柳斌

經(jīng)過多年調(diào)查研究，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)的4次審議，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》已于2002年12月28日通過，將于2003年9月1日起正式施行。這是我國(guó)人民社會(huì)生活中的一件大事，必將對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面的發(fā)展及國(guó)民教育體系的完善和國(guó)民素質(zhì)的提高，產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

大力發(fā)展民辦教育，是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要。

中共十六大報(bào)告提出了新世紀(jì)頭20年全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，這是我國(guó)現(xiàn)階段改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的行動(dòng)指南。必須要看到，我國(guó)勞動(dòng)者的素質(zhì)和專門人才隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)、數(shù)量，同新的形勢(shì)和任務(wù)的要求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)，同世界上一些現(xiàn)代化國(guó)家或正在走向現(xiàn)代化的國(guó)家相比還有不少差距。2001年，我國(guó)人口平均受教育年限為8年左右，與1998年世界中下等收入國(guó)家（人均785～3125美元）的10，73年、中上等收入國(guó)家的11.7年及高收入國(guó)家的14.34年的水平相比，均存在較大差距。2001年，我國(guó)小學(xué)入學(xué)率雖己達(dá)99%以上，但初中毛入學(xué)率僅88.7%。高中階段教育發(fā)展滯后，目前毛入學(xué)率為41.5%。我國(guó)接受高等教育的人口比例很低，人力資源缺乏足夠的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。高等院校經(jīng)4年大規(guī)模擴(kuò)招后，毛入學(xué)率才達(dá)15%。2001年，我國(guó)高中階段在校生為2606.3萬，低于同為發(fā)展中人口大國(guó)印度1999年的2821.4萬;1999年在學(xué)研究生數(shù)，我國(guó)為23.4萬人，印度為82.6萬人，當(dāng)年印度碩士畢業(yè)生數(shù)約為我國(guó)的9倍多。如果與發(fā)達(dá)國(guó)家比較，我國(guó)的差距就更大了。我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，2001年為3.19%，不但低于發(fā)達(dá)國(guó)家的5.5%以上這一水平，也低于發(fā)展中國(guó)家4.5%的平均水平。20世紀(jì)90年代初期，我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占世界公共教育經(jīng)費(fèi)總額的1%，卻承負(fù)著世界受教育人口總數(shù)的22%。盡管近10多年來，我國(guó)教育事業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，教育投入有了大幅度的增長(zhǎng)，但目前全國(guó)仍有4000萬平方米中小學(xué)危房。全國(guó)小學(xué)生年生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)僅為45元，約有30%左右的縣不足8元，還有11%的縣預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為“0”。

上述情況，一方面說明我國(guó)教育事業(yè)現(xiàn)狀與國(guó)家現(xiàn)代化要求存在較大差距，另一方面說明我國(guó)教育事業(yè)有著廣闊的發(fā)展空間。按照十六大提出的“形成比較完善的現(xiàn)代國(guó)民教育體系”，“人民享有接受良好教育的機(jī)會(huì)，基本普及高中階段教育，消除文盲。形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展”的要求，在深化教育體制改革的過程中，擴(kuò)大教育經(jīng)費(fèi)來源，在大力增加財(cái)政性投入的同時(shí)，大力增加非財(cái)政性投入，以大幅度增加教育資源，乃是當(dāng)務(wù)之急。

