關(guān)鍵詞 災(zāi)害管理 “一帶一路” 多邊主義

〔中圖分類號(hào)〕Ｆ１２５ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）１１－０１３１－１０

一、問題的提出

近十年來(lái)，自然災(zāi)害與極端天氣在全球各地頻繁上演，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)拉響全球防災(zāi)減災(zāi)紅色警報(bào)。共同應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害，是當(dāng)今世界面臨的全球性發(fā)展與安全風(fēng)險(xiǎn)問題。而“發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的矛盾”是當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中的重大命題，西方國(guó)際治理理念和治理體系都未能很好地解決這一命題。中國(guó)作為“一帶一路”倡議的倡導(dǎo)者和負(fù)責(zé)任大國(guó)，理應(yīng)充分感知、積極回應(yīng)“一帶一路”沿線風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和發(fā)展、安全需求。習(xí)近平總書記指出，共建“一帶一路”不僅是經(jīng)濟(jì)合作，而且是完善全球發(fā)展模式和全球治理、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化健康發(fā)展的重要途徑。２０２１年１１月，中國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理部在國(guó)際上發(fā)起建立“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制倡議。２０２３年１０月，國(guó)家主席習(xí)近平在第三屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開幕式上提出共建“一帶一路”各國(guó)加強(qiáng)減災(zāi)多邊合作平臺(tái)建設(shè)。推進(jìn)“一帶一路”災(zāi)害管理合作，需要明晰災(zāi)害管理合作與高質(zhì)量共建“一帶一路”之間的邏輯聯(lián)系，也需要面向?qū)嵺`、扎根實(shí)踐。東南亞是“一帶一路”沿線自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)最集中、巨災(zāi)頻率最密集、救災(zāi)需求最迫切的地區(qū)。與此同時(shí)，東盟作為東亞地區(qū)最早建立災(zāi)害救援機(jī)制的地區(qū)組織，與亞太地區(qū)主要外部大國(guó)長(zhǎng)期合作。立足于高質(zhì)量共建“一帶一路”的目標(biāo)要求，回顧中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作進(jìn)展，總結(jié)中國(guó)與地區(qū)和國(guó)家災(zāi)害管理合作的實(shí)踐成效及困境，發(fā)現(xiàn)共性問題、關(guān)鍵問題，進(jìn)一步提出促進(jìn)“一帶一路”災(zāi)害救援國(guó)際合作的可操作性路徑，對(duì)“一帶一路”災(zāi)害管理合作走向持續(xù)深入有重要現(xiàn)實(shí)意義。

人類災(zāi)害研究史實(shí)際上是一部合作救災(zāi)的理念、策略和方法的思想史。既有相關(guān)研究已相當(dāng)豐富，主要體現(xiàn)在如下方面。

第一，從學(xué)術(shù)研究角度來(lái)看，災(zāi)害管理這一議題兼具理論性與實(shí)踐性。一方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)自然災(zāi)害的研究具有明顯的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域特征。在學(xué)科層面上，自然學(xué)科與人文社會(huì)學(xué)科工作者利用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)和方法研究災(zāi)害問題，形成了災(zāi)害學(xué)龐大的科學(xué)研究體系。其中，地理學(xué)、氣象學(xué)和物理學(xué)偏重于對(duì)自然災(zāi)害現(xiàn)象的客觀考察，以理論和模型為指導(dǎo)，系統(tǒng)地收集關(guān)于自然、技術(shù)和人為災(zāi)害的相關(guān)知識(shí)。管理學(xué)、法學(xué)等則進(jìn)一步延伸到自然災(zāi)害現(xiàn)象背后的社會(huì)互動(dòng)關(guān)系。政治學(xué)視角下，災(zāi)害管理涉及國(guó)際政治、國(guó)際關(guān)系、非傳統(tǒng)安全以及全球治理等多方面內(nèi)容。另一方面，較多學(xué)者關(guān)注災(zāi)害管理或?yàn)?zāi)害治理的具體化操作?？撇ɡǎ茫铮穑穑铮欤幔┨岢鰢?guó)際災(zāi)害管理是緩解、準(zhǔn)備、反應(yīng)和復(fù)蘇的階段性過程。地理學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者通常關(guān)注災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，針對(duì)某一地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，運(yùn)用大數(shù)據(jù)科學(xué)的算法與模型為災(zāi)害防治提供關(guān)鍵信息。部分學(xué)者將韌性概念引入災(zāi)害治理中，提出如何評(píng)估韌性以及提升社區(qū)韌性，并將韌性作為災(zāi)害管理的主要目標(biāo)和評(píng)估要素。國(guó)際關(guān)系學(xué)者多以具體災(zāi)害為例，討論受災(zāi)國(guó)家或國(guó)際組織應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)的行為表現(xiàn)與合作。

第二，具體到“一帶一路”災(zāi)害管理研究。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)自然災(zāi)害防治研究較早，但關(guān)于“一帶一路國(guó)際救援”的學(xué)術(shù)論文較為零散且研究?jī)?nèi)容較為宏觀。主要呈現(xiàn)如下特征：一是部分學(xué)者對(duì)“一帶一路”災(zāi)害管理合作的建設(shè)進(jìn)展、挑戰(zhàn)及對(duì)策進(jìn)行了初步梳理和探討。這類研究聚焦于沿線國(guó)家信息共享、防災(zāi)減災(zāi)能力與技術(shù)研發(fā)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控方面的現(xiàn)狀、問題及應(yīng)對(duì)。二是該領(lǐng)域的研究同樣呈現(xiàn)出學(xué)科交叉的特征。較多地理學(xué)者和氣象學(xué)者統(tǒng)計(jì)分析了“一帶一路”地區(qū)氣象災(zāi)害的時(shí)空變化并總結(jié)特征，在沿線國(guó)家自然災(zāi)害的形成機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)分析以及減災(zāi)關(guān)鍵技術(shù)研究上取得了較多成果。三是國(guó)別研究是主流趨勢(shì)，但尚未覆蓋“一帶一路”復(fù)雜、多元化的國(guó)際救援主體，且缺乏“一帶一路”災(zāi)害管理機(jī)制問題的研究，這為未來(lái)展開更為具體的研究提供了探索空間。

