文｜高奇

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以來(lái)建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要舉措。公共數(shù)據(jù)作為最新被確立的五大生產(chǎn)要素之一，其概念和范圍仍存在爭(zhēng)論，圍繞著公共數(shù)據(jù)的范圍之爭(zhēng)、公共數(shù)據(jù)是否屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，至今仍沒(méi)有清晰的結(jié)論。本文明確提出，公共數(shù)據(jù)屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，屬于全民共有；其次，如何更好地實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，國(guó)家應(yīng)注重立法，建設(shè)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，探索公共數(shù)據(jù)政企合作新模式，有效發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的潛在的價(jià)值。

隨著第四次工業(yè)革命的浪潮涌現(xiàn)，信息技術(shù)也不斷地迎來(lái)新變革，數(shù)據(jù)已逐漸成為能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的資源。世界各國(guó)也紛紛制定政策、出臺(tái)法律，推進(jìn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放以實(shí)現(xiàn)資源有效的轉(zhuǎn)化利用。我國(guó)在2020年發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中明確指出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)成為新時(shí)代提高數(shù)字政府建設(shè)水平和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要內(nèi)容。從目前我國(guó)對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐和研究來(lái)看，對(duì)公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬這一問(wèn)題仍存在較大的爭(zhēng)議；其次，對(duì)于如何更好的實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，我國(guó)仍處于探索改進(jìn)的階段。

一、公共數(shù)據(jù)概念辨析

在中央層面的法律文件中，并沒(méi)有關(guān)于公共數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確含義，在地方出臺(tái)的法律文件和政策性文件當(dāng)中，特別是在《數(shù)據(jù)條例》出臺(tái)之前，對(duì)于公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)的使用較為混亂，厘清公共數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的概念和內(nèi)涵，對(duì)于分析公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬有重要意義。

（一）公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)

1.數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)(Date)是指對(duì)客觀事件進(jìn)行記錄并可以鑒別的符號(hào)，是對(duì)客觀事物的性質(zhì)、狀態(tài)及相互關(guān)系等進(jìn)行記載的物理符號(hào)或這些物理符號(hào)的組合?！稊?shù)據(jù)安全法》第 3條第 1 款規(guī)定: “數(shù)據(jù)，是指任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄。”數(shù)據(jù)和信息雖然是不相同的概念，但是二者相互關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)是信息的載體。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)

在《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》中，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)定義為 “行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源”，這一概念已經(jīng)得到了較為廣泛的認(rèn)可。

在中央發(fā)布的文件中，并未界分政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，在法起初我國(guó)都是以“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”建立數(shù)據(jù)公開(kāi)共享體系，但是從社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)踐來(lái)看，“政府?dāng)?shù)據(jù)”已經(jīng)不能涵蓋包含社會(huì)公共信息的“公共數(shù)據(jù)”部分。因此，在2017年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》和2018年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》中都使用了“公共數(shù)據(jù)”這一概念。對(duì)此，一些學(xué)者提出，從數(shù)據(jù)的持有主體上看，數(shù)據(jù)可分為政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)；也有學(xué)者認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)是相同的概念，二者涵蓋的范圍相同，公共數(shù)據(jù)的來(lái)源僅限于政府公共管理和公共服務(wù)，僅是政府在履行職責(zé)過(guò)程中收集或者形成的數(shù)據(jù)；還有一些學(xué)者指出，法律文件對(duì)于公共數(shù)據(jù)做出的定義太過(guò)狹窄。公共數(shù)據(jù)除文件中規(guī)定之外，應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)數(shù)據(jù)中具有公共利益相關(guān)性的部分，如一些商業(yè)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中收集的反應(yīng)消費(fèi)者消費(fèi)偏好、行動(dòng)軌跡及房屋租賃等與大眾息息相關(guān)的數(shù)據(jù)。政府通過(guò)收集這些數(shù)據(jù)可以更好地提供社會(huì)公共服務(wù)，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，但是數(shù)據(jù)資源屬于企業(yè)所有，牽扯到企業(yè)的商業(yè)秘密，政府取得這些數(shù)據(jù)必須有正當(dāng)理由，必須符合法律規(guī)定。

