摘要：對口支援是當代中國本土實踐的產(chǎn)物，也是國家規(guī)模治理中重要的制度創(chuàng)新;通過結(jié)對支援的方式，在一定程度上破解了當代中國在推進國家現(xiàn)代化進程中面臨的規(guī)模治理負荷與非均衡性雙重難題。對口支援的生成演變經(jīng)歷了孕育和初創(chuàng)、確立和拓展、鞏固和完善三個階段，“大一統(tǒng)”的政治觀念和“天下一家”等傳統(tǒng)文化為其奠定思想基礎(chǔ)，單一制體制下的國家統(tǒng)籌和黨組織對社會力量的有序引領(lǐng)是對口支援構(gòu)建黨政同責同心圓治理格局的關(guān)鍵支撐，“行政發(fā)包制”以及項目制是對口支援實現(xiàn)特定領(lǐng)域下規(guī)模治理負荷轉(zhuǎn)移與分化的內(nèi)在邏輯。面向構(gòu)建中國自主知識體系目標，有關(guān)對口支援的創(chuàng)新實踐研究需要進一步學理化提煉，完成實踐話語向?qū)W術(shù)話語的轉(zhuǎn)變，把中國之治的經(jīng)驗提升為中國理論。

關(guān)鍵詞：對口支援；規(guī)模治理；非均衡性；制度創(chuàng)新；規(guī)模效應

中圖分類號：D67;F127 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）05-0027-015

當代中國在推進國家現(xiàn)代化進程中面臨著規(guī)模治理負荷與非均衡性雙重難題。一方面，龐大的國土規(guī)模和人口規(guī)模衍生出龐雜繁復的治理需求，對中央政府的治理能力構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)；另一方面，超大規(guī)模國家內(nèi)部資源稟賦、經(jīng)濟活動和治理資源的非均衡性疊加誘發(fā)了發(fā)展的失衡以及結(jié)構(gòu)性矛盾的升級。如何舒緩“規(guī)模壓力”、規(guī)避“規(guī)模障礙”、減輕“治理負荷”，構(gòu)建符合中國實際的規(guī)模治理制度，建立既有秩序又有活力的現(xiàn)代化治理體系，成為推進和拓展中國式現(xiàn)代化的重要任務。對口支援是中國共產(chǎn)黨基于中國國情，在破解大國規(guī)模治理難題的實踐中的一種制度創(chuàng)新，蘊含著厚重的歷史邏輯、鮮明的實踐邏輯和嚴謹?shù)睦碚撨壿?。?jīng)過長期的實踐探索，“對口支援”作為一項促進資源橫向轉(zhuǎn)移以及通過政府間互助協(xié)作實現(xiàn)空間正義的規(guī)模治理技術(shù)，呈現(xiàn)出了良好的治理績效，形成了中國情境下獨具特色的規(guī)模治理制度。因此，有必要總結(jié)對口支援的內(nèi)涵特征與主要類型，梳理對口支援的制度演化，分析對口支援的支撐體系與運行邏輯，探討對口支援研究的未來議程，進而豐富對中國規(guī)模治理的認識。

一、 對口支援的內(nèi)涵特征與主要類型

目前，學界普遍認同的關(guān)于對口支援的定義來源于《三峽工程移民工作手冊》，該手冊指出“對口支援（即結(jié)對支援）是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展跨邊界合作與交流的有效形式，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結(jié)對形成支援關(guān)系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮的一種政策性行為”

【國務院三峽建設(shè)委員會移民開發(fā)局：《三峽工程移民工作手冊》，中國三峽出版社2001年版，第140頁?！俊Ｓ捎趯谥г诓煌瑫r期、不同區(qū)域、不同領(lǐng)域內(nèi)規(guī)模治理意圖和效用各具獨特性，在其制度發(fā)展演化的過程中產(chǎn)生了多種衍生概念，如對口援藏、對口援疆、對口幫扶、對口協(xié)作、對口幫助、對口合作等。在此意義上，對口支援有廣義和狹義的區(qū)分。廣義的對口支援是指在各層級政府主導下，通過在兩個行動主體間建立明確結(jié)對關(guān)系實現(xiàn)要素（人、財、物等）跨域流動的支援實踐。上述衍生概念均可涵括在內(nèi)。狹義的對口支援則是在工作部署中明確使用了“對口支援”概念，規(guī)定了支援的基本原則、結(jié)對關(guān)系、干部選派方式、主要任務、資金規(guī)模以及組織領(lǐng)導等。無論是廣義對口支援還是狹義對口支援均是通過建立確定的“對口”關(guān)系——即明確的支援方和受援方，從而實現(xiàn)人才、資金、技術(shù)等各類資源在區(qū)域、行業(yè)乃至部門間的定向流動，區(qū)別只在于規(guī)模治理過程中“支援”的內(nèi)容、方式和側(cè)重點有所差異。因此，對口支援可以界定為國家為了實現(xiàn)規(guī)模有效治理，通過政府主導以“結(jié)對子”的方式在不同區(qū)域、行業(yè)、部門之間進行資源定向配置的制度安排。作為一項本土化的創(chuàng)新實踐，對口支援由“對口”和“支援”兩部分構(gòu)成，底色是“支援”，特征是“對口”。

