〔〔摘要〕〕 公共數(shù)據(jù)是相對私人數(shù)據(jù)而言的，其實質(zhì)是利用公共資源獲取的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放起源于政府信息公開，但二者是遞進并列關(guān)系而不是包容關(guān)系。公共數(shù)據(jù)開放的多元價值中，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟價值是第一位的。我國選擇了有別于國外的公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)經(jīng)營并行不悖的雙軌制，應(yīng)當(dāng)理解為在社會主義市場經(jīng)濟背景下防止數(shù)字鴻溝擴大的舉措。公共數(shù)據(jù)開放價值的實現(xiàn)依賴于數(shù)據(jù)再利用，法律規(guī)制應(yīng)覆蓋從數(shù)據(jù)供給至數(shù)據(jù)利用的完整鏈條，重點是克服開放政策落實過程中的種種障礙。我國應(yīng)當(dāng)從觀念上淡化公共數(shù)據(jù)所有權(quán)，圍繞數(shù)據(jù)訪問權(quán)建章立制；應(yīng)當(dāng)頂層設(shè)計先行，縝密劃分數(shù)據(jù)開放與授權(quán)經(jīng)營之間的界限。堅持系統(tǒng)立法與執(zhí)行機制搭建并舉，確保開放落到實處。

〔〔關(guān)鍵詞〕〕 公共數(shù)據(jù)；公共數(shù)據(jù)開放；授權(quán)經(jīng)營；數(shù)據(jù)法制

〔〔中圖分類號〕〕DF3 〔〔文獻標(biāo)識碼〕〕A 〔〔文章編號〕〕1000 - 4769 （2025） 02 - 0121 - 13

一、引言

數(shù)據(jù)是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)生產(chǎn)要素。在社會管理、經(jīng)濟運行以及教育、地理、環(huán)境、氣象等諸多領(lǐng)域，公共部門是最大的數(shù)據(jù)收集儲存者。①公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，是數(shù)字經(jīng)濟時代學(xué)術(shù)研究、政策制定的重要話題。在我國，國務(wù)院于2015年8月頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號），正式提出要“大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享”。此后，地方政府圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放，制定了大量地方性法規(guī)。2024年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，專門對公共數(shù)據(jù)的共享開放和開發(fā)利用作了頂層部署。國外公共數(shù)據(jù)開放，是政府信息公開在數(shù)字經(jīng)濟時代的新發(fā)展。在美國，奧巴馬政府于2009年發(fā)布《開放政府指令》，并建立了統(tǒng)一的政府信息開放共享平臺（DATA. GOV）。2013年5月，奧巴馬政府發(fā)布《開放數(shù)據(jù)政策》，首次從數(shù)據(jù)要素化便利利用的角度，對公開的標(biāo)準(zhǔn)提出了要求，如機器可讀性、元數(shù)據(jù)一并公開、及時更新、開放許可等。②2019年，美國國會在前期行政命令的基礎(chǔ)上，制定頒布了《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》。歐盟于2011年首次從生產(chǎn)要素利用角度提出公共數(shù)據(jù)開放構(gòu)想，并于2019年將2003年制定的《公共部門信息再利用指令》（著眼于政府信息公開），修改為《開放數(shù)據(jù)與公共部門信息再利用指令》（通常簡稱為《開放數(shù)據(jù)指令》），從要素資源角度，對不涉及第三方權(quán)利的公共數(shù)據(jù)開放利用作了規(guī)制。①2022年，歐盟在《數(shù)據(jù)管理法令》中，進一步對涉及第三方權(quán)利（個人數(shù)據(jù)、涉第三方知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)）的公共數(shù)據(jù)開放作了規(guī)制。②

國外從公共管理和數(shù)據(jù)資源利用角度對公共數(shù)據(jù)開放的研究，興起于互聯(lián)網(wǎng)2. 0時代開啟后。早期研究主要著眼于宏觀方面，如公開的原則與標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟社會價值意義等。③由于資本主義體制下公共部門和私人部門的功能定位區(qū)分明晰，公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)屬于公共資源很快成為共識。在那時，AI、云計算和機器學(xué)習(xí)尚未興起， 研究的一個特點是將數(shù)據(jù)與信息同等對待，公共數(shù)據(jù)開放與政務(wù)信息公開基本同義，數(shù)據(jù)開放即是公共部門掌握的數(shù)據(jù)庫/數(shù)據(jù)集的開放。④進入工業(yè)4. 0、互聯(lián)網(wǎng)3. 0時代后，信息化發(fā)展到智能化階段，原始大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素價值開始超越數(shù)據(jù)庫（集）本身的價值。大數(shù)據(jù)具有3V特征，即海量（volume）、瞬變（velocity）、龐雜（variety）。⑤物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)（IoT）是最重要的大數(shù)據(jù)資源，而公共部門掌握著大量的物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，如道路交通實時數(shù)據(jù)、天氣預(yù)測實時數(shù)據(jù)等。同時，在智能化時代，未經(jīng)加工處理的“生數(shù)據(jù)”的價值潛力得以發(fā)掘。公共部門掌握的大量“生數(shù)據(jù)”可能涉及第三方權(quán)利，其開放程序、規(guī)則因而變得更為復(fù)雜?；谶@些原因，近年來國外對公共數(shù)據(jù)開放的研究，開始從宏觀向微觀轉(zhuǎn)移，開放平臺建設(shè)、開放模式構(gòu)建、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控、有效再利用等成為研究熱點。⑥

盡管公共數(shù)據(jù)開放已成世界趨勢，但各國的規(guī)制法制卻很不相同。以中、歐、美三地為例：截至目前，美國的開放數(shù)據(jù)仍局限于政府部門，且存在第三人權(quán)利的數(shù)據(jù)被排除在外；歐盟數(shù)據(jù)開放范圍最廣，包括一切利用公共資金或者受公共資金資助取得的數(shù)據(jù)，包含附有第三方權(quán)利的數(shù)據(jù)，都在開放之列；而我國在確定有序推進公共數(shù)據(jù)開放公用的同時，開創(chuàng)性地提出“公共數(shù)據(jù)確權(quán)以及授權(quán)運營”的政策主張，因而與國外迥然有別。顯性的制度差別反映的是不同的內(nèi)在機理。探究公共數(shù)據(jù)開放的基本原理，是理解這些制度差異化存在的鑰匙，也是優(yōu)化改進我國規(guī)制實踐需要做的基礎(chǔ)工作。

二、基本概念的厘清

清晰的法律概念是理論研究邏輯推演和法律規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)建的前提，當(dāng)前圍繞公共數(shù)據(jù)、信息公開、數(shù)據(jù)開放、授權(quán)經(jīng)營等基礎(chǔ)概念的含義，理論界和政策文件并沒有形成共識，有必要對這些基礎(chǔ)性概念進行厘清。法律概念應(yīng)目的而生，為達至規(guī)范體系的合理化而將價值概念化。⑦法律概念構(gòu)建的技術(shù)模式有二：利用外部形式觀察的方式和對內(nèi)部實質(zhì)特征提煉的方式。純正的法律概念界定，應(yīng)具有“排他性”“唯一性”。但這只是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實中的法律概念很難達到這一標(biāo)準(zhǔn)?！袄猛獠啃问接^察”構(gòu)建概念的好處是易識易懂，而“對內(nèi)部實質(zhì)特征提煉”構(gòu)建的概念，更接近純正概念要求。

（一）公共數(shù)據(jù)

