摘要：優(yōu)化營商環(huán)境是我國激活市場活力、提升政府服務(wù)水平的關(guān)鍵舉措。行政法可以發(fā)揮其穩(wěn)定、公正及公平功能，滿足市場主體對良好營商環(huán)境的需求。但當(dāng)前在以行政法優(yōu)化營商環(huán)境方面存在信賴?yán)姹Ｕ洗訌姟ⅰ胺殴芊备母锎罨靶姓?zhí)法不規(guī)范的問題。通過加強政府信用建設(shè)、深化“放管服”改革及以“以人為中心”的理念規(guī)范行政執(zhí)法行為，有助于從行政法視角優(yōu)化營商環(huán)境。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境；行政法；法治化

中圖分類號：D922.294文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2025）01-0059-04

A Brief Analysis of the Administrative Law Path of China’s Optimization

of the Business Environment

Jiang Zhenxing

（School of Law， Heilongjiang University， Harbin 150080）

Abstract： Optimizing the business environment is a key measure for China to activate the vitality of the market and improve the level of government services. Administrative law can exert its functions of stability， justice， and fairness to meet the needs of market entities for a favorable business environment. However， at present， in terms of optimizing the business environment with administrative law， there are problems such as the necessity of strengthening the protection of reliance interests， the need to deepen the reform of “streamlining administration， delegating powers， combining regulation and management， and improving services”， and the lack of standardization in administrative law enforcement. By strengthening the construction of government credit， deepening the reform of “streamlining administration， delegating powers， combining regulation and management， and improving services” and standardizing administrative law enforcement behaviors with the concept of “people-centered”， it is helpful to optimize the business environment from the perspective of administrative law.

Keywords： business environment; administrative law; legalization

營商環(huán)境是指市場主體在市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件［1］。習(xí)近平總書記精辟地指出，“法治是最好的營商環(huán)境”，這一論斷深刻揭示了營商環(huán)境與法治之間的緊密聯(lián)系。近年來，中共中央和國務(wù)院將法治建設(shè)作為優(yōu)化市場營商環(huán)境的關(guān)鍵途徑，給予高度關(guān)注。中央政府出臺了一系列旨在推動營商環(huán)境法治化的政策和行政法規(guī)，例如《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，還對《行政處罰法》和《政府信息公開條例》進行了修訂，以規(guī)范行政執(zhí)法行為。在中央政策的引導(dǎo)下，地方政府通過行政立法等手段積極跟進，如在遵循《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，制定適合本行政區(qū)域的地方性營商環(huán)境優(yōu)化條例。根據(jù)世界銀行近幾年的營商環(huán)境報告，我國營商環(huán)境排名穩(wěn)步提升，成為世界營商環(huán)境優(yōu)化程度最大的經(jīng)濟體之一。這證實了法治建設(shè)是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵支撐。因此，在未來進一步優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，繼續(xù)堅持法治化路徑是至關(guān)重要的。世界銀行采用的營商環(huán)境指標(biāo)體系包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、產(chǎn)權(quán)登記、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行以及破產(chǎn)辦理等指標(biāo)。這些指標(biāo)與行政機關(guān)的職能緊密相連，因此在推進營商環(huán)境法治化的進程中，應(yīng)更加重視行政法對營商環(huán)境法治化的作用。

一、市場主體營商環(huán)境需求與行政法治功能的契合

通過實踐觀察分析可知，行政法以其穩(wěn)定、公開、公正以及監(jiān)督的功能，能夠滿足、契合市場主體在營商環(huán)境建設(shè)中有助于自身發(fā)展的迫切需求。

