杜育紅

【編者按】全周基礎(chǔ)教育工作會改后，各地完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制工作取得突破性進展，近年來影響農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一些突出問題正在逐步得到解決。但是，就全國來說，落實“以縣為主”新體制工作進展還不平衡;不少地方的調(diào)整工作帶有較強的突擊性，還需要進一步加以規(guī)范;實施“以縣為主”之后，如何落實縣的責任，如何加大中央、省、市對縣的支持，如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用，并使之制度化，尚未很好解決;農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題依然十分突出;農(nóng)村義務(wù)教育管理體制中存在的深層次矛盾逐漸暴露。這些困難和問題都需要冷靜地進行分析并逐步加以研究解決。為此，我們發(fā)表一組關(guān)于“努力完善‘以縣為主新體制”的專題文章，有綜述，有個案;有理論探索，有實踐模式，供各地參考。

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，隨著“入世”后對農(nóng)業(yè)提出的新要求，中國農(nóng)業(yè)正經(jīng)歷著第二次大的變革。農(nóng)村的稅費改革以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，都是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的制度創(chuàng)新。不過，與制度創(chuàng)新相比，我們對農(nóng)村的人力資本投資還遠遠沒有達到改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所要求的水平，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育舉步維艱。造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育這種困境的一個重要的原因是現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制已經(jīng)越來越無法適應(yīng)農(nóng)村改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)村稅費改革的推進更是將這一體制的問題凸顯無遺，農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制改革勢在必行。

一、現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政體制：來源與發(fā)展的過程。

現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制始于20世紀80年代中期，其核心思想在于兩點：一是分級辦學(xué)，分級管理。二是多渠道籌措教育經(jīng)費。分級辦學(xué)，分級管理，即基礎(chǔ)教育主要由市級以下政府舉辦，在農(nóng)村基本形成了縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)的格局。多渠道籌措教育經(jīng)費，即以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制。這一體制設(shè)計時關(guān)注的焦點在于教育經(jīng)費的總量增長，即如何籌措更多的經(jīng)費支持教育事業(yè)的發(fā)展。

反思這一體制近20年的發(fā)展過程，可以將其分為三個發(fā)展階段：第一階段始于20世紀80年代中期，止于90年代中期;第二階段始于90年代中期，止于2001年;第三階段從2001年至今。

在現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制實施的第一階段，是中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較快的時期，同時在中央向地方放權(quán)的大背景下，這一體制大大地調(diào)動了地方與個人的辦學(xué)秘極性。應(yīng)該說，迅速發(fā)展的農(nóng)村基礎(chǔ)教育在很大程度上得益于這一體制。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，這一時期，從總量增長的目標來看，這一體制基本實現(xiàn)了預(yù)期日標。表1計算了20世紀90年代初期之前各時期公共教育經(jīng)費占政府財政支出與國民生產(chǎn)總值的比重，從表1中可以看出，從總量增長的角度看，在20世紀90年代初期，這一體制是有效的，基本實現(xiàn)了預(yù)期的目標。

但是進入20世紀90年代后，隨著中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整，隨著農(nóng)村經(jīng)濟形勢的變化，隨著地區(qū)間發(fā)展差距的擴大，這一體制的缺陷就逐漸地凸顯出來。進入90年代后，制度環(huán)境發(fā)生了較大的變化，地方政府從放權(quán)改革中獲得的收益減少，農(nóng)民收入增長緩慢，同時由這一體制帶來的各種效應(yīng)更為清楚。當各種體制效應(yīng)顯現(xiàn)之后，各利益主體在自身利益機制的作用之下，會想盡各種方法保護自身的利益，導(dǎo)致體制效率大大降低，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的經(jīng)費問題變得越來越突出，尤其是在農(nóng)村地區(qū)拖欠教師工資問題已經(jīng)從貧困地區(qū)偶爾發(fā)生變?yōu)橐环N全國范圍內(nèi)較為普遍的現(xiàn)象。這說明基礎(chǔ)教育經(jīng)費問題已經(jīng)不再是個別地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與領(lǐng)導(dǎo)觀念的問題，而是現(xiàn)行的體制出了問題，現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財政體制必須改革。也就是說，這一體制在發(fā)展的第二個階段，其本身所隱含的問題已經(jīng)顯現(xiàn)出來。