厘清公共數(shù)據(jù)的范圍，是公共數(shù)據(jù)開放法律規(guī)制的前提。但我國無論是立法實踐還是學(xué)術(shù)研究，對作為最基礎(chǔ)概念的公共數(shù)據(jù)，仍然沒有取得基本共識，甚至連這一范疇概念的名稱也未能統(tǒng)一，“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”“公共信息數(shù)據(jù)”“公共信息資源”等常被混用。⑧即使是出現(xiàn)頻率最高的“公共數(shù)據(jù)”，不同規(guī)范文件賦予其內(nèi)涵和外延也不相同：在與公共數(shù)據(jù)公開利用有關(guān)、名稱中含有“公共數(shù)據(jù)”的幾十部地方性法規(guī)或規(guī)章中，有的將其僅限于政務(wù)部門掌握的數(shù)據(jù)，如《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》（成都市人民政府令第197號）；而大多將其擴大至事業(yè)單位；也有將其進一步擴展至提供公共服務(wù)的企業(yè)和其他組織，如《寧波市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（甬政辦發(fā)〔2019〕72號）。學(xué)術(shù)界的定義也莫衷一是：有認為是政府履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)過程中形成的非專屬于行政相對人的數(shù)據(jù)①；有認為是使用財政性資金的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織及科研機構(gòu)等公共機構(gòu)在依法履行公共職能過程中生成、采集的數(shù)據(jù)。②

整體上看，我國立法實踐和學(xué)術(shù)研究在定義“公共數(shù)據(jù)”時，采用的是“利用外部形式觀察”的概念構(gòu)建技術(shù)，在被行政法類型化的機關(guān)、事業(yè)單位以及其他組織等公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生主體上糾纏。與我國不同，歐美學(xué)術(shù)研究和法制實踐在構(gòu)建這一基礎(chǔ)概念時，通常采取的是“對內(nèi)部實質(zhì)特征提煉”的技術(shù)路徑。雖然法律規(guī)范規(guī)制的對象是公共機構(gòu)掌控的數(shù)據(jù)資源，但一般并不使用“公共數(shù)據(jù)（public data）”概念，而是使用“開放數(shù)據(jù)（open data）”概念。根據(jù)知名的英國開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institu?tion）的定義，開放數(shù)據(jù)指的是任何人可以訪問、利用、分享的數(shù)據(jù)。③經(jīng)合組織（OECD）對開放數(shù)據(jù)的界定是：持有控制機構(gòu)將數(shù)據(jù)設(shè)置為不加歧視地可訪問及分享，即機器可讀、能夠被任何人為任何目的免費使用；持有人最多只能要求使用人保持數(shù)據(jù)的完整、溯源、歸屬和開放。④與“開放數(shù)據(jù)”相對應(yīng)的是未經(jīng)持有控制人同意、不特定大眾不能自由訪問利用的數(shù)據(jù)（私人數(shù)據(jù)）。由于“私人數(shù)據(jù)（pri?vate hold data）”涉及私人權(quán)利問題（法定排他性物權(quán)或事實控制權(quán)）⑤，涉及私人為收集、整理數(shù)據(jù)付出的成本問題，法律不能強制其向公眾免費開放共享，因而法定的“開放數(shù)據(jù)”，主要就是非利用私人成本而是使用公共成本收集儲存的數(shù)據(jù)。承擔(dān)法定數(shù)據(jù)免費開放義務(wù)的主體，因而主要是使用納稅人資金的公共機構(gòu)、公益機構(gòu)等。與私人數(shù)據(jù)的私益特征不同，“開放數(shù)據(jù)”不涉及私人的付出，潛臺詞是其屬于公共物品。由于數(shù)據(jù)不存在使用耗損性，即使無數(shù)次地使用，也不影響其存在的質(zhì)量。因而其公開開放使用，并不會帶來如同其他公共物品使用上的“公地悲劇”問題。因此，對公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)以促進其盡可能多地被使用為宗旨。

基于法律概念應(yīng)目的而生、需將法律背后的價值概念化的原理，本文認為，就公共數(shù)據(jù)概念而言，國外采取的實質(zhì)特征提煉法要優(yōu)于國內(nèi)的外部形式觀察法。原因在于：公共數(shù)據(jù)開放語境下的“公共數(shù)據(jù)”，并不能涵蓋公共機構(gòu)履職過程中收集的所有數(shù)據(jù)。如涉及國家安全的數(shù)據(jù)，在任何法域都被禁止公開。公共數(shù)據(jù)開放的法律規(guī)制，實際上僅僅是規(guī)制可以開放的那一部分公共機構(gòu)數(shù)據(jù)。⑥考慮到“公共數(shù)據(jù)”這一范疇在我國已被立法和學(xué)術(shù)研究普遍接受的事實，我們可以繼續(xù)沿用這一概念，但同時可以將其界定為：使用公共資源收集、整理、儲存的，不涉及他人權(quán)利，可以供不特定大眾訪問、分享、使用的數(shù)據(jù)資源。簡而言之，公共數(shù)據(jù)乃利用公共資源獲取之?dāng)?shù)據(jù)，而非一定是公共機構(gòu)之?dāng)?shù)據(jù)。是否使用公共資源/公共財政資金獲取，是確定數(shù)據(jù)應(yīng)否公開分享的基本原則。當(dāng)然，這一原則需要與受法律保護的其他利益相權(quán)衡。利用公共資源獲取的未經(jīng)脫敏匿名的個人數(shù)據(jù)、涉及他人商業(yè)秘密等知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，并不在應(yīng)當(dāng)公開之列。

（二）公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開

數(shù)據(jù)與信息既有聯(lián)系也有區(qū)別。數(shù)據(jù)在計算機和網(wǎng)絡(luò)語境下以二進制代碼形式存在，信息是可以識別內(nèi)容的消息。信息是本體，數(shù)據(jù)是信息的一種媒介或者載體。由于信息的媒介形式不唯數(shù)據(jù)，尚有文本、音像等多種形式，因此在法律規(guī)制上區(qū)分信息和數(shù)據(jù)有實際意義。從制度生成邏輯上看，公共數(shù)據(jù)開放源于政府信息公開。美國從2009年《開放政府指令》到2019年《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，都將1967年的《信息自由法》作為立法基礎(chǔ)。②歐盟直到2019年的《開放數(shù)據(jù)指令》，對公開的對象，仍然使用傳統(tǒng)信息公開規(guī)制時使用的“文件（document）”一詞。③只是在2022年的《數(shù)據(jù)管理法令》中，才使用“數(shù)據(jù)（data）”一詞替代之前的“文件”。在我國，由于中央層面目前只有政府信息公開立法，而沒有數(shù)據(jù)開放立法，二者之間的關(guān)系尚不明確。在數(shù)據(jù)公開的地方立法中，多數(shù)亦未明確與政府信息公開法規(guī)之間的關(guān)系，但時間上的遞進關(guān)系清晰可見?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》于2007年頒布；而第一次將公共數(shù)據(jù)視為要素資源的中央文件，是國務(wù)院2015年1月發(fā)布的《關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》（國發(fā)〔2015〕5號），提出要“出臺政府機構(gòu)數(shù)據(jù)開放管理規(guī)定”“積極探索地理、人口、知識產(chǎn)權(quán)及其他有關(guān)管理機構(gòu)數(shù)據(jù)資源向社會開放”。有學(xué)者認為，這種政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵保留了政府信息公開階段的增強政府透明度的初始目的④，因而也存在立法邏輯遞進關(guān)系。