（一）穩(wěn)定功能與產(chǎn)權(quán)保護需求的契合

產(chǎn)權(quán)保護制度完善與否是市場主體在選擇某一區(qū)域從事市場經(jīng)濟活動的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。作為社會經(jīng)濟資源分配的關(guān)鍵規(guī)則，產(chǎn)權(quán)保護制度直接關(guān)系到市場主體的合法財產(chǎn)權(quán)益及其預(yù)期利益的保障效果［2］?？茖W(xué)完善且行之有效的產(chǎn)權(quán)保護制度能夠?qū)κ袌鼋?jīng)濟的發(fā)展起到維穩(wěn)與促進的雙重保障作用。產(chǎn)權(quán)保護需求與行政法信賴?yán)姹Ｗo原則相對應(yīng)，該原則對于行政機關(guān)在發(fā)布信息、行政執(zhí)法等方面提出了全面、準(zhǔn)確與真實的要求，賦予了行政機關(guān)積極履行與投資企業(yè)所簽協(xié)議的法定義務(wù)。信賴?yán)姹Ｗo原則為行政機關(guān)依法保護市場主體產(chǎn)權(quán)等方面提供了基本保障，起到了強化產(chǎn)權(quán)保護、增強經(jīng)濟活力等作用。該項原則已得到實踐，2016年中共中央、國務(wù)院針對市場主體對于產(chǎn)權(quán)保護的需求，結(jié)合信賴?yán)姹Ｗo原則精神發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，對加強政府守信踐諾機制建設(shè)作出了專門規(guī)定［3］。

（二）公開功能與市場準(zhǔn)入需求的契合

市場準(zhǔn)入是市場主體從事市場競爭、市場資源取得等經(jīng)濟活動要面臨的第一道門檻。在特定行政區(qū)域內(nèi)，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格程度以及這些標(biāo)準(zhǔn)的透明度，對市場經(jīng)濟的運行產(chǎn)生著深遠的影響。寬松、透明的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)將顯著增強市場活力，促進地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，公開透明且尊重市場規(guī)律的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)成為市場主體的迫切需求，這與行政法中的公開原則相契合。行政公開原則對政府信息公開工作提出了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的要求，因此行政公開原則有助于滿足市場主體獲取擬投資區(qū)域的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的需求。該原則落實于2007年國務(wù)院公布的《政府信息公開條例》，為市場主體獲取自身經(jīng)營所需的政務(wù)信息開拓了一條有法治保障的路徑。《政府信息公開條例》于2019年進行了修訂，政務(wù)信息公開范圍進一步擴大，申請政府信息的門檻有所降低，意味著市場主體可以更低的成本獲取市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等方面的政務(wù)信息，能夠基于清晰、明確的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提前規(guī)劃，精準(zhǔn)布局。

（三）公正功能與公平競爭需求的契合

市場競爭是市場主體在從事商事活動過程中的核心內(nèi)容。市場競爭規(guī)則的規(guī)范、公平對于優(yōu)化營商環(huán)境十分重要，因為公平的競爭規(guī)則將助推市場主體持續(xù)提升自身產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，并通過提供更加精準(zhǔn)的政策支持與服務(wù)，保障中小型民營企業(yè)具備市場參與的資格。公平競爭的需求與行政公正原則相契合，該原則要求行政機關(guān)在行使職權(quán)時應(yīng)保持中立無偏，這不僅是對行政權(quán)力運行的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建公平市場環(huán)境的基礎(chǔ)。落實行政公正原則需要行政機關(guān)制定公平的市場競爭機制，并以此為基石激活市場活力，促進經(jīng)濟的繁榮與多元化發(fā)展。在這一過程中，行政公正原則不僅要求政府作為規(guī)則的制定者與監(jiān)督者積極發(fā)揮作用，更被定位為市場公平競爭秩序的維護者，通過公正運用行政權(quán)，確保每一個市場主體都能在同一起跑線上展開角逐，在市場競爭規(guī)則上實現(xiàn)實質(zhì)公正。