為了緩解農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政所面臨的困難，從“九五”開始，中央財政加大了對貧困地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，2001年，全國基礎(chǔ)教育工作會議明確提出農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。這標志著這一體制的發(fā)展進入了第三個階段。新體制在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，明確提出了加大中央及省級財政對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，同時適當提高義務(wù)教育管理的層級，實行縣級統(tǒng)籌，但新體制的實施仍然面臨著許多問題。

新體制有效實施所面臨的第一個問題是縣級統(tǒng)籌能否統(tǒng)樗起來的問題。據(jù)筆者調(diào)查，某省在實施這樣一種新體制的試點工作時，全省90多個縣，大概有三分之一由于財力不足，無法實現(xiàn)統(tǒng)籌。這意味著新體制能減小縣內(nèi)的發(fā)展不平衡，但對于貧困地區(qū)來說，縣級財政同樣也極其不穩(wěn)定，同樣也無法保障教育的投入。對于縣級財政來說，新體制是縣級財政與鄉(xiāng)級財政關(guān)系的調(diào)整，這種調(diào)整可能會影響到總量，但更多的是結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。因此，從縣統(tǒng)籌的角度看，新體制能提高教育投入的穩(wěn)定性與平衡性，但并不能解決總量短缺的問題，而總量短缺恰恰是農(nóng)村基礎(chǔ)教育所面臨的最大問題。

解決總量短缺問題又涉及到新體制的第二個重點，即加大中央及省財政轉(zhuǎn)移支付力度。對于這個問題，現(xiàn)在的情況是中央及省級財政現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付，除一般轉(zhuǎn)移支付之外，專項的轉(zhuǎn)移支付基本上都為臨時性的項目，多用于危房改造與設(shè)備購置，對于維持學(xué)校正常運行的經(jīng)常性經(jīng)費（包括人員經(jīng)費與公用經(jīng)費）則沒有給予支持。而農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入存在的問題也恰恰在這兩方面，即教師工資的拖欠問題與日常教學(xué)用品的保障問題。顯然，設(shè)立用于經(jīng)常性經(jīng)費的較為規(guī)范的專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，是新體制有效實施的一個重要方面。

新體制面臨的第三個問題是擠出效應(yīng)的問題，即當中央與省級加大轉(zhuǎn)移支付力度時，如何保證縣級財政不降低努力程度。因為從理論上講，在各級政府責任不清的情況下，當中央與省級財政加大轉(zhuǎn)移支付力度時，是有可能引發(fā)對下級財政資金分配的擠出效應(yīng)問題的。某些地方已經(jīng)出現(xiàn)的只發(fā)國撥工資的現(xiàn)象應(yīng)該引起各方面的重視。

二、多渠道籌措教育經(jīng)費：體制與政策的矛盾。

多渠道籌措教育經(jīng)費是現(xiàn)行農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制的核心之一。多元化籌資體制的出現(xiàn)是教育發(fā)展的客觀要求與市場化改革的必然結(jié)果。從教育發(fā)展來看，教育事業(yè)的迅猛發(fā)展客觀要求教育投入的大量增加，單一的政府投入已無法滿足教育發(fā)展的需要。從市場化改革的角度看，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化也給教育投資體制的多元化提供了可能。從20世紀80年代中期提出多渠道籌措教育經(jīng)費至今，多元化的投資已經(jīng)成為教育投資的重要組成部分，表2是全國教育經(jīng)贊來源結(jié)構(gòu)從1989年到1995年的變化情況。