“對口”是一種規(guī)則，這種規(guī)則對政府主導下的支援行為進行制度性約束。一方面，“對口”確定了資源（包括資金、技術(shù)、人才和服務等）流動的“方向”。無論是將對口支援理解為“中國式橫向轉(zhuǎn)移支付”【石邵賓、樊麗明：《對口支援：一種中國式橫向轉(zhuǎn)移支付》，《財政研究》，2020年第1期?！浚€是視為“政治性饋贈”【李瑞昌：《界定“中國特點的對口支援”：一種政治性饋贈解釋》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2015年第4期?！?，都強調(diào)了資源的定向流動性。通過“對口”，特定的援受雙方之間建立了穩(wěn)定的合作關(guān)系。因此，資源流動是對口支援的邏輯起點，資源流動的方向和機制因“對口”而得以確定，資源流量則是援受雙方資源配置的結(jié)果?！纠钊鸩骸吨袊攸c的對口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，復旦大學出版社2016年版，第77頁?！棵鞔_資源流動的方向，才能分清楚是長期支援還是短期支援，是發(fā)展性支援還是救急性支援，是全面性支援還是專項性支援，從而把握支援的力度和進度，提高支援的效率，節(jié)約支援的成本。另一方面，“對口”確保了支援行為是以“一對一”的形式進行匹配的。在日常生活中，我們經(jīng)常使用“對口”一詞來描述兩個或多個事物之間的匹配或契合，如“專業(yè)對口”“對口升學”等。在國家政治生活中，“口”意味著一個“局部性的復合體”?！揪败S進、陳明明、肖斌：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2024年版，第7頁。】如果說，歸口管理之“口”是指“按照工作性質(zhì)所劃分的國家政治生活中的特定領(lǐng)域和各個組成部分”【陳明明：《新時代的政黨建設(shè)：戰(zhàn)略目標與行動邏輯》，《治理研究》，2018年第1期。】；那么，對口支援之“口”就是按照上級政府的戰(zhàn)略規(guī)劃或者宏觀政策指導所劃分的特定區(qū)域、特定行業(yè)或者特定部門的各個組成部分?！皩凇奔匆馕吨皟蓚€組成部分”之間是可匹配、可結(jié)對、可掛鉤的。上級政府要求“結(jié)成對子”既可能來自于行政命令式的直接指定，也可能來源于上級政府對其同另一“組成部分”之間長期交往實際的審慎考慮。因而，對口支援不僅是各類資源的定向流動，也是一種“塊塊間的互動”【趙永茂、朱光磊、江大樹、徐斯勤主編：《府際關(guān)系：新興研究議題與治理策略》，社會科學文獻出版社2012年版，第387頁?！俊Ｔ茈p方通過“對口”搭建起信任關(guān)系，達成實踐方面的統(tǒng)一認知。在規(guī)模治理實踐中選擇以結(jié)對的方式開展合作，不僅可以抑制信息交流冗余，降低要素跨域流動的制度成本，而且能夠充分利用有限的社會資源，較短時間內(nèi)在某些局部取得突破性進展，這使得對口支援的結(jié)構(gòu)具有一定的穩(wěn)定性和高效性。確定資源流動的方向，有利于打破空間壁壘，推進兩個不相鄰空間的要素資源市場一體化；確保支援主體的匹配，有利于明確政治義務，建立跨行政邊界的地方政府間互動協(xié)調(diào)機制?；谶@種規(guī)則，“對口”構(gòu)成了廣義對口支援（如“對口幫扶”“幫扶協(xié)作”“對口幫助”“對口協(xié)作”和“對口合作”）的共同特征。

“支援”是一種行為，是支援方提供的人力、物力、財力等支持和幫助，是資源向受援方分配轉(zhuǎn)移的形式。人類社會中有多種多樣的資源分配形式，如基于市場機制的資源交換、基于國家調(diào)節(jié)的再分配、基于利他動機的資源饋贈等。當支援一詞冠以“對口”加以限定，就構(gòu)成了一種獨特的資源分配形式。一方面，“支援”是一種資源匯集的方式，能夠?qū)⒕哂胁町愋缘母鱾€組成部分或構(gòu)成要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。對口支援具有更強的“政治動員性”，能夠打破由“行政壁壘”導致的區(qū)域間資源流動阻塞，解決跨地區(qū)性公共物品的供給難題，培育出統(tǒng)一且開放的市場體系?！緩埦o跟：《當代中國政府間關(guān)系導論》，社會科學文獻出版社2009年版，第156頁。】各區(qū)域的資金、設(shè)備、技術(shù)能夠根據(jù)受援地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要，直接融入該地區(qū)的經(jīng)濟機制和發(fā)展軌道，這比單純依靠中央政府調(diào)撥資金和物資所帶來的效果要大得多。比如，1966年3月2日上海市委成立了支援內(nèi)地建設(shè)工作領(lǐng)導小組，支援內(nèi)地建設(shè)成為上海市各個單位的一項重大政治任務。通過支援這種資源匯集的方式，上海市在現(xiàn)有要素稟賦條件的基礎(chǔ)上集中時間、人力、精力，不僅加快了資源流動，而且推動了上海的產(chǎn)業(yè)升級，一定程度上解決了上海當時的城市問題。另一方面，“支援”是資源流動的目的。受援地區(qū)公共物品和公共服務（如公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、失業(yè)養(yǎng)老保障、住房保障、公共安全、環(huán)境保護等）的水平與質(zhì)量在很大程度上是需要依靠支援地區(qū)的資源流入加以保障的。它體現(xiàn)了國家通過資源定向合理流動和配置的方式破解大國非均衡性難題的意圖，所以又具有利他性和無償性的特征，“因此無法通過投入產(chǎn)出的方法來簡單進行計算和評價”【吳開松、侯尤峰：《對口援藏政策屬性與評價原則》，《學習與實踐》，2017年第2期?！?。

需要指出的是，盡管支援可以縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但是也存在模式僵化、缺乏靈活性的弊病。這是因為支援是自愿的而非自主的，支援方容易出現(xiàn)“錯位”或者行政“死機”，受援方陷入“援助依賴”困境。其中合作相較于支援，更能夠為支援方和受援方的共同行動設(shè)置激勵機制，建立起一種新型府際伙伴關(guān)系。因此，無論是實務界還是學術(shù)界普遍地將對口t38YPeh9jgW8TClvz9E9e5c7lDP6uvh2maNxsOfnaUM=合作視為一種更具生命力的對口支援形態(tài)。

將對口支援按照一定的規(guī)則進行分類，不僅是實務工作中根據(jù)不同規(guī)模治理情境選擇恰當政策工具的基礎(chǔ)，而且也是認知這一本土化實踐的重要方式。根據(jù)對口支援援助主體、援助動機、援助連續(xù)性、援受雙方地方政府間關(guān)系以及規(guī)模治理效用的不同，可以將對口支援劃分為不同的類型（見表1）。不難發(fā)現(xiàn)，無論參照何種劃分標準，對口支援都是在規(guī)模治理體系中逐步完善頂層設(shè)計的。隨著時間推移對口支援呈現(xiàn)出援助主體逐漸多元、援助內(nèi)容逐漸豐富、援助形式逐漸多樣的特點，這也體現(xiàn)了中央政府啟動對口支援應對不同時期、不同層面規(guī)模治理難題的重要意圖。根據(jù)規(guī)模治理效用的不同可以將對口支援分為三類，即邊疆地區(qū)治理類型、突發(fā)重大事件類型和促進經(jīng)濟社會發(fā)展與合作類型。

