摘要：加快推進(jìn)兒童福利體系建設(shè)，既是對現(xiàn)代家庭的有力支持，更是促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的根本舉措?；仡檭和＠诵睦砟畹臍v史變遷，研究提出了兒童福利的“發(fā)展理論視角”：立足于兒童、家庭、國家三者關(guān)系，建立以發(fā)展為取向的普惠型兒童福利，實(shí)現(xiàn)兒童、家庭與國家的共同發(fā)展。基于發(fā)展理論視角，與OECD國家相比，我國兒童福利體系在價值取向的普惠型、保障內(nèi)容的發(fā)展型與政策目標(biāo)的多元化等方面存在不足。為推進(jìn)我國兒童福利體系的建設(shè)，根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展?fàn)顩r，我國應(yīng)分階段邁向普惠型兒童福利體系，保障內(nèi)容應(yīng)從生存型福利向發(fā)展型福利拓展，最終實(shí)現(xiàn)兒童層面的身心保護(hù)與發(fā)展、家庭層面的撫育壓力減輕與生育促進(jìn)、國家層面的人力資本投資。

關(guān)鍵詞：人口高質(zhì)量發(fā)展；兒童福利；發(fā)展理論視角

中圖分類號：C913.5;D669.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）05-0083-015

一、引言

人口問題作為全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，在我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。21世紀(jì)以來，我國人口形勢經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)變。隨著生育率下降并持續(xù)處于更替水平之下，人口負(fù)增長與人口老齡化已成為當(dāng)下以及未來的常態(tài)化特征。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從2010年到2020年，我國人口年均增長率降至0.53%，60歲及以上老年人口占比則升至18.7%，65歲及以上老年人口占比高達(dá)13.5%；【國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次人口普查數(shù)據(jù)》，2022年PVg2AZzw9jOnGoZoLKx4YHnQs+3phdg0fDDYxvF9QTc=6月10日，https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm?！?022年末，我國人口自然增長率進(jìn)一步跌至-0.60‰，【國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，2023年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230228_1919011.html?！砍霈F(xiàn)了61年來首次負(fù)增長。面對人口發(fā)展新形勢，習(xí)近平總書記在二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會第一次會議上指出，“人口發(fā)展是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的大事，必須著力提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化”。人口高質(zhì)量發(fā)展意味著人口的持續(xù)發(fā)展、高能發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有序發(fā)展和積極發(fā)展，【穆光宗、陳功、林進(jìn)龍等：《試論人口高質(zhì)量發(fā)展》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2023年第5期?！勘３诌m當(dāng)生育水平和提高人口整體素質(zhì)則是其中的核心要義。

伴隨著人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，我國家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出小型化和核心化的發(fā)展趨勢。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國的平均家戶規(guī)模已縮小為2.62人，一代戶占比提高至49.5%。【國家統(tǒng)計(jì)局：《第七次人口普查數(shù)據(jù)》，2022年6月10日，https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm?！吭诖吮尘跋拢彝サ幕竟δ馨l(fā)生較大變化。一方面，家庭的經(jīng)濟(jì)功能日益擴(kuò)大化，農(nóng)村家庭的生產(chǎn)參與明顯增加，城市家庭的消費(fèi)水平也顯著提高；另一方面，家庭的贍養(yǎng)功能不斷被削弱，農(nóng)村家庭的老年人大多依靠自身養(yǎng)老，城市家庭的老年人則采取了居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等多樣化養(yǎng)老方式?！韭閲鴳c：《當(dāng)代中國家庭變遷：特征、趨勢與展望》，《人口研究》，2023年第1期?！繐Q言之，家庭成員的個體經(jīng)濟(jì)壓力加重，其得到的親屬支持力量卻在減弱，導(dǎo)致家庭抵御風(fēng)險的能力大幅降低。這種轉(zhuǎn)變的根本原因在于工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化帶來的婚育家庭觀念嬗變?！緱罹杖A：《生命周期視角下的中國家庭轉(zhuǎn)變研究》，《社會科學(xué)》，2022年第6期?！颗c此同時，家庭風(fēng)險增加也意味著生育成本的提高，家庭成員尤其是年輕女性的生育意愿明顯降低，【於嘉：《何以為家：第二次人口轉(zhuǎn)變下中國人的婚姻與生育》，《婦女研究論叢》，2022年第6期?！糠催^來又推動了家庭規(guī)模的小型化和風(fēng)險化，從根本上對人口高質(zhì)量發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