公共數(shù)據(jù)開放雖然發(fā)端于政府信息公開，但二者在價值取向上存在明顯差異。政府信息公開是公眾參與、服務(wù)型政府建設(shè)的要求。我國《政府信息公開條例》開宗明義，目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。公共數(shù)據(jù)開放的價值取向突出體現(xiàn)在發(fā)展經(jīng)濟方面，以充分實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的生產(chǎn)資料要素價值為宗旨?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》對其價值定位是，“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素放大、疊加、倍增效應(yīng)，為不斷做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢提供堅實支撐”。價值取向不同導(dǎo)致公開的對象、形式相異。政府信息公開的受眾是普通公民、法人和其他組織，應(yīng)以易識易懂為原則，因而一般應(yīng)當(dāng)以經(jīng)過加工整理后的文本作為公開的內(nèi)容。即使在政府信息數(shù)字化公開階段，公開的平臺、路徑實現(xiàn)“數(shù)字化”轉(zhuǎn)變，公開的方式由“人找政策”進化為“政策找人”，但公開的文本內(nèi)容，仍然要求易識易懂。數(shù)據(jù)開放的對象、方式與信息公開不同，其目的是便于計算機處理，因而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是“機器可讀性”。并且，往往是原始的、未經(jīng)加工的“生數(shù)據(jù)（raw data）”，其市場開發(fā)利用潛力最大、價值最高。⑤價值取向相異，也導(dǎo)致履行公開義務(wù)的主體范圍的差別。政府信息公開是滿足公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等政治性權(quán)利，其主體可以限定為立法、司法、行政機關(guān)，以及具有行政管理服務(wù)職能的事業(yè)單位等。其他接受公共資金維持運營但不履行公共治理服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位、社會組織，如公辦高校、科研機構(gòu)等，可以不列入公開的范圍。但作為生產(chǎn)要素資源的公共數(shù)據(jù)，其公開范圍的選擇標(biāo)準(zhǔn)，則和是否具有行政管理、服務(wù)職能無關(guān)，理論上以公共資金維持的非競爭營利性的部門，都應(yīng)當(dāng)納入公開的范圍。

基于上述分析可知，公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開之間的關(guān)系，多數(shù)時候是遞進并列關(guān)系，而不是包容關(guān)系。政府信息公開可以通過門戶網(wǎng)站、App進行，需要讓行政相對人、普通公眾看得懂，公開本身即能實現(xiàn)目的。而公共數(shù)據(jù)開放需要被利用后才能實現(xiàn)其制度初衷，因而只有在技術(shù)上具備“可以利用、便利利用”特點時，其價值才能實現(xiàn)。值得一提的是，在政府信息公開和數(shù)據(jù)開放利用之外，法律文本和學(xué)術(shù)研究還經(jīng)常提及另外一個與二者緊密相關(guān)的概念：數(shù)據(jù)共享。這種公共機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)互享，主要作用有二：一是克服不同機構(gòu)之間的信息孤島、“信息煙囪”等弊端，提升政府服務(wù)效能，因而其實質(zhì)上是一種政府信息共享；二是為其他部門的決策提供支持，如天氣數(shù)據(jù)可以作為應(yīng)急部門制定政策和預(yù)案所用，這種應(yīng)用屬于數(shù)據(jù)價值的再開發(fā)利用。在我國當(dāng)前的實踐中，部門間數(shù)據(jù)共享多數(shù)屬于第一種應(yīng)用，其價值取向更多是政治性而非經(jīng)濟性，其性質(zhì)更接近政府信息公開，而非數(shù)據(jù)開放利用。在我國有關(guān)公共數(shù)據(jù)開放利用的政策文件和地方立法中，常常將公共部門數(shù)據(jù)共享納入其中，這并不符合立法的系統(tǒng)性邏輯性要求。不過也有地方立法將數(shù)據(jù)共享排除在數(shù)據(jù)開放之外。①

（三）數(shù)據(jù)開放與授權(quán)經(jīng)營

在歐美資本主義國家，公共數(shù)據(jù)以開放為原則，一般不存在授權(quán)經(jīng)營問題。主要原因有三：其一，公共數(shù)據(jù)被認為是公共物品，并且不會因頻繁使用而發(fā)生質(zhì)量損耗（公地悲劇理論不適用），因而沒有必要限定使用者；其二，在大數(shù)據(jù)和AI時代，未經(jīng)處理的原始“生數(shù)據(jù)”的眾多用途無法預(yù)知。例如，交通部門處理交通事故的原始記錄數(shù)據(jù)，涵蓋的道路狀況、通行狀況、天氣狀況、車輛狀況甚至品牌、肇事者年齡職業(yè)健康狀態(tài)等等，可以被非交通管理領(lǐng)域廣泛使用來創(chuàng)造價值；并且，隨著算法成本降低帶來的數(shù)據(jù)使用成本降低，甚至可以在并不知悉對象數(shù)據(jù)是否有特定價值時對它進行分析、“使用”?！吧鐣姾头ㄈ?，總會找到新的使用數(shù)據(jù)方法，制造出新的創(chuàng)新型產(chǎn)品或者服務(wù)”。②限定使用勢必損害數(shù)據(jù)潛在價值的發(fā)掘。其三，公共數(shù)據(jù)特別是原始“生數(shù)據(jù)”體量巨大，受儲存成本限制，公共部門很難長時間完整地儲存、維護，開放數(shù)據(jù)后的分布式存儲，可以增加數(shù)據(jù)的安全性和透明性。我國的情況有所不同。2021年發(fā)布的“十四五”規(guī)劃，首次提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。2022年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），提出要“推進實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制”，“強化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理”。2024年出臺的《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，則對授權(quán)運營作了進一步部署?？梢哉f，授權(quán)經(jīng)營和數(shù)據(jù)開放并行不悖，是中國特色的公共數(shù)據(jù)利用基本框架。

對于數(shù)據(jù)開放和授權(quán)經(jīng)營之間的關(guān)系，學(xué)界有不同看法。有學(xué)者認為二者是邏輯從屬關(guān)系，授權(quán)運營方式的存在，在于彌補部分數(shù)據(jù)簡單公開開放不能實現(xiàn)其再利用價值的缺陷③；有人認為是并列關(guān)系，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以授權(quán)運營為主渠道的公共數(shù)據(jù)開放利用機制，以克服開放數(shù)據(jù)可用性低、利用效果不佳、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險高等問題。這些觀點有一定的合理性，但均回避了一個核心問題：數(shù)據(jù)一旦開放，授權(quán)運營即失去了市場，而一旦授權(quán)特定主體經(jīng)營，該特定主體肯定要求不得再行開放。我國部分地方政府自2018年開始開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營試點，目前形成了一攬子授權(quán)、領(lǐng)域授權(quán)和場景授權(quán)三種模式。⑤一攬子授權(quán)是指將所有數(shù)據(jù)授予一家運營機構(gòu)開發(fā)運營。領(lǐng)域授權(quán)是指將金融、交通、氣象等某一領(lǐng)域的全部數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)。場景授權(quán)是根據(jù)具體應(yīng)用場景，將相關(guān)數(shù)據(jù)授權(quán)給運營機構(gòu)進行開發(fā)，如道路信號燈優(yōu)化、信用風(fēng)險預(yù)警等。⑥一攬子授權(quán)與領(lǐng)域授權(quán)，實際上完全或在特定領(lǐng)域否定了數(shù)據(jù)開放，而場景授權(quán)，更像是公共部門委托專業(yè)主體開發(fā)數(shù)據(jù)為自己所用，不屬于授權(quán)運營。