首先，邊疆地區(qū)治理類型對口支援是規(guī)模最大、范圍最廣、投入最多、實施行動最連續(xù)的對口支援模式，它的主要特點是舉全國之力對邊疆民族地區(qū)進行全方位、全覆蓋的支援?；谶吔褡宓貐^(qū)的特殊性，中央給予特別關(guān)心與幫助。雖然邊疆地區(qū)治理類型對口支援同樣強調(diào)了經(jīng)濟性功能，但是因為邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)的重要性，其政治性功能要遠大于經(jīng)濟性功能。例如，通過歷次召開的中央西藏工作座談會及中央新疆工作座談會，對口援藏和對口援疆均將邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)作為總目標，更加突出對口支援的綜合效益，并且與西部大開發(fā)對口支援和省級區(qū)域內(nèi)對口支援一同構(gòu)成了我國當前的邊疆地區(qū)對口支援制度體系，發(fā)揮了豐富的功能?！纠钊鸩骸吨袊攸c的對口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，復旦大學出版社2016年版，第161頁。】該類型對口支援通常以干部支援為龍頭，實行經(jīng)濟、科技、文化的全方位支援，全面性和長期性是其典型特征。

其次，突發(fā)重大事件類型對口支援是中央政府根據(jù)國家建設(shè)的某個階段性目標，或者基于災害緊急救援及災后恢復重建、突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取的對口支援模式。前者主要是因為國家重大工程實施地區(qū)為國家建設(shè)和發(fā)展做出了重大貢獻和巨大犧牲，需要中央和其他省市開展補償性援助，確保重大工程建設(shè)的順利完成。例如，1992年全國26個省、市對口支援三峽庫區(qū)。2013年北京市和天津市對口支援丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)。后者主要是因為自然災害或者公共衛(wèi)生事件對事件發(fā)生地造成了嚴重危害，依靠中央政府充分發(fā)揮社會主義制度“集中力量辦大事”的組織動員優(yōu)勢，在短時間內(nèi)開展匯集資源，快速應對突發(fā)風險與危害。這反映了這種模式下對口支援具有一定“巨災保險”的特性。例如，2008年5月四川汶川大地震災害發(fā)生后，國務院明確了19個省市開展對口支援工作，幫助地震災區(qū)恢復重建。【花中東：《省際援助災區(qū)的經(jīng)濟效應：對口支援政策實施的經(jīng)濟效應研究：以對口支援四川災區(qū)為例》，北京理工大學出版社2014年版，第12頁?！繜o論是工程建設(shè)、災后恢復重建，還是突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，該類型對口支援的結(jié)束通常取決于援助任務的完成情況，應急性和補償性是其典型特征。

最后，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與合作類型對口支援是中央政府為解決貧困問題援助經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，或者為了推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，改善受援地基本公共服務不平衡、不充分的狀況采取的對口支援模式。前者主要通過增加投資、改善基礎(chǔ)設(shè)施、促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)等方式，將全社會人力、物力、財力等資源精準地“流向”貧困群體，對落后貧困地區(qū)和群體進行定向支援以改善環(huán)境、提升能力?！?020年全面建成小康社會后，對貧困地區(qū)的對口支援轉(zhuǎn)變?yōu)閷η钒l(fā)達地區(qū)的對口支援。】例如，1994年國家決定實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，提出“擴大貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的干部交流與經(jīng)濟技術(shù)合作”的方針，要求“北京等大城市和廣東等沿海較為發(fā)達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟”。后者主要集中在教育、衛(wèi)生、社保、就業(yè)等與民生密切相關(guān)的基本公共服務領(lǐng)域，以提升基本公共服務水平和實現(xiàn)均等化為重要的支援目標。例如，“對口支援西部地區(qū)高等學校計劃”“組團式”醫(yī)療人才援藏等。該類型對口支援充分地整合了政府、市場和社會力量，是對傳統(tǒng)科層體制下行政管理模式和市場體制下價格競爭模式的有益補充，發(fā)展性和專項性是其典型特征。

二、對口支援的制度演化

“國家治理規(guī)模的增大必然會導致更多具有差異性、復雜性和非均衡性的問題，使其治理難度急劇增加?！薄局芄廨x、彭斌：《其命維新：中國構(gòu)建新型現(xiàn)代國家的道路與經(jīng)驗》，吉林大學出版社2023年版，第117-118頁?！块L期以來，中央政府根據(jù)各民族、各地區(qū)之間自然資源、經(jīng)濟資源和治理資源事實上的不平等、不平衡的客觀實際采取了一系列的制度安排。其中，“對口支援”是黨和政府立足中國國情，逐步探索出的一項破解規(guī)模治理負荷，改變復雜社會邊際效用遞減趨勢的制度創(chuàng)新。通過跨行政區(qū)域的要素（人、財、物等）轉(zhuǎn)移、集聚和配置，計劃性、經(jīng)常性和長期性的對口支援在不同領(lǐng)域、不同層次、不同內(nèi)容的規(guī)模治理實踐中發(fā)揮了鮮明的作用。基于對口支援在國家規(guī)模治理中應用的基本史實，大體可以將對口支援的制度演化分為三個階段（見表2）。

