唐余明

管理體制除了包括管理機(jī)構(gòu)之外還包括管理思想、管理模式、運(yùn)行機(jī)制以及人事制度、分配制度等方面，我們將后者簡(jiǎn)稱(chēng)為管理機(jī)制。我們?cè)谶M(jìn)行高校內(nèi)部管理體制改革的時(shí)候不要只注重機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，更要注重管理機(jī)制的改革。

一、高校管理狀況的歷史分析

建國(guó)后，我國(guó)高校的管理經(jīng)歷了一個(gè)機(jī)構(gòu)數(shù)量從少到多，功能從大到小，管理從簡(jiǎn)到繁的過(guò)程。在分析、考察這個(gè)演變過(guò)程之后，我們不難發(fā)現(xiàn)機(jī)制在管理中起著非常重要的作用。

(一)在傳統(tǒng)管理體制下，高等學(xué)校要把從工作環(huán)境到生活條件的各個(gè)方面都預(yù)備齊全，有一方面的工作就需要一方面的管理工作，這就從根本上奠定了中國(guó)高校管理機(jī)構(gòu)龐大，需要管理大量教育、科研以外內(nèi)容的基本格局。與其他國(guó)家相比，中國(guó)的高校管理機(jī)構(gòu)設(shè)置多而且權(quán)限大。

(二)過(guò)去法制不健全，規(guī)章制度不健全，許多人又崇尚人治，所以中國(guó)高校的管理實(shí)際上是以人治為主。在這種狀況下不僅需要比較多的職能機(jī)構(gòu)，也需要大量的管理人員。由于人治管理過(guò)多地依賴(lài)人的因素，因而也成為官本位的根源。

(三)建國(guó)初期一個(gè)“處”的功能具有比較大的綜合性，但是到后來(lái)分工越來(lái)越細(xì)，處的功能越來(lái)越小。由于一項(xiàng)大的工作分由多個(gè)部門(mén)管理，管理煩瑣，既容易政出多門(mén)，又使得處與處之間的協(xié)調(diào)工作量大大增加。于是處級(jí)之上的副校長(zhǎng)除了需要做領(lǐng)導(dǎo)工作外，還要做協(xié)調(diào)工作，這就是我們常常調(diào)佩的“校長(zhǎng)做處長(zhǎng)的工作，處長(zhǎng)做科長(zhǎng)的工作”，其結(jié)果是處級(jí)機(jī)構(gòu)增多導(dǎo)致校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)增多。機(jī)制決定了機(jī)構(gòu)的增加，而機(jī)構(gòu)的增加又改變了管理的運(yùn)行機(jī)制，并導(dǎo)致管理難度提高，管理水平下降。

(四)整個(gè)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置格局是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，高等學(xué)校從招生到分配，從專(zhuān)業(yè)設(shè)置到辦學(xué)規(guī)模，從經(jīng)費(fèi)到編制，不僅全部置于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)之下，而且也受?chē)?guó)家的直接管理。在這種情況下，學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制必然受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式的制約與影響；與上級(jí)實(shí)行對(duì)口管理，設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)成為一種必然要遵守的原則。

(五)對(duì)管理與服務(wù)在性質(zhì)上沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，或者有一些管理工作與服務(wù)性工作密切相關(guān)，不容易區(qū)分，或者雖然在功能上可以區(qū)分，由于二者關(guān)系比較密切，卻不容易在機(jī)構(gòu)上加以區(qū)分，由此導(dǎo)致一些服務(wù)機(jī)構(gòu)成為管理機(jī)構(gòu)。后來(lái)有的比較明顯的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，且獨(dú)立性又比較強(qiáng)，雖然已經(jīng)從管理機(jī)構(gòu)中分離出去，但有的機(jī)構(gòu)還處于管理和服務(wù)交織在一起，造成或者一個(gè)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)著一個(gè)服務(wù)性機(jī)構(gòu)，或者通過(guò)服務(wù)進(jìn)行管理的狀況。

(六)官本位的影響不僅使管理機(jī)構(gòu)增加，也影響了管理的效率和水平。建國(guó)之后，所有的企事業(yè)單位(包括工廠(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等)都一一確定了它們的行政級(jí)別。機(jī)構(gòu)決定了任職干部的級(jí)別，干部的級(jí)別又直接影響他們的待遇(如工資、住房等等)。領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)心干部，于是就多設(shè)處級(jí)機(jī)構(gòu)，或在一個(gè)處里多設(shè)副處長(zhǎng)。一個(gè)機(jī)構(gòu)一旦設(shè)了就很難再撤掉，一旦設(shè)了就要找工作干，由此必然導(dǎo)致管理復(fù)雜化。