今天數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放推動(dòng)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用到建設(shè)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)過(guò)程中， “公共數(shù)據(jù)”已然超出了“政府?dāng)?shù)據(jù)”的范圍，應(yīng)當(dāng)被賦予更加廣泛的含義?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)不僅限于政府?dāng)?shù)據(jù)?！稄V西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》亦有關(guān)于公共數(shù)據(jù)的規(guī)定，公共數(shù)據(jù)已然有別于政府?dāng)?shù)據(jù)?？梢?jiàn)，在關(guān)于數(shù)據(jù)立法的地方實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)已經(jīng)成為不同于政府?dāng)?shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的新概念。

（二）公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)的區(qū)分

本文所指的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是指數(shù)據(jù)供給方面向社會(huì)提供具備原始性、可機(jī)器讀取、可進(jìn)行社會(huì)化開(kāi)發(fā)利用的數(shù)據(jù)集的公共服務(wù)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放有廣義和俠義之分，廣義上包括政府部門(mén)內(nèi)部的公共數(shù)據(jù)共享和外部的數(shù)據(jù)開(kāi)放，公共數(shù)據(jù)共享顧名思義是政府部門(mén)之間內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享流動(dòng)，不涉及外部，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放則面向外部，指的是負(fù)有對(duì)外開(kāi)放數(shù)據(jù)義務(wù)的部門(mén)將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放給公民、企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等（以下簡(jiǎn)稱(chēng)數(shù)據(jù)利用方）使用。政府信息公開(kāi)在我國(guó)又可稱(chēng)為政務(wù)公開(kāi)，其目的在于增加政府的透明度以保障公民的知情權(quán)。政府信息公開(kāi)的被請(qǐng)求人為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，客體是與行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)形成的有關(guān)資料。二者如何區(qū)分，學(xué)界存在許多不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為政府擁有海量數(shù)據(jù)，必然成為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主體，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是對(duì)政府信息公開(kāi)制度的沿革，同時(shí)政府信息公開(kāi)也為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放奠定了基礎(chǔ)。但這一觀點(diǎn)忽略了二者不同，首先，政府信息公開(kāi)側(cè)重于保護(hù)公眾的知情權(quán)，而公共數(shù)據(jù)開(kāi)放更注重對(duì)于數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用；其次，政府信息公開(kāi)的內(nèi)容范圍更加狹窄；最后，從開(kāi)放利用過(guò)程來(lái)看，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府與市場(chǎng)二者協(xié)同合作的過(guò)程，政府信息公開(kāi)更側(cè)重于對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

二、公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬

權(quán)屬，即權(quán)利歸屬，公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問(wèn)題是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放要明晰的基礎(chǔ)問(wèn)題，但由于立場(chǎng)的不同，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬目前仍然存在爭(zhēng)論，沒(méi)有形成各方一致認(rèn)同的答案。本文對(duì)于公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬的討論分為兩個(gè)部分，一是關(guān)于公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，包括政府?dāng)?shù)據(jù)和其他具有公共管理和公共服務(wù)職能的組織收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，由于政府和其他提供公共管理和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)所提供的公共數(shù)據(jù)性質(zhì)上具有相似性，且此類(lèi)數(shù)據(jù)占據(jù)公共數(shù)據(jù)的主要部分，本章皆使用公共數(shù)據(jù)來(lái)表達(dá)此類(lèi)數(shù)據(jù)；第二是社會(huì)數(shù)據(jù)中和公共利益相關(guān)的公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問(wèn)題，此類(lèi)公共數(shù)據(jù)多以企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生或者收集的涉及公共利益的公共數(shù)據(jù)為主。