中華人民共和國成立以來至20世紀70年代，是對口支援制度的孕育和初創(chuàng)階段。中華人民共和國成立初期，國家面臨發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展任務艱巨、發(fā)展經(jīng)驗缺乏的問題，為了集中人力、物力、財力進行大規(guī)模的社會主義建設(shè)，中央政府采取了高度集中的幫扶方式，宏觀調(diào)配全國區(qū)域性商品的流通和供求關(guān)系。其間，雖然沒有明確提出“對口支援”的政策概念，但是具有對口支援實質(zhì)內(nèi)涵的實踐探索已經(jīng)頗具雛形。與中央高度集中的管理體制相適應，我國區(qū)域經(jīng)濟的組織和運行以計劃經(jīng)濟為主導，重大的建設(shè)項目均由中央統(tǒng)籌規(guī)劃，所謂的區(qū)域合作以縱向聯(lián)系為主，垂直關(guān)系高度強化，橫向聯(lián)系十分微弱。【徐國弟：《我國地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，改革出版社1996年版，第52頁?！勘M管如此，在個別地區(qū)小規(guī)模的、特定區(qū)域的、非常態(tài)化的橫向支援已經(jīng)開始出現(xiàn)。這些橫向聯(lián)系的支援模式從早期的“合作運動”“協(xié)助農(nóng)忙”“勞動互助”等傳統(tǒng)支援形式，逐漸發(fā)展為“工農(nóng)協(xié)作”“廠社協(xié)作”等。“對口支援”這一概念最早出現(xiàn)在1960年《山西日報》一篇題為《廠廠包社 對口支援——論工業(yè)支援農(nóng)業(yè)技術(shù)改造的新形勢》的社論中，該社論對山西經(jīng)緯紡織機械廠與曙光公社“相互制定規(guī)劃、簽訂支援合同”的新形式進行了充分的肯定?！尽稄S廠包社 對口支援——論工業(yè)支援農(nóng)業(yè)技術(shù)改造的新形式》，《山西日報》，1960年3月20日?！窟@也是首次在公開發(fā)表的報刊中使用“對口支援”的概念。此后，對口掛鉤的方法在許多地方有了新的發(fā)展，如城市公社和縣掛鉤、城市的區(qū)和縣掛鉤、各行各業(yè)和農(nóng)村公社掛鉤等等。【《繼續(xù)發(fā)展“廠社掛鉤”》，《人民日報》，1960年7月26日第1版?！俊鞍压I(yè)支援農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村，發(fā)展成為一個全民性的群眾運動，采取分別掛鉤的形式，建立固定的協(xié)作聯(lián)系，這不論在當前或長遠來說，都是有著十分重要的意義的?！薄尽陡餍懈鳂I(yè)都來支援農(nóng)業(yè)》，《人民日報》，1960年4月13日第1版?！?0世紀50年代中期到70年代，對口支援從工農(nóng)結(jié)合、廠社協(xié)作的城市支援農(nóng)村、工業(yè)支援農(nóng)業(yè)發(fā)展到沿海支援內(nèi)地，主要表現(xiàn)為上海、天津等沿海經(jīng)濟發(fā)達、工業(yè)成熟地區(qū)對新疆、內(nèi)蒙古、陜西等經(jīng)濟欠發(fā)達、工業(yè)薄弱地區(qū)的其他省份的支援。20世紀50年代中期上海市支援陜西建設(shè)是國內(nèi)首次出現(xiàn)的明確的、長期的省級（直轄市）結(jié)對支援實踐。除了“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合、廠社結(jié)合”“沿海支援內(nèi)地”以發(fā)展建設(shè)為主要內(nèi)容的對口支援形式外，在該階段還出現(xiàn)了“非災區(qū)支援災區(qū)”的對口支援形式。1960年《人民日報》發(fā)表了題為《同自然災害斗爭到底》的社論，高度贊揚了非災區(qū)對災區(qū)的結(jié)對援助形式，認為“非災區(qū)與災區(qū)間援助實踐彰顯了協(xié)作精神”?！尽度嗣袢請笊缯撨x輯》第四輯，人民日報出版社1960年版，第16頁?！窟@些支援實踐突破了中華人民共和國成立前老區(qū)支援新區(qū)、腹地支援邊地的傳統(tǒng)模式，盡管仍不具有明確的“一對一”結(jié)對支援性質(zhì)，但是隨著不斷地宣傳報道，支援實踐逐漸從個別單位的掛鉤拓展到了各行各業(yè)各部門的固定協(xié)作，從相鄰地區(qū)或者省內(nèi)較小區(qū)域擴展到了全國不同省份地區(qū)，這為國家正式提出“對口支援”的政策概念，以及對口支援制度的形成提供了實踐經(jīng)驗。

改革開放以來至20世紀90年代初，是對口支援制度的確立和拓展階段。改革開放后，中國政府的管理模式同樣經(jīng)歷了一場歷史性轉(zhuǎn)型。如何“突破政治、經(jīng)濟一體化的中央高度集權(quán)的體制束縛”【周光輝：《從管制轉(zhuǎn)向服務：中國政府的管理革命——中國行政管理改革30年》，《吉林大學社會科學學報》，2008年第5期?！砍蔀樵摃r期中國行政管理體制改革的重點。這場深刻改變反映到對口支援實踐中就是沖破了條塊分割、行政管理體制高度集中的計劃體制，地方政府成為貫徹中央政府治理意圖，解決政治問題、經(jīng)濟問題和社會問題的重要力量。既有經(jīng)驗的積累和不斷成熟的條件為對口支援的正式確立奠定了良好的基礎(chǔ)。1979年4月25日，中共中央在北京召開全國邊防工作會議，時任中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長烏蘭夫在大會上作了題為《全國人民團結(jié)起來，為建設(shè)繁榮的邊疆，鞏固的邊防而奮斗》的報告，提出國家將加強邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的建設(shè)，增加資金和物資投入，還要組織內(nèi)地省、市，實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)?！具@場會議確立了北京支援內(nèi)蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，天津支援甘肅，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏的方針政策。參見《國家民委民族政策文件選編（1979-1984）》，中央民族出版社1988年版，第242頁。】1979年7月31日，中共中央批轉(zhuǎn)了烏蘭夫的報告，并以1979年中發(fā)52號文件下發(fā)。從此，中央政府主導下的對口支援作為一項國家政策正式確定下來。同時，隨著改革開放全社會的重心轉(zhuǎn)移到了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，對口支援成為支持國家建立市場經(jīng)濟體制的重要力量。1982年10月，國家計委、民委在銀川召開了“經(jīng)濟發(fā)達省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作座談會”，根據(jù)座談會紀要，黨中央、國務院著重強調(diào)了通過對現(xiàn)行經(jīng)濟管理體制的某些方面給予松動，調(diào)動地區(qū)、部門和企業(yè)發(fā)展多方面、多層次對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作的積極性，打破邊界壁壘和制度障礙成為當前階段的重要任務。1983年1月，國務院批轉(zhuǎn)了國家計委和國家民委《經(jīng)濟發(fā)達省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作工作座談會紀要》，該文件正式確定了對口支援工作由國家經(jīng)委、國家計委和國家民委三個部門共同負責，同時進一步明確了對口支援工作的原則、重點、任務等問題。1984年9月，國家經(jīng)委、計委召開的會議主題變更為“全國經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作和對口支援會議”，會議主題的變更體現(xiàn)了國家對“對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作”雙重任務的偏移?？梢?，中央政府利用對口支援推動市場經(jīng)濟建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模治理意圖非常明顯?？梢哉f，此階段的對口支援鮮明地體現(xiàn)了該時期中央政府的兩項重要工作：一是消除部門和地區(qū)設(shè)置的阻礙各種資源流動的壁壘，以適應計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌；二是推動邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，促進資源由發(fā)達省份向邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的流動。兩類地區(qū)的對口支援與經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作，無論范圍抑或發(fā)展深度，均超過從前。這一階段國家層面對口支援制度得到確立，政策實施程序建構(gòu)起來，并且呈現(xiàn)新特征。一方面對口支援圍繞搞活企業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置而開展，長期固定的協(xié)作關(guān)系不斷增多，橫向協(xié)作已成為兩類地區(qū)經(jīng)濟計劃中活躍的組成部分，另一方面無論是對邊疆地區(qū)的對口支援還是經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作對口支援，均由中央政府發(fā)起，具有明確的政治指令取向。【胡茂成：《中國特色對口支援體制實踐與探索》，人民出版社2014年版，第12頁?！?/p>