第三，東盟災(zāi)害管理以及中國(guó)—東盟災(zāi)害管理的相關(guān)研究。一方面，東盟本土學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)害管理關(guān)注較早。新加坡拉惹勒南國(guó)際研究所已出版數(shù)篇關(guān)于東南亞自然災(zāi)害的學(xué)術(shù)性報(bào)告?？ㄆだǎ茫幔穑椋欤椋┨接懥藮|南亞國(guó)家聯(lián)盟是如何在東盟現(xiàn)有制度框架下協(xié)調(diào)救災(zāi)行動(dòng)。拉姆（Ｒｕｍ）指出規(guī)范在東盟災(zāi)害管理議程設(shè)置中的驅(qū)動(dòng)作用。國(guó)外學(xué)者還使用ＰＳＲ（壓力—狀態(tài)—響應(yīng)）模型審查越南災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理（ＤＲＭ）系統(tǒng)，指出備災(zāi)和重建階段不同救災(zāi)機(jī)構(gòu)間信息共享以及資金分配機(jī)制的重要性。國(guó)內(nèi)學(xué)者則重點(diǎn)關(guān)注國(guó)別與次區(qū)域?qū)用娴臑?zāi)害管理合作進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、東盟規(guī)范與東盟災(zāi)害管理機(jī)制化建設(shè)等議題。目前學(xué)界關(guān)于中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作的研究成果較為零散，有學(xué)者從災(zāi)難外交的視角探討中國(guó)如何通過參與災(zāi)害救援合作與該地區(qū)建立雙多邊關(guān)系，但更多是對(duì)官方會(huì)議內(nèi)容的轉(zhuǎn)述或報(bào)道。

總之，災(zāi)害管理是一個(gè)有效準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的過程，涉及戰(zhàn)略性地組織資源以及大量的協(xié)調(diào)工作。本文將通過梳理中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作的動(dòng)態(tài)進(jìn)展，討論地區(qū)和國(guó)家協(xié)同災(zāi)害管理合作的現(xiàn)實(shí)困境，以期為推進(jìn)“一帶一路”災(zāi)害管理合作提供有益思考。

二、災(zāi)害管理合作與高質(zhì)量共建“一帶一路”的邏輯聯(lián)系

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已嚴(yán)重影響“一帶一路”沿線國(guó)家的民生安全與可持續(xù)發(fā)展。災(zāi)害管理合作秉持以人為本與可持續(xù)發(fā)展的原則深入民生、民心工程，同時(shí)推動(dòng)地區(qū)和國(guó)家間救災(zāi)政策與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，契合高質(zhì)量共建“一帶一路”的高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)、惠民生目標(biāo)，是“一帶一路”框架下推動(dòng)區(qū)域治理的可行模式，更是踐行“共商共建共享”與人類命運(yùn)共同體理念的生動(dòng)例證。

１．災(zāi)害管理合作切合高質(zhì)量共建“一帶一路”的惠民生需求

惠民生是“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的底色與基本內(nèi)涵之一，災(zāi)害管理合作內(nèi)涵充分體現(xiàn)出惠民生的目標(biāo)導(dǎo)向。首先，受災(zāi)程度與社會(huì)脆弱程度密切相關(guān)。災(zāi)害不僅會(huì)破壞基礎(chǔ)設(shè)施，還涉及廣泛的人力、物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境損失，超出了發(fā)展較為落后社區(qū)或社會(huì)的自身應(yīng)災(zāi)能力。例如，東南亞國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，一旦發(fā)生巨災(zāi)，將嚴(yán)重制約其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。２０１２年至２０２０年，該地區(qū)共發(fā)生２３０５起災(zāi)難，近８０００萬(wàn)人受到影響，６３０萬(wàn)人流離失所，造成損失２６億美元。２０２０年，湄公河下游地帶遭遇持續(xù)的強(qiáng)降雨，超過５００萬(wàn)人因洪災(zāi)陷入生活困難，無(wú)法承擔(dān)自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)成本?！耙粠б宦贰睘?zāi)害管理合作旨在盡量減少災(zāi)害造成的生命健康、財(cái)產(chǎn)損失，蘊(yùn)涵著危機(jī)應(yīng)對(duì)方案和人道責(zé)任功能。

其次，災(zāi)害管理合作是促進(jìn)“一帶一路”民心相通的重要切入點(diǎn)。在缺少海外發(fā)展援助、能力建設(shè)支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的情況下，許多資源匱乏的發(fā)展中國(guó)家難以實(shí)施減災(zāi)戰(zhàn)略。更常見的情況是，一場(chǎng)災(zāi)難會(huì)引發(fā)次要危險(xiǎn)。地震、海嘯、干旱會(huì)威脅當(dāng)?shù)氐募Z食保障，往往引發(fā)人口大規(guī)模流離失所，使人道狀況惡化。東南亞地區(qū)和國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，自然災(zāi)害極易加劇不平等和暴力沖突可能性。針對(duì)沿線緊迫的救災(zāi)需求，“一帶一路”災(zāi)害管理合作服務(wù)于基建、文教、健康等民生建設(shè)項(xiàng)目，通過防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)援助或技術(shù)轉(zhuǎn)讓為地區(qū)和國(guó)家民眾提供災(zāi)害信息，彰顯了同舟共濟(jì)、守望相助的國(guó)際合作精神，有助于提升“一帶一路”道義要素，增強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)總體韌性，鞏固“一帶一路”民意基礎(chǔ)，共同促進(jìn)“安寧家園”建設(shè)。

２．災(zāi)害管理合作契合高質(zhì)量共建“一帶一路”的可持續(xù)目標(biāo)

防災(zāi)減災(zāi)工作與生態(tài)可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會(huì)可持續(xù)緊密相連，是可持續(xù)發(fā)展的重要保障。一方面，災(zāi)害管理的長(zhǎng)期目標(biāo)是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在深耕“一帶一路”現(xiàn)有合作基礎(chǔ)的同時(shí)，“一帶一路”沿線嚴(yán)峻的災(zāi)害形式和治理模式滯后于“一帶一路”建設(shè)的環(huán)境安全可持續(xù)發(fā)展要求。當(dāng)前，“一帶一路”沿線自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有間接向地區(qū)和國(guó)家傳導(dǎo)的特征，除重大災(zāi)害造成的人員傷亡、基礎(chǔ)設(shè)施損毀之外，往往延伸出難民問題、人口遷徙，傳導(dǎo)至國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)、安全交往層面。例如，２００４年印尼海嘯迫使５０萬(wàn)人遷移，２０１１年泰國(guó)南部的洪水災(zāi)害迫使４萬(wàn)余人逃離家園，洪澇災(zāi)害在東盟成員國(guó)之間，以及與其他鄰國(guó)間造成了緊張局勢(shì)，延伸出資源競(jìng)爭(zhēng)加劇、移民和與東道國(guó)社區(qū)的緊張關(guān)系等。與周邊國(guó)家開展災(zāi)害管理合作，是控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)外溢，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