（一） 公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬

從各國(guó)法律規(guī)定來(lái)看，公共數(shù)據(jù)的概念各有不同。日本法律規(guī)定，公共數(shù)據(jù)屬于國(guó)民共有財(cái)產(chǎn)，在美國(guó)，聯(lián)邦政府的法律規(guī)定，公共數(shù)據(jù)屬于全民的共同財(cái)產(chǎn)。在我國(guó)，有學(xué)者提出，公共數(shù)據(jù)具有公產(chǎn)屬性和公益性，基于公共信托理論，國(guó)家是公共數(shù)據(jù)的形式所有人，政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)所有人應(yīng)為全體公民；也有人提出，公共數(shù)據(jù)屬于國(guó)家所有的論證存在謬誤，引入基于無(wú)知之幕的契約主義證成和作為虛擬契約的公共信托證明公共數(shù)據(jù)屬于國(guó)家所有；還有觀點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)屬于公有，其特點(diǎn)主要有：一是非排他性， 任何人使用公共數(shù)據(jù)不會(huì)影響他人；二是非競(jìng)爭(zhēng)性，同一數(shù)據(jù)集可被多次重復(fù)下載；三是效用不可被分割，數(shù)據(jù)源不會(huì)被隨意修改；四是公共數(shù)據(jù)的公共性源于政府本身的公共屬性。與以上觀點(diǎn)不同的是，一些學(xué)者提出，公共數(shù)據(jù)為政府所有，符合勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論的基本價(jià)值預(yù)設(shè)以及公共數(shù)據(jù)公共資源法律性質(zhì)的基本定位。以上學(xué)者基于不同的立場(chǎng)和方法論提出了各自的主張，作者更為認(rèn)同公共數(shù)據(jù)歸國(guó)家所有，即全民共有。

1.公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)屬于公共物品

在我國(guó)的地方立法中，已出現(xiàn) “公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有”的字眼?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例( 征求意見(jiàn)稿) 》第 21 條提出：公共數(shù)據(jù)屬于新型國(guó)有資產(chǎn)，其數(shù)據(jù)權(quán)歸國(guó)家所有。但是由于對(duì)于公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問(wèn)題存在較大的爭(zhēng)議，該條款最終被刪去；《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》亦有相同規(guī)定。但是在中央層面的立法中，并沒(méi)有對(duì)公共數(shù)據(jù)是否屬于國(guó)家所有進(jìn)行法律定性。

《重慶市數(shù)據(jù)條例》第20條第2款規(guī)定：政務(wù)數(shù)據(jù)、公共服務(wù)數(shù)據(jù)按照本條例規(guī)定納入公共數(shù)據(jù)資源體系。公共資源是具有非排他性的公共物品，是“屬于人類(lèi)社會(huì)共有、公用的自然與社會(huì)資源”，不僅包括礦產(chǎn)、土地等有形自然資源，還包括文化、教育等無(wú)形社會(huì)資源。從權(quán)益主體角度看，公共數(shù)據(jù)歸屬?lài)?guó)家所有符合公共資源權(quán)屬配置基本模式，公共資源為全體社會(huì)成員所有，任何主體都不得在整體上獨(dú)占和使用公共資源。

公共性是公共數(shù)據(jù)的天然屬性，公共數(shù)據(jù)涉及社會(huì)公共利益，公共數(shù)據(jù)影響社會(huì)不特定人的利益，由此可得出，公共數(shù)據(jù)體現(xiàn)的是社會(huì)屬性。正因公共數(shù)據(jù)具備社會(huì)屬性特征，所以公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上為屬于具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品。一方面，非排他性指的是某個(gè)體使用數(shù)據(jù)資源，無(wú)法排斥其他個(gè)人的使用，非排他性意味著我們每個(gè)主體都可以合理地利用公共數(shù)據(jù)資源，去追求美好生活的權(quán)利。另一方面，非競(jìng)爭(zhēng)性表明公共數(shù)據(jù)是具有非競(jìng)爭(zhēng)性消費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，向一個(gè)人提供公共數(shù)據(jù)不會(huì)減少可以向其他人提供數(shù)據(jù)的數(shù)量。