20世紀90年代以來至今，是對口支援制度的鞏固和完善階段。隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，強化公共服務、建設(shè)服務型政府成為新階段的行政改革的重點。【周光輝：《從管制轉(zhuǎn)向服務：中國政府的管理革命——中國行政管理改革30年》，《吉林大學社會科學學報》，2008年第5期。】當然，這不意味著中央政府不再重視受援地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展工作，而是說不再片面地追求受援地區(qū)的經(jīng)濟增長或者區(qū)域的地方利益，而是更加關(guān)注經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、整體與部分的均衡發(fā)展。作為中央政府強化府際協(xié)作，實現(xiàn)公共服務均等化重要政策工具的對口支援在此階段呈現(xiàn)出新特點。一是隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，對口支援模式逐漸由政府配置資源為主向市場配置資源為主轉(zhuǎn)變，從直接經(jīng)濟援助的“輸血型”支援向可持續(xù)發(fā)展的“造血型”合作轉(zhuǎn)變。“輸血型”對口支援是一種查漏補缺的模式，往往是受援地缺什么就給什么?！笆谌艘贼~不如授人以漁”“靠過去單一的、短期的、救濟式的送錢送物難以從根本上解決問題”【中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社2018年版，第104頁?！?，從長遠來看，“輸血型”對口支援向“造血型”對口合作的轉(zhuǎn)變既是地方自主發(fā)展的需要，也是促進對口支援實踐長期可持續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。湖北省提出并實施以經(jīng)濟合作和項目建設(shè)為核心的“華新模式”被視為全國援藏工作由“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變的成功典范。華新水泥（西藏）有限公司不僅成為西藏山南地區(qū)的利稅大戶，同時也成為山南地區(qū)和湖北省建立經(jīng)濟互利關(guān)系的重要成果。類似的合作模式在各個援藏?。ㄊ校缀醵加畜w現(xiàn)。二是隨著行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮娀卜諡橹攸c，對口支援的援助領(lǐng)域由強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展向強調(diào)社會發(fā)展轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟建設(shè)與基本公共服務均等化有機結(jié)合起來。以教育領(lǐng)域的對口支援為例，教育機會均等化既是財政均等化的重要方面，也是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要目標。2001年5月，教育部發(fā)布《對口支援西部地區(qū)高等學校計劃的通知》實施高等學?！皩谥г媱潯保本┐髮W、清華大學等13所高校通過對口支援的方式開展西部地區(qū)高等學校全方位的支援與合作。實施高等學?！皩谥г媱潯钡哪康氖恰罢w提高西部地區(qū)高等教育辦學水平和教育質(zhì)量”【《教育部關(guān)于落實“對口支援西部地區(qū)高等學校計劃”的通知》（教高〔2001〕2號）?！俊＝陙?，教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務落后地區(qū)專項性對口支援實踐逐漸增多，這也表明了黨和國家通過對口支援實現(xiàn)不同地區(qū)基本公共服務水平均等化的戰(zhàn)略意圖。不同于以往基于行政層級的垂直管理模式，對口支援倡導多元主體共同參與公共問題治理。在各級黨委、政府和領(lǐng)導干部扮演決策和指導角色的同時，如高校、醫(yī)院、企業(yè)、社會組織等政府體系外多元主體的共同參與，構(gòu)建起一個相互作用、相互促進的合力系統(tǒng)，產(chǎn)生一種綜合效果的力量。三是隨著行政體制和政府管理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，一個制度化、常態(tài)化、長效化的對口支援體系日趨成熟。1996年3月17日第八屆全國人民代表大會批準通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》規(guī)定，“繼續(xù)組織中央各部門、社會各界和東部沿海地區(qū)，以多種形式支援西藏等民族地區(qū)、三峽庫區(qū)和貧困地區(qū)的工程建設(shè)”以及“加強東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合與技術(shù)合作”。這意味著中央已經(jīng)著力將對口支援作為一項戰(zhàn)略性、長期性的工程進行部署，而非僅僅停留在個案之中。為了應對經(jīng)濟、社會變遷帶來的各種挑戰(zhàn)，對口支援的經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)進一步推廣，國家啟動對口支援的力度和頻率也達到了前所未有的程度。無論是中央政府還是援受雙方地方政府都嘗試進行了一系列的機制體制創(chuàng)新，如“組團式援藏”“萬村幫萬企”“包保對口支援”等。這些創(chuàng)新實踐拓展了對口支援援受雙方合作交流的廣度和深度，強化了地方政府間的合作激勵機制，豐富了對口支援的制度內(nèi)涵。

總體而言，對口支援的制度演化體現(xiàn)了從地方試點形成寶貴經(jīng)驗，進而推廣到全國各地進行應用的邏輯理路。【鐘開斌：《對口支援災區(qū)：起源與形成》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第6期。】對口支援由一項臨時性的公共政策工具逐漸上升為國家層面的制度安排，不僅與制度設(shè)計和實施過程中各類主體的互動息息相關(guān)，同時也是中央政府面對不同類型規(guī)模治理難題時治理意圖的重要體現(xiàn)，兩者互為依賴，共同推進了對口支援制度的成熟定型。【對口支援是一項在中國特定政治生態(tài)中孕育、發(fā)展和不斷完善的公共政策，這項公共政策逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊厣贫润w系中的一項制度安排，并設(shè)置了專門的組織機構(gòu)來運行?！恳环矫?，對口支援的體制、機制需要根據(jù)變化發(fā)展了的特定環(huán)境，不斷地做出調(diào)試（如對口支援的適應領(lǐng)域、治理目標、支援形式或演化路徑等），提高規(guī)模治理的效率；另一方面，對口支援制度的持續(xù)調(diào)試與變遷推動了特定環(huán)境尤其是規(guī)模治理重心的轉(zhuǎn)變。從對口支援的歷史進程來看，不同時期、不同情境下規(guī)模治理意圖的側(cè)重點略有不同。比如，改革開放到20世紀90年代初啟動的對口支援同樣蘊含了協(xié)調(diào)區(qū)域平衡的治理意圖，但是國家層面的治理目標是有著“輕重緩急”的。從國家整體層面而言，在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，對口支援具有打破地區(qū)邊界壁壘和制度障礙，建立跨區(qū)域要素資源市場的重要功用。當國家整體經(jīng)濟形成強大的自我積累后，對口支援蘊含的規(guī)模治理意圖逐漸側(cè)重于區(qū)域平衡發(fā)展，“不僅欠發(fā)達地區(qū)能夠分享到經(jīng)濟增長的成果，而且國家整體能夠?qū)崿F(xiàn)長期的、全局的最優(yōu)資源配置”【王宏偉、周光輝：《對口支援：破解大國非均衡性難題的創(chuàng)新實踐》，《南京社會科學》，2023年第1期。】。