另一方面，災(zāi)害造成的損失制約著國(guó)家減貧目標(biāo)、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和聯(lián)合國(guó)２０３０可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。近四十年來(lái)，“一帶一路”區(qū)域國(guó)家災(zāi)害造成的損失平均為２１４．７億美元，占全球經(jīng)濟(jì)損失總值的２８.４％。沿線發(fā)展中國(guó)家災(zāi)害損失是全球平均值的２倍以上，貧困和處境脆弱的人口在災(zāi)害中首當(dāng)其沖。２０２２年１０月，熱帶氣旋尼格登陸菲律賓，一周時(shí)間內(nèi)，尼格颶風(fēng)影響了４１２萬(wàn)人，基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)損失估計(jì)達(dá)到９８００萬(wàn)美元。在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和旅游業(yè)這一產(chǎn)業(yè)群體中，農(nóng)業(yè)部門自身就承受了６３％的災(zāi)害影響，且在中低收入國(guó)家中最為明顯。此外，自然災(zāi)害將波及“一帶一路”沿線大量基礎(chǔ)設(shè)施、交通、通信、能源等重大工程項(xiàng)目，對(duì)境外投資和工程安全及區(qū)域發(fā)展構(gòu)成重大威脅。而“一帶一路”災(zāi)害管理合作具有國(guó)際公共產(chǎn)品屬性，是解決地區(qū)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，是對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展新模式的積極探索。

３．災(zāi)害管理合作符合高質(zhì)量共建“一帶一路”的高標(biāo)準(zhǔn)要求

加強(qiáng)“一帶一路”國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)軟聯(lián)通，是新時(shí)代推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。一方面，災(zāi)害管理合作是實(shí)現(xiàn)“一帶一路”沿線國(guó)家對(duì)接救災(zāi)政策與標(biāo)準(zhǔn)的重要場(chǎng)域。由于“一帶一路”沿線國(guó)家國(guó)情不同、災(zāi)情災(zāi)種不同，各國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的資源稟賦各異，防災(zāi)應(yīng)災(zāi)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)不一。開展災(zāi)害管理是以政策溝通為途徑，凝聚防災(zāi)減災(zāi)共識(shí)，推動(dòng)救災(zāi)國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)的共商共建共享過程。例如，與沿線國(guó)家協(xié)商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、對(duì)接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、形成兼容規(guī)范的救災(zāi)運(yùn)輸規(guī)則、實(shí)現(xiàn)國(guó)際運(yùn)輸便利化，從而進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)處置制度安排，構(gòu)建區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。因此，災(zāi)害管理合作是在已有地區(qū)規(guī)范的基礎(chǔ)上，尋求將中國(guó)災(zāi)害管理經(jīng)驗(yàn)與救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)和國(guó)家對(duì)接，為日益失衡的國(guó)際安全治理和國(guó)際救災(zāi)規(guī)則遲滯，提供平等協(xié)商、均衡反映各方利益與訴求的重要舉措。

另一方面，災(zāi)害管理是一項(xiàng)系統(tǒng)化，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的組織協(xié)調(diào)工程。災(zāi)害管理合作延伸出的眾多產(chǎn)業(yè)合作，如防災(zāi)科技產(chǎn)業(yè)、安全應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是助推“一帶一路”國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化的重要內(nèi)容和載體。災(zāi)害管理合作將以現(xiàn)有規(guī)則為依托，通過沿線國(guó)家和地區(qū)組織間的政策對(duì)接互認(rèn)，助力國(guó)際災(zāi)害救援規(guī)則創(chuàng)新發(fā)展。對(duì)中國(guó)自身而言，參與、優(yōu)化、建構(gòu)“一帶一路”災(zāi)害管理國(guó)際合作體系，踐行了“積極參與制Djq1zeJR7F4S4NGNdHCg2w==定新興領(lǐng)域國(guó)際治理規(guī)則”的承諾，是對(duì)完善全球治理體系、維護(hù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作秩序的有效補(bǔ)充。

三、中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作的主要進(jìn)展及成效

中國(guó)與東盟山水相連，同處全球自然災(zāi)害最嚴(yán)重的亞太地區(qū)，防災(zāi)減災(zāi)是中國(guó)與東盟國(guó)家的共同目標(biāo)。自中國(guó)與東盟建立對(duì)話關(guān)系以來(lái)，便一直積極參與地區(qū)災(zāi)害救援工作。隨著“一帶一路”倡議推進(jìn)，中國(guó)積極向東盟提供救災(zāi)公共產(chǎn)品、搭建信息交流和技術(shù)合作平臺(tái)、推動(dòng)救災(zāi)合作機(jī)制構(gòu)建、與地區(qū)和國(guó)家共同參與國(guó)際災(zāi)害救援行動(dòng)，成為“一帶一路”災(zāi)害救援國(guó)際合作的重要力量和典范。

１．中國(guó)對(duì)東盟救災(zāi)公共產(chǎn)品供給種類逐漸完備

在重大災(zāi)害緊急時(shí)刻，中國(guó)及時(shí)向地區(qū)和國(guó)家伸出援手，通過提供資金、醫(yī)療物資、技術(shù)合作等方式，向受災(zāi)國(guó)家提供緊急人道主義救援。資金援助方面，２０１３年中國(guó)就宣布向東盟提供５０００萬(wàn)人民幣無(wú)償援助，以協(xié)助東盟落實(shí)《災(zāi)害管理與應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議》。２０１９年，中國(guó)—東盟合作基金（ＡＣＣＦ）為地區(qū)和國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)提供８．４萬(wàn)美元，后續(xù)為《東盟災(zāi)害韌性展望》報(bào)告撰寫提供１０．６萬(wàn)美元資金支持。此外，中國(guó)企業(yè)深度參與服務(wù)“一帶一路”災(zāi)害管理項(xiàng)目并提供資金支持。中再集團(tuán)搭建了遍及１３６個(gè)國(guó)家和地區(qū)的全球合作網(wǎng)絡(luò)，覆蓋“一帶一路”沿線９９％以上區(qū)域，為“一帶一路”超過６００個(gè)項(xiàng)目提供累計(jì)約３５００億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，為近４０％的援外醫(yī)療隊(duì)員贈(zèng)送海外醫(yī)療保障。