大力發(fā)展民辦教育，是人民群眾不斷增長(zhǎng)的接受教育的需要。

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)居民生活水平逐步提高，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，生存型消費(fèi)支出比例呈下降趨勢(shì)，發(fā)展型消費(fèi)支出比例呈上升趨勢(shì)。2001年，居民家庭恩格爾系數(shù)（食品占消費(fèi)支出比例），城鎮(zhèn)為37.9%（富裕小康階段），農(nóng)村為47.8%（溫飽至小康階段）;居民用于教育、旅游休閑、文化娛樂等方面支出的比例正在不斷提高，加上就業(yè)壓力增大與勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，社會(huì)對(duì)教育的需求十分旺盛。當(dāng)前，社會(huì)上居民儲(chǔ)蓄已超過8萬億元，其中近10%的意向是投向教育，而且這個(gè)比例還在逐年提高。從另一方面講，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民都面對(duì)巨大的就業(yè)壓力。目前，我國(guó)每年有700萬初中畢業(yè)生不能進(jìn)入高中階段學(xué)習(xí)，有250萬左右的高中生不能進(jìn)入大學(xué)深造，社會(huì)上每年約有1500萬人待業(yè)，每年還有數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)村勞動(dòng)力要向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。我國(guó)勞動(dòng)力資源豐富，勞動(dòng)力價(jià)格便宜，因此，國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力就業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)長(zhǎng)期存在。問題還在于許多勞動(dòng)者缺乏就業(yè)上崗所必需的素質(zhì)，所以，社會(huì)普遍存在著許多人沒事干、許多事又沒人干的現(xiàn)象。僅僅依靠公辦教育還不能滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的需求。發(fā)展多種形式、多種層次、多種規(guī)格的民辦教育，幫助待業(yè)人員更新就業(yè)觀念、調(diào)整就業(yè)心態(tài)、增強(qiáng)就業(yè)能力，是大幅度提高待業(yè)人員就業(yè)率的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，民辦教育發(fā)展本身也能創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，可以為社會(huì)緩解就業(yè)壓力。

大力發(fā)展民辦教育，是完善教育體制、激活教育服務(wù)機(jī)制、構(gòu)建世界最大的學(xué)習(xí)型社會(huì)的需要。

經(jīng)歷幾十年的教育發(fā)展，尤其是20世紀(jì)80年代以來的持續(xù)發(fā)展，我們深切意識(shí)到“國(guó)家包攬辦學(xué)”不符合“窮國(guó)辦大教育”的國(guó)情。僅僅依靠國(guó)家財(cái)力發(fā)展公辦教育、配置教育資源，既難以做寬做大，從數(shù)量上滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民群眾日益提高的需要，也難以做強(qiáng)做精，從質(zhì)量上滿足這種需要。因此，在大力發(fā)展公辦教育的同時(shí)，多渠道吸納社會(huì)資金，通過市場(chǎng)機(jī)制配置教育資源，形成以公辦教育為主體、公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的新格局，是完善辦學(xué)體制，增大教育投入，改變教育結(jié)構(gòu)模式，增強(qiáng)學(xué)校在人、財(cái)、物及培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)方式等方面的自主權(quán)，激發(fā)整個(gè)教育體制的活力的必由之路。民辦教育辦學(xué)自主權(quán)大，有一個(gè)很強(qiáng)的貼近社會(huì)需要、貼近市場(chǎng)需要、貼近受教育者需要的機(jī)制，學(xué)制和課程設(shè)置針對(duì)性、靈活性強(qiáng)且充滿活力。只有大力促進(jìn)民辦教育發(fā)展，盡快形成公辦、民辦共同發(fā)展的新格局，才能實(shí)現(xiàn)教育資源的分布狀況從供不應(yīng)求到供求平衡的轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)適應(yīng)到主動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，從培養(yǎng)模式的單一化、無選擇到多樣化、可選擇的轉(zhuǎn)變，從學(xué)歷本位到能力本位的轉(zhuǎn)變，最終形成現(xiàn)代國(guó)民教育體系和終身教育體系。