2.公共信托理論下的公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有

公共信托理念最早可追溯至羅馬法，并在近現(xiàn)代的司法實(shí)踐中發(fā)展成為普通法的公共信托理論，這一理論在美國(guó)得以廣泛的應(yīng)用。所謂信托,是指委托人基于對(duì)受托人的信任,將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名義,為受益人的利益或者特定目的,進(jìn)行管理或者處分的行為。公共信托是對(duì)信托這一制度的發(fā)展，指的是國(guó)家基于全體公民的委托，義務(wù)性地對(duì)特定資源進(jìn)行管理保護(hù)，公民則有權(quán)根據(jù)公共信托對(duì)資源進(jìn)行使用。公共信托理論與信托制度具有相似之處，即受托人基于委托人的委托，享有管理權(quán)力，委托人享有收益權(quán)。

將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放結(jié)合公共信托理論，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)公共信托理論。公共信托理論適用的對(duì)象是特定范圍內(nèi)的自然資源，但是這個(gè)范圍并不是不變的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的概念。隨著時(shí)代的發(fā)展，公共信托理論適用的對(duì)象必然有所不同。公共數(shù)據(jù)作為公共物品，符合公共信托財(cái)產(chǎn)“公物”的屬性，將公共數(shù)據(jù)納入公共信托財(cái)產(chǎn)范圍并適用公共信托制度有其合理性。

依據(jù)公共信托理論，社會(huì)公眾和政府之間就如何管理和使用公共數(shù)據(jù)達(dá)成社會(huì)契約，國(guó)家為公共數(shù)據(jù)的所有人亦是受托人，國(guó)家為了保護(hù)公眾的利益，應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行妥善管理和注意義務(wù)，政府不能為了部分人的利益而損害全體公民的利益。公眾作為公共數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)所有人也是委托人，有權(quán)使用公共數(shù)據(jù)并且獲得公共數(shù)據(jù)增值利益，對(duì)政府的管理和保護(hù)行為享有監(jiān)督的責(zé)任，并且在政府不履行責(zé)任時(shí)可以主張救濟(jì)。

公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有是公共數(shù)據(jù)適用公共信托理論的前提，在此前提之下引入公共信托理論，依據(jù)公共信托管理公共數(shù)據(jù)，對(duì)于當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開(kāi)放具有積極意義，此外，數(shù)據(jù)公共信托理論與我國(guó)憲法第9條第1款的“國(guó)家所有，即全民所有”的規(guī)定相符合。

3.公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有的意義

首先，公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)指出要推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?，F(xiàn)代社會(huì)，信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府職能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的掌握和使用。依托政府部門(mén)內(nèi)部的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，能夠有效促進(jìn)社會(huì)管理的高效化；做出正確的決策、制定合理的政策，離需要對(duì)公共數(shù)據(jù)做出精準(zhǔn)分析；政府提供合適的、有針對(duì)性的公共服務(wù)，需要對(duì)市場(chǎng)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的全面掌控和可視化分析。

其次，規(guī)定公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有，政府有權(quán)收集公共數(shù)據(jù)，同時(shí)明確政府在收集、管理及開(kāi)放公共數(shù)據(jù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。政府作為公共數(shù)據(jù)的所有人，擁有對(duì)公共數(shù)據(jù)所有權(quán)等民事權(quán)利，這對(duì)于為公共數(shù)據(jù)提供保護(hù)模式和提供公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、利用的規(guī)范路徑有重要意義，同時(shí)，依靠國(guó)家力量和國(guó)家資源，為公共數(shù)據(jù)保護(hù)構(gòu)筑起一道堅(jiān)固的安全墻。

最后，依據(jù)國(guó)家配置資源和調(diào)控市場(chǎng)的能力，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的增值效益。數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素之一，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是必然要求。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放有利于激發(fā)數(shù)據(jù)要素的潛能，節(jié)約生產(chǎn)和創(chuàng)新的成本，促進(jìn)數(shù)據(jù)在市場(chǎng)的流通和利用，發(fā)貨數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的重要作用。

（二）企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及公共利益的公共數(shù)據(jù)權(quán)屬