技術(shù)與人才援助方面，中國(guó)利用氣象數(shù)據(jù)、氣象服務(wù)、氣象設(shè)備和技術(shù)服務(wù)，與東盟多國(guó)開展項(xiàng)目合作并協(xié)助建設(shè)高科技預(yù)警系統(tǒng)。２０１５年７月緬甸發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，中國(guó)民政部國(guó)家減災(zāi)中心緊急啟動(dòng)空間信息應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，協(xié)調(diào)利用多顆中國(guó)衛(wèi)星對(duì)緬甸災(zāi)區(qū)進(jìn)行遙感監(jiān)測(cè)，并結(jié)合其他輔助數(shù)據(jù)對(duì)洪澇范圍與影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，為緬方救災(zāi)決策提供有效支持。２０１６年，廣東省地震局牽頭實(shí)施了“一帶一路”東南亞地區(qū)地震監(jiān)測(cè)臺(tái)網(wǎng)項(xiàng)目，向泰國(guó)、老撾、緬甸、馬來(lái)西亞援助了地震臺(tái)網(wǎng)中心系統(tǒng)建設(shè)。２０１９年８月，印尼氣象、氣候和地球物理局與中國(guó)成都高新減災(zāi)研究所在雅加達(dá)聯(lián)合舉行印尼地震預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)啟動(dòng)儀式，啟動(dòng)印尼地震預(yù)警網(wǎng)建設(shè)。２０２３年９月，中國(guó)啟動(dòng)了“一帶一路”氣象訪問學(xué)者計(jì)劃，聯(lián)合東盟國(guó)家開發(fā)云端早期預(yù)警支持系統(tǒng)和衛(wèi)星綜合應(yīng)用平臺(tái)“風(fēng)云地球”，推動(dòng)氣象業(yè)務(wù)數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)地區(qū)和國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)“造血”能力。

２．中國(guó)與東盟國(guó)家災(zāi)害信息交流頻度與場(chǎng)域增多

我國(guó)與周邊國(guó)家在災(zāi)害防治和應(yīng)急管理領(lǐng)域的合作起步較早。首先，中國(guó)與東盟定期舉行會(huì)議加強(qiáng)災(zāi)害信息分享和政策交流。早在１９９５年，中國(guó)便開始通過東盟地區(qū)論壇與地區(qū)和國(guó)家交流防災(zāi)減災(zāi)合作。２０１３年臺(tái)風(fēng)“海燕”之后的事態(tài)發(fā)展成為加強(qiáng)地區(qū)救災(zāi)合作的催化劑。十年來(lái)，中國(guó)應(yīng)急管理部、駐東盟使團(tuán)與東盟災(zāi)害管理委員會(huì)、成員國(guó)災(zāi)害管理部門多次舉辦雙多邊災(zāi)害信息交流會(huì)議。２０１６年，中國(guó)提出《中國(guó)—東盟國(guó)家氣象合作南寧倡議》，并就在南寧定期舉辦中國(guó)—東盟應(yīng)急管理合作論壇達(dá)成共識(shí)。２０２１年６月，中國(guó)—東盟舉辦首屆災(zāi)害管理高官會(huì)議，隨后中國(guó)應(yīng)急管理部舉辦瀾湄國(guó)家加強(qiáng)多災(zāi)種和災(zāi)害鏈早期預(yù)警技術(shù)研討會(huì)，與地區(qū)和國(guó)家共同探討建設(shè)符合地區(qū)實(shí)際需求的救災(zāi)合作體系。

其次，中國(guó)與東盟國(guó)家災(zāi)害信息交流的場(chǎng)域和形式逐漸多元化。中國(guó)與東盟共同搭建了災(zāi)害信息溝通的多元化交流平臺(tái)。例如，在中國(guó)—東盟科技伙伴計(jì)劃下，雙方啟動(dòng)中國(guó)—東盟遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)，項(xiàng)目依托ＣＢＥＲＳ－０４衛(wèi)星數(shù)據(jù)資源，力圖實(shí)現(xiàn)我國(guó)中低分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)與東盟國(guó)家共享。２０１７年１１月，中國(guó)與東盟借助中國(guó)—東盟氣象災(zāi)害防御研討會(huì)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)與治理、地學(xué)人才聯(lián)合培養(yǎng)進(jìn)行交流研討。２０２３年４月，中國(guó)氣象局牽頭舉辦“一帶一路”全民早期預(yù)警高層論壇，率先與泰國(guó)達(dá)成氣象科技合作協(xié)議。此外，瀾湄合作會(huì)議與水資源論壇也成為各國(guó)災(zāi)害部門協(xié)商災(zāi)害管理合作的主要平臺(tái)，各國(guó)災(zāi)害管理部門基于會(huì)議積極商討災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、早期預(yù)警預(yù)報(bào)和監(jiān)測(cè)、預(yù)防和減輕、備災(zāi)和響應(yīng)、韌性恢復(fù)等合作內(nèi)容，為區(qū)域、次區(qū)域?yàn)?zāi)害治理提供減災(zāi)對(duì)話與交流平臺(tái)。

３．中國(guó)—東盟救災(zāi)合作機(jī)制化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

機(jī)制化是指將問題事務(wù)由特殊的、不確定的處理方式向普遍的、固定的轉(zhuǎn)化過程。中國(guó)—東盟救災(zāi)合作機(jī)制的功能主要在于以地區(qū)和國(guó)家為主要參與者，通過國(guó)家責(zé)任為主要?jiǎng)恿?，?gòu)建救災(zāi)合作的國(guó)際合作平臺(tái)。首先，中國(guó)較早參與了東盟領(lǐng)導(dǎo)下的災(zāi)害救援行動(dòng)，并共同建立關(guān)于災(zāi)害合作的高級(jí)別對(duì)話機(jī)制。２１世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)與東盟國(guó)家在東盟“１０＋１”、東盟“１０＋３”、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇與防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議等主要多邊框架內(nèi)開展防災(zāi)減災(zāi)工作。２０２１年６月１０日，中國(guó)與東盟召開了首屆中國(guó)—東盟災(zāi)害管理高官會(huì)，正式批準(zhǔn)建立中國(guó)—東盟災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制。在“一帶一路”倡議提出十周年之際，中國(guó)牽頭先后成立了“一帶一路”應(yīng)急管理教育聯(lián)盟、“一帶一路”國(guó)際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究中心，舉辦“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作部長(zhǎng)論壇。中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作已向國(guó)際機(jī)制減少信息不對(duì)稱性，實(shí)現(xiàn)跨邊界的信息共享的功能性階段發(fā)展。

其次，在具體的防災(zāi)救援合作領(lǐng)域，一是中國(guó)與東盟依托現(xiàn)有合作基礎(chǔ)，搭建了多元化救災(zāi)合作機(jī)制平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化機(jī)制合作。如中國(guó)氣象局與世界氣象組織建立“一帶一路”合作機(jī)制和平臺(tái)，氣象服務(wù)保障工作正持續(xù)深入推進(jìn)，目前中國(guó)已和２３個(gè)國(guó)家的氣象部門及３個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)簽署雙邊科技合作協(xié)議。二是瀾湄合作機(jī)制建設(shè)已走在中國(guó)—東盟區(qū)域?yàn)?zāi)害管理合作的第一方陣。２０２０年１１月起，中國(guó)水利部向湄公河五國(guó)及湄公河委員會(huì)提供瀾滄江允景洪和曼安兩個(gè)國(guó)際水文站的全年水文信息，服務(wù)下游水情預(yù)報(bào)和減災(zāi)行動(dòng)。２０２２年７月，瀾湄六國(guó)災(zāi)害管理部門發(fā)布關(guān)于在瀾滄江—湄公河合作框架下深化災(zāi)害管理合作的聯(lián)合聲明，探索成立瀾湄災(zāi)害管理合作機(jī)制，為中國(guó)和東盟加強(qiáng)次區(qū)域?yàn)?zāi)害管理合作添磚加瓦。