表2表明，除政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費撥款所占比例下降外，其余各渠道總體趨勢基本都保持了穩(wěn)定與上升。各級政府征收的稅費、社會捐集資、學(xué)雜費都有較為明顯的上升。多渠道籌資占據(jù)了教育投資的半壁江山，多渠道籌措教育經(jīng)費對于教育經(jīng)費總量的增加起到非常重要的作用。但是進入90年代后期，多渠道教育投資體制出現(xiàn)了不同的變動趨勢。從表3可以清晰地看到20世紀90年代后半期教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)的變動趨勢。國家財政性教育經(jīng)費所占比例基本上呈下降的趨勢。具體到國家財政性教育經(jīng)費的各個渠道，除了預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費有所波動外，其余的各級政府征收用于教育的稅費、企業(yè)辦學(xué)校教育經(jīng)費、校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費、其他財政性教育經(jīng)費，都呈下降趨勢。社會性團體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費雖然所占比例較小，但上升趨勢明顯。社會捐集資辦學(xué)經(jīng)費則由于近幾年的政策環(huán)境的變化呈明顯的下降趨勢。學(xué)雜費收入有比較明顯的上升趨勢。其他收入也呈較為明顯的上升趨勢。

這樣一種變動趨勢說明多渠道籌措教育經(jīng)費的財政體制正面臨著日益嚴峻的考驗。因為照這樣一種趨勢發(fā)展下去，多渠道將會變成兩渠道，即政府投入與學(xué)雜費收入。政府投入涉及到投資體制與政府財政能力問題，學(xué)雜費則面臨著越來越大的來自社會的壓力。多渠道的教育投資體制確實到重新構(gòu)造與定位的時候了。

進入20世紀90年代以后，多元化籌資體制的負面效應(yīng)也開始顯現(xiàn)出來。首先，多元化的籌資體制擴大了教育資源配置的不均衡。誰能從多元化的投資體制中獲得更多的好處？從地區(qū)層面看，富裕地區(qū)能夠從多渠道籌資體制中獲得更多的經(jīng)費。從學(xué)校層面看，較好的學(xué)校能夠獲得更多的經(jīng)費。考慮到多渠道籌資在教育經(jīng)費中所占的比例越來越大，而較好的學(xué)校與較富裕地區(qū)能夠從多渠道體制中獲得更多的經(jīng)費，其結(jié)果必然是地區(qū)之間與學(xué)校之間發(fā)展差距的擴大。

其次，隨著國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境與政策的變化，多渠道籌措教育經(jīng)費遇到越來越多的政策挑戰(zhàn)。首當其沖的是農(nóng)村稅費改革帶來的沖擊，稅費改革的一個直接后果是縣、鄉(xiāng)政府不再擁有征收農(nóng)村教育費附加與捐資的權(quán)力，農(nóng)村教育失去了一個重要的經(jīng)費來源。盡管中央與省級財政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但還無法完全彌補稅費改革帶來的經(jīng)費缺口。據(jù)某省教育行政部門估計，稅費改革將帶來12億元人民幣的經(jīng)費缺口。稅費改革的一個更深層的問題是，當縣、鄉(xiāng)政府與學(xué)校不再擁有收費權(quán)力后，多渠道投資體制在農(nóng)村實際上已經(jīng)失去了存在的法律基礎(chǔ)。體制與政策的矛盾在農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制上已經(jīng)表現(xiàn)得非常突出。

三、從單一關(guān)注總量增長到兼顧總量增長與公平：改革的走向與新體制的構(gòu)建。

通過以上的分析可以發(fā)現(xiàn)，“分級辦學(xué)，分級管理，多渠道籌措教育經(jīng)費”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制，其體制設(shè)計的目標主要是著眼于如何為教育籌措更多的經(jīng)費，即經(jīng)費的總量增長是體制設(shè)計的核心，而對公平問題沒有給予更多的關(guān)注。盡管從“九五”期間開始，中央與省級政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但只能起到輔助作用，無法真正解決公平問題。而且進入新世紀，即使總量增長的目標也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，尤其是稅費改革后，多渠道投資體制實際上失去了存在的法律基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建新的適應(yīng)全面建設(shè)小康社會發(fā)展目標、適合農(nóng)村第二次發(fā)展的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制勢在必行。

新的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政體制在設(shè)計目標上要從過去單純強調(diào)總量增長，轉(zhuǎn)變到兼顧總量增長與公平。

