夏杰長(zhǎng)

個(gè)稅改革是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的大工程，它不是、也不可能一蹴而就。這次個(gè)稅的局部調(diào)整只是個(gè)稅改革的第一步，能解決與百姓密切相關(guān)的問(wèn)題和最為關(guān)注的問(wèn)題，即扣除標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題和高收入者逃稅的問(wèn)題，就是了不起的成績(jī)。個(gè)稅也只能在動(dòng)態(tài)中不斷修正和完善。從這個(gè)意義上講，個(gè)稅改革，任重而道遠(yuǎn)。

備受矚目的個(gè)人所得稅改革終于邁出了真正意義上的一步。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議近日初次審議《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》。會(huì)議結(jié)束后不久，全國(guó)人大法律委員會(huì)又于9月27日舉行立法聽證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各方面的意見與建議。個(gè)人所得稅法要修訂了，這一關(guān)系到千萬(wàn)人切身利益的法律的修改再次引起尋常百姓的熱切關(guān)注。

從稅制優(yōu)化的角度講，我國(guó)的個(gè)稅改革至少應(yīng)該包括以下六個(gè)內(nèi)容：一是改現(xiàn)行分類稅制為綜合與分類結(jié)合的稅制，對(duì)較強(qiáng)連續(xù)性、經(jīng)營(yíng)性收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目，實(shí)行累進(jìn)稅率；對(duì)其他所得仍按比例稅率分項(xiàng)征收。二是合理界定納稅人范圍，擴(kuò)大居民納稅人。三是優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，降低最高邊際稅率，減少稅率檔次，對(duì)低收入者免稅、對(duì)中高收入者適度重稅。四是規(guī)范減免稅政策，調(diào)整減免稅標(biāo)準(zhǔn)，取消不當(dāng)減免稅政策。五是調(diào)整費(fèi)用扣除，根據(jù)居民基本生活支出情況，適當(dāng)提高扣除額。六是改單位代扣代繳為個(gè)人主動(dòng)申報(bào)，實(shí)行年度申報(bào)、每月預(yù)繳制度。但是，我們不可能畢其功于一役。改革需要抓住主要矛盾，從易到難循序進(jìn)行。個(gè)稅改革也一樣。近年來(lái)，社會(huì)上對(duì)個(gè)人所得稅抱怨較多，特別對(duì)是中低收入成為納稅的主體人群和高收入者逃稅嚴(yán)重兩個(gè)問(wèn)題頗有怨言。這次《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》提出將工資、薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)從800元／月提高到1500元／月，同時(shí)要求高收入者自行申報(bào)納稅，雖然沒(méi)有對(duì)個(gè)稅進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革，只是開了個(gè)頭，但抓住了重點(diǎn)，也順乎了民意。

個(gè)稅的扣除標(biāo)準(zhǔn)是此次調(diào)節(jié)的重點(diǎn)，也是公眾最為關(guān)注的問(wèn)題，主要是為中低收入者減輕負(fù)擔(dān)，對(duì)高收入者的調(diào)節(jié)作用不大。我國(guó)實(shí)行的是總收入減去固定的扣除部分作為應(yīng)納稅所得額的計(jì)稅辦法，但標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單，未考慮到不同納稅人的贍養(yǎng)人口負(fù)擔(dān)、子女撫養(yǎng)及教育負(fù)擔(dān)、醫(yī)療費(fèi)用、住房購(gòu)置費(fèi)用負(fù)擔(dān)等因素，沒(méi)有考慮按照最低生活水平線開支抵扣個(gè)人所得稅。

一般而言，確定“扣除標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)考慮幾方面的因素：一是基本生活開支是多少。其實(shí)基本生活費(fèi)的外延也是不斷拓展的，因此我們要?jiǎng)討B(tài)地把握基本生活開支的內(nèi)容。二是通貨膨脹因素，2003年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比1993年提高60%。三是和收入分配制度改革相關(guān)的住房、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等制度改革，此外還有教育支出。近十年來(lái)，這些領(lǐng)域的改革向產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化傾斜，絕大多數(shù)居民在這一塊的支出上漲得非?？欤呀?jīng)成為生活的沉重壓力。所以，稅前扣除項(xiàng)目也應(yīng)予以擴(kuò)充。盡管目前城市家庭縮小，但有收入人群的家庭支出卻似乎呈現(xiàn)出上漲趨勢(shì)。特別是很多家庭的教育、醫(yī)療、住房等等大頭費(fèi)用，以前是由政府承擔(dān)的，現(xiàn)在，這些費(fèi)用轉(zhuǎn)由個(gè)人承擔(dān)，那么，政府就得將這筆錢留給個(gè)人。同時(shí)，納稅者的家庭贍養(yǎng)、撫育負(fù)擔(dān)、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金、住房保險(xiǎn)金等項(xiàng)目，都應(yīng)考慮在稅前扣除。這樣可以給個(gè)人所得稅制度增加一點(diǎn)人情味，也可以融洽政府與居民的關(guān)系。稅收收入對(duì)政府誠(chéng)然重要，但通過(guò)制度設(shè)計(jì)，讓人民對(duì)一種稅收不會(huì)生出反感之情，恐怕更為重要。