三、對口支援的思想基礎(chǔ)、支撐體系與運行邏輯

從根本上說，對口支援是國家主導下的“任務型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”【鄭春勇：《論對口支援任務型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2014年第2期。】，也是一項落實中央戰(zhàn)略部署，實現(xiàn)各地區(qū)各級地方政府、企事業(yè)單位、社會組織多維互動參與的“協(xié)作治理模式”【丁忠毅：《對口支援邊疆民族地區(qū)中的府際利益沖突與協(xié)調(diào)》，《民族研究》，2015年第6期?！?，長期、持續(xù)性地強調(diào)付出和奉獻，政策效果難免會出現(xiàn)偏差。那么，為何這樣一種不以對方同等回饋為前提，并且政府間存在復雜互動的援助行為，能夠長期實施且不斷推陳出新呢？只有深入揭示對口支援的思想基礎(chǔ)、支撐體系與運行邏輯，才能理解對口支援制度演化的內(nèi)在規(guī)律，才能闡明對口支援促進規(guī)模治理負荷向規(guī)模治理效應轉(zhuǎn)化的內(nèi)在原因。

第一， 對口支援的思想基礎(chǔ)來自于中華農(nóng)耕文明和古代大一統(tǒng)國家的傳統(tǒng)，其文化內(nèi)核深受“天下一家”“一方有難，八方支援”等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精髓的滋養(yǎng)。“大一統(tǒng)”的政治觀念和“天下一家”【《禮記·禮運》：“故圣人耐以天下為一家，以中國為一人者，非意之也，必知其情，辟于其義，明于其利，達于其患，然后能為之?！眳⒁娻嵭ⅰ⒖追f達疏、龔抗云整理：《禮記正義》中冊，李學勤主編：《十三經(jīng)注疏（標點本）》，北京大學出版社1999年版，第687-688頁?！俊耙环接须y，八方支援”等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化具有凝心聚力的功能，為以對口支援為代表的治理實踐奠定了思想基礎(chǔ)、提供了精神動力、賦予了智慧方法。

其一，“大一統(tǒng)”的政治觀念，不僅鍛造了中國人政治穩(wěn)定重要性遠大于其他因素的認知心態(tài)，而且成為凝聚中國人進行社會動員最可信賴的政治文化資源。歷史學家阿諾德·約瑟夫·湯因比提出，“中華古代文明起源于對黃河流域沼澤、叢林、洪水災難和夏季酷熱與冬季嚴寒交替所產(chǎn)生的挑戰(zhàn)所做的反應”?！拘料蜿枴⑼貘櫞海骸段拿鞯钠砼巍绊懭祟惖氖笪拿骼碚摗?，江西人民出版社1998年版，第163-169頁。】在與頻繁的自然災害抗爭中國家與民眾間形成了緊密的聯(lián)系，這在客觀上促使中華民族走向了大一統(tǒng)的政治格局，培育了中華民族休戚與共、守望相助的文化基因，進而轉(zhuǎn)化為中華民族政治上和文化上強大的凝聚力。據(jù)《尚書·禹貢》記載，大禹治水“調(diào)有余相給，以均諸侯”，打破了各地閉塞狀態(tài)，為統(tǒng)籌調(diào)配資源應對自然災害奠定基礎(chǔ)。所謂“民惟邦本，本固邦寧”，歷代王朝都極為重視備災救荒，不斷完善糧食倉儲和遇災治標補救之措施。除了中央王朝以大一統(tǒng)的政治力量調(diào)動各地區(qū)各民族實行荒政共同應對災荒和饑饉外，互助互濟性質(zhì)的鄉(xiāng)里義舉和宗族散施成為國家救助的有益補充。由于中國地域遼闊，即使大災之年也只是局部出現(xiàn)災害，所謂“東方不亮西方亮”“荒了南方有北方”，這是中央對全國實行一體化荒政管理的物質(zhì)基礎(chǔ)?！緱钏扇A：《大一統(tǒng)制度與中國興衰》，北京出版社2004年版，第224頁?！吭趹獙幕牡倪^程中，家庭中的個體同家庭、鄉(xiāng)里、社會乃至更大范圍的國家形成了緊密的聯(lián)系，產(chǎn)生了“休戚相關(guān)、榮辱與共之感”【王銳：《重建中國歷史的大一統(tǒng)敘事是關(guān)乎國本的大事》，《東方學刊》，2019年第4期?！俊４笠唤y(tǒng)的政治觀念深深植入到中國人的心理，人們自覺地將自我存在價值與國家興亡相聯(lián)系起來，這為對口支援的內(nèi)在驅(qū)動提供了保障。

其二，“天下一家”“一方有難，八方支援”等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，為以對口支援為代表的規(guī)模治理實踐提供了源源不斷的精神動力。得益于此，對口支援能夠迅速地集聚大量資源，構(gòu)建起跨地域的情感聯(lián)系，反哺國家體制中蘊含的凝聚力和驅(qū)動力?！咀T書先、趙暉：《對口支援的政治認同構(gòu)建——一項基于新冠肺炎疫情時期的網(wǎng)絡(luò)輿情分析》，《江海學刊》，2020年第4期?！繜o論是在應對重大自然災害時所表現(xiàn)出的“恢復力”，還是在水利、扶貧、國防協(xié)作等方面顯現(xiàn)出的“精神執(zhí)著”，【王宏偉：《對口支援：當代中國破解規(guī)模治理負荷難題的制度安排》，吉林大學2022年博士學位論文，第120頁?！吭杏跀?shù)千年來中華各民族結(jié)成共同體對抗自然災害歷史實踐的對口支援，延續(xù)了中華民族共同體的意志品格與團結(jié)偉力，彰顯了中華民族數(shù)千年來文化與精神的傳承，是中華民族共同體歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物?！军S基鑫：《新時代對口支援的理論解釋與核心目標》，經(jīng)濟管理出版社2022年版，第85頁?！?/p>