基于開放和授權(quán)運營之間存在矛盾，有學(xué)者認為應(yīng)對當(dāng)前的“國有資產(chǎn)管理式”授權(quán)運營進行糾偏。⑦但本文認為，公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)放在我國社會主義市場經(jīng)濟的大背景下來理解。不可否認，因數(shù)據(jù)不存在使用損耗，將其作為公共物品免費開放，理論上更能挖掘其潛力。但是促進效率并不一定帶來公平，甚至可能加深數(shù)字鴻溝。一方面，最先進算力總是掌握在少數(shù)科技巨頭手里。最有能力利用公共數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)品、服務(wù)獲利的，往往是實力雄厚的大型數(shù)字平臺或成熟的科技公司。而普通公眾和中小企業(yè)，很多時候并不具有對公共數(shù)據(jù)進行深層開發(fā)利用的條件和能力。另一方面，公共數(shù)據(jù)中含有大量私人數(shù)據(jù)和涉及第三人知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，這些“帶權(quán)”數(shù)據(jù)需要加密脫敏后才能公開，而加密脫敏需要強大的技術(shù)支持和不菲的成本，可能讓部分公共機構(gòu)不堪重負。從本質(zhì)上看，完全、免費地開放公共數(shù)據(jù)，實質(zhì)上約等于“劫貧濟富”，增加全體納稅人負擔(dān)去補貼強勢群體。如著名的天眼查、企查查，開發(fā)利用免費公開的公共數(shù)據(jù)，每年賺取了巨額利潤。考慮到上述原因，本文認同《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》提出的有序推動開放的思路，原則上與民生緊密相關(guān)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放，而商業(yè)開發(fā)價值潛力大但技術(shù)要求高的數(shù)據(jù)類型，可以優(yōu)先選擇授權(quán)經(jīng)營模式。不過，整體的領(lǐng)域授權(quán)可能并不科學(xué)，同一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)有不同種類和層次，可能部分適合開放，部分適合授權(quán)經(jīng)營。以交通數(shù)據(jù)為例，既有匯總后的車流量數(shù)據(jù)，也有各處公共攝像頭記錄的實時“生數(shù)據(jù)”。前者應(yīng)當(dāng)免費開放，而后者則可以授權(quán)使用。

三、公共數(shù)據(jù)開放的價值、障礙與模式

一方面，公共數(shù)據(jù)開放是傳統(tǒng)封閉型科層政府和公共機構(gòu)系統(tǒng)向開放、政民互動型轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變因應(yīng)了大數(shù)據(jù)和AI時代的技術(shù)革命，帶來了生產(chǎn)要素和生產(chǎn)方式的根本變革，在政治、經(jīng)濟、社會各方面形成了巨大收益。另一方面，這種從封閉向開放的嬗變，對固有科層文化形成了巨大沖擊，會面臨來自制度慣性的障礙。理解公共數(shù)據(jù)開放的原理，需要對其價值和障礙進行剖析、衡平。

（一）公共數(shù)據(jù)開放的價值

公共數(shù)據(jù)開放的價值可以大體歸納為政治社會效益、經(jīng)濟效益、技術(shù)和運行效益。簡單列舉如表1。需要說明的是，在將政務(wù)信息公開和公共數(shù)據(jù)開放理解為遞進并列而不是包容關(guān)系的情況下，雖然公共數(shù)據(jù)開放的主要目標(biāo)不是政治性而是經(jīng)濟性的，但數(shù)據(jù)被社會再利用過程中，計算機處理獲得的信息內(nèi)容也可能公之于眾，導(dǎo)致政務(wù)信息的被動公開，起到監(jiān)督政府服務(wù)的作用，從而產(chǎn)生政治社會效益。另外，在政務(wù)數(shù)據(jù)開放后，亦可能有社會機構(gòu)利用專業(yè)技能對其進行分析以評估政府效率，從而對政府構(gòu)成潛在監(jiān)督。

（二）公共數(shù)據(jù)開放的主要障礙

雖然開放公共數(shù)據(jù)的收益不菲，但落到實處也會面臨來自體制、機制、技術(shù)等方面的障礙。這些障礙有些屬于文化層面、制度層面，有些屬于技術(shù)層面；有的源自承擔(dān)公開義務(wù)的機構(gòu)，有的源自使用者。具體如表2所示。對公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)制，主要就是盡可能掃清這些障礙。

體制性障礙主要來源于厭惡風(fēng)險的科層組織文化。受這種文化影響，對責(zé)任的擔(dān)憂被置于對創(chuàng)新的追求之上，信息和數(shù)據(jù)有時會被政府機構(gòu)視為其權(quán)力和地位的一部分。①這一點在政府信息公開上體現(xiàn)很明顯。安全但無足輕重的信息被公開，重要但敏感的信息被隱藏。而政策制度對公開的范圍、方式等缺乏清晰規(guī)定，加上政府緊縮性財政政策取向，會加劇對變革的排斥。我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺上的數(shù)據(jù)質(zhì)量普遍不高，高缺失、碎片化、不更新、低容量問題突出，數(shù)據(jù)的可用性很低。①數(shù)據(jù)處理的技術(shù)復(fù)雜性導(dǎo)致再利用困難。雖然數(shù)據(jù)被譽為數(shù)字經(jīng)濟的“石油”，但真正具有大模型、云計算分析能力的，仍然是少量高科技實體。對于普通人來說，數(shù)據(jù)公開的主要價值還停留在信息獲取層面。對于大量的中小企業(yè)、傳統(tǒng)企業(yè)，面對數(shù)據(jù)處理需要的復(fù)雜技術(shù)會望而卻步。整體而言，數(shù)據(jù)開發(fā)利用距離社會廣泛參與還有不少的距離。能使用公開數(shù)據(jù)的總是極少數(shù)精英，他們接受了良好教育，有時間去尋找新的財富機會。

（三）需要糾正的幾點誤解

其一，“開放即獲益”。由于數(shù)據(jù)的價值潛力無法預(yù)知，加上數(shù)據(jù)處理技術(shù)發(fā)展飛速，讓人誤以為公共數(shù)據(jù)只要予以開放，在商業(yè)利益和市場看不見的手驅(qū)動下，其價值就會實現(xiàn)?；谶@一假定，很長時間以來，學(xué)術(shù)研究和制度建構(gòu)的重點放在數(shù)據(jù)供給側(cè)，而如何讓公開的數(shù)據(jù)能便利使用被忽略。經(jīng)合組織對各成員國2022年開放政府?dāng)?shù)據(jù)成效的調(diào)查研究指出，只有韓、法等少數(shù)國家在促進公開數(shù)據(jù)的再使用方面作出了較大的努力。②在我國眾多的地方政府公共數(shù)據(jù)開放立法中，也極少提及如何促進公開數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。③在“開放即獲益”假定的指導(dǎo)下，很多國家采用了“要么開放要么解釋”的規(guī)制原則，即以開放為原則，不開放的數(shù)據(jù)，須有合理解釋。結(jié)果導(dǎo)致一些公共部門視數(shù)據(jù)開放為趕時髦，將一些數(shù)據(jù)在不同平臺重復(fù)公布，不同部門將同一數(shù)據(jù)多處開放，魚龍混雜，數(shù)據(jù)集質(zhì)量低下。雜亂的數(shù)據(jù)庫容量越大，清洗、分析的難度越大。④數(shù)據(jù)開放的價值取決于利用，而不是開放本身。一般認為，技術(shù)先進、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效、可信度高的供數(shù)據(jù)開放的電子基礎(chǔ)設(shè)施，是佐助數(shù)據(jù)再利用的必要條件。這種電子基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)具備數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)策展、數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)分析等能力。⑤