４．中國(guó)與東盟共同應(yīng)對(duì)國(guó)際災(zāi)害的行動(dòng)增多

在重視國(guó)內(nèi)防災(zāi)減災(zāi)的同時(shí)，中國(guó)積極開展與國(guó)際和地區(qū)組織、聯(lián)合國(guó)減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)辦公室等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的合作，利用雙多邊外交平臺(tái)同沿線國(guó)家共商災(zāi)害管理合作。一是積極響應(yīng)全球人道主義應(yīng)對(duì)計(jì)劃，如參與國(guó)際紅十字會(huì)、聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略共建國(guó)際減輕旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中心、聯(lián)合國(guó)災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺(tái)（ＵＮ－ＳＰＩＤＥＲ）。此外，派遣專家參與聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估隊(duì)，參與聯(lián)合國(guó)搜索與救援咨詢團(tuán)部署，舉辦聯(lián)合國(guó)亞太地區(qū)地震應(yīng)急演練。東盟國(guó)家中，越南國(guó)家災(zāi)難管理委員會(huì)與聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（ＵＮ-ＤＰ）合作，更新國(guó)家災(zāi)害信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)。２０２３年２月，土耳其、敘利亞遭遇強(qiáng)烈地震后，中國(guó)政府在第一時(shí)間啟動(dòng)緊急人道主義援助機(jī)制，越南、新加坡等東盟國(guó)家派遣警察和軍隊(duì)力量參加國(guó)際自然災(zāi)害搜救工作。

二是牽頭推進(jìn)“一帶一路”國(guó)際救援合作，在“一帶一路”自然災(zāi)害防治與應(yīng)急管理國(guó)際合作框架下，中國(guó)積極組織參與聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)和國(guó)際人道主義救援實(shí)戰(zhàn)。新冠肺炎疫情防控過程中，中國(guó)啟動(dòng)中國(guó)—聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織南南合作信托基金，落實(shí)促進(jìn)糧食生產(chǎn)專項(xiàng)行動(dòng)，向眾多國(guó)家提供糧食援助、分享農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)。此外，中國(guó)先后承辦、參加了上海合作組織聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)、東盟地區(qū)論壇聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)等。例如，２０２２年舉行中老“和平列車—２０２２”人道主義醫(yī)學(xué)救援聯(lián)合演習(xí)；２０２４年２月，中國(guó)連續(xù)１１年參加“金色眼鏡蛇”演習(xí)人道主義救援減災(zāi)演練，通過人道主義工程援建、人道主義救援減災(zāi)桌面推演、高級(jí)論壇、實(shí)兵演練等民事活動(dòng)，穩(wěn)步展現(xiàn)大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)和主動(dòng)性。

四、中國(guó)—東盟參與共建“一帶一路”災(zāi)害管理合作面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

經(jīng)過多年實(shí)踐，中國(guó)與東盟在減災(zāi)救災(zāi)等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但仍存在“堵點(diǎn)”和“難題”。國(guó)際災(zāi)害管理合作涉及多元化救災(zāi)主體，“一帶一路”沿線國(guó)家眾多且地緣政治環(huán)境復(fù)雜，該地區(qū)人道主義格局和災(zāi)害性質(zhì)的動(dòng)態(tài)演變、災(zāi)害援助與主權(quán)問題相關(guān)性、東盟方式與東盟災(zāi)害管理框架運(yùn)行的矛盾性、地區(qū)和國(guó)家間救災(zāi)能力差距突出、災(zāi)害管理機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)激化等都將制約“一帶一路”災(zāi)害救援工作深入開展。

１．災(zāi)害合作與主權(quán)問題的相關(guān)性制約區(qū)域合作共識(shí)達(dá)成

災(zāi)害管理合作往往發(fā)生在兩個(gè)甚至多個(gè)主權(quán)國(guó)家間，有效的災(zāi)害救援需要有關(guān)國(guó)家的政治意愿和承諾。由于國(guó)際社會(huì)的自助體系特征，國(guó)際救援面臨權(quán)力政治因素的掣肘。關(guān)于國(guó)際救援與國(guó)內(nèi)救援之間，災(zāi)害受援國(guó)往往會(huì)因主權(quán)問題敏感性選擇拒絕接受國(guó)際救援。不僅如此，參與救援的各個(gè)主權(quán)國(guó)家相互不信任、缺乏協(xié)調(diào)，使得國(guó)際救援合作難以充分展開。在國(guó)家內(nèi)部，國(guó)家和地方政府之間的協(xié)調(diào)，以及國(guó)家和人道主義團(tuán)體之間的協(xié)調(diào)不當(dāng)，會(huì)對(duì)有效的災(zāi)害援助造成障礙。在東南亞地區(qū)，各國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，多年的政治爭(zhēng)端和國(guó)家間信任問題降低了協(xié)同合作可能性。例如２００８年“納爾吉斯”氣旋襲擊緬甸海岸，由于擔(dān)心不必要的政治干預(yù)或失去國(guó)內(nèi)政治合法性，無(wú)論人道主義如何需求，緬甸政權(quán)最初還是拒絕了所有國(guó)際人道主義援助的提議。同時(shí)，“一帶一路”共建國(guó)家法治現(xiàn)狀復(fù)雜且多元化。中國(guó)人道主義行動(dòng)常被錯(cuò)誤理解為擴(kuò)大權(quán)力的偽裝或手段，導(dǎo)致中國(guó)救災(zāi)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)未能與地區(qū)和國(guó)家相關(guān)救災(zāi)政策付諸實(shí)踐，救災(zāi)政治化可能會(huì)阻止向受危機(jī)影響的地區(qū)和國(guó)家提供關(guān)鍵援助，甚至演化為大國(guó)政治競(jìng)爭(zhēng)與博弈的新場(chǎng)域。