第二，對口支援是黨領(lǐng)導下的黨政分工合作體制的集中展現(xiàn)，其支撐體系是黨組織對社會力量的有序引領(lǐng)和單一制體制下的國家統(tǒng)籌。超大規(guī)模國家容易形成治理體制的多層級性和國家與社會、政府與市場之間的張力問題。黨領(lǐng)導下的黨政分工合作體制，在國家力量與社會力量、有為政府與有效市場之間形成合力，為東西部協(xié)作、對口支援、社會幫扶等制度提供了重要支撐。

其一，黨組織對社會力量的有序引領(lǐng)，是中國規(guī)模治理的最本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢。黨在國家治理中“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導核心作用保障了對口支援的有效運行。一方面，對口支援并不是單純地“算經(jīng)濟賬”，而是將其置于中國超大規(guī)模國家有效治理的長遠目標下看待其必要性。這就需要黨中央基于對不同時期中國規(guī)模治理狀況的感知和把握，從國家戰(zhàn)略出發(fā)適時啟動不同類型的對口支援，發(fā)揮出支持、規(guī)劃和引導作用。這在對口支援的歷史演變中可見一斑。另一方面，黨組織嚴密的組織體系和領(lǐng)導決策機制，為對口支援提供了最為根本的制度保障?！爸醒胍坏┳龀鰶Q策就能夠通過中央到基層的各級黨組織層層傳達、動員，進行貫徹落實?！薄局芄廨x、彭斌：《其命維新：中國構(gòu)建新型現(xiàn)代國家的道路與經(jīng)驗》，吉林大學出版社2023年版，第100頁?！繌臎Q策到組織實施，黨組織“轉(zhuǎn)譯鏈接”多元行動主體，不同主體根據(jù)其所嵌入的結(jié)構(gòu)位置，發(fā)揮出不同的功用。例如，2022年吉林省新一輪疫情暴發(fā)后，長春市建立了“包保對口支援”，在長春下轄的三個疫情嚴重區(qū)——寬城區(qū)、綠園區(qū)和經(jīng)開區(qū)，由四平市、通化市與梅河口市三市市委書記率隊支援和“直接指揮”?！沮w廣欣、韓雪潔、隋二龍、王春寶、鄒鵬亮：《我省各地包保馳援長春——吹響“社會面清零”沖鋒號》，《吉林日報》，2022年4月4日第1版?！客ㄟ^黨委制和黨組織、黨管干部、歸口領(lǐng)導等一系列的制度安排，不僅可以確保中央的意圖“一竿子插到底”，而且各級黨組織能夠有序引領(lǐng)社會力量圍繞同一援助目標、理念和思路，迅速形成強大的集體力量。

其二，單一制體制下的國家統(tǒng)籌，在中國規(guī)模治理中發(fā)揮著主導作用?！爸醒爰薪y(tǒng)一領(lǐng)導體制有利于統(tǒng)籌治理，在普遍的國家利益和多樣化的地方利益之間尋求平衡。”【周光輝、王宏偉：《對口支援：大國治理的中國經(jīng)驗》，安徽人民出版社2023年版，第155頁?！恳环矫妫?guī)模治理涉及到維護社會穩(wěn)定、尋求地區(qū)平衡、促進經(jīng)濟發(fā)展等多樣化的治理訴求，這些問題的解決需要中央政府站在戰(zhàn)略和全局的高度高屋建瓴、統(tǒng)籌兼顧。這是地方政府難以具備的能力和素質(zhì)。對口支援的典型特征是中央政府依靠行政指令，要求不相隸屬的地方政府之間建立結(jié)對援助關(guān)系。如此有效解決了在其他國家因中央政府缺乏足夠權(quán)威導致的決策懸而不決或者執(zhí)行受阻的問題。另一方面，單一制體制下的國家統(tǒng)籌是構(gòu)建“政府搭臺，企業(yè)唱戲、全社會廣泛參與”的協(xié)作與激勵機制的組織保障。對口支援是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，既涉及到政府間的溝通與互動，又囊括了社會方方面面的供應與協(xié)調(diào)。這項工程要想達到預期的治理目標，需要以良好的管理和組織作為支撐，充分發(fā)揮單一制體制下的國家統(tǒng)籌強大的資源汲取能力，將全社會的力量納入到政府主導的對口支援的框架中。

第三，對口支援構(gòu)建了黨政同責的同心圓治理格局，其運行邏輯是“行政發(fā)包制”和“項目制”。在雙重運行邏輯下，中央政府不僅可以動員更多的資源，而且能夠?qū)⒐芾淼囊?guī)模和壓力分化轉(zhuǎn)移到地方。

其一，行政發(fā)包制下，上級政府通過科層制將剛性的援助任務層層發(fā)包給下級政府，在此過程中支援的任務和壓力不斷“分解”與“下沉”?！吧霞壵畬ο录壵诰哂姓綑?quán)威和剩余控制的前提下”【杜國強：《行政任務視角下的府際關(guān)系法治化：以對口支援為例》，《思想戰(zhàn)線》，2023年第2期?！浚x予了下級政府更大的自主權(quán)和獨立性，從而激發(fā)了其活力和動力。對口支援的行政發(fā)包制有兩種形式：一是斜向發(fā)包機制，主要指中央將對口支援任務分解到省級地方政府為止，在兩個行政層級不平衡的地方政府間建立結(jié)對關(guān)系，如吉林省對口支援阿勒泰。二是正向?qū)谥гl(fā)包機制，主要是指上級地方政府持續(xù)量化分解對口支援任務，將任務進一步分解并分配到下一級地方政府（如地市級分解至縣級），建立同層級地方政府結(jié)對關(guān)系。例如，在長春市與杭州市建立對口合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，長春新區(qū)同杭州濱江區(qū)建立對口合作關(guān)系。對于接收到“發(fā)包”任務的支援方地方政府而言，對口支援是一項重要的激勵策略——政治晉升和政績考核的雙重機制激發(fā)了支援方地方政府和政府官員間的橫向競爭，推動對口支援整體目標的順利完成。