從各種口徑計(jì)算，目前800元的扣除額確實(shí)是偏低，再考慮稅收立法的前瞻性，扣除額在2000元的水平上比較合理。如果《個(gè)人所得稅法》通過(guò)后的扣除標(biāo)準(zhǔn)還是1500元／月的話，建議允許發(fā)達(dá)地區(qū)上浮20％，畢竟這些地區(qū)的生活費(fèi)用要高得多。事實(shí)上，有些發(fā)達(dá)的城市近年來(lái)已經(jīng)通過(guò)各種途徑提高了扣除標(biāo)準(zhǔn)。

英國(guó)的個(gè)稅扣除項(xiàng)目以規(guī)定細(xì)致而著稱，有個(gè)人扣除、已婚夫婦扣除、子女稅收寬免、工薪家庭稅收寬免等。以個(gè)人扣除為例，他們是按照一定的年齡界限分檔界定的，65歲以上到74歲的老人，扣除標(biāo)準(zhǔn)比普通納稅人提高了32%，75 歲以上老人的扣除標(biāo)準(zhǔn)則進(jìn)一步提高了6%。這是以稅收優(yōu)惠的形式體現(xiàn)社會(huì)對(duì)老年人的關(guān)愛。這些經(jīng)驗(yàn)可供我們?cè)谝院筮M(jìn)一步深化個(gè)人所得稅改革的時(shí)候作參考，細(xì)化我國(guó)個(gè)稅的費(fèi)用扣除項(xiàng)目。

“高收入者自行申報(bào)納稅”是個(gè)稅修正案草案的又一個(gè)亮點(diǎn)。《個(gè)人所得稅法》的修改草案要求高收入納稅人都必須自行申報(bào)，凡是不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)的納稅人將面臨更為嚴(yán)厲的處罰，這將有利于強(qiáng)化對(duì)高收入人群的稅收征管。要求高收入者自行申報(bào)納稅，首先必須明確定義“高收入者”，之后的問(wèn)題是如何能有效監(jiān)控高收入者自行申報(bào)納稅。但是到底誰(shuí)是高收入者，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)怎么確定，一直是個(gè)頗受爭(zhēng)議的問(wèn)題。在目前的條件下，明確誰(shuí)是高收入者不是一件容易的事。因此，我們最好先認(rèn)定哪些行業(yè)是高收入行業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，這些行業(yè)是可以歸入高收入的行業(yè)的：電信、煙草、金融、保險(xiǎn)、證券、電力（供電）、石油、石化、航空、鐵路、房地產(chǎn)、建筑安裝、廣告、城市供水、供氣等行業(yè)；律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、評(píng)估師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)；高爾夫球俱樂(lè)部；外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)企業(yè)駐華代表機(jī)構(gòu)。

要有效地監(jiān)控高收入者自行申報(bào)納稅，關(guān)鍵是解決稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的信息不對(duì)稱問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題，建議可從以下三個(gè)方面著手：一是建立以身份證編碼為唯一識(shí)別碼的金融實(shí)名存款制，并實(shí)行金融與稅務(wù)間的網(wǎng)絡(luò)連接；二是大力發(fā)展個(gè)人信用證和個(gè)人支票制度，盡可能減少現(xiàn)金交易；三是向個(gè)人支付勞務(wù)報(bào)酬的單位必須向稅務(wù)部門提供扣繳信息。

稅率是稅收制度的核心環(huán)節(jié)，遺憾的是這次個(gè)稅改革就沒(méi)有觸及，恐怕是下一步改革必須重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。現(xiàn)行個(gè)人所得稅制，既有超額累進(jìn)稅率，又有比例稅率，超額累進(jìn)稅率中又有多檔稅率。我認(rèn)為，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率和預(yù)扣率，稅率檔次以４級(jí)或５級(jí)為宜，最低稅率５％，最高稅率不超過(guò)35％，預(yù)扣率確定在５％～１０％之間，并規(guī)定征稅期。這樣既體現(xiàn)了寬稅基、中稅率的立法原則，又可增加財(cái)政收入，有利于公平稅負(fù)。同時(shí)，對(duì)個(gè)人所得稅應(yīng)稅項(xiàng)目中的勞動(dòng)所得實(shí)行同等課稅，可避免對(duì)同性質(zhì)所得實(shí)行稅率上的稅收歧視，這種做法順應(yīng)了世界性稅制改革的趨勢(shì)。

當(dāng)然，個(gè)稅改革不能一蹴而就，這次個(gè)稅的局部調(diào)整只是個(gè)稅改革的第一步，能解決與老百姓密切相關(guān)的問(wèn)題和最為關(guān)注的問(wèn)題即扣除標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題和高收入者逃稅的問(wèn)題，就是了不起的成績(jī)。個(gè)稅也只能在動(dòng)態(tài)中不斷修正和完善。從這個(gè)意義上講，個(gè)稅改革，任重而道遠(yuǎn)。