二、營商環(huán)境法治化過程中存在的行政法問題

（一）部分地區(qū)市場主體的信賴?yán)媸艿讲划?dāng)減損

盡管中共中央、國務(wù)院已就政府信守承諾機制方面制定了一系列專項規(guī)定，且取得了一定積極的社會效應(yīng)，但是因行政主體誠信缺失等原因，導(dǎo)致市場主體的信賴?yán)媸軗p，也即“損害市場主體的信賴?yán)媸菍I商環(huán)境造成不利影響的最大痛點難點問題之一”［3］。通過觀察下文的案例可見該類問題的負面影響，“某公司與某市建局簽訂管道燃氣工程項目協(xié)議，約定由該公司負責(zé)開發(fā)該市管道燃氣項目，并約定在協(xié)議履行期間，由該公司對該市管道燃氣工程項目統(tǒng)一規(guī)范、建設(shè)、經(jīng)營。但是7年后，該市政府未遵守協(xié)議約定，以內(nèi)部會議的形式自行決定選擇另一公司負責(zé)該市的管道燃氣工程項目”［4］。在本案中，市建局的單方違約行為侵害了原負責(zé)公司的信賴?yán)?，政府誠信精神的缺失是造成該不平等結(jié)果的根本成因。

（二）“放管服”改革有待進一步推進與深化

習(xí)近平總書記指出：“進一步改革政府機構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能，不僅是提高政府效能的必然要求，也是增強社會發(fā)展活力的必然要求。”［5］深刻闡釋了“放管服”改革與營商環(huán)境建設(shè)的密切聯(lián)系。但是目前的改革工作仍然存在進一步推進與深化的空間，若不及時予以優(yōu)化，這些問題將構(gòu)成阻礙營商環(huán)境法治化的桎梏。一是簡政放權(quán)工作質(zhì)量有待提升。從精簡事項的數(shù)量上看，確實取得了很大的成效。但市場主體并沒有因此感受到營商環(huán)境的改善，原因在于政府取消精簡的涉商事項多為細微末節(jié)的項目，對影響市場主體和群眾切身利益的事項仍然保留較多。二是放權(quán)后政府必要監(jiān)管的滯后。政府將權(quán)力下放或取消，并不意味著對有關(guān)事項可以放任不管。營商環(huán)境在我國相關(guān)法律政策中的內(nèi)容需要不斷更新以匹配市場發(fā)展的情況，但由于實踐中存在著舊的法規(guī)清理不及時，新的配套意見和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)沒有適時出臺，政策更新速度跟不上市場發(fā)展速度的現(xiàn)象［2］，由此形成監(jiān)管真空的問題，使得營商環(huán)境建設(shè)質(zhì)量打了折扣。

（三）營商環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法行為需進一步規(guī)范

行政執(zhí)法活動貫穿市場主體的設(shè)立、運營乃至退出的全過程，構(gòu)成了行政機關(guān)與市場主體互動的場域。如前所述，公平的行政執(zhí)法行為是市場主體對于優(yōu)良營商環(huán)境的迫切需求，但在營商環(huán)境建設(shè)過程中的行政執(zhí)法行為仍有進一步規(guī)范的空間。

在負擔(dān)性行政執(zhí)法實踐中，類似小錯重罰、畸重畸輕、同案不同罰等不規(guī)范的執(zhí)法行為的出現(xiàn)，給營商環(huán)境法治化建設(shè)帶來阻礙。這種缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范的行政執(zhí)法行為，無疑會干擾法治保障下穩(wěn)定可預(yù)期的營商環(huán)境，從而削弱市場主體長期從事經(jīng)濟活動的信心。

在授益性行政執(zhí)法實踐中，面臨的問題主要是政務(wù)信息透明度不高、市場競爭機制無法做到實質(zhì)公平等，這實質(zhì)上是由于政府服務(wù)理念未能及時轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致其提供的行政服務(wù)產(chǎn)品難以與市場需求匹配的問題，主要表現(xiàn)為同種情況不同對待，如若行政機關(guān)出于不正當(dāng)目的，對處于同等條件下的不同市場主體給予不同待遇，設(shè)置不同的準(zhǔn)入壁壘、提高申請政務(wù)信息的門檻會直接損害市場主體公平參與競爭的權(quán)利，破壞公平的市場競爭秩序［6］。