其二，“多多益善”。產(chǎn)生這種誤區(qū)的邏輯是：第一，公開的信息越多，表明政府越透明；第二，既然數(shù)據(jù)是新型生產(chǎn)要素，則猶如石油，越多越好。實際情況并不如此。首先，數(shù)據(jù)公開開放需要成本，只有質(zhì)量有保證的數(shù)據(jù)，才有開發(fā)利用價值。低質(zhì)量的數(shù)據(jù)開放，不僅會給策展分析帶來混亂，而且會損害公共部門的公信力，讓人對質(zhì)量本來不錯的數(shù)據(jù)集也產(chǎn)生懷疑。⑥其次，雖然“生數(shù)據(jù)”的利用價值越來越大，但“生數(shù)據(jù)”不等于雜亂無章的“數(shù)據(jù)棉絮”，而是描述結(jié)構(gòu)符合標(biāo)準(zhǔn)的有序組合?！吧鷶?shù)據(jù)”也需要經(jīng)過清洗、轉(zhuǎn)換、分類、重組等預(yù)處理后才能方便再利用。第三，有些公共機構(gòu)，如圖書館等，已經(jīng)形成了一套成熟的付費使用機制，數(shù)據(jù)使用費已經(jīng)成為維持這些機構(gòu)運轉(zhuǎn)的經(jīng)費來源之一，強行免費開放不一定能帶來正收益。第四，部分數(shù)據(jù)類型盲目開放可能會產(chǎn)生負面影響。如犯罪偵查原始記錄數(shù)據(jù)，如果不受約束地完全開放，可能會成為犯罪者提升反偵查水平的學(xué)習(xí)范本。

其三，“開放即透明”。數(shù)據(jù)信息開放常被認為是透明政府建設(shè)的不二途徑。完整、及時、廣泛的公共數(shù)據(jù)開放，會催生透明、負責(zé)任的政府機構(gòu)。事實并非如此簡單。第一，并非所有人都有分析處理數(shù)據(jù)信息的能力，有能力處理公共數(shù)據(jù)的，可能對透明政府建設(shè)并不感興趣，而政務(wù)行為的利益相關(guān)人，可能并不具備分析數(shù)據(jù)的能力。因此，秉持“機器可讀、可互操作”等標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)公開，不能取代技術(shù)要求低的政務(wù)信息公開。第二，根據(jù)管理系統(tǒng)原理，及時、準(zhǔn)確的反饋是實現(xiàn)管理者和被管理者閉環(huán)的必要條件。通過數(shù)據(jù)開放提高政務(wù)透明度，也需要暢通問題反饋渠道，讓社會根據(jù)公開數(shù)據(jù)提出的改善政府效能建議，能夠及時得到政府響應(yīng)。

（四）公共數(shù)據(jù)開放規(guī)制的要點

公共數(shù)據(jù)開放規(guī)制的基本要求是趨利避害，盡可能以最小的成本克服再利用障礙，實現(xiàn)預(yù)期效益。經(jīng)合組織將衡量公共數(shù)據(jù)開放水平的指標(biāo)分為3大類9個方面，見表3：

在這些評價指標(biāo)中，去除政策法律執(zhí)行情況指標(biāo)，其余方面實際上就是法律規(guī)制的重點。值得強調(diào)的是，保證社會上的利益相關(guān)者的充分參與，無論在規(guī)制數(shù)據(jù)開放范圍上，還是在保證數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，都舉足輕重。公共數(shù)據(jù)開放不是公共機構(gòu)閉門造車的單方行為，需要在供給者和使用者之間建立暢通的交流反饋渠道，讓社會力量成為數(shù)據(jù)開放的助跑者，而不僅僅是被動接收者。只有這樣，才能讓開放的數(shù)據(jù)真正有用、能用、好用。

（五）公共數(shù)據(jù)開放的模式

我國當(dāng)前的地方立法和學(xué)術(shù)研究對公共數(shù)據(jù)開放的模式關(guān)注不足，部分中央文件與地方性法規(guī)涉及開放模式的地方，就規(guī)定得比較籠統(tǒng)。如“數(shù)據(jù)二十條”提到有條件無償使用和有條件有償使用，就簡單規(guī)定為“推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。有些地方立法將政府?dāng)?shù)據(jù)劃分為“無條件開放”“有條件開放”“不開放”。梳理國外開放數(shù)據(jù)法規(guī)可知，數(shù)據(jù)開放大致有以下開放模式：

完全免費開放、適當(dāng)收費開放和收費開放。顧名思義，完全免費開放指的是以符合標(biāo)準(zhǔn)的形式向社會無差別開放，任何組織和個人訪問、下載或者使用數(shù)據(jù)，都不需要支付費用。完全免費開放是眾多國際組織倡導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)開放模式，也是美歐等國家和地區(qū)開放數(shù)據(jù)的主導(dǎo)方式。適當(dāng)收費開放，主要針對持有人的運轉(zhuǎn)需要部分依賴數(shù)據(jù)經(jīng)營收入的場合，開放主體對數(shù)據(jù)收集、預(yù)處理、儲存、匿名化、公開等需要支出的費用，可以轉(zhuǎn)嫁給使用者適當(dāng)分擔(dān)。一般情況下，收費的具體標(biāo)準(zhǔn)需要政府審批。收費開放，則主要應(yīng)用于圖書館、博物館等已經(jīng)形成數(shù)據(jù)收費使用慣例的特殊場合，以及參與市場競爭的國有企業(yè)。法律允許它們通過開放數(shù)據(jù)獲取適當(dāng)利潤。

自由使用式開放、受限使用式開放、排他性授權(quán)使用式開放。自由使用，顧名思義是使用者可以開發(fā)數(shù)據(jù)實現(xiàn)任何合法目的。數(shù)據(jù)開放以自由使用為原則。受限使用指的是使用人訪問、利用數(shù)據(jù)需要申請，只有合乎特定目的或者以特定的方式使用方被許可。受限使用主要適用于部分敏感公共數(shù)據(jù)。如“數(shù)據(jù)二十條”提到的按“數(shù)據(jù)可用不可見”要求，以模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會提供，即需要使用者以特定目的申請使用。而當(dāng)前興起的將算法帶入數(shù)據(jù)（in situ data access，即數(shù)據(jù)可用于算法分析但不可下載遷移）的使用模式，則屬于使用方法受限。排他性授權(quán)使用式開放，大體等于我國的公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)，即特定數(shù)據(jù)只授予特定組織或者個人壟斷使用。在歐美發(fā)達國家，排他性授權(quán)使用開放屬于特例，并且需要政府審核。如歐盟2022年《數(shù)據(jù)管理法令》對數(shù)據(jù)排他性授權(quán)使用進行了一般禁止，但如果是利用某類公共數(shù)據(jù)可以開發(fā)出符合公眾利益的新產(chǎn)品或服務(wù)，不給予排他性使用授權(quán)則無人愿意開發(fā)，這時候可以給予排他性使用權(quán)。②