其二，“項目制”是對口支援制度有效落實的基本載體。【謝煒：《對口支援：“項目制”運作的梯度適配邏輯》，《探索與爭鳴》，2022年第4期?！恐г綖槭茉教峁┑娜恕⒇?、物、技術(shù)、服務等，最終都要落實到具體的項目之中。對口支援“項目制”是一套包括了選項、立項、建設(shè)、監(jiān)理、驗收等嚴密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng)。當援受雙方通過行政發(fā)包制確定援助任務后，就需要由支援方地方政府籌措援助資金、選取項目以及落實援助項目。按照項目實施主體的不同，對口支援項目可以分為四種類型：無償援助項目、工程援助項目、合作項目和有償援助項目?！緹o償援助項目是指由支援方地方政府或單位出資并組織實施的項目，通常需要支援方地方政府或單位提供初步實施方案、基本預算、成效說明。工程資助項目是指由支援方地方政府或單位出資并組織實施，建成后移交受援地的工程建設(shè)項目，通常需要援受雙方共同編制項目可行性研究報告，由項目管理部門組織評審。合作項目是指由支援方地方政府或單位委托合作范圍組織實施的智力、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)及咨詢服務類項目。有償援助項目主要是由支援方地方政府出資并組織實施的支持受援地的經(jīng)營性幫扶項目。】以上海市對口援藏為例。不同于傳統(tǒng)項目制自上而下的資金分配，上海市對口援藏的資金籌措來自于區(qū)縣兩級統(tǒng)籌機制，在援受雙方間直接進行專項化資金的橫向轉(zhuǎn)移。【援助新疆的資金占地方財政收入的6‰，西藏是1‰，逐年遞增8%。如果地方財政收入增長超過8%，按照8%；如果低于8%，按實際增長比例；若負增長，那就不增長。參見中共上海市委黨史研究室、上海市人民政府合作交流辦公室、政協(xié)上海市委員會文史資料委員會編：《上海的責任——對口幫扶親歷者說》，上海人民出版社2020年版，第105頁?！吭椖康倪x取則主要根據(jù)“中央要求”“當?shù)匦枨蟆币约啊吧虾Ｋ堋?，這意味著，支援方和受援方需要通過召開專題會、座談會、聯(lián)席會議、推進會等方式就選擇哪些援助項目達成共識，確保援助項目執(zhí)行指令明確、有效。援助項目預期目標的實際完成情況則成為援受雙方共同的考核內(nèi)容。

四、對口支援研究的未來議程

對口支援，是當代中國減輕國家規(guī)模治理負荷、定向配置資源的制度創(chuàng)新，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性成果。從對口支援的實踐成效來看，對口支援制度“見人、見物、見精神”，具有分散風險、分攤成本、匯集資源、形成合力、協(xié)調(diào)發(fā)展、增進團結(jié)等基本功能。然而，盡管對口支援被更多地運用到維護邊疆地區(qū)穩(wěn)定和增進民族團結(jié)、災后恢復重建、應對突發(fā)重大事件、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、貧困治理等規(guī)模治理場景中，對于對口支援的經(jīng)驗分析和理論研究仍滯后于實踐的發(fā)展。對口支援的理論研究仍蘊含著相當可觀的學理拓展空間。為了更好地完成實踐話語向?qū)W術(shù)話語的轉(zhuǎn)變，把中國經(jīng)驗提煉為中國理論，對口支援研究可以圍繞以下三個方面重點推進。

第一， 進一步厘清對口支援的內(nèi)涵與外延。圍繞對口支援的內(nèi)涵與外延，及其在規(guī)模治理中的地位，基于不同語境和學科背景，學術(shù)界仍有不同理解甚至分歧。比如，一些學者認為對口支援是不同行政級別政府之間的財政平衡，或者將之理解為一種“財政分享型央地關(guān)系”【李瑞昌：《中國特點的對口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，復旦大學出版社2016年版，第151頁?！俊Ω拍畋举|(zhì)屬性的理解不同，就無法準確鎖定其真實功能。同時，“對口支援”又是一個統(tǒng)攝概念，進一步明確不同類型對口支援的覆蓋范圍、性質(zhì)、任務、原則和目標，思考諸如對口支援所依托的財稅體制能否有效維系，現(xiàn)有法律制度能否提供保障等問題，有助于提高對口支援研究的精準性，保證對口支援實踐的力度和深度。

第二， 進一步揭示對口支援破解規(guī)模治理難題的內(nèi)在機理和運行邏輯，概括出有規(guī)律性的新實踐。政府主導的對口支援與改革開放幾乎同步而行，時過境遷，整個國家治理體系都發(fā)生了深刻的變革，這為對口支援帶來了新機遇和新挑戰(zhàn)。特別是“大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)應用，為對口支援善治的實現(xiàn)注入全新的活力和動力”【孫良順：《中國特色對口支援的運作邏輯、實踐梗阻與調(diào)適路徑》，《湖南科技大學學報》（社會科學版），2023年第6期。】。除了分析這種變化帶來的挑戰(zhàn)和機遇，還需將對口支援置于更為宏大的國家規(guī)模治理背景下探究其在國家治理體系中的位置和重要性，在“從事件到結(jié)構(gòu)，再從結(jié)構(gòu)和模式回到事件”的往返中重新審視對口支援規(guī)模治理的內(nèi)在機制?！就鹾陚ィ骸秾谥г寒敶袊平庖?guī)模治理負荷難題的制度安排》，吉林大學2022年博士學位論文，第40頁?！勘热?，如何持續(xù)推動兩個地理上不毗鄰的地方政府開展跨區(qū)域合作？如何解決對口支援過程中出現(xiàn)的激勵兼容問題？對口支援如何打破科層制和行政區(qū)劃分割與隔斷所造成的行政壁壘或空間障礙，兼顧發(fā)展與平衡？哪些制度性因素和文化性因素影響了對口支援的規(guī)模治理效應？對口支援如何構(gòu)建發(fā)揮中央與地方兩個積極性的體制和機制？這些重要的問題尚需學理上的深入研究以及實踐中的持續(xù)探索。

第三，進一步豐富對口支援本土實踐的理論闡釋，推進具有實踐指導意義的對口支援規(guī)范理論建構(gòu)。對口支援是新型現(xiàn)代國家建設(shè)過程中的標識性概念和創(chuàng)新性做法。推進對口支援實踐研究的理論化，既是探索中國大國之治的重要視角，也是構(gòu)建中國國家治理自主知識體系的一種路徑。國家規(guī)模治理在府際關(guān)系、貧困治理、邊疆治理、民族理論、制度主義等理論外提供了新的分析維度，增強了對口支援比較研究的解釋力。對口支援研究的未來議程應在厘清概念邊界、形成理論解釋的基礎(chǔ)上，從政治、經(jīng)濟、文化、社會認同等不同維度探討對口支援破解規(guī)模治理難題的實現(xiàn)路徑，為中國自主知識體系注入兼具理論解釋力和實踐指導性的新內(nèi)容。

（責任編輯：徐東濤）