與地方統(tǒng)籌和管理高等教育問題。應(yīng)把中央政府有效調(diào)控高等教育集中于社會性的、原則性的問題，如高等教育活動中有關(guān)人權(quán)保障、社會公平、國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題(中央政府直接管理的高校除外)，制定教育政策、確定基本原則和教育目標(biāo)等。地方政府對高等教育事務(wù)管理，其權(quán)力范圍應(yīng)限定在制定地方教育政策、確定基本原則和教育目標(biāo)等，通過法規(guī)、財政、信息和適當(dāng)?shù)挠媱潓Ω叩冉逃M(jìn)行管理。

二是橫向上，分功能解決權(quán)力的利用問題。官方負(fù)責(zé)宏觀層面調(diào)控，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，特別是立法、評估和頒發(fā)指導(dǎo)性文件等方面。非官方負(fù)責(zé)微觀層面的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)團(tuán)體組織的影響力。

3．以法律化建設(shè)保證宏觀管理體制的有序、高效運(yùn)行。應(yīng)重新認(rèn)識和評價高等教育法制建設(shè)的作用。一直以來，我們認(rèn)為高等教育法制建設(shè)是高等教育的外部保障。透過美國高等教育宏觀管理體制，我們發(fā)現(xiàn)法律建設(shè)乃是高等教育體制的“內(nèi)在技術(shù)基礎(chǔ)”，而不僅僅是外部保障。基于此認(rèn)識，我們必須將整個高等教育體制建立在法制基礎(chǔ)上，以法律的形式規(guī)定高等教育活動的基本原則，維護(hù)各管理主體的社會地位，劃分各自的權(quán)限，明確各自的義務(wù)，真正做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”。

4．以高校自主辦學(xué)為目的，堅持依法自主辦學(xué)。在美國，高校有很大的自主權(quán)，但并未出現(xiàn)我國“一放就亂”的現(xiàn)象。究其原因，除了自治傳統(tǒng)在起作用外，一是美國法制健全，高校必須在法律的框架內(nèi)活動，運(yùn)作不得逾矩；二是市場機(jī)制發(fā)育完善，校際之間存在著一定的甚至激烈的競爭關(guān)系。同類高校之間為競爭取勝，就必須設(shè)法提高質(zhì)量，進(jìn)而獲得聲譽(yù)。因此，我國高教體制改革中，要堅持依法自主辦學(xué)：“依法”作為基本的規(guī)定性，在宏觀上是高校的發(fā)展與運(yùn)作做到合理、有序、健康的基本保證；“自主”是相對于過去政府對高校限制太死太細(xì)而言，“自主”要求辦學(xué)單位具有主體意識，包括自我認(rèn)識、目標(biāo)選擇、發(fā)展戰(zhàn)略決策及學(xué)校體制、機(jī)制的設(shè)計等，還要求學(xué)校對自己的生存環(huán)境做出正確的判斷，找到改善、拓展生存空間，與環(huán)境形成良性相互作用的途徑。堅持依法自主辦學(xué)可以激發(fā)活力和辦學(xué)特色，使每個學(xué)校具有不可取代的存在價值和獨(dú)特的整體形象。

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〔責(zé)任編輯：李貴林〕