為應(yīng)對人口負(fù)增長、老齡化和家庭變遷，國家出臺了一系列優(yōu)化生育政策來促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。但自2013年逐漸放開獨(dú)生子女政策以來，我國的生育水平并未達(dá)到預(yù)期效果。從家庭生命周期的視角來看，這是因?yàn)楫?dāng)前政策過于聚焦“人口”“出生”問題，缺乏針對“兒童”“撫育”的配套支持。另一方面，在兒童健康和教育方面的投入也可被視為一種人力資本投資，【Schultz， T. W.，“Capital Formation by Education”， Journal of Political Economy， vol. 68， no. 6 （December 1960）， pp. 571-583.】能夠從長期促進(jìn)人口數(shù)量和人口質(zhì)量的均衡發(fā)展。然而，盡管我國的兒童綜合發(fā)展水平獲得了大幅提升，兒童的營養(yǎng)健康、早期教育、后義務(wù)教育、心理發(fā)展和風(fēng)險防護(hù)仍然存在一系列問題，城鎮(zhèn)流動兒童與農(nóng)村留守兒童的發(fā)展還面臨諸多挑戰(zhàn)?！旧袝栽號|平、王小林等：《中國兒童福利發(fā)展戰(zhàn)略研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2022年版，第88-103頁。】習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“少年兒童是祖國的未來，是中華民族的希望”。因此，加快推進(jìn)兒童福利體系建設(shè)、為兒童發(fā)展提供制度保障，既是對現(xiàn)代家庭的有力支持，更是促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的根本舉措。本研究在回顧兒童福利理念變遷的基礎(chǔ)之上，提出兒童福利的“發(fā)展理論視角”。在發(fā)展理論視角下，系統(tǒng)性地對比OECD國家與我國兒童福利的價值取向、保障內(nèi)容、政策目標(biāo)，由此提出以兒童福利建設(shè)促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑。

二、兒童福利的理念變遷與發(fā)展理論視角

近代以來的兒童福利理論大多源于西方國家的實(shí)踐總結(jié)，西方國家在實(shí)踐過程中，不斷深化對兒童福利概念的理解，兒童福利的概念從狹義的“面向特定兒童和家庭的服務(wù)，特別是在家庭或其他社會機(jī)構(gòu)中未能滿足其需求的兒童”拓展至廣義的“一切針對全體兒童的，促進(jìn)兒童生理、心理及社會潛能最佳發(fā)展的各種方式和設(shè)計(jì)”?！娟懯繕E：《中國兒童社會福利需求探析》，《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，2001年第6期?！靠v觀西方兒童福利實(shí)踐，可以歸納出兒童福利核心理念的發(fā)展軌跡：從“兒童救濟(jì)”發(fā)展為“兒童保護(hù)”，進(jìn)而演化為“兒童與家庭福利”?！締號|平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》，2014年第11期?！?/p>

（一）兒童福利理念的歷史變遷

17世紀(jì)初到19世紀(jì)中葉，西方兒童福利以“兒童救濟(jì)”為核心理念。以1601年《濟(jì)貧法》的頒布為標(biāo)志，西方開啟了依法救濟(jì)兒童的時代。在這一時期，西方國家的政策取向?qū)儆跉堁a(bǔ)型兒童福利，只有在兒童失去家庭或家庭無力承擔(dān)兒童的撫養(yǎng)時，才提供有限的救濟(jì)。【喬東平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》，2014年第11期。】因此，這一時期兒童福利的主體對象為孤兒、棄兒和貧困兒童，救助水平也僅限于滿足兒童的基本生存需求，兒童通常被安置在濟(jì)貧院與成人混住。