二、要重視管理機(jī)制的改革

目前進(jìn)行的高校內(nèi)部管理體制改革，大家都比較注意壓縮管理機(jī)構(gòu)，將后勤服務(wù)性機(jī)構(gòu)從管理機(jī)構(gòu)中剝離出去，以及人事、分配制度方面的改革，并且都做了許多很有益的嘗試。這里，我談一點(diǎn)管理機(jī)制中的管理思想、管理模式、運(yùn)行機(jī)制方面的改革問(wèn)題。

(一)關(guān)于管理思想和管理模式的改革。我們現(xiàn)在的管理部門(mén)多多少少都存在過(guò)多過(guò)細(xì)的問(wèn)題，事無(wú)巨細(xì)，都要審批，辦事程序煩瑣。管理機(jī)構(gòu)到底應(yīng)該管什么，到底應(yīng)該怎樣管，這就是管理思想和管理模式的問(wèn)題，是管理中的一個(gè)大問(wèn)題。在進(jìn)行管理體制改革的時(shí)候，應(yīng)該發(fā)動(dòng)大家(不光是機(jī)關(guān)的管理人員，也包括其他教職員工)進(jìn)行充分的討論。比如下面這些問(wèn)題我認(rèn)為就很值得討論。

1．宏觀(guān)管理與微觀(guān)管理。學(xué)校作為基層的單位，其機(jī)關(guān)能不能實(shí)行宏觀(guān)管理?如果可以實(shí)行，那么應(yīng)該采取什么模式，與政府的管理有什么異同?

2．過(guò)程管理與目標(biāo)管理。目標(biāo)管理無(wú)疑是比過(guò)程管理更超脫、省力的一種管理方式。學(xué)校哪些工作可以實(shí)行目標(biāo)管理?如果實(shí)行，其目標(biāo)應(yīng)該如何確定?

3．集中管理與權(quán)力下放。在學(xué)校有了一定的辦學(xué)自主權(quán)的情況下，學(xué)校是否可以將權(quán)力下放?如果可以，應(yīng)該在什么條件下將哪些管理權(quán)限下放給學(xué)院(系)，權(quán)力下放之后應(yīng)該如何管理?

4．制度化管理與人治管理。實(shí)行人治管理是造成機(jī)關(guān)臃腫、管理隊(duì)伍龐大的重要原因，并由此導(dǎo)致辦事效率低、管理水平低。人治容易產(chǎn)生個(gè)人說(shuō)了算的官僚行為，容易發(fā)生瀆職和腐敗現(xiàn)象。國(guó)家要依法治國(guó)，學(xué)校也應(yīng)該依法治校，就是實(shí)行制度化管理。把學(xué)校的辦事規(guī)則及人們的行為準(zhǔn)則固定起來(lái)形成制度，就是制度化。按照既定的規(guī)章制度去治理、管理學(xué)校的一切活動(dòng)，就是制度管理。學(xué)校目前的管理距制度化管理還有哪些差距，怎樣才能從根本上消除人治方式?

(二)認(rèn)真規(guī)范各職能部門(mén)的職能范圍和管理行為。一個(gè)機(jī)構(gòu)有一種管理功能，一種功能只由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理，這是機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的基本原理。按照性質(zhì)將全校的工作劃分成若干類(lèi)，減少各類(lèi)之間在功能上的交叉、重復(fù)，剔出人為的和歷史遺留下來(lái)的不合理因素，盡量使功能的組合更科學(xué)、合理，根據(jù)新的功能組合確定機(jī)構(gòu)設(shè)置方案。

各部門(mén)對(duì)本單位的職責(zé)范圍和管理行為應(yīng)該規(guī)定得更為深入細(xì)致，必要時(shí)還要加以論證。在各部門(mén)提出自己的職責(zé)范圍和管理行為準(zhǔn)則并形成文字以后，學(xué)校應(yīng)該組織專(zhuān)門(mén)人員予以研究確認(rèn)。過(guò)去往往缺少這一步，以致于造成對(duì)本部門(mén)有利的事?tīng)?zhēng)著管，對(duì)自己無(wú)利的事不去管的現(xiàn)象。學(xué)校應(yīng)該特別注意那些部門(mén)之間的交叉職能的劃分是否清楚、明確，那些交叉的工作應(yīng)該由誰(shuí)做，各部門(mén)的工作職責(zé)是否與學(xué)校的大局相符等等。規(guī)范化后的職責(zé)范圍(包括工作程序)應(yīng)該以制度形式固定起來(lái)并向全校公布。