首先，在政府責任方面，筆者認為，明確各級政府的責任比縣級統(tǒng)籌更重要，也更為徹底。現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育財政體制將舉辦基礎(chǔ)教育的責任主要放到縣級以下的政府，由于受其財政能力所限，不可能從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費短缺的問題。因此，通過科學(xué)的測算，制定國家與省級最低經(jīng)費標準，根據(jù)各縣經(jīng)濟發(fā)展水平與教育投資努力程度，確定各級政府之間的分擔比例，從根本上解決基礎(chǔ)教育的正常運行問題。這方面國外的一些做法值得我們借鑒。比如，美國許多州都采取的基礎(chǔ)撥款公式法（foundation-for-mula），采用這種方法，州政府確定生均經(jīng)費基礎(chǔ)水平，如5000美元，并要求當?shù)赝ㄟ^最低的財產(chǎn)稅率，比如10‰，提供該費用的一部分。因此，地區(qū)A，如果平均每個學(xué)生對應(yīng)了100000美元的應(yīng)征稅財產(chǎn)，將在本地收入中產(chǎn)生1000美元的生均經(jīng)贊：同樣在地區(qū)B，每個學(xué)生平均對應(yīng)200000美元的應(yīng)征稅財產(chǎn)，將產(chǎn)生2000美元的生均費。在基礎(chǔ)撥款公式中，州政府要彌補地方財政撥款和5000美元的基礎(chǔ)水平的差額，撥給A地區(qū)每個學(xué)生4000美元，B地區(qū)每個學(xué)生3000美元。按照這樣一種思路，我們是否可以考慮設(shè)立省級與中央級的最低生均經(jīng)費標準，這一標準通過科學(xué)測算應(yīng)該能夠保證學(xué)校正常的運轉(zhuǎn)。然后，按照經(jīng)濟發(fā)展水平確定縣級財政所應(yīng)承擔的比例，差額部分由中央與省級的轉(zhuǎn)移支付解決。這樣，各級政府的職責就更為明確，農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展才能有一個比較穩(wěn)定的保障。同時這種方法也比較公平，避免了一些貧困地區(qū)努力程度很高，卻仍然無法保障義務(wù)教育運轉(zhuǎn)的窘境，有利于臺理地調(diào)動縣級舉辦義務(wù)教育的積極性。

其次，在多渠道投資體制方面，一個重要的問題是在農(nóng)村實行稅費改革后如何利用好多渠道籌措教育經(jīng)費的問題。充分利用多渠道投資體制能增加教育經(jīng)費的優(yōu)勢，同時通過合理的制度設(shè)計，避免多渠道投資體制的弊端。具體做法是，將政府投資部分分為兩塊：一塊直接撥付給學(xué)校;另一塊通過“學(xué)券”的方式，先給學(xué)生，通過學(xué)生的選擇再到學(xué)校兌現(xiàn)。直接撥付學(xué)校的經(jīng)費用于教師基本工資與學(xué)校物資條件采購，采取完全均等化的分配方法。撥付給學(xué)生的“學(xué)券”則成為學(xué)校的競爭性的收入，即學(xué)校要想辦法將學(xué)生吸引過來。在非政府投入方面，尤其是學(xué)雜費則主要由學(xué)校來確定數(shù)額。由學(xué)校來確定會不會帶來亂收費的問題呢？這就是我們的第三點建議。

第三，加強學(xué)校內(nèi)部管理的民主化，提高學(xué)校內(nèi)部管理的透明度，加強學(xué)校與農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)系，使農(nóng)村的學(xué)校教育更適合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的要求。即學(xué)?？梢允召M，但其收費必須通過由教師與學(xué)生家長組成的學(xué)校審議機構(gòu)同意。許多發(fā)達國家學(xué)校經(jīng)費基本上由政府承擔，但實際上也存在著學(xué)校收費。即對于一些課外活動也是允許學(xué)校收費的，只不過有了與教師和學(xué)生家長的協(xié)商機制，較好地解決了學(xué)校與家長在收費問題上的矛盾。同時，家長對學(xué)校管理的參與也有利于學(xué)校教育的改革，使之更適合農(nóng)村社區(qū)對學(xué)校教育的要求。