三、優(yōu)化營商環(huán)境的行政法進路

“優(yōu)化營商環(huán)境的難點、堵點和痛點大多與行政權(quán)的運行尤其是行政機關(guān)的市場監(jiān)管措施息息相關(guān)，以規(guī)范行政權(quán)運行、防范行政權(quán)濫用、保護行政相對人合法權(quán)益為使命的行政法治，對于優(yōu)化營商環(huán)境具有特別的意義?！保?］下文筆者將以行政法為視角來探討優(yōu)化營商環(huán)境的進路。

（一）加強政府誠信建設(shè)以保障企業(yè)預(yù)期利益

行政主體誠信在社會信用體系中處于核心地位，所以政府在營商環(huán)境建設(shè)中負有發(fā)揮政務(wù)誠信對其他領(lǐng)域信用建設(shè)表率、引領(lǐng)和標(biāo)桿的作用［7］。因此，行政主體在誠信建設(shè)方面，既要提升自身誠信水平，又要在保證自身具備良好政務(wù)誠信基礎(chǔ)上，加大對市場主體失信、侵犯產(chǎn)權(quán)等不法行為的監(jiān)管力度。

一是突出行政主體自身誠信建設(shè)。行政主體應(yīng)貫徹落實《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》等相關(guān)文件，嚴(yán)格遵守與相關(guān)市場主體簽訂的各類協(xié)議，及時兌現(xiàn)向市場主體做出的政策、優(yōu)惠待遇方面的承諾，不得以領(lǐng)導(dǎo)人員換屆、調(diào)走等為借口，對相關(guān)約定不予遵守，若在協(xié)議履行期間政府因國家利益、公共利益或者其他法定事由出現(xiàn)單方違約情形，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照相關(guān)約定內(nèi)容及法定程序進行處理，積極承擔(dān)法律、經(jīng)濟責(zé)任，補償因此造成的相關(guān)市場主體的所有損失。

二是強化市場主體誠信建設(shè)。行政主體應(yīng)充分發(fā)揮政務(wù)誠信對市場領(lǐng)域信用建設(shè)的標(biāo)桿作用，依法規(guī)制營商環(huán)境中長期令人詬病的產(chǎn)權(quán)保護困難等因市場信用缺乏而產(chǎn)生的失信行為，加大對侵犯產(chǎn)權(quán)等犯罪活動的監(jiān)管力度。對此，可通過行政主體、社會組織、市場主體的協(xié)同共治，實現(xiàn)對市場主體誠信的全面監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，構(gòu)建信用監(jiān)管機制。同時，司法機關(guān)應(yīng)通過對產(chǎn)權(quán)保護案件進行類案化研究和審判經(jīng)驗總結(jié)，及時甄選出一批損害民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)的冤錯案件，剖析一批典型案件，總結(jié)宣傳一批依法有效保護產(chǎn)權(quán)的好做法、好經(jīng)驗，激發(fā)和保護企業(yè)家精神［8］。

（二）深化“放管服”改革以優(yōu)化營商環(huán)境

“放管服”改革的持續(xù)推進對于我國營商環(huán)境的優(yōu)化有著積極的促進作用。為提升營商環(huán)境建設(shè)水平，應(yīng)進一步深化“放管服”改革以滿足市場主體對高質(zhì)量營商環(huán)境的需求，激發(fā)市場經(jīng)濟的活力，吸引更多市場資源的投入。針對營商環(huán)境的優(yōu)化，“放管服”改革的推進可以深化簡政放權(quán)、優(yōu)化政府監(jiān)管為具體方向，在行政執(zhí)法中持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。