２．東盟方式與東盟災(zāi)害管理框架弱化多邊救援有效性

東盟作為較早開展災(zāi)害合作的地區(qū)組織之一，已具備一定的災(zāi)害管理合作經(jīng)驗(yàn)。但東盟救災(zāi)合作仍凸顯出東盟決策與東盟國(guó)家的集體行動(dòng)困境。一方面，東盟在災(zāi)害管理合作中的身份認(rèn)同困境弱化了國(guó)際救援有效性。由于“東盟方式”優(yōu)先考慮不干預(yù)和將受影響國(guó)家作為首要負(fù)責(zé)人的原則，一定程度上限制了東盟對(duì)災(zāi)害救援的反應(yīng)范圍，人道主義領(lǐng)域也將因援助供應(yīng)的延誤而被忽視。而東盟沒有授權(quán)或設(shè)立專門的常設(shè)機(jī)制來(lái)處理由成員國(guó)之間的沖突引發(fā)的地區(qū)危機(jī)，無(wú)權(quán)過問成員國(guó)內(nèi)部的任何問題，導(dǎo)致東盟方式與東盟成員國(guó)災(zāi)害管理機(jī)制在應(yīng)用上存在矛盾。另一方面，東盟在災(zāi)害治理方面的區(qū)域間協(xié)作較為不足。東盟成員國(guó)有其獨(dú)立的災(zāi)害管理組織和管理機(jī)制，部分成員國(guó)間也建立了一些雙邊災(zāi)害救援協(xié)調(diào)機(jī)制，但東盟地區(qū)的災(zāi)害管理仍然沒有通過ＡＨＡ中心進(jìn)行集中協(xié)調(diào)，使多邊防務(wù)框架下的災(zāi)害管理機(jī)制有效性大打折扣。而且，東南亞國(guó)家間災(zāi)害管理制度發(fā)育水平存在差異，導(dǎo)致東盟災(zāi)害管理機(jī)制還缺乏共同的標(biāo)準(zhǔn)、程序、原則和術(shù)語(yǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。

３．地區(qū)和國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)理論研究與科技支撐力嚴(yán)重不足

各國(guó)應(yīng)災(zāi)能力取決于各自的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平、災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)程度和各國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技水平等方面。東盟國(guó)家在救災(zāi)能力和氣候變化適應(yīng)性治理能力上存在著一定欠缺，其中災(zāi)害監(jiān)測(cè)能力尤其欠缺。一方面，各國(guó)災(zāi)害管理部門能力具有顯著差異，受制于災(zāi)害管理制度、地區(qū)文化多樣性，國(guó)家政策對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與政策水平各有不同，各成員國(guó)向東盟有效分配資源也將大打折扣。理論研究是認(rèn)知災(zāi)害規(guī)律的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，東盟國(guó)家對(duì)特殊自然環(huán)境條件下孕災(zāi)機(jī)理、成災(zāi)機(jī)制、減災(zāi)技術(shù)等仍然鮮有研究，特別是巨災(zāi)及災(zāi)害鏈的形成與演化研究相對(duì)薄弱，影響到區(qū)域內(nèi)部各個(gè)國(guó)家之間的信息互通與協(xié)作。另一方面，域內(nèi)國(guó)家自然災(zāi)害科研實(shí)施較為落后，信息和通信技術(shù)并非對(duì)每個(gè)人都可獲得、可使用或可生產(chǎn)。盡管東盟國(guó)家積極出臺(tái)國(guó)家減災(zāi)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，源于地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，難以利用科學(xué)技術(shù)引領(lǐng)防災(zāi)減災(zāi)工作推進(jìn)。首先是早期預(yù)警系統(tǒng)的有效性因國(guó)家間的數(shù)字化水平而異。特別是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施水平的不同，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)接入率出現(xiàn)從緬甸的４４％到文萊的９８％等巨大鴻溝，進(jìn)而限制數(shù)字安全培訓(xùn)、技術(shù)法律知識(shí)的應(yīng)用傳播。其次是科學(xué)研究領(lǐng)域的巨大差異導(dǎo)致地區(qū)和國(guó)家在災(zāi)害治理技術(shù)、防治工程標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面的不統(tǒng)一。操作層面，東盟國(guó)家在地震救援、醫(yī)療災(zāi)害應(yīng)對(duì)、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌上能力較弱。因此，迫切需要開展國(guó)際多邊合作研究與減災(zāi)實(shí)踐，為“一帶一路”災(zāi)害國(guó)際救援實(shí)施提供知識(shí)與技術(shù)保障。

４．救災(zāi)機(jī)制擁堵阻滯中國(guó)—東盟災(zāi)害管理深入合作

東南亞地區(qū)存在多層次災(zāi)害治理體系，導(dǎo)致救災(zāi)機(jī)制擁堵難以協(xié)調(diào)發(fā)揮多邊援助效應(yīng)。一方面，地區(qū)救災(zāi)機(jī)制擁堵且功能相似。東盟災(zāi)害管理委員會(huì)的持續(xù)合作伙伴包括美國(guó)農(nóng)業(yè)部林業(yè)局、太平洋災(zāi)害中心、聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、國(guó)際紅十字會(huì)和紅新月會(huì)聯(lián)合會(huì)和亞洲防災(zāi)中心等。面對(duì)地區(qū)不同國(guó)家和不同受災(zāi)主體，眾多機(jī)制功能重疊難以提供差異化的區(qū)域?yàn)?zāi)害管理公共產(chǎn)品。另一方面，機(jī)制擁堵凸顯出不同救災(zāi)主體權(quán)力和偏好的差異。由于東盟同時(shí)參與較多災(zāi)害管理合作機(jī)制，成員國(guó)習(xí)慣在更廣泛的國(guó)家目標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行災(zāi)害管理，東盟對(duì)于對(duì)接域外救援機(jī)制、引入國(guó)際救援力量需求旺盛，不同災(zāi)害管理機(jī)制間的合作與協(xié)調(diào)問題加大了中國(guó)—東盟災(zāi)害管理機(jī)制化建設(shè)難度。東盟將自身視為地區(qū)災(zāi)害管理合作的新興領(lǐng)導(dǎo)者，有效協(xié)調(diào)東盟災(zāi)害管理合作機(jī)制與域外國(guó)家救災(zāi)機(jī)制以及“一帶一路”災(zāi)害救援機(jī)制間的協(xié)同治理對(duì)中國(guó)與東盟深入災(zāi)害管理合作至關(guān)重要。

五、推進(jìn)中國(guó)—東盟參與共建“一帶一路”災(zāi)害管理合作的路徑思考

中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作是“一帶一路”災(zāi)害管理合作的重要地區(qū)實(shí)踐，在優(yōu)化中國(guó)—東盟災(zāi)害管理路徑基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合沿線地區(qū)和國(guó)家國(guó)情、災(zāi)情，推動(dòng)政策協(xié)調(diào)與技術(shù)和能力建設(shè)合作并進(jìn)，強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制聯(lián)動(dòng)，從而形成信息溝通、資源聯(lián)通、技術(shù)共享、機(jī)制共建、多邊參與的全方位聯(lián)動(dòng)局面，推動(dòng)完善“一帶一路”沿線國(guó)家災(zāi)害管理國(guó)際合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，助力“一帶一路”國(guó)際合作向縱深發(fā)展。

