劉寶存

董事會制度是美國高等學校的基本管理制度，無論是公立高等學校還是私立高等學校，都實行董事會制度。但是，由于公、私立高等學校在辦學主體、經費來源等方面的不同，公、私高等學校的董事會制度既存在一些共同特征，又存在一定的差異。我國正在推進高校內部管理體制改革，一些大學也在嘗試建立自己的董事會制度，因此，對美國公、私立高等學校的董事會制度進行深入研究，無疑具有積極的意義。

一、美國公、私立高等學校董事會制度的歷史淵潭

美國高等教育肇始于殖民地時期的9所私立學院，高等學校的董事會制度也在殖民地時期基本確立下來。在這方面影響最大的當屬哈佛學院、威康·瑪麗學院和耶魯學院。

哈佛學院是美國第一所殖民地學院，成立于1636年。1642年經麻薩諸塞議會批準，成立了董事會，董事會由6名地方官員和6名牧師組成，實行由校外人士對學校的監(jiān)管。1650年，麻薩諸塞議會為哈佛學院頒發(fā)了特許狀，規(guī)定哈佛學院實行兩院制管理體制。根據(jù)規(guī)定，哈佛學院又在董事會之外成立了院務委員會，院務委員會由院長、5名教師和1名財務主管組成，負責處理學校管理事務，包括制定方針政策、任命官員和教師、購置校產、接受饋贈、投資等。但院務委員會的決定必須由董事會批準方為有效，而且董事會擁有對院務委員會的監(jiān)督權以及新校長的委任權。鑒于當時哈佛學院兩個管理委員會之間種種爭斗所帶來的混亂，1701年，創(chuàng)建耶魯學院的牧師們聽從哈佛校長的建議，建立了一院制管理體制。耶魯學院只設立一個董事會，董事會席位全部由公理會牧師占據(jù)。盡管一院制也并非十全十美，但一院制明顯優(yōu)于兩院制。因此，后來成立的高校大都仿效耶魯模式建立了單一的董事會制度。至此，美國高校的董事會制度基本上確立了下來。

獨立戰(zhàn)爭后，公立高校呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢。新成立的公立高校在行政管理體制上仿效私立高校實行董事會制度，由董事會制定學校的大政方針。但是，與私立高等學校不同，公立高校董事會受州政府和州議會的影響頗大。最早成立的佐治亞大學由州政府撥款維持學校開支，董事會也由州長派員組成。北卡羅來納州立大學董事會則由全州各司法地區(qū)各選一位代表參加。弗吉尼亞州的立法規(guī)定，弗吉尼亞大學在任何時候和任何問題上都將從屬于州議會的控制，學校董事會由州長任命。

為了加強對公立高等學校的管理，美國各州還建立了州一級的董事會，其中以紐約州、密執(zhí)安州和加州最為典型。1874年，紐約州議會批準設立紐約州立大學董事會，統(tǒng)一領導該州所有的公立高等學校，董事會成員由州長征得州議會同意后任命。1850年，密執(zhí)安州議會通過法律，決定成立州立大學董事會。州立大學董事會由公民投票選舉產生，是州政府的協(xié)調機構，負責協(xié)調和監(jiān)督公立高等學校。加州則分別成立了三個董事會：由州民選舉的加州大學董事會、由州長任命的加州州立大學董事會、由各社區(qū)居民選舉的社區(qū)學院董事會，分別領導和管理加州的公立研究型大學、州立大學和社區(qū)學院。

目前，美國共有3000多所非營利性高等學校，公立、私立各占一半。在1500所左右的公立高等學校中，大約500所擁有獨立的董事會，其余1000所分別屬于大約120個大學系統(tǒng)；而1500所左右的私立高等學校除個別教會學校直接由教會官員管理外，都擁有獨立的董事會。在3000多所高等學校的董事會中，大約有董事席位4．6萬個，其中私立學校董事3．8萬個，公立學校董事0．8萬個。由于董事會中董事席位時有空缺，而且有的人在多個學校出任董事，因此，實際董事人數(shù)要少一些，大約有4．15萬人。

二、美國公、私立高等學校董事會制度的共同點

美國公立高等學校的董事會制度源于私立高等學校，因此，公、私立高等學校的董事會制度有不少共同點。

1．公、私立高等學校的董事全制度都以一定的法律條例為依據(jù)。美國高等學校的董事全都是根據(jù)特許狀或州有關法律的有關規(guī)定，依照董事會章程或類似條例成立的。董事會章程一般都包括以下內容：成立董事會的依據(jù)和目的，董事會的職責，董事會的規(guī)模和人員構成，董事的資格、選拔、任期、空缺的定義及填補的程序，董事會的組織結構和各委員會的職責，董事會主席、副主席、秘書等各種人員的產生程序、職責和任期，董事會和各委員會的會議制度，董事會與校長的關系，學校主要負責人的選拔等。董事會就是依據(jù)董事會章程的規(guī)定開展各項工作的。

