曾天山

完成“兩基”歷史任務(wù)之后的農(nóng)村教育在新世紀(jì)遇到了新的挑戰(zhàn)，我們要抓住全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，完普和創(chuàng)新農(nóng)村教育管理體制，促進(jìn)農(nóng)村教育的持續(xù)健康發(fā)展。從我們調(diào)研的情況看，各地落實(shí)“以縣為主”新體制不斷有新的進(jìn)展，不同類型地區(qū)縣域教育發(fā)展的實(shí)踐，為研究我國縣域教育的發(fā)展道路提供了有益經(jīng)驗(yàn)。但從全國來看，還存在不少問題，需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善和創(chuàng)新。

一、農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制實(shí)施情況。

（一）農(nóng)村義務(wù)教育管理體制上收到縣的情況。

全國大部分縣已經(jīng)完成農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革。但體制改革進(jìn)度和程度有所不同，在人、事、財(cái)、物幾個(gè)方面，完全到位的占大多數(shù);其中大部分是把教師工資上收到縣，有的僅將教師人事管理上收到縣。

實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育管理新體制后，各地都把解決拖欠教師工資問題作為頭等大事，加大投入，建立機(jī)制，努力解決，拖欠教師工資狀況有了根大程度的改善，尤其是人均收入水平較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的長期存在拖欠教師工資問題。工資由縣里發(fā)放后，教師工資基本能按時(shí)通過銀行撥到個(gè)人的賬戶上，新拖欠的現(xiàn)象己大大減少，實(shí)現(xiàn)了教師國家標(biāo)準(zhǔn)工資按月足額發(fā)放，教師比較滿意，以致其他部門和行業(yè)對(duì)教師職業(yè)表示羨慕?？傮w上說，目前全國教師工資發(fā)放是近年來最好的時(shí)期，大面積拖欠教師工資現(xiàn)象得到根本性遏制。

目前少數(shù)管理體制沒有上收的縣，一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、教育投入力度大的地方，縣、鄉(xiāng)教育投入的積極性都較高。另一類是少數(shù)經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)，縣財(cái)政非常困難。

（二）農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作進(jìn)展情況。

在完善義務(wù)教育管理體制過程中。各地正在同時(shí)進(jìn)行中小學(xué)校布局調(diào)整。一些縣由于小學(xué)適齡人口減少，調(diào)整學(xué)校布局力度很大。從調(diào)查情況看，學(xué)校布局調(diào)整的主要困難是：第一，調(diào)整后學(xué)生上學(xué)路途太遠(yuǎn)，尤其是在山區(qū)，交通不便，不少家庭的經(jīng)濟(jì)條件不能支持孩子住宿;第二，集中辦學(xué)點(diǎn)需改造校舍和提供食宿條件，縣里和學(xué)校難以籌集到基建資金。此外，有的地方由于布點(diǎn)不夠合理，造成學(xué)生入學(xué)困難。

（三）農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)定額核定及使用情況。

各地對(duì)農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定都十分重視。有的省已經(jīng)出臺(tái)了省定標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)省還在調(diào)研過程中。多數(shù)省認(rèn)識(shí)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，因此在制定一般的雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，允許各縣可根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)節(jié)。

從各地情況看，經(jīng)濟(jì)狀況好的地區(qū)與困難地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)相差十分懸殊，但調(diào)查涉及的大部分縣（市），生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)每年僅有幾元到十幾元，有的政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)撥款基本為零。

（四）落實(shí)“一費(fèi)制”及農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)管理情況。

各地國家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣自2002年9月新學(xué)年開始都實(shí)行了“一費(fèi)制”，絕大部分按照“小學(xué)每年160元/生，初中每年260元/生”的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。這對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，控制中小學(xué)亂收費(fèi)效果顯著，受到了農(nóng)民群眾的歡迎。

盡管如此，還有部分困難家庭交不起費(fèi)用，需依靠學(xué)校從緊張的經(jīng)費(fèi)中以“減、免、緩”的方式，確保適齡兒童少年入學(xué)。如廣西百色市反映，學(xué)生欠費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，無法保障正常的教學(xué)工作，無法滿足學(xué)校教學(xué)的需要。

各省對(duì)監(jiān)管整治中小學(xué)亂收費(fèi)現(xiàn)象下了很大功夫。如實(shí)行了“收費(fèi)卡”制度;學(xué)校設(shè)立公示板，公布收費(fèi)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)的文件;實(shí)行學(xué)期初一次性收費(fèi)、一費(fèi)一登記等。有的地區(qū)還將收贊標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目等公布在報(bào)紙上。在收費(fèi)的使用上，大部分縣（市）做到“收支兩條線”，不截留、平調(diào)、挪用或分成，實(shí)行校務(wù)公開，向全校師生及學(xué)生家長公開收費(fèi)使用情況。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)少部分縣（市）仍存在不舍理開支，主要是用于教師工資、代課教師工資、學(xué)?；ǖ取?/p>