１．發(fā)揮政策溝通的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化地區(qū)和國(guó)家對(duì)災(zāi)害合作價(jià)值認(rèn)同

政策溝通是共建“一帶一路”的行動(dòng)先導(dǎo)與重要保障，中國(guó)與東盟應(yīng)立足于人道主義救援精神，秉承救災(zāi)去政治化理念，以民生安全、可持續(xù)發(fā)展為協(xié)調(diào)目標(biāo)，與多元主體建立廣泛聯(lián)系。一是以政策溝通為主要途徑，加強(qiáng)與東盟國(guó)家政黨、議會(huì)交流的雙多邊溝通。二是同步關(guān)注國(guó)家與地方部門之間的協(xié)調(diào)，推動(dòng)不同級(jí)別、地區(qū)的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理部門就災(zāi)害信息、防災(zāi)減災(zāi)工作計(jì)劃以及防災(zāi)減災(zāi)法律體系展開對(duì)話交流。同時(shí)需優(yōu)化政策溝通的手段與災(zāi)害信息傳播方式。如積極搭建民間交往平臺(tái)，廣泛宣傳我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念和成就，增強(qiáng)各國(guó)民眾對(duì)“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制互惠規(guī)范的信任，從而吸納更多民間主體參與“一帶一路”災(zāi)害管理合作。此外，利用科研機(jī)構(gòu)、高校和社交媒體等積極搭建災(zāi)害問題科研交流平臺(tái)，開展跨國(guó)跨區(qū)域的巨災(zāi)孕育環(huán)境、發(fā)生機(jī)理、演變規(guī)律等方面的科學(xué)研究，組織開展區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)研究和國(guó)際學(xué)術(shù)交流，推進(jìn)中國(guó)—東盟聯(lián)合救災(zāi)科學(xué)、有序、高效開展。最后，應(yīng)在“一帶一路”救援框架下因地制宜地與地區(qū)和國(guó)家開展災(zāi)害管理合作，深入了解地區(qū)和國(guó)家的防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃以及民眾應(yīng)災(zāi)心理變化，推動(dòng)構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)命運(yùn)共同體。

２．加強(qiáng)中國(guó)—東盟應(yīng)急管理基地建設(shè)，打造“一帶一路”應(yīng)急管理示范區(qū)

“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理能力建設(shè)重點(diǎn)依托于中國(guó)—東盟等區(qū)域合作平臺(tái)。應(yīng)盡快啟動(dòng)中國(guó)—東盟應(yīng)急管理合作基地，推動(dòng)落實(shí)《中國(guó)—東盟災(zāi)害管理工作計(jì)劃（２０２１—２０２５）》。首先，要落實(shí)基地建設(shè)信息交流平臺(tái)，統(tǒng)籌建設(shè)和利用我國(guó)空間信息資源，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共危機(jī)信息交流系統(tǒng)。其次，依托云南、廣西兩省地理位置、人文交往優(yōu)勢(shì)走好帶頭路。通過在中國(guó)云南、廣西等前沿省份建立并運(yùn)營(yíng)城市間應(yīng)急管理合作基地，承擔(dān)對(duì)口救援東盟國(guó)家的任務(wù)，確保其在加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息管理和人員能力建設(shè)合作方面，與東盟災(zāi)害管理人道主義救援協(xié)調(diào)中心發(fā)揮更大協(xié)同互補(bǔ)作用。最后，完善合作基地總部及配套設(shè)施籌建工作。通過開展研討會(huì)、主題論壇、培訓(xùn)演練、裝備研發(fā)和深化產(chǎn)業(yè)投資合作，加強(qiáng)應(yīng)急人才培養(yǎng)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)與安全生產(chǎn)合作。進(jìn)而可將基地打造為全球?yàn)?zāi)害治理合作的新平臺(tái)。一是拓寬中國(guó)—東盟災(zāi)害救援合作領(lǐng)域，除強(qiáng)化地震、洪水、干旱、臺(tái)風(fēng)等常見災(zāi)害救援合作外，不斷完善海運(yùn)物流網(wǎng)絡(luò)，深化海洋環(huán)保、航道安全、海上搜救等領(lǐng)域合作。二是將本土和地方知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于“一帶一路”雙多邊的安全應(yīng)急國(guó)際合作中。東南亞災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有地方性和特殊性，例如，瀾湄合作機(jī)制能幫助流域各國(guó)在水資源和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域進(jìn)一步深化合作，共享水文信息。三是盡快完善并充分運(yùn)用“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制章程、運(yùn)作框架和協(xié)調(diào)人會(huì)議制度，與東盟地區(qū)現(xiàn)有合作機(jī)制形成合作和補(bǔ)充關(guān)系，打造自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作總平臺(tái)，使“一帶一路”國(guó)際救援合作更加具有活力和持續(xù)性。

３．健全多災(zāi)種預(yù)警和信息交流機(jī)制，提升地區(qū)和國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)災(zāi)能力

科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步是人類進(jìn)行災(zāi)害干預(yù)、抗災(zāi)、救災(zāi)的重要條件，是提高防災(zāi)減災(zāi)能力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)。一是充分利用我國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的理論和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和科學(xué)技術(shù)，協(xié)調(diào)解決關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，通過衛(wèi)星資源全過程監(jiān)控中國(guó)與周邊范圍內(nèi)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，與地區(qū)和國(guó)家進(jìn)一步分享、應(yīng)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和成果。二是聯(lián)合多部門成立共建“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)快速評(píng)估及信息分享平臺(tái)，通過整合“一帶一路”沿線災(zāi)情數(shù)據(jù)和分布情況，對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)級(jí)分類，在區(qū)域和國(guó)際層面共同開展風(fēng)險(xiǎn)分析，以實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享和聯(lián)合預(yù)測(cè)行動(dòng)，提高協(xié)同效能。同時(shí)要建立起基于“一帶一路”倡議的區(qū)域減災(zāi)防控體系。一是完善健全災(zāi)害管理不同階段的防控機(jī)制，形成防災(zāi)、應(yīng)災(zāi)技術(shù)層面區(qū)域互惠協(xié)同發(fā)展的機(jī)制體系，包括災(zāi)害監(jiān)測(cè)與臨災(zāi)預(yù)警合作機(jī)制、災(zāi)害救援與應(yīng)災(zāi)受援合作機(jī)制、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)合作機(jī)制、區(qū)域巨災(zāi)成本再分配機(jī)制、軍民一體救援合作機(jī)制、國(guó)際法律協(xié)調(diào)機(jī)制、“一帶一路”減災(zāi)救災(zāi)論壇和聯(lián)盟等。二是通過雙邊、區(qū)域和多邊合作安排，利用地理空間數(shù)據(jù)、社交媒體數(shù)據(jù)和無(wú)線網(wǎng)絡(luò)傳感器數(shù)據(jù)為沿線災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)開展安全性評(píng)價(jià)，加速救援信息化管理體系建設(shè)，協(xié)助地區(qū)和國(guó)家加強(qiáng)態(tài)勢(shì)感知能力、應(yīng)急反應(yīng)能力、隊(duì)伍建設(shè)能力、戰(zhàn)略投送能力、資源整合能力，為地區(qū)和國(guó)家提升應(yīng)災(zāi)能力提供合作支持。