2．董事會都是學校的最高決策機構和最高權力機構，其職責基本相同。無論是在公立高等學校還是在私立高等學校，董事會都是法人組織，董事會主席即法人代表。董事會是學校法定的所有者或管理者，是學校的最高決策機構和最高權力機構，其宗旨都是為學校的有效管理和健康發(fā)展服務。無論是在公立高等學校還是在私立高等學校，董事會的職責都是負責學校的外部管理，即制定學校的大政方針，而將學校內部管理權交給學校行政管理人員和教師。具體地講，公、私立高等學校董事會的職責都包括以下幾個方面：(1)確定學校的性質、目標和任務；(2)任命校長，協(xié)助校長開展工作，并對校長的工作進行評價；(3)制定學校的長期發(fā)展計劃；(4)保障足夠的資源；(5)保障學校管理的有效性；(6)審批、檢查教育計劃和公共服務計劃；(7)溝通學校與社會的關系；(8)保障學校的自治；(9)裁決校內申訴；(10)評價董事會的工作。

3．董事會主要由校外人士組成。歐洲大學的董事會主要由教師、管理人員、學生等校內人士組成，同時吸收校外人士參與學校管理。美國大學則不同，從哈佛學院等殖民地學院起，一直由校外人士控制董事會，制定學校的大政方針。高等學校董事會的成員往往包括各方面的代表，有政府官員、企業(yè)家、法官、律師、牧師、校友，也有其他社會名流。大約2／3的董事會章程都明確規(guī)定，董事會必須代表不同社會集團和階層的利益，從而保證董事會人員構成的多樣性，使董事會的決策能充分反映各方面的意見。美國高等教育界認為，校外人士比校內人士更能代表公眾的利益。因此，無論是公立高等學校還是私立高等學校的董事會中，校內人士所占比例很低，有的董事會中根本沒有教師和學生代表，即使有教師和學生代表參加董事會，他們也大都沒有表決權。

4．董事會成員一般都不從所服務的學校領取報酬。董事參加董事會會議和其他活動，需要花費不少的時間和精力。但無論是董事會主席還是董事會成員，一般都不從所服務的學校領取報酬。一些學校為董事因參加會議或執(zhí)行董事會任務提供差旅、食宿等方面的補助，也有一些學校(特別是私立學校)的董事自付參加董事會會議和其他活動的費用。盡管如此，大家都還樂意做董事，認為做董事是一種極大的榮譽，是成功后回報教育的機會。也有一些

校友董事因私人感情而赴任。

5．董事會的組織結構基本相同。董事會一般設主席、副主席、秘書和司庫各一人。其中，董事會主席是一個關鍵職位，他是董事會的領導人、發(fā)言人，在許多活動中協(xié)同校長工作，是校長的顧問。除少數(shù)規(guī)模很小的董事會不設各種委員會外，大多數(shù)董事會都下設各種委員會來處理各種具體事務。根據(jù)美國高校董事會聯(lián)合會的調查，1991年私立高等學校董事會中常設的委員會，依據(jù)設立學校的多少依次為：執(zhí)行委員會(82％)、發(fā)展委員會(77％)、財政委員會(75％)、學術事務委員會(74％)、學生事務委員會(68％)、基建和土地管理委員會(54％)、任命委員會(53％)、投資委員會(38％)、董事委員會(23％)、計劃委員會(22％)。公立高等學校董事會中常設的委員會依次為：財政委員會(61％)、執(zhí)行委員會(43％)、學術事務委員會(38％)、基建和土地管理委員會(25％)，另外還有學生事務委員會、發(fā)展委員會、計劃委員會等。各校所設委員會的數(shù)目多少不一，委員會的具體職責也不盡相同。

6．在董事全與校長的關系上，都實行董事全領導下的校長負責制。董事會是高等學校的最高決策機構，但它并不過問學校的日常行政事務，其制定的方針政策由校長去具體實施。校長是高等學校的主要行政領導人，由董事會經過精心挑選聘用，校長向董事會負責。高等學校的董事會章程一般都對董事會與校長的關系和各自的職責作出明確的規(guī)定。董事會負責制定方針政策，校長作為學校的行政首腦，在董事會通過的總體政策的范圍內自由行使職權。

三、美國公、私立高校董事會制度的差異

由于公、私立高等學校在辦學主體、經費來源等方面的不同，美國公、私立高等學校的董事會制度在董事會法人組織的性質、董事會的類型、董事會職責的重點、董事會的人員選拔等方面也存在著一定的差異。

1．董事全法人組織性質上的差異。在法律上，公立高校董事會受州立法機關通過的相關法律法規(guī)的約束，是公法意義上的法人組織；而私立高校的董事會受州立法機關頒發(fā)的特許狀的約束，是特許狀意義上的法人組織。