四、公共數(shù)據(jù)開放規(guī)制的域外典型經(jīng)驗

發(fā)達國家從政府信息公開向公共數(shù)據(jù)開放的嬗變，始于2010年前后，經(jīng)過十余年的摸索發(fā)展，在法律規(guī)范和體制機制建設(shè)方面積累了一定經(jīng)驗，可以參考借鑒。本節(jié)針對公共數(shù)據(jù)開放三基點：“數(shù)據(jù)開放供給（供給側(cè)）”“數(shù)據(jù)獲得便利（需求側(cè)）”“再利用政府支持（橋梁）”，分別選擇歐盟、美國、韓國作為典型經(jīng)驗介紹分析，以期對我國的具體規(guī)制建構(gòu)有所啟發(fā)。

（一）歐盟對公共數(shù)據(jù)開放范圍擴容的經(jīng)驗

歐盟是全球數(shù)據(jù)法治的領(lǐng)頭羊，其公共數(shù)據(jù)開放的范圍經(jīng)歷了逐漸擴容的過程。經(jīng)過兩次擴容，主要依賴公共財政支持運行的機構(gòu)在履職過程中獲得的數(shù)據(jù)，基本被納入法定開放的范圍。歐盟開放數(shù)據(jù)擴容，契合了公共數(shù)據(jù)從政務(wù)公開屬性向要素資源屬性蛻變的邏輯，是其他國家或地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放法律規(guī)制借鑒的對象。

第一次擴容是2019年制定的《開放數(shù)據(jù)與公共部門信息再利用指令》（以下稱為“2019年開放數(shù)據(jù)指令”）。該指令是對2003年《公共部門信息再利用指令》的修改。2003年《公共部門信息再利用指令》的立法背景是公共部門信息公開，因此將法定公開主體限制在行政、立法和司法部門。③“2019年開放數(shù)據(jù)指令”對數(shù)據(jù)開放主體和客體分別進行了擴容：第一，將公共部門的范圍擴展至公共事業(yè)

機構(gòu)（public undertaking）、公立教育機構(gòu)、公立研究機構(gòu)（research performing organizations）、公助研究機構(gòu)（research funding organizations）。公共事業(yè)機構(gòu)是否承擔(dān)數(shù)據(jù)公開義務(wù)，以公共部門在該機構(gòu)運行管控中是否具有支配地位為條件。如果公共機構(gòu)持股最多、可以控制多數(shù)投票權(quán)或者有權(quán)任命半數(shù)以上管理層，則默認為具有支配地位，需要履行數(shù)據(jù)開放義務(wù)。對于公共部門不具有運行控制地位的事業(yè)機構(gòu)，其數(shù)據(jù)控制權(quán)依法為私人擁有，法律不能肆意剝奪。第二，開放客體擴容，將實時、動態(tài)數(shù)據(jù)納入開放范圍。⑤在政務(wù)信息公開背景下，盡管主動公開很常見，但法律的通常做法是以基于當(dāng)事人請求的公開為原則，不要求立即主動公開。但在數(shù)據(jù)要素化背景下，有些數(shù)據(jù)具有很強的時效性，其價值大小取決于能否得到及時、實時分享和利用。如環(huán)境污染數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、各種傳感器數(shù)據(jù)等，它們的價值依賴及時更新、實時分享?；谶@些實時信息多掌握在公共事業(yè)單位、科研機構(gòu)手中的現(xiàn)實情況，“2019年開放數(shù)據(jù)指令”在維持公共機構(gòu)信息依申請公開原則的同時，將公共事業(yè)單位、公立教育科研機構(gòu)排除在外，即這些主體應(yīng)當(dāng)及時主動開放數(shù)據(jù)，而不應(yīng)基于申請。⑥

第二次擴容是2022年制定的《數(shù)據(jù)管理法令》，將開放數(shù)據(jù)的范圍擴大到公共機構(gòu)持有的受保護數(shù)據(jù)。根據(jù)“2019年開放數(shù)據(jù)指令”，公共機構(gòu)持有的大量個人數(shù)據(jù)、含商業(yè)秘密數(shù)據(jù)（“受保護數(shù)據(jù)”），不屬于法定開放數(shù)據(jù)的范圍。但這些受保護數(shù)據(jù)蘊含了很大的開發(fā)價值，《數(shù)據(jù)管理法令》對這些數(shù)據(jù)的開發(fā)利用作了指示性安排：第一，受保護的私人隱私權(quán)利益、知識產(chǎn)權(quán)利益必須得到保護，但成員國可以要求公共機構(gòu)在采取技術(shù)或者合同措施對受保護利益予以充分保護的前提下開放數(shù)據(jù)，這些措施包括：對數(shù)據(jù)進行匿名化、化名化處理；在公共機構(gòu)監(jiān)督下，使用人以將算法帶入數(shù)據(jù)方式利用（受限使用式開放）；要求使用人承擔(dān)保守商業(yè)秘密的合同義務(wù)等。第二，如果法律規(guī)定他人對某類公共數(shù)據(jù)訪問需要得到數(shù)據(jù)主體或者知識產(chǎn)權(quán)擁有人的準(zhǔn)許，公共機構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助欲使用者獲得上述許可。對于包含商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)，只有得到權(quán)利人許可方能訪問、再利用。第三，因上述安排會增加公共機構(gòu)的經(jīng)費負擔(dān)，因而適當(dāng)?shù)氖召M許可被允許，但對于科研目的的數(shù)據(jù)再利用，以及中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)減免使用費。①

歐盟公共數(shù)據(jù)開放的兩次擴容，對實現(xiàn)數(shù)據(jù)的要素價值意義重大。第一，在機器學(xué)習(xí)和AI時代，公共事業(yè)單位、研究機構(gòu)等收集的實時數(shù)據(jù)，其要素價值巨大，社會再利用需求高。因這些數(shù)據(jù)并沒有多少政務(wù)服務(wù)信息公開價值，要求它們開放意味著立法價值取向向數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素化轉(zhuǎn)移。第二，公共機構(gòu)特別是政府在履職過程中收集的數(shù)據(jù)集，往往是受保護數(shù)據(jù)和非受保護數(shù)據(jù)雜糅。如果限制受保護數(shù)據(jù)的再利用，勢必會極大壓縮再利用的數(shù)據(jù)集范圍。當(dāng)然，鼓勵再利用受保護數(shù)據(jù)，會較大增加開放主體的負擔(dān)。因是之故，適當(dāng)收費開放應(yīng)被允許。除此以外，還鼓勵各國成立專業(yè)機構(gòu)或委托專業(yè)社會組織協(xié)助開放。②

（二）美國公共數(shù)據(jù)開放再利用便利設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗

美國是最早提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的國家之一，雖然其數(shù)據(jù)開放的法定主體仍然限于行政、立法、司法等權(quán)力機關(guān)，但在開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面處于全球前列。2018年，美國國會通過《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，對2009年開始啟動的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐做法進行總結(jié)優(yōu)化，上升為法律?！堕_放政府?dāng)?shù)據(jù)法》建立了以“首席數(shù)據(jù)官”為核心的聯(lián)邦政府系統(tǒng)數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)設(shè)施機制，如下圖所示：