４．維護(hù)踐行國(guó)際多邊災(zāi)害合作倡議，引領(lǐng)塑造大國(guó)災(zāi)害管理機(jī)制良性競(jìng)合

聯(lián)合國(guó)會(huì)議通過了與國(guó)際救援有關(guān)的一系列承諾和聲明，《２０１５—２０３０年仙臺(tái)減災(zāi)框架》被視為當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)國(guó)際合作的綱領(lǐng)性文件。鑒于“一帶一路”沿線國(guó)家涉及的自然條件復(fù)雜，具有鮮明的區(qū)域特征，其標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于《仙臺(tái)救災(zāi)框架》下的聯(lián)合國(guó)國(guó)際救災(zāi)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)具有補(bǔ)充作用。一方面，中國(guó)要在國(guó)際雙多邊場(chǎng)合支持聯(lián)合國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)和應(yīng)急響應(yīng)領(lǐng)域國(guó)際合作中發(fā)揮重要作用。在聯(lián)合國(guó)機(jī)制層面，支持聯(lián)合國(guó)ＨＡＤＲ體系，推動(dòng)救災(zāi)機(jī)制改革，擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)救災(zāi)合作機(jī)制對(duì)“一帶一路”沿線區(qū)域的適應(yīng)性與覆蓋面。在聯(lián)合國(guó)行動(dòng)層面，推動(dòng)“一帶一路”救援機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)與聯(lián)合國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，建立“一帶一路”國(guó)家聯(lián)建、聯(lián)訓(xùn)、聯(lián)合演練模式。另一方面，確保通過全球多邊機(jī)制促進(jìn)共建“一帶一路”災(zāi)害管理合作?！耙粠б宦贰睘?zāi)害管理合作本質(zhì)上屬于全球治理范疇，在災(zāi)害管理領(lǐng)域形成的全球相互依賴關(guān)系要求充分發(fā)揮國(guó)際機(jī)制的全球?yàn)?zāi)害管理公共產(chǎn)品的提供功能，以實(shí)現(xiàn)有效的災(zāi)害管理合作。一是要強(qiáng)化雙多邊災(zāi)害聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，以東盟“１０＋３”、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇和東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)等多邊機(jī)制平臺(tái)為開展地區(qū)災(zāi)害管理合作的重要依托，支持由不同國(guó)家承辦舉辦人道主義救援演練，加強(qiáng)沿線國(guó)家對(duì)防災(zāi)減災(zāi)問題的關(guān)注與合作。二是引領(lǐng)塑造大國(guó)災(zāi)害管理良性競(jìng)合。在大國(guó)災(zāi)害救援競(jìng)爭(zhēng)合作層面，需立足無(wú)歧視人道主義基本立場(chǎng)，與大國(guó)在現(xiàn)有地區(qū)多邊框架和“一帶一路”救援體系下積極接觸，探尋利益共同點(diǎn)，共謀“一帶一路”災(zāi)害管理合作發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，既是利用自然資源以滿足發(fā)展需求的歷史，也是抵御和抗?fàn)幐鞣N災(zāi)害以延續(xù)生存的過程。高質(zhì)量共建“一帶一路”，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)是重點(diǎn)領(lǐng)域。東南亞地區(qū)是共建“一帶一路”至關(guān)重要的戰(zhàn)略前沿地帶，中國(guó)和東盟國(guó)家地緣相近、山水相連，同處全球自然災(zāi)害最嚴(yán)重的亞太地區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)始終堅(jiān)持以人為本、力所能及、守望相助的原則，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，與東盟共同規(guī)劃中國(guó)—東盟災(zāi)害管理合作，共同提升自然災(zāi)害防治能力，為推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體作出積極貢獻(xiàn)，在減災(zāi)救災(zāi)等方面積累了寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，中國(guó)與東盟合作凸顯出的受援國(guó)對(duì)主權(quán)問題的考慮、地區(qū)和國(guó)家政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不一、防災(zāi)應(yīng)災(zāi)科技水平差距較大、救災(zāi)國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)并存等“堵點(diǎn)”為深化一帶一路”災(zāi)害管理合作提供了重要啟示。

中國(guó)與地區(qū)和國(guó)家災(zāi)害管理合作表明，“一帶一路”災(zāi)害國(guó)際救援并非只是地理概念，也是一個(gè)多邊概念，是國(guó)際機(jī)制、國(guó)際關(guān)系、國(guó)家戰(zhàn)略的耦合。災(zāi)害管理合作也是我國(guó)大國(guó)外交和周邊外交的重要命題，中國(guó)除提升自身救災(zāi)實(shí)力外，還需加強(qiáng)對(duì)沿線地區(qū)和國(guó)家救災(zāi)的機(jī)制對(duì)接能力、體系創(chuàng)設(shè)能力、議題設(shè)置能力、博弈競(jìng)爭(zhēng)能力。在具體實(shí)踐中，落實(shí)“一帶一路”災(zāi)害救援機(jī)制化需從臨災(zāi)應(yīng)急合作轉(zhuǎn)向常態(tài)機(jī)制合作、從傳統(tǒng)友好國(guó)家到全域覆蓋、從碎片化合作到體系化統(tǒng)籌、從災(zāi)害救援合作到災(zāi)害管理合作、從非傳統(tǒng)安全合作到傳統(tǒng)安全合作。東盟災(zāi)害管理合作對(duì)“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家具有基礎(chǔ)性的指導(dǎo)意義，應(yīng)積極推進(jìn)沿線地區(qū)和國(guó)家救災(zāi)機(jī)制與“一帶一路”倡議對(duì)接、功能擴(kuò)容、能力建設(shè)、政策落實(shí)，最終構(gòu)建符合聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與“一帶一路”災(zāi)害國(guó)際救援體制機(jī)制相融合的救災(zāi)合作體系。

責(zé)任編輯：秦開鳳