基于洛克的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)數(shù)據(jù)的生成和收集投入了資金、人力，理應(yīng)獲得對(duì)數(shù)據(jù)的所有權(quán)。同時(shí)基于激勵(lì)理論，企業(yè)投入大量資源，如果不給予企業(yè)所生產(chǎn)、收集的數(shù)據(jù)的所有權(quán)，勢(shì)必會(huì)打擊企業(yè)的積極性，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，賦予企業(yè)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)可以激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)、收集、分析、交易數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在資本市場(chǎng)越發(fā)繁榮的背景下，大型互聯(lián)網(wǎng)公司和具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)掌控著海量的數(shù)據(jù)。以滴滴出行公司為例，滴滴出行公司作為出租車(chē)市場(chǎng)的龍頭企業(yè)，在運(yùn)營(yíng)期間收集了海量的客戶個(gè)人信息和各種高清測(cè)繪數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的聚合和疊加，不僅能夠使滴滴出行公司獲得客戶的個(gè)人信息，還能夠使其掌握客戶的行動(dòng)軌跡，通過(guò)分析數(shù)據(jù)可以精確的定位道路、港口、機(jī)場(chǎng)甚至政府部門(mén)。這些數(shù)據(jù)已經(jīng)真實(shí)觸及到了公共利益，出于國(guó)家安全和保護(hù)人民群眾利益的需要，對(duì)于企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及公共利益的數(shù)據(jù)有必要納入公共數(shù)據(jù)管理體系中加以規(guī)制。

我國(guó)目前的地方立法中，沒(méi)有將企業(yè)數(shù)據(jù)中的公共數(shù)據(jù)列入“公共數(shù)據(jù)”的范圍之內(nèi)，在未來(lái)的立法中，應(yīng)當(dāng)慎重考慮企業(yè)數(shù)據(jù)中的公共數(shù)據(jù)部分。數(shù)據(jù)主權(quán)是國(guó)家主權(quán)的組成部分，涉及到國(guó)家、企業(yè)、公民等主體，國(guó)家有權(quán)對(duì)本國(guó)的數(shù)據(jù)獨(dú)立的進(jìn)行管理、控制、利用的權(quán)力，以防止本國(guó)數(shù)據(jù)泄露危害國(guó)家公共利益，國(guó)家對(duì)于涉及公共利益的企業(yè)數(shù)據(jù)享有獲得和監(jiān)管的權(quán)力。但是需要注意的是，企業(yè)仍然享有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家獲得企業(yè)數(shù)據(jù)必須受到限制。國(guó)家必須是出于公共利益或是監(jiān)管的需要來(lái)獲得企業(yè)數(shù)據(jù)，這種獲得必須有法律條文的授權(quán)。在企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的過(guò)程中，國(guó)家使管理者而非所有者，因此，更要注重對(duì)于公共數(shù)據(jù)中包含的企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

三、如何更好的實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放

當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放仍然處于起步階段，如何有效實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、公共數(shù)據(jù)價(jià)值的增值，我們還有很長(zhǎng)的路要走。

（一）立法先行

到目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)公共數(shù)據(jù)的法律法規(guī)文件，僅有各省市對(duì)于公共數(shù)據(jù)制定了相關(guān)條例。2015年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”作為主要任務(wù)的第一項(xiàng)。雖然各地方為了推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制定了地方性的法規(guī)規(guī)章，但是由于各地制定法規(guī)規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)不一、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放情況不一，法規(guī)規(guī)章不具有普適性，缺乏中央立法的指導(dǎo)，難以發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，也可能對(duì)于公共數(shù)據(jù)的銜接造成影響，現(xiàn)有的法律法規(guī)無(wú)法為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放這棵大樹(shù)的成長(zhǎng)提供肥沃的土壤。統(tǒng)一的中央立法是建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放體系的基礎(chǔ)。