根據(jù)《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，聯(lián)邦所有政府部門都需要設(shè)立一名專業(yè)首席數(shù)據(jù)官，全面負責(zé)部門數(shù)據(jù)開放、共享、再利用等事務(wù)，對部門履職時獲得的數(shù)據(jù)進行全生命周期管理。首席數(shù)據(jù)官每年向參議院、眾議院的有關(guān)委員會提交年度數(shù)據(jù)報告。首席數(shù)據(jù)官機制建設(shè)初期，在行政管理預(yù)算局設(shè)立首席數(shù)據(jù)官委員會（制度成熟運行后撤銷）。該委員會成員由各部門首席數(shù)據(jù)官和其他專業(yè)人員組成，分享數(shù)據(jù)開放、再利用經(jīng)驗，促進部門間數(shù)據(jù)共享。委員會亦需要向參眾兩院提交工作報告。各部門數(shù)據(jù)統(tǒng)一在聯(lián)邦總務(wù)管理局的專門平臺（DATA. GOV）公開。④2020年，聯(lián)邦政府開始搭建統(tǒng)一的資源管理平臺，針對法律政策、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)工具等，為各政府部門開放數(shù)據(jù)提供支撐服務(wù)，提高公共數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量。隨后，又搭建了統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)云計算平臺（CLOUD. GOV），推動數(shù)據(jù)跨部門匯聚應(yīng)用，同時強化數(shù)據(jù)安全。

（三）韓國公共數(shù)據(jù)社會利用政府協(xié)助經(jīng)驗

韓國政府?dāng)?shù)據(jù)公開始于2010年內(nèi)政安全部頒布《開放數(shù)據(jù)指南》，但這一行政指導(dǎo)性文件因?qū)蛹壿^低沒有得到多少響應(yīng)。2013年，國會制定頒布《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法令》（KODP），公共數(shù)據(jù)開放開始全速運轉(zhuǎn)。在經(jīng)合組織對其各成員的2022年開放數(shù)據(jù)表現(xiàn)評估中，韓國名列第一。評估中的“數(shù)據(jù)再利用政府支持”方面，韓國是唯一獲得滿分（1. 0）的國家。①有別于政府信息公開法保護公眾知情權(quán)、參與權(quán)，《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法令》明確其立法宗旨是“每個公共機構(gòu)應(yīng)當(dāng)努力使人人都能容易使用公開數(shù)據(jù)，不得禁止或者限制商業(yè)用途”。②

韓國政府對社會再利用公共數(shù)據(jù)的協(xié)力，主要體現(xiàn)在五個方面。其一，確認公共數(shù)據(jù)為公共物品。在2017年提出的“開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新戰(zhàn)略”中，明確政府等公共機構(gòu)持有的數(shù)據(jù)乃公共/國民所有，徹底改變了公共數(shù)據(jù)為公共機構(gòu)所有的固有理念。其二，深入推進數(shù)據(jù)開放的社會參與。政府專門搭建了“數(shù)據(jù)第一街”公開平臺供政民互動，免除用戶注冊登錄手續(xù)，任何人可以匿名獲取各類開放政府?dāng)?shù)據(jù)；另外，組建“開放數(shù)據(jù)論壇”，邀請普通市民、私人企業(yè)、學(xué)術(shù)界、媒體界、政府部門以及其他公共機構(gòu)參與，為數(shù)據(jù)開放再利用出謀劃策。其三，豐富、便利社會再利用數(shù)據(jù)渠道。政府通過各類項目，促進數(shù)據(jù)社會再利用。如韓國內(nèi)政安全部會同其他機構(gòu)，不定期舉辦編程馬拉松以及創(chuàng)業(yè)大賽，吸引技術(shù)大咖參與；給予政府補貼支持私人及企業(yè)開發(fā)基于公共數(shù)據(jù)的App，為公共數(shù)據(jù)再利用提供便捷渠道③；政府以公共數(shù)據(jù)為支撐搭建大模型訓(xùn)練平臺（AI Hub），為私人企業(yè)AI訓(xùn)練提供支持，等等。④其四，篩選社會再利用價值高的重要數(shù)據(jù)。將社會關(guān)注度高、再利用價值大的食品安全、社會保障、醫(yī)療健康、教育、清潔水等公共數(shù)據(jù)篩選為“核心數(shù)據(jù)”，集中于平臺開放，并為用戶使用提供一站式服務(wù)。其五，定期監(jiān)控、評估數(shù)據(jù)再利用效果。韓國建立了專門的公開數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)，對每個公共部門的數(shù)據(jù)開放工作進行定期評估。重點監(jiān)控數(shù)據(jù)更新是否及時、數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確、是否具有互操作性等。對“核心數(shù)據(jù)”進行重點監(jiān)控，確保其質(zhì)量。

五、對我國公共數(shù)據(jù)開放規(guī)制的思考

（一）現(xiàn)狀概述

我國公共數(shù)據(jù)開放行之有年。早在2011年，北京、上海就啟動了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的可行性研究與平臺籌建工作。⑤2012年6月，上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)正式運行，標(biāo)志著我國第一個政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺網(wǎng)站上線。在中央層面，國務(wù)院于2015年1月發(fā)布《關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》，明確指出要“積極探索地理、人口、知識產(chǎn)權(quán)及其他有關(guān)管理機構(gòu)數(shù)據(jù)資源向社會開放”，首次突破政務(wù)公開框架、從生產(chǎn)要素角度對公共數(shù)據(jù)開放作了部署。截至目前，我國公共數(shù)據(jù)開放規(guī)制和實踐的特點大致可以歸納如下：

第一，中央層面仍處在戰(zhàn)略決策階段。在中央層面，2015年國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、2020年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、2022年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》等重要文件，都對公共數(shù)據(jù)開放作了方向性安排。2024年9月，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》發(fā)布，首次對我國公共數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略進行了具體部署，提出了有別于國外的“有序開放與授權(quán)運營”相結(jié)合的中國特色公共數(shù)據(jù)開放之路。但總體而言，這些戰(zhàn)略決策都是原則性、方向性的，尚未進到具體建章立制階段。①

第二，地方立法數(shù)量眾多但整體質(zhì)量不高。截至目前，我國地方省級、市級公共數(shù)據(jù)開放立法有50余部，另外尚有部分地區(qū)制定了涉及面更廣的數(shù)據(jù)立法，將公共數(shù)據(jù)納入其中。②在這些地方立法中，浙江制定了專門的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，上海、江西等在數(shù)據(jù)立法的地方性法規(guī)中設(shè)立了公共數(shù)據(jù)專節(jié)，其他多為政府發(fā)布的行政規(guī)章或規(guī)范性文件。總體上看，這些地方性規(guī)范大多停留在政策指示引導(dǎo)層面，即多為“宣言性規(guī)范”③，表明“應(yīng)當(dāng)怎樣”。對于“如何做到”，則或者囫圇吞棗，或者含糊帶過。如很多地方性規(guī)范都將公共數(shù)據(jù)劃分為“無條件公開”“有條件公開”“不公開”三種類型，但對于如何識別這些不同類型，或者以什么機制、什么程序識別，卻不甚了了。對于開放主體的范圍，也莫衷一是。特別是對于納入開放要求的事業(yè)單位的范圍，以及是否擴展至提供公共服務(wù)的企業(yè)組織等，各地的做法都不相同。