允許民辦教育投資人獲取合理回報(bào)，是“促進(jìn)”民辦教育發(fā)展的重要舉措。

吸納社會(huì)資金發(fā)展教育事業(yè)，歷史上有過多種運(yùn)作方式。其一，以行政方式集資或攤派，如征收農(nóng)村教育費(fèi)附加和實(shí)行農(nóng)村教育集資。這種方式因加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中已被國(guó)務(wù)院明令禁止。其二，捐資辦學(xué)。由于我國(guó)居民富裕程度較低，民營(yíng)企業(yè)也處于成長(zhǎng)過程之中，加上對(duì)捐資行為的政策支持措施還不夠完善，目前，捐資辦學(xué)在教育總經(jīng)費(fèi)中所占的比重很低，尚不到1%。其三，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、公民個(gè)人或集體投資辦學(xué)。近20年來，民辦教育的蓬勃發(fā)展，主要得益于這種方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年，全國(guó)各級(jí)各類民辦教育機(jī)構(gòu)達(dá)5.6萬多所（其中4.5萬所為幼兒園），在校生達(dá)923萬人。盡管民辦教育機(jī)構(gòu)在教育體系中所占比例仍很小（民辦小學(xué)占小學(xué)總數(shù)約1%，民辦中學(xué)占中學(xué)總數(shù)約5%多一點(diǎn)，民辦職中占職中總數(shù)13%，可授予學(xué)位的民辦高校才85所），但發(fā)展速度很快，學(xué)校數(shù)量、招生數(shù)量都在迅猛增長(zhǎng)。由此可知，鼓勵(lì)投資辦學(xué)，實(shí)際上是當(dāng)前階段吸納社會(huì)資金、加快發(fā)展教育事業(yè)可行而有效的最重要的運(yùn)作方式。投資行為不同于無償捐贈(zèng)行為，投資行為的目的在于經(jīng)過運(yùn)作，最終收回成本并獲取一定回報(bào)。不允許取得回報(bào)，就會(huì)使得民辦教育學(xué)校處于很難生存、更難發(fā)展的境地，就會(huì)把眾多投資者擋在教育大門之外，使有望投入教育的社會(huì)資金轉(zhuǎn)而投向其他領(lǐng)域。因此，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了允許投資人取得合理回報(bào)，在終止辦學(xué)時(shí)，在清償債務(wù)之后，依法享有返還投入的資產(chǎn)的權(quán)利。

有些同志認(rèn)為：教育是公益性事業(yè)，不能以營(yíng)剩為目的。這是把復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化了。首先應(yīng)當(dāng)看到，教育有公益事業(yè)屬性，但這種屬性在現(xiàn)代社會(huì)中逐漸產(chǎn)生了分化。在我國(guó)，九年義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)是完全意義上的公益事業(yè)，義務(wù)教育學(xué)校作為社會(huì)的公共教育資源，應(yīng)當(dāng)完全由國(guó)家財(cái)政予以保障，其校舍建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置、教師工資及其他公用經(jīng)費(fèi)，需全額納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算（目前國(guó)家財(cái)政性義務(wù)教育撥款僅占義務(wù)教育支出的54%）。至于非義務(wù)教育，則一部分屬于準(zhǔn)公共教育資源，可以采用政府撥款、受益者負(fù)擔(dān)部分教育成本、獲得社會(huì)捐贈(zèng)等多種投入相結(jié)合的方式運(yùn)行;另一部分非義務(wù)教育利用非政府財(cái)政投入提供教育或培訓(xùn)服務(wù)，以滿足人們?cè)谥R(shí)或技能方面的某種消費(fèi)選擇。這種教育更多地具有服務(wù)行業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）的屬性，近幾年來已被國(guó)家納入新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。世界貿(mào)易組織也把跨國(guó)辦學(xué)作為一種“商業(yè)存在”，納入服務(wù)貿(mào)易的體系，所以應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這一部分教育具有更多的市場(chǎng)屬性。給各種不同性質(zhì)的學(xué)校，統(tǒng)統(tǒng)貼上“不得以營(yíng)利為目的”的標(biāo)簽，從實(shí)踐上講，不符臺(tái)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外教育發(fā)展的實(shí)際;從理論上講，也不符合教育創(chuàng)新的原則。