19世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)80年代，西方兒童福利的核心理念從“兒童救濟(jì)”發(fā)展為“兒童保護(hù)”。這一時期的轉(zhuǎn)變源于美國首個因虐待兒童而被刑事檢控的案件，1874年“瑪麗·艾倫案”?！綝iNitto D. M.， Social Welfare： Politics and Public Policy （6th Ed.）， Allyn and Bacon， 2007， p.411.】同年，世界上首個專職兒童保護(hù)的民間機(jī)構(gòu)“紐約防止虐待兒童會”正式成立，而英國也于1889年頒布了世界上第一部專門的兒童權(quán)益保護(hù)法案《預(yù)防虐待兒童和保護(hù)兒童法案》。這一法案“在人類歷史上第一次從法律層面粉碎了孩子是父母私有財(cái)產(chǎn)的神話，為國家干預(yù)兒童撫育事務(wù)提供了充分的法律基礎(chǔ)，成為現(xiàn)代兒童保護(hù)與兒童福利制度的重要基礎(chǔ)”【程福財(cái)：《家庭、國家與兒童福利供給》，《青年研究》，2012年1期?！俊Ｗ源艘院?，西方各國開啟了立法保護(hù)兒童znXmQ537Nrevu69cdZF9cj0lzw5HO4D9Mu+SwmlLLHU=的時代。從政策取向來看，這一階段西方各國紛紛建立起普惠型兒童福利制度，兒童福利的主體對象從困境兒童逐漸拓展到全體兒童，且開始重視兒童保護(hù)立法和學(xué)校教育立法。國家開始在兒童福利領(lǐng)域承擔(dān)更大的責(zé)任，主要體現(xiàn)在三個主要方面：一是制定政策支持家庭撫育兒童，如提供家庭兒童福利津貼或救助現(xiàn)金，制定稅收減免和優(yōu)惠政策；二是提供專業(yè)性兒童保育服務(wù)；三是當(dāng)家庭缺位時，提供兒童的“替代性照顧”，其中家庭寄養(yǎng)在這一時期逐漸取代機(jī)構(gòu)照護(hù)，成為西方普遍采用的困境兒童照護(hù)模式?！締號|平、謝倩雯：《中美家庭寄養(yǎng)的比較及啟示》，《中國青年研究》，2013年第10期。】

從20世紀(jì)90年代開始，西方兒童福利的核心理念演變?yōu)椤皟和c家庭福利”，以投資兒童、上游干預(yù)、預(yù)防為主的發(fā)展型兒童福利政策成為主流。1990年，具有里程碑意義的《兒童權(quán)利公約》正式生效，這一公約以法律的形式厘清了國家與家庭對兒童的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)尊重家庭和父母權(quán)利成為主導(dǎo)的政策取向。國家的角色也從“干預(yù)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С终摺?，通過提供服務(wù)支持從而提升家庭的兒童撫育功能。20世紀(jì)80年代以前，國家過多地干預(yù)家庭，大量兒童進(jìn)入到家庭寄養(yǎng)系統(tǒng)，從而導(dǎo)致兒童福利機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。20世紀(jì)90年代后的改革實(shí)質(zhì)是國家開始減少對家庭的干預(yù)，在戰(zhàn)略上聚焦社會服務(wù)支持和家庭功能提升。在這一時期，政策呈現(xiàn)出兩個特點(diǎn)：一是在保障兒童安全的前提下，盡量保留原生家庭和支持家庭；二是家庭與國家共同承擔(dān)兒童福利的責(zé)任?！締號|平、謝倩雯：《西方兒童福利理念和政策演變及對中國的啟示》，《東岳論叢》，2014年第11期?！窟@一時期出現(xiàn)了一種新的理論視角，即“投資”視角。西方國家認(rèn)識到對兒童福利的投資可轉(zhuǎn)化為國家的人力資本投資，從而促進(jìn)國家的整體發(fā)展。因此，盡管西方國家在20世紀(jì)90年代后社會福利的整體水平有所下降，但大多數(shù)西方國家對于兒童及其家庭的公共支出占比卻呈現(xiàn)出不降反升的態(tài)勢?！綠abel S. G. and Kamerman S. B.， “Investing in Children：Public Commitment in Twenty-one Industrialized Countries”， Social Service Review， vol. 80， no. 2 （June 2006）， pp. 239-263.】