（五）農(nóng)村中小學(xué)危房改造進(jìn)展情況。

各省按照國家的總體部署，實(shí)施“危房改造工程”和二期“義教工程”，極大地改變了農(nóng)村中小學(xué)的面貌，“最好的房子是學(xué)?！背蔀楝F(xiàn)實(shí)，農(nóng)村學(xué)校教師居住條件也有明顯的改善。

（六）中小學(xué)教職工編制核定工作進(jìn)展情況。

國家新的編制標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)后，各省認(rèn)真開展了編制核定工作。不少地方反映，這有利于穩(wěn)定教師隊(duì)伍，促進(jìn)了農(nóng)村教育的持續(xù)發(fā)展。

二、幾個(gè)不容忽視的問題。 （一）農(nóng)村中小學(xué)教職工工資發(fā)放問題還沒有完全解決。

從調(diào)查情況看，還有少數(shù)地方不能足額發(fā)放教職工工資，主要集中在農(nóng)村和山區(qū)。其主要原因，一是縣財(cái)力緊張：二是縣級(jí)財(cái)政部門不夠重視，遲遲不把教師工資足額納入縣級(jí)財(cái)政。此外，在一些地區(qū)存在著動(dòng)用學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)或變相籌資發(fā)放教職工“省標(biāo)”和地方補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

（二）稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)受到較大影響。

農(nóng)村稅費(fèi)改革使義務(wù)教育經(jīng)贊的籌措和分配格局發(fā)生很大變化。大部分地區(qū)都反映，稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育經(jīng)贊投入沒有達(dá)到稅費(fèi)改革之前的教育投入水平。

（三）教職工編制制度本身存在的問題。

根據(jù)國家所定小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)，教職工與學(xué)生比分別為：城市1：19，縣鎮(zhèn)1：21，農(nóng)村1：23。有的地方反映，國家新的教師編制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市偏寬，對(duì)農(nóng)村偏嚴(yán)，編制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有更大的彈性，以便于地方因地制宜。特別是農(nóng)村學(xué)校更覺編制緊張，山區(qū)和偏遠(yuǎn)分散的教學(xué)點(diǎn)，交通不便，生源少，各年級(jí)要開齊各科課程，需要多一些教師。

由于財(cái)政困難，有的縣不愿接收師范院校畢業(yè)生任教，而雇用高中、中專生做代課教師。代課教師一般月工資在200元以下，這雖然暫時(shí)解決了教師緊缺問題，但極大地影響了教學(xué)質(zhì)量。

（四）農(nóng)村中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足，難以維持日常辦學(xué)的開支。

學(xué)校普遍反映，公用經(jīng)費(fèi)不足，學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。學(xué)校除了交水電贊外，真正用于教學(xué)用品開支的錢很少，在一些地方竟出現(xiàn)了每天早晨校長站在學(xué)校門口給教師發(fā)粉筆的現(xiàn)象。由于農(nóng)村中小學(xué)校大多坐落于偏遠(yuǎn)地區(qū)，學(xué)校的后勤保障和冬季取暖、夏季防洪防暑都得由學(xué)校自身承擔(dān)，在稅費(fèi)改革以后，所需經(jīng)費(fèi)不能再以“三提五統(tǒng)”的形式向農(nóng)民征收，而中央轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)主要用于保證教職工工資，學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)資金缺口大，難以維持學(xué)校的日常辦公開支。

（五）中小學(xué)危房問題。

在調(diào)查中，我們感到，雖然“危改”工作有了一定進(jìn)展，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)基本消除了危房，但一些貧困地區(qū)仍然存在大量危房。

另外，如按校舍使用年限為30年計(jì)算，每年新增危房大約在3%以上，因此，對(duì)于貧困地區(qū)來說，如何改造舊危房，及時(shí)消除新危房，面臨著資金上的巨大困難。

三、完善和創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制的政策建議。

對(duì)照國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》要求，各地在貫徹落實(shí)力度上存在較大差距。新體制的建立和完善至少還需要一段時(shí)間，必須做堅(jiān)持不懈的努力。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制實(shí)質(zhì)性調(diào)整、工資發(fā)放、危房改造這三件大事務(wù)必要緊緊抓住不放，需要進(jìn)一步開拓視野，明確思路，創(chuàng)新機(jī)制。

（一）做好完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的基礎(chǔ)性工作。

從目前情況看，雖然教師工資發(fā)放情況比以往要好得多，但現(xiàn)在的教師工資發(fā)放缺乏穩(wěn)定的體制保障。由縣統(tǒng)發(fā)工資要長期堅(jiān)持下去，必須做好體制轉(zhuǎn)換中的許多基礎(chǔ)性工作。務(wù)必要根據(jù)《通知》精神，盡快制定中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及定額，并逐縣核實(shí)財(cái)力?？h級(jí)政府要按新的教師編制和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)政預(yù)算中作出教育經(jīng)費(fèi)安排?？h級(jí)財(cái)政必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證教師工資發(fā)放和學(xué)校必要的公用經(jīng)費(fèi)。中央和省要逐縣科學(xué)地確定財(cái)政供養(yǎng)人口工資占財(cái)政可用財(cái)力的比例，對(duì)超過這一比例的縣，上級(jí)實(shí)行制度化、規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付。這樣，“以縣為主”體制才能真正建立起來。

另外，要逐步使農(nóng)村中小學(xué)教師的工資在縣級(jí)范圍內(nèi)保持同樣的水平。對(duì)于陳欠工資，省級(jí)政府及縣級(jí)政府要依據(jù)實(shí)際情況，制定時(shí)間表，有步驟地予以安排解決，避免出現(xiàn)新的拖欠。

要加強(qiáng)學(xué)校雜費(fèi)的收支管理，嚴(yán)防雜費(fèi)收支過程中被中途截留，挪作他用。目前一個(gè)突出問題是，有些地方政府對(duì)農(nóng)村中小學(xué)亂收費(fèi)、亂攤派的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有的學(xué)校每年被攤派訂閱各種名目的報(bào)紙、雜志達(dá)三四十種之多，僅僅這一項(xiàng)就開支萬元以上，令農(nóng)村中小學(xué)不堪重負(fù)。建議有關(guān)部門加大查處力度，保證公用經(jīng)費(fèi)合理開支，真正減輕農(nóng)村中小學(xué)的負(fù)擔(dān)，確保雜費(fèi)全部用于學(xué)校。

（二）要進(jìn)一步加大中央政府和省緞?wù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

2001年全國基礎(chǔ)教育工作會(huì)議后，中央政府撥付?？?，用于專項(xiàng)補(bǔ)助貧困地區(qū)發(fā)放中小學(xué)教師工資、危房改造資金、實(shí)施二期“義教工程”以及“兩個(gè)對(duì)口支援工程”等項(xiàng)目，加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。但由于我國農(nóng)村義務(wù)教育覆蓋面廣，基礎(chǔ)又相當(dāng)薄弱，因此亟需中央政府更多地關(guān)注農(nóng)村義務(wù)教育，進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。中央要繼續(xù)加大對(duì)中西部貧困地區(qū)中小學(xué)危房改造的專項(xiàng)資助及中小學(xué)教師工資性轉(zhuǎn)移支付的力度。從調(diào)查情況看，一些省級(jí)政府尚未更好地承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任。中央要逐省核定省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的額度，形成中央、省兩級(jí)對(duì)貧困縣規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，以確保農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。

（三）在農(nóng)村稅費(fèi)改革中保障農(nóng)村義務(wù)教育投入不低于改革前的水平。

據(jù)調(diào)查，各地在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付劃給教育的比例不等，高的達(dá)65%，低的40%多。但到縣一級(jí)后，用于教育的比例僅30%多。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育的投入普遍低于改革前的水平。中央和省應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的比例，以確保農(nóng)村義務(wù)教育在稅費(fèi)改革后有較穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。對(duì)沒有實(shí)行稅費(fèi)改革的地區(qū)要繼續(xù)征收教育贊附加，依法開展教育集資，對(duì)扣減、挪用農(nóng)村教育費(fèi)附加或以教育費(fèi)附加抵頂財(cái)政對(duì)教育的預(yù)算撥款的行為要嚴(yán)厲查處。

（四）全面清查“普九”債務(wù)，保證農(nóng)村中小學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。

20世紀(jì)90年代，在推進(jìn)“普九”進(jìn)程中，各地舉債建校的現(xiàn)象較為普遍。當(dāng)時(shí)計(jì)劃用以后的教育費(fèi)附加和教育集資償還。但稅費(fèi)改革的推行使得“普九”債務(wù)的問題凸顯出來，并成為困擾當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的一個(gè)難題。這次調(diào)查的湖北省某縣，采取先將學(xué)校的債務(wù)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府的辦法，使學(xué)校校長能夠安心辦學(xué)。建議各省都要在全面調(diào)查、摸清情況的基礎(chǔ)上，把債務(wù)從農(nóng)村中小學(xué)校長身上轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府。絕不能再出現(xiàn)因追索債務(wù)而影響學(xué)校正常教學(xué)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的問題。建議省、市、縣政府設(shè)立“普九還貸”專項(xiàng)資金，徹底解決“普九”債務(wù)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的沖擊。

（五）理順中小學(xué)人事管理體制。

從調(diào)研情況看，全國大部分省農(nóng)村中小學(xué)管理體制已經(jīng)理順。但由于歷史原因，一些縣（市、區(qū)）仍實(shí)行由宣傳部門管理校長的體制，還有許多地方教師的調(diào)配權(quán)仍在人事部門。這樣，教育行政部門只有“事權(quán)”而投有“人權(quán)”，使學(xué)校管理出現(xiàn)了一些不應(yīng)有的問題。這是一個(gè)歷史問題，已拖延幾十年。建議這一次以貫徹落實(shí)國務(wù)院《決定》和國辦《通知》為契機(jī)，把校長、教師的管理權(quán)由宣傳部門和人事部門轉(zhuǎn)到教育行政部門，以切實(shí)做到農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、農(nóng)村中小學(xué)校長的選拔、任用、培訓(xùn)等由縣級(jí)教育行政部門歸口管理。