2．董事全類型上的差異。首先是職能類型上的差異。依據(jù)董事會的職能作用，可以將董事會分為三種類型：(1)管理型董事會。管理型董事會也稱單一型董事會，其基本職能是制定學校的方針政策，在重大問題上擁有決策權，并有權任命學校主要行政負責人。(2)協(xié)調型董事會。其基本職能在于對不同類型的公立高等學校的發(fā)展進行協(xié)調、計劃和資助，一般并不直接管理學校，因此也稱之為管理型董事會。(3)咨詢型董事會。其基本職能在于向大學校長、管理型董事會、協(xié)調型董事會提供咨詢性意見，并不享有實際的管理權力。私立高等學校的董事會基本上都屬于管理型董事會，而公立高等學校的董事會則比較復雜，三種類型都有。其次是層次類型上的差異。私立高校只有一個層次的董事會即校董事會，而公立高校則不同，有些學校只有校董事會一個層次的董事會，有些學校則有州立大學系統(tǒng)董事會和校董事會兩級董事會，另外在有些州，在大學系統(tǒng)董事會之上還設有全州性的協(xié)調型董事會。

3．董事會職貴重點上的差異。公立高等學校的經費主要來自政府和聯(lián)邦政府，經費來源相對穩(wěn)定，因此，為學?；I集資金雖然也是公立高等學校董事會的基本職責之一，但并非工作重點，其工作重點在于管理決策。私立高等學校則不同，其經費主要靠學費收入和社會捐贈，經費收入不穩(wěn)定，需要學校多方面募集。雖然有一些私立高等學校設立了專門募集捐贈的基金會，但大多數(shù)學校還是依賴董事會來籌措經費，董事會將很大一部分時間和精力用于資金籌措上，大多數(shù)私立高等學校的董事不但自己資助學校，而且還要通過游說爭取公司、基金會、政府部門和個人的資助和捐贈。

4．董事會規(guī)模和人員構成上的差異。在規(guī)模上，公立高等學校董事會一般比私立高等學校董事會要小。據(jù)美國高等學校董事會聯(lián)合會1991年的調查，私立高等學校董事會的平均規(guī)模為30人，規(guī)模小的董事會可能不足10人，規(guī)模大的董事會成員可達六七十人。公立高等學校董事會規(guī)模小的5人，規(guī)模大的可達30多人，平均規(guī)模為11人。私立高等學校董事會規(guī)模較大，與私立高校需要選拔較多的人去募集資金、擴大學校的影響有關。在人員構成上，私立高等學校更傾向于選擇工商界人士、宗教界人士為董事；公立高等學校董事會中則政府官員、司法界人士較多。

5．董事會在人員選拔和任期上的差異。在人員選拔上，公立四年制單校園學校、兩年制和四年制多校園學校大多數(shù)采用由州長任命、州立法機關批準的方法選拔董事，單校園社區(qū)學院則多采用選舉方法。實際上，社區(qū)學院的董事會董事產生辦法因辦學主體而異。大多數(shù)社區(qū)學院為縣、市、鎮(zhèn)所辦，董事會成員多通過選舉產生。在州立的社區(qū)學院中，董事通常由州長或其他政府官員任命。私立高等學校的董事一般是應邀、應聘的，董事會是有錢資助學校的企業(yè)家，或者是社會名望高的專家。有些私立學校如哈佛大學的董事則完全由校友選舉產生。實際上，單獨依靠某一種方式選拔董事的學校并不是很多，大多數(shù)都采用多種方法。在任期方面，公立高等學校董事會任期大多為6年，4年任期也很常見；私立高等學校董事會董事通常任期為3年或4年。無論是在公立高等學校還是在私立高等學校，董事都可以連任，但限定連任屆數(shù)的公立高等學校多于私立高等學校。

6.董事會會議制度上的差異。公、私立高等學校的董事會都是通過董事會全體會議和各種委員會會議開展工作的，但在會議制度方面，公、私立高等學校存在著一些差異：(1)公立高等學校的董事會會議多于私立高等學校。公立高等學校董事會平均每年召開10次董事會全體會議，每次會議平均耗時3個小時，每個董事出席董事會會議和委員會會議的時間平均每年54個小時；私立高等學校董事會每年召開4次董事會全體會議，每次會議平均耗時4個小時，每個董事出席董事會會議和委員會會議的時間平均每年27個小時。(2)由于公立高等學校屬于公共事業(yè)，需要公眾的支持，因此，董事會會議一般都對公眾和媒體開放，絕大多數(shù)董事會的委員會會議也對公眾和媒體開放。而私立高等學校的董事會會議和委員會會議大多不對公眾和媒體開放，在討論人事決定、法律行動和不動產交易時。更是拒絕外界的參與。另外，在會議之后，公立高等學校董事會一般必須向州長委員會或州立法機關呈報所有會議記錄的副本，而私立高等學校董事會則毋需如此。

作者系北京師大國際與比較教育研究所副教授、博士生

(北京100875)

責任編輯：袁海軍