（二）兒童福利理念背后的家國關(guān)系變遷

兒童福利理念的變遷，源于兒童福利的實(shí)踐探索，其背后反映出國家、家庭與兒童的關(guān)系變化。17世紀(jì)初到19世紀(jì)中葉的“兒童救濟(jì)”時期，兒童被視為家庭私有財(cái)產(chǎn)，國家在兒童福利中扮演對家庭最小干預(yù)的“補(bǔ)充者”。這一時期，社會生產(chǎn)力快速發(fā)展，西方國家逐漸向“高出生—低死亡—高增長”的人口模式轉(zhuǎn)變，兒童群體規(guī)模不斷擴(kuò)大。而在工業(yè)革命所引發(fā)的社會轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了家庭之外的孤兒、棄兒或貧困兒童，威脅到社會秩序的穩(wěn)定。在此背景下，國家不得不介入其中，以提供最基礎(chǔ)的生存救濟(jì)。從家庭與兒童的關(guān)系來看，兒童在這一時期被視為父母的私有財(cái)產(chǎn)，因此養(yǎng)育兒童屬于父母的責(zé)任和家庭的私事。從國家與家庭的關(guān)系來看，鑒于兒童養(yǎng)育完全被視作家庭內(nèi)部事務(wù)，因此國家實(shí)行不干預(yù)家庭的“自由放任主義”。國家只在家庭缺位或無力時，扮演家庭的“補(bǔ)充者”，提供有限的兒童救濟(jì)。

19世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)80年代的“兒童保護(hù)”階段，國家、家庭與兒童的關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這一時期，各類民主政治運(yùn)動興起，兒童的主體地位得到重視，社會民主主義等左派思潮的影響力不斷增加，國家被賦予了保護(hù)公民平等權(quán)利的責(zé)任。另一方面，隨著“低出生—低死亡—低增長”的人口轉(zhuǎn)變到來，社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)有所減弱，國家有能力為兒童提供更全面的支持與保護(hù)。從家庭與兒童的關(guān)系來說，法律正式確認(rèn)兒童不是父母的私有財(cái)產(chǎn)，而是具有權(quán)利的主體，即兒童被視為完整的個體，享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)。從國家與家庭的關(guān)系來看，國家家長主義成為這一階段的主流思潮，國家開始更積極主動地去干預(yù)家庭，從而保護(hù)兒童的正當(dāng)權(quán)益。也正是在這一階段，西方國家普遍建立了普惠型兒童福利，標(biāo)志著國家承擔(dān)起兒童福利的主要責(zé)任。

20世紀(jì)90年代至今的“兒童與家庭福利”階段，國家在兒童福利的責(zé)任上進(jìn)行了合理收縮，轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薷深A(yù)的“支持者”，國家和家庭共同分擔(dān)兒童福利的責(zé)任。這一時期，西方國家經(jīng)歷了多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊，新自由主義思潮開始盛行，國家福利供給體系亟需調(diào)整變革。同時，青少年兒童心理問題、犯罪問題越來越受到關(guān)注，教育等家庭功能的重要性日益凸顯。因此，在普惠型福利方面，國家的適當(dāng)退出逐漸成為社會共識。從家庭與兒童的關(guān)系來說，社會逐漸認(rèn)識到原生家庭對于兒童成長的重要作用。因此，在保障兒童安全的前提下，應(yīng)當(dāng)盡量保留兒童的原生家庭結(jié)構(gòu)，并通過提供社會服務(wù)以支持家庭更好地完成兒童的撫育工作；對于無法保障兒童安全的家庭，也盡可能地將兒童交由其親屬照護(hù)或收養(yǎng)，從而保障兒童的健康成長。從國家與家庭的關(guān)系來說，國家改變了前一階段全面干預(yù)家庭的做法，轉(zhuǎn)而成為支持家庭、投資兒童的“支持者”。通過社會服務(wù)和公共支出等手段，國家?guī)椭彝ジ玫負(fù)嵊齼和?，從而?shí)現(xiàn)兒童撫育責(zé)任由國家和家庭共同承擔(dān)。

（三）兒童福利的發(fā)展理論視角

基于“兒童與家庭福利”階段的發(fā)展型兒童福利政策，本研究提出“發(fā)展理論視角”，這一理論視角強(qiáng)調(diào)兒童福利政策應(yīng)立足于兒童、家庭和國家三者的關(guān)系，倡導(dǎo)構(gòu)建以發(fā)展為取向的普惠型兒童福利，通過生存型與發(fā)展型兒童福利的提供，最終實(shí)現(xiàn)兒童、家庭、國家三者的共同發(fā)展。兒童福利的發(fā)展理論涵蓋多個方面，包括兒童保護(hù)、家庭服務(wù)和兒童中心取向等。在不同國家和地區(qū)，兒童福利政策的發(fā)展歷程和理論基礎(chǔ)各有側(cè)重，但共同的目標(biāo)是促進(jìn)兒童的全面發(fā)展和保護(hù)他們的權(quán)益。這里主要基于兒童福利發(fā)展理論視角的三個關(guān)鍵維度：價值取向、保障內(nèi)容及政策目標(biāo)來進(jìn)行分析（見表1）。