我國(guó)當(dāng)前的民辦教育機(jī)構(gòu)，多半屬于公益性事業(yè)或準(zhǔn)公益性事業(yè)范疇。民辦教育與公辦教育一樣，納入各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，屬于社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。民辦教育同樣要貫徹國(guó)家教育方針，與公益性學(xué)校一樣承擔(dān)為國(guó)家培養(yǎng)現(xiàn)代化建設(shè)人才的重任，所以具有社會(huì)公益性質(zhì)。但其辦學(xué)資金來源于非政府財(cái)政，允許投資者取得一定回報(bào)，有利于調(diào)動(dòng)其辦學(xué)積極性。這種“回報(bào)”不但被限定在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金、按國(guó)家規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用之后的結(jié)余中支取;而且回報(bào)的多少也由政府規(guī)定在“合理”范圍之內(nèi)。因此“合理回報(bào)”還只是一種扶持與鼓勵(lì)的政策，與市場(chǎng)利潤(rùn)仍有較大差別。所以，把“合理回報(bào)”說成發(fā)教育橫財(cái)?shù)摹白o(hù)身符”，這是不對(duì)的。即使是到工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性民辦教育機(jī)構(gòu)，除在供不應(yīng)求的特定歷史階段，可能獲得較高利潤(rùn)之外，當(dāng)民辦教育機(jī)構(gòu)發(fā)展較為充分時(shí)，經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，也只能取得市場(chǎng)平均利潤(rùn)，要依法納稅。所以，認(rèn)為民辦教育可以通過辦學(xué)牟取暴利的擔(dān)憂是不必要的。

《民辦教育促進(jìn)法>的主旨是促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，我們要十分重視促進(jìn)民辦教育的發(fā)展。

對(duì)于民辦教育來說，發(fā)展仍然是硬道理。我們要為民辦教育的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)很好的輿論環(huán)境。現(xiàn)在在社會(huì)上，還存在著認(rèn)為有了公辦學(xué)校，再辦民辦學(xué)校沒有必要的“多余論”，認(rèn)為民辦學(xué)校沖擊了公辦學(xué)校的“沖擊論”，認(rèn)為民辦學(xué)校都是為了賺錢的“營(yíng)利論”，認(rèn)為民辦教育長(zhǎng)不了的“懷疑論”。這說明部分干部群眾對(duì)民辦教育在我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)中的地位和作用仍缺乏認(rèn)識(shí)，特別是一些地方還存在不少對(duì)民辦學(xué)校歧視性的政策，使民辦學(xué)校在設(shè)立、招生、證書發(fā)放、辦學(xué)自主權(quán)等方面的權(quán)益受到損害，部分地區(qū)民辦學(xué)校師生不能享有與公辦學(xué)校師生同等的地位和權(quán)利。一些地方對(duì)民辦教育缺少扶持鼓勵(lì)政策，管理也出現(xiàn)錯(cuò)位、越位或缺位現(xiàn)象。這些都影響了民辦教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)真執(zhí)法予以解決。

當(dāng)然，我們還要十分重視促進(jìn)民辦教育的健康發(fā)展。我國(guó)民辦教育目前仍處于發(fā)展的初級(jí)階段。由于法律約束機(jī)制、市場(chǎng)環(huán)境發(fā)育及自律機(jī)制還不健全，民辦教育發(fā)展過程中還在一定程度上存在著教育服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范程度低、辦學(xué)模式粗放、師資缺乏、競(jìng)爭(zhēng)無序、財(cái)務(wù)管理混亂、急功近利和缺乏誠(chéng)信等問題，對(duì)民辦教育的健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。盡管民辦教育發(fā)展的主流是積極的、健康的，但對(duì)于存在的問題也應(yīng)當(dāng)予以重視。要按照“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，依法管理”的方針，一開始就引導(dǎo)民辦教育走上健康發(fā)展的大道。

自建國(guó)以來，我國(guó)公辦教育經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已形成了一個(gè)完整而龐大的體系，而我國(guó)的民辦教育是近10多年來才真正起步和發(fā)展的，我們應(yīng)該給它以更多的關(guān)愛與呵護(hù)，從而盡快形成民辦教育與公辦教育共同發(fā)展的新局面，為國(guó)民終身學(xué)習(xí)的體制和學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。