一是深化簡政放權(quán)。簡政放權(quán)旨在以市場規(guī)律為遵循，將能夠由市場自行消化、處理事宜的決定權(quán)下放至市場或者予以取消，達到尊重市場規(guī)律、取消多余的行政門檻限制、激發(fā)市場活力的目的。但根據(jù)實踐觀察，包括市場主體在內(nèi)的社會主體對于精簡后的成果并沒有很直觀的感受。所以在未來的簡政放權(quán)工作中，建議將工作的中心從精簡的數(shù)量轉(zhuǎn)移至精簡的質(zhì)量上來，繼續(xù)減少、下放行政審批事項，全面推行市場準(zhǔn)入負面清單制度，在全國推開“證照分離”改革，擴大市場調(diào)節(jié)的范圍和市場化程序，充分保障市場在資源配置中的決定性作用［9］。

二是優(yōu)化政府監(jiān)管?！胺殴芊备母镏械牡诙€改革重心是“管”，即行政監(jiān)管。營商環(huán)境對于我國行政監(jiān)管方式提出了更加多元、靈活的需求。如前所述，當(dāng)前行政主體在營商環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)管措施上的表現(xiàn)有待提升，典型問題為職能精簡后，因相關(guān)配套出臺不及時，無法匹配市場發(fā)展需求而形成的監(jiān)管真空問題，相關(guān)政策的制定程序復(fù)雜、周期長是重要原因。對此，在監(jiān)管措施跟進不及時，相關(guān)政策的出臺遙遙無期的情況下，在授益性行政領(lǐng)域可以適度摒棄以往的“無法律即無行政”的理念，規(guī)避行政服務(wù)的提供受到“無法可依”的限制。在行政政策缺失的期間，可以承認行業(yè)自治規(guī)則等社會規(guī)范的軟法地位［10］。此外，在相關(guān)政策制定過程中，進一步完善社會組織、市場主體合作溝通制度的設(shè)計，構(gòu)建保障企業(yè)參與機制。

（三）貫徹“以人為中心”的理念以規(guī)范行政執(zhí)法

“以市場主體為中心”是“以人為中心”理念在優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域的具體化。針對實踐中存在的不規(guī)范、有損營商環(huán)境的執(zhí)法行為，行政機關(guān)執(zhí)法理念未能及時回應(yīng)市場主體需求是重要原因。在規(guī)范行政執(zhí)法的路徑上，應(yīng)當(dāng)注意推動執(zhí)法理念向“以市場主體為中心”轉(zhuǎn)變，保障行政機關(guān)充分履行優(yōu)化營商環(huán)境的職能。

在負擔(dān)性行政中，行政主體應(yīng)深刻理解行政執(zhí)法權(quán)的本質(zhì)，即懲戒違法行為是外在表現(xiàn)，教育引導(dǎo)是核心內(nèi)涵。結(jié)合營商環(huán)境建設(shè)，行政主體對于市場主體的一些經(jīng)濟活動，應(yīng)持鼓勵創(chuàng)新、包容變革的態(tài)度，不適宜設(shè)置過于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。對此，我國已存在了以《行政處罰法》為依據(jù)，針對市場各個行業(yè)實施“免罰清單”等柔性執(zhí)法制度的一些實踐，旨在突出行政執(zhí)法權(quán)的教育、引導(dǎo)作用，規(guī)避“暴力執(zhí)法”的消極效果，這種“柔性執(zhí)法”的方式可予以推廣。

在授益性行政中，行政主體則應(yīng)以市場主體的發(fā)展需求為導(dǎo)向，積極為市場主體開發(fā)有利于其發(fā)展的行政產(chǎn)品服務(wù)，適時降低市場準(zhǔn)入門檻，簡化商事登記、商事審批等手續(xù)的辦理程序，構(gòu)建公平、公正的市場競爭機制。同時，要積極深化政務(wù)公開工作，保障市場主體能夠及時掌握相關(guān)政策的變化。

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作者簡介：姜振興（2000—），男，漢族，黑龍江大慶人，單位為黑龍江大學(xué)法學(xué)院，研究方向為行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）