第三，公共數(shù)據(jù)開放質(zhì)量參差不齊。一方面，據(jù)統(tǒng)計，截至2024年7月，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺開放的有效數(shù)據(jù)集超過37萬個，8年來增長了44倍。但另一方面，公開數(shù)據(jù)長期無人訪問、下載、使用的情況比比皆是，掛網(wǎng)一年無人問津的數(shù)據(jù)高達四成左右。④即使是數(shù)據(jù)開放啟動早、開放體系建設(shè)相對完善的上海，其掛網(wǎng)數(shù)據(jù)的被利用率也不高。在上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺掛網(wǎng)的5000多個數(shù)據(jù)集中，超過20%顯示“零下載、零調(diào)用”。⑤數(shù)據(jù)更新不及時；部分公開數(shù)據(jù)機器不可讀，如以PDF文件公開；將數(shù)據(jù)開放等同于政務(wù)公開，如“三公”數(shù)據(jù)、經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，而不是最有再利用價值的底層數(shù)據(jù)、原始數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)開放不是“多多益善”，也不是“開放即獲益”。美國DATA. GOV上開放的聯(lián)邦以及各州及地方政府的數(shù)據(jù)集，目前也只有30萬多點，比我國地方政府開放的數(shù)據(jù)集還少，但其再利用產(chǎn)生的效益卻超過了我國。

（二）我國規(guī)范公共數(shù)據(jù)開放的路徑選擇

其一，如何看待我國規(guī)范思路與國外主流理念逐漸背離的問題。在對數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)屬性的認識上，我國逐漸與國外主流理念產(chǎn)生差異。如何對待這種差異，是我國公共數(shù)據(jù)開放需要事先思考的問題。在以歐盟為代表的發(fā)達國家和地區(qū)，設(shè)置數(shù)據(jù)物權(quán)的觀念已經(jīng)式微，學(xué)界和立法已經(jīng)將數(shù)據(jù)規(guī)制的中心放在數(shù)據(jù)訪問權(quán)（access right）上，目的指向打破數(shù)據(jù)控制壁壘，促進多用途使用。⑥數(shù)據(jù)去物權(quán)化加上公共數(shù)據(jù)的公共物品化，是國外開放規(guī)制的基本假定。而在我國，構(gòu)建開放路徑的基礎(chǔ)制度“數(shù)據(jù)二十條”，將“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”以及“產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置”作為數(shù)據(jù)法治的基礎(chǔ)邏輯?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》延續(xù)了這一邏輯。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)假定下，公共數(shù)據(jù)同樣存在權(quán)利主體，授權(quán)經(jīng)營便順理成章；而無限制開放則成為被強行法規(guī)制的例外領(lǐng)域。按照這一思路，接下來要處理一系列棘手問題：確權(quán)給誰？給具有獨立法人地位的政府機構(gòu)，還是政府本級？授權(quán)經(jīng)營授予的是什么權(quán)？完整產(chǎn)權(quán)，還是使用權(quán)？排他性使用權(quán)還是非排他性權(quán)利？等等。當(dāng)然，我們也可以在維持“數(shù)據(jù)二十條”產(chǎn)權(quán)邏輯的同時，淡化所有權(quán)，突出使用權(quán)。①在設(shè)置具體制度規(guī)范時向國外主流理念靠攏。倘如此，則可以將規(guī)范重心落在公共數(shù)據(jù)訪問權(quán)設(shè)置上，而將授權(quán)經(jīng)營作為克服數(shù)字鴻溝之工具。本文認可后一種思路。

其二，改走頂層設(shè)計綱舉目張的立法模式。地方試點先行，總結(jié)經(jīng)驗后再出臺國家法律，是我國行政、經(jīng)濟、社會立法的通常做法。但這種立法模式并不適合數(shù)據(jù)開放規(guī)制。如前所述，公共機構(gòu)素有規(guī)避風(fēng)險的偏好，數(shù)據(jù)開放是公共機構(gòu)的自我加壓增負行為，不僅吃力不討好，還冒著侵犯第三人權(quán)利的風(fēng)險，如果沒有強大的制度督促，開放難免流于形式。我國公共數(shù)據(jù)開放地方立法并不少見，但公開數(shù)據(jù)高缺失、碎片化、低容量、不更新、不可機讀等問題大量存在，表明法律并未得到切實落實。②韓國在行政指令規(guī)制無力后，立即就走了議會立法先行之路，很快立竿見影。歐盟將大量數(shù)據(jù)相關(guān)立法權(quán)限配置給自己，一個重要原因就是，頂層立法設(shè)計可以促進平等競爭，防止各成員國在自留地謀取私利。特別是公共數(shù)據(jù)開放，開放利好歐洲，但成本卻由各國承擔(dān)。因此有必要統(tǒng)一立法，同等規(guī)制，一碗水端平?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》要求在2025年完成初步建章立制，表明我國已經(jīng)意識到頂層設(shè)計的重要性。

其三，厘清開放和授權(quán)經(jīng)營的界限分野。只要堅持開放與授權(quán)運營雙軌并行的路徑，則厘清開放（完全開放、有限開放）與不開放（可以授權(quán)經(jīng)營）的界限，是立法需要做的第一件工作。并且，這件工作需要由頂層設(shè)計來做，原因在于：第一，開放范圍設(shè)定不僅直接影響開放多元價值的實現(xiàn)，同時也影響制度落實的障礙體量（阻力、成本、技術(shù)要求等），需要在立法過程中精心測算、縝密安排，只有頂層設(shè)計才擁有相匹配的立法資源，具備這種法律規(guī)范技術(shù)能力；第二，如果頂層設(shè)計只做原則性規(guī)范，交由地方立法厘定具體范圍，則不僅當(dāng)前各說各話的局面會延續(xù)，而且地方存在縮小開放范圍或者選擇開放成本低的予以開放的可能?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》確立了“分步走”而不是“一錘定音”的漸進開放路徑，“優(yōu)先開放與民生密切相關(guān)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)”。即便如此，“分步走”中的“每一步”，也應(yīng)當(dāng)由頂層設(shè)計厘定。

其四，體系性立法規(guī)范與系統(tǒng)性機制建設(shè)并舉。公共數(shù)據(jù)開放是系統(tǒng)工程，從數(shù)據(jù)供給到數(shù)據(jù)再利用的完整鏈條上的每一節(jié)點既相對獨立，又環(huán)環(huán)相扣，不僅需要有權(quán)威的體系性立法予以保障，更需要建立配套的體制機制予以落實。在制度規(guī)范體系中，基礎(chǔ)性立法好比樹的主干，為數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)提供基礎(chǔ)養(yǎng)分、水分，而各級行政規(guī)范、公共機構(gòu)內(nèi)部制度，則是樹的枝丫、葉片，是保障數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)光合作用的源泉，乃制度良性運轉(zhuǎn)、克服多重障礙所必不可少的基礎(chǔ)性要素。系統(tǒng)性機制建設(shè)，包括行政執(zhí)行系統(tǒng)、技術(shù)中介系統(tǒng)、再利用支持體系等。雖然我國數(shù)據(jù)管理專門機構(gòu)成立有年，但履職磨合期仍未結(jié)束，特別是縣一級的數(shù)據(jù)資源局，數(shù)據(jù)管理履職能力尚待提升。而美國式的部門數(shù)據(jù)官制度，也值得我們借鑒。技術(shù)中介系統(tǒng)建設(shè)是克服數(shù)據(jù)開放技術(shù)壁壘的有效措施。我國數(shù)據(jù)處理技術(shù)服務(wù)市場發(fā)展迅速，但規(guī)范性較差。可以借鑒歐盟《數(shù)據(jù)管理法令》規(guī)范數(shù)據(jù)共享中介的做法，提高中介服務(wù)的中立性，增加其公信力。③對于公共數(shù)據(jù)開放再利用的支持，應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)職責(zé)，韓國在這方面的經(jīng)驗可以借鑒。

（責(zé)任編輯：周中舉）