1966 年美國(guó)頒布實(shí)施的《 信息自由法》開(kāi)創(chuàng)了聯(lián)邦政府信息公開(kāi)化的先河，成為聯(lián)邦政府促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)和信息資源公開(kāi)的范例。2016年，美國(guó)迎來(lái)了《信息自由法》的修正，成為美國(guó)數(shù)據(jù)公開(kāi)的基本制度框架。2018年底，美國(guó)通過(guò)制定《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的法律化。由此，美國(guó)通過(guò)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)立法的方式，構(gòu)建起獨(dú)立的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的立法模式，以中央層面的立法為總綱，結(jié)合部門(mén)法規(guī)或規(guī)章，形成關(guān)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的完備的法律體系，在法律概念、基本原則、開(kāi)放內(nèi)容、開(kāi)放方式、管理體制、責(zé)任承當(dāng)問(wèn)題上規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為公共數(shù)據(jù)開(kāi)放提供法律指引。

（二） 建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)

建設(shè)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要舉措。以美國(guó)為例，自1997年開(kāi)始美國(guó)相繼建立了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站，逐步擴(kuò)展公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的范圍，完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的程序。

當(dāng)前我國(guó)各地方政府已經(jīng)著手建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，如《蘇州市數(shù)據(jù)條例》已有“建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)”的規(guī)定。在各省市發(fā)布的有關(guān)公共數(shù)據(jù)的法規(guī)條例中，亦有相關(guān)內(nèi)容。但是這些地方性的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)由于政策等原因，其數(shù)據(jù)難以進(jìn)入國(guó)家公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，增加了對(duì)公共數(shù)據(jù)的利用成本。建立一個(gè)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，有利于提高公共數(shù)據(jù)的流動(dòng)性，打破“數(shù)據(jù)孤島”，提高公共數(shù)據(jù)的附加價(jià)值。國(guó)家應(yīng)當(dāng)將各地方各部門(mén)的公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一整合并將其納入國(guó)家公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，形成自上而下、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域的綜合性、全國(guó)性的平臺(tái)體系，方便社會(huì)公眾及時(shí)查找、利用所需數(shù)據(jù)。

當(dāng)然全國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)并不能一蹴而就，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，形成一個(gè)涉及多個(gè)政府部門(mén)和多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)平臺(tái)，要經(jīng)過(guò)階段性逐步開(kāi)放的過(guò)程。我們可以從中吸取經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)階段性建設(shè)的方式逐步打造一個(gè)全國(guó)性的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。

（三）政企合作

政企合作，指的是企業(yè)將收集到的數(shù)據(jù)與政府分享，以便政府能夠更好行使職能、服務(wù)社會(huì)。在傳統(tǒng)的管理模式中，政府與企業(yè)的協(xié)作不足，政府與企業(yè)在社會(huì)管理市場(chǎng)管理各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交流融合不足。在如今大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的時(shí)代，提高政府的治理能力和治理水平，更需要政府引入更多的企業(yè)數(shù)據(jù)以提供符合社會(huì)需要的公共服務(wù)，打造數(shù)字化政府。但是，政府獲得企業(yè)數(shù)據(jù)，并不是無(wú)限制的，必須以實(shí)現(xiàn)政府職能和維護(hù)公共利益為準(zhǔn)則。

政府要求企業(yè)提供所需數(shù)據(jù)，必須基于正當(dāng)目的、符合正當(dāng)程序，且必須在合理范圍內(nèi)要求企業(yè)配合提供數(shù)據(jù)，且對(duì)于企業(yè)數(shù)據(jù)中涉及企業(yè)商業(yè)秘密的更要加以保護(hù)，在對(duì)外開(kāi)放時(shí)不得侵害企業(yè)的商業(yè)秘密。最后，政府可采取激勵(lì)措施，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)政企合作，如建立完善數(shù)據(jù)利用的成本補(bǔ)償制度和稅收優(yōu)惠政策，以實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。

公共數(shù)據(jù)的概念認(rèn)定、權(quán)利歸屬及公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策選擇等問(wèn)題，在當(dāng)下我國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放處于起步階段的時(shí)刻，更應(yīng)當(dāng)被納入國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中進(jìn)行重點(diǎn)考量，以發(fā)揮公共數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和公共治理中的重大價(jià)值。