(三)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革要與教學(xué)、科研組織方式相協(xié)調(diào)。為了有利于促進(jìn)學(xué)科發(fā)展，提高教學(xué)科研的整體實(shí)力水平，充分利用教育資源，在學(xué)校管理體制改革中，也要以學(xué)科建設(shè)為龍頭，進(jìn)行校內(nèi)學(xué)院、系等教學(xué)、科研組織方式的改革。院、系的設(shè)置方式與學(xué)校的管理方式有著密切的關(guān)系，這二者必須協(xié)調(diào)一致，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。比如學(xué)校實(shí)行小學(xué)院(或系)為主的組織方式，學(xué)校機(jī)關(guān)的管理是一種模式；如果實(shí)行大學(xué)院制，可能有一些管理權(quán)限會(huì)下放，所以學(xué)校的管理又是一種模式。

(四)加強(qiáng)制度化建設(shè)。“不成規(guī)矩?zé)o以成方圓”，要實(shí)行管理，必須有一定的依據(jù)，即使在人治管理的方式下也不能沒(méi)有規(guī)章制度，要實(shí)行制度化管理更要加強(qiáng)制度建設(shè)。制度建設(shè)是學(xué)校最根本的建設(shè)之一，它包括制度和制度的運(yùn)行機(jī)制兩部分。

我們現(xiàn)在的規(guī)章制度有許多不如人意的地方，制度建設(shè)的程度還遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)行制度化管理的要求。例如：(1)制度缺乏普遍性和一般適用性，經(jīng)常遇到制度允許但卻明顯不合理或制度不允許卻合理的情況，另外有時(shí)還針對(duì)某些特殊事項(xiàng)做特殊規(guī)定。(2)制度穩(wěn)定性差，有時(shí)一個(gè)制度剛剛制定不久，就由于不符合現(xiàn)實(shí)情況而不能繼續(xù)執(zhí)行。除了有形勢(shì)變化的原因之外，主要反映了制度本身的不成熟；該修訂時(shí)又不及時(shí)，使制度落后于形勢(shì)，．經(jīng)常使用“補(bǔ)充規(guī)定”的方式進(jìn)行修訂，補(bǔ)充的次數(shù)多了，使原制度面目皆非；有時(shí)還有“口頭”修訂，更屬不正?，F(xiàn)象。(3)制度不嚴(yán)密，有漏洞，或者與全局利益不一致，或者與其他制度不協(xié)調(diào)。(4)許多制度可操作性差，量化程度低，造成執(zhí)行上的困難。(5)在用語(yǔ)、用詞上含混不清，甚至故意使用含混用語(yǔ)，故意留“活口”，留需要人解釋的地方，如大量使用“一般”、“大體上”、“原則上”、“特殊情況下”等詞語(yǔ)。(6)制度的執(zhí)行對(duì)管理人員的依賴(lài)程度太高，常常出現(xiàn)某人不在就不能辦理或者對(duì)同一件事不同管理人員有不同的處理結(jié)果的情況。

目前制度的運(yùn)行也有許多不能令人滿(mǎn)意的地方。許多人(包括管理人員和某些領(lǐng)導(dǎo)等)還未樹(shù)立制度是最高意志、必須無(wú)條件執(zhí)行的觀(guān)念。有的領(lǐng)導(dǎo)者的意見(jiàn)可以凌駕于制度之上，以“授意”、“暗示”或者干脆“強(qiáng)加于人”的方式影響制度的執(zhí)行。有的管理人員對(duì)制度隨意解釋?zhuān)械纳踔镣崆釉?，在一些特殊人物、特殊事件上?shí)行“變通”而破壞了制度的嚴(yán)肅性。一些人甚至為了個(gè)人的利益，采取各種方式希望得到制度上的“通融”。這些都是制度化建設(shè)中必須解決的地方。

只有既改革了管理機(jī)構(gòu)，又改革了管理機(jī)制，我們的管理水平和辦事效率才能得到真正的提高，我們的管理體制改革才能真正達(dá)到目的。

作者系吉林大學(xué)高教所所長(zhǎng)、研究員

(長(zhǎng)春130023)

責(zé)任編輯：袁海軍