第一，從價值取向來看，發(fā)展理論視角倡導(dǎo)建立以發(fā)展為取向的普惠型兒童福利。不同于傳統(tǒng)以問題為取向的殘補(bǔ)型兒童福利體系，發(fā)展理論視角下的普惠型兒童福利體系具有預(yù)防性、效益性、公平性三大優(yōu)點(diǎn)。從預(yù)防性來看，普惠型兒童福利能夠從根本上減少未來需要?dú)堁a(bǔ)型服務(wù)的需求，通過在早期提供資源預(yù)防一系列后續(xù)問題的發(fā)生，有助于降低處理成本、提高政策效用。從效益性來看，普惠型兒童福利能夠通過提升全體兒童的健康水平和教育水平，從而提高整體人口素質(zhì)，增加社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和減少公共支出。從公平性來看，普惠型兒童福利體現(xiàn)了平等的價值觀，確保每個兒童都能公平享有兒童福利的機(jī)會。相較之下，傳統(tǒng)兒童福利體系將大量資源集中投入到少部分特殊兒童及其家庭，不但沒減少兒童困境的發(fā)生，也沒有提高資源配置效率，其社會效益覆蓋的范圍和程度都有所不足。

第二，從保障內(nèi)容來看，發(fā)展理論視角強(qiáng)調(diào)提供發(fā)展型的兒童福利。傳統(tǒng)兒童福利體系僅僅滿足于提供生存型福利，更多地是強(qiáng)調(diào)保障兒童的生存權(quán)與受保護(hù)權(quán)，主要采取事后的保護(hù)性手段和補(bǔ)償性手段。而發(fā)展理論視角下的兒童福利體系則在此基礎(chǔ)上提出發(fā)展型福利，旨在進(jìn)一步滿足兒童的發(fā)展權(quán)和參與權(quán)，主要運(yùn)用事前的預(yù)防性手段進(jìn)行干預(yù)。預(yù)防性手段以家庭補(bǔ)償和社會照顧為主，相較于保護(hù)性手段和補(bǔ)償性手段，預(yù)防性手段具有更高的收益率（更低的成本和更高的收益）。而在預(yù)防手段中，相較于單一的家庭補(bǔ)償，社會照顧的進(jìn)一步引入，能夠?yàn)榧彝シ謸?dān)兒童照料與教育的基本職責(zé)，使得育兒行為不會過多影響到家庭正常的生活功能，并通過積極干預(yù)兒童的早期發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高效的人力資本投資；從長期來看，既刺激了人口增長，又提高了人口素質(zhì)，有利于國家社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。相較之下，傳統(tǒng)兒童福利體系僅僅關(guān)注兒童的基本生存，沒有考慮到兒童個體的發(fā)展及其家庭環(huán)境的重要性，也沒有意識到兒童成長對國家發(fā)展的長遠(yuǎn)意義，并表現(xiàn)為戰(zhàn)略眼光和政策收益的局限。

第三，從政策目標(biāo)來看，發(fā)展理論視角主張實(shí)現(xiàn)兒童、家庭和國家三者共同發(fā)展的多元目標(biāo)。不同于傳統(tǒng)兒童福利體系僅僅著眼于兒童，發(fā)展理論視角下的兒童福利體系立足于兒童、家庭與國家三者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)家庭與國家在兒童福利上的責(zé)任合理共擔(dān)。發(fā)展理論視角認(rèn)為兒童的健康成長、家庭功能的優(yōu)化及國家人口的平衡發(fā)展是互相促進(jìn)的動態(tài)過程。一方面，兒童的健康成長是一個家庭的重要目標(biāo)，更預(yù)示著家庭未來的潛在收益；當(dāng)一個國家的所有兒童都能接受良好的教育并長大成人，他們將成為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)質(zhì)勞動力，并且具備了人口數(shù)量和質(zhì)量的雙重優(yōu)勢。另一方面，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、社會保障體系越健全，也越能為兒童的生存發(fā)展提供多方面支撐；家庭的獨(dú)立發(fā)展和安全保障功能越強(qiáng)，也越能有效滿足兒童成長的多層次需求。因此，發(fā)展理論視角下的兒童福利體系可以實(shí)現(xiàn)兒童層面的兒童保護(hù)與發(fā)展、家庭層面的減輕家庭壓力與生育促進(jìn)、國家層面的人力資本投資的多元功能。相較之下，傳統(tǒng)兒童福利體系僅僅聚焦于兒童本身，缺乏兒童、家庭與國家之間的動態(tài)互構(gòu)和制度間的有效協(xié)同，難以充分激發(fā)三者的能動性和良性互動。

本節(jié)基于西方兒童福利核心理念變遷提出了兒童福利的“發(fā)展理論視角”，并從價值取向、保障內(nèi)容、政策目標(biāo)三個層面，梳理了傳統(tǒng)兒童福利體系與發(fā)展理論視角下兒童福利體系的差異。下文將基于這一理論視角分析OECD典型國家的兒童福利政策與我國的兒童福利體系。

三、發(fā)展視域下兒童福利實(shí)踐的理論剖析

（一）兒童福利的價值取向?qū)Ρ?/p>

1.OECD國家：發(fā)展導(dǎo)向的普惠型兒童福利

OECD國家已從早期的問題導(dǎo)向式殘補(bǔ)型兒童福利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今的發(fā)展導(dǎo)向式普惠型兒童福利。早期OECD國家的兒童福利政策主要集中在解決特定的兒童問題，如貧困、虐待或忽視等，這種方式通常是事后干預(yù)的反應(yīng)性措施，僅在問題顯現(xiàn)后提供支持，側(cè)重于針對已經(jīng)出現(xiàn)的問題進(jìn)行干預(yù)，而不是預(yù)防問題發(fā)生。二戰(zhàn)后，大多數(shù)OECD國家建立起以發(fā)展為主要取向的普惠型兒童福利，政策演變?yōu)楦幼⒅仡A(yù)防和支持全體兒童發(fā)展的普惠型福利。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了對兒童權(quán)利、平等機(jī)會和社會公正的更廣泛承認(rèn)，以及對早期干預(yù)和支持全體兒童（不僅限于困境兒童）長期利益的重視。

按照安德森《福利資本主義的三個世界》的分類，OECD國家的兒童福利大體可分為三個主要類型：以美國為代表的“自由主義”、以法國為代表的“保守主義”、以英國為代表的“社會民主主義”。【陳利瓊：《福利國家模式對我國普惠型兒童福利體系建設(shè)的啟示》，《社會科學(xué)前沿》，2023年12期?！孔杂芍髁x模式下，兒童福利強(qiáng)調(diào)市場作用，側(cè)重于家庭對于兒童福利的責(zé)任。這一模式的典型國家有美國，美國將兒童福利界定為公共救助，通過家庭津貼對低收入家庭兒童進(jìn)行補(bǔ)助，輔之以教育券等措施?！拘旄缓！⒁ㄆ剑骸睹绹鴥和＠贫劝l(fā)展歷程、特點(diǎn)與啟示》，《治理研究》，2021年第3期?！勘Ｊ刂髁x模式下，國家側(cè)重于保護(hù)傳統(tǒng)的家庭關(guān)系，國家更多地通過補(bǔ)助家庭來實(shí)現(xiàn)兒童福利。這一模式的典型國家為法國，法國通過普遍性補(bǔ)貼、生育補(bǔ)貼和特殊補(bǔ)貼三種形式對撫育兒童的家庭進(jìn)行支持?！娟惱偅骸陡＠麌夷Ｊ綄ξ覈栈菪蛢和＠w系建設(shè)的啟示》，《社會科學(xué)前沿》，2023年12期?！可鐣裰髦髁x模式下，國家直接向兒童（而非家庭）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金，并直接承擔(dān)起照顧兒童的責(zé)任。這一模式的典型國家為英國，英國不但通過兒童福利金、兒童稅收抵免、監(jiān)護(hù)人津貼等經(jīng)濟(jì)手段支持家庭，還通過免費(fèi)基礎(chǔ)教育和早期兒童教育保育等服務(wù)承擔(dān)起國家對于兒童撫育的責(zé)任?！拘旖ㄖ小㈥愻斈希骸队膬和＠?，《社會福利》，2011年8期?！?/p>

盡管OECD國家的三種福利模式存在差異，但其在兒童福利下仍主要以普惠型兒童福利為取向，且可歸納出以下共同特點(diǎn)：【戴建兵：《我國適度普惠型兒童社會福利制度建設(shè)研究》，華東師范大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，第184-186頁?！恳皇橇⒎ㄏ刃?，兒童福利立法完備豐富。OECD多數(shù)國家的兒童福利立法完備，涉及到兒童生活的方方面面，如保育、醫(yī)療、教育、安全、生活保障、兒童保護(hù)等，且既有《兒童法案》或《兒童福利法》的母法提供根本性的法律保障，又有關(guān)于家庭津貼、兒童津貼、收養(yǎng)、寄養(yǎng)等內(nèi)容的專項(xiàng)法規(guī)保證法律的可執(zhí)行性。二是兒童福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，如丹麥、法國和瑞典等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，其家庭福利公共支出已接近GDP的3.5%，而墨西哥、土耳其則不到GDP的1.5%。三是面對全體兒童提供普遍的兒童與家庭津貼，在可獲取有效信息的35個OECD國家中，有34個提供至少一種家庭現(xiàn)金福利?！綩ECD： Social Expenditure Database （SOCX）， January 2023， https：//www.oecd.org/social/expenditure.htm。 】

2.中國：正邁向適度普惠型兒童福利，但普惠性仍顯不足

我國兒童福利經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的集體福利制度、市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時代的補(bǔ)缺型兒童福利制度，以及中國特色社會主義新時代的適度普惠型兒童福利制度體系?！径艑氋F、杜雅瓊：《中國兒童福利觀的歷史演進(jìn)——基于改革開放以來的兒童福利政策框架》，《社會保障研究》，2016年第5期。】計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，兒童福利在社會主義公有制和城鄉(xiāng)二元體制背景下，雖采取平均主義原則，但城鄉(xiāng)差異顯著。農(nóng)村兒童福利主要依賴家庭和合作社，城市則由家庭和單位提供?！驹澜?jīng)綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》，2018年第9期?！扛母镩_放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，特殊兒童的養(yǎng)育及其他相關(guān)服務(wù)成為兒童福利的主要內(nèi)容。這一時期，我國兒童福利的價值取向?yàn)闅堁a(bǔ)型兒童福利，國家主要承擔(dān)著兒童福利的兜底工作，孤兒、棄嬰、孤殘兒童是主體對象。然而，社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深化使兒童問題更加復(fù)雜。個體主義的興起、單親和被遺棄兒童數(shù)量的增加，以及農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的流動兒童和留守兒童問題，都對既有兒童福利體系提出了新的挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，進(jìn)入中國特色社會主義新時代后，保障對象和保障內(nèi)容逐漸擴(kuò)大拓展。從保障對象644f388f0611ddfb8ed3fdd87911b545來看，我國兒童福利的對象從孤兒棄嬰、孤殘兒童逐漸拓展到困境兒童。從保障內(nèi)容來看，孤兒棄嬰可以在原來的專業(yè)化服務(wù)外擁有家庭和社區(qū)參與的機(jī)會，而困境兒童也能在享受津貼和監(jiān)護(hù)保護(hù)的基礎(chǔ)上獲得更多樣的服務(wù)支持。

當(dāng)前，我國適度普惠型兒童福利已取得初步成果，兒童福利進(jìn)入新的發(fā)展階段，國家層面的重大舉措陸續(xù)出臺，實(shí)現(xiàn)了對孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童、農(nóng)村留守兒童、困境兒童等特殊困難兒童的全面保障，基本實(shí)現(xiàn)了適度普惠型福利供給。兒童保護(hù)體系基本成型，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱新《未保法》）正式實(shí)施，要求建立家庭育兒監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度、替代性養(yǎng)育制度、發(fā)現(xiàn)報告制度等。其中，《中國兒童福利與保護(hù)政策報告2021》顯示，我國在未成年人保護(hù)、兒童福利、兒童健康、兒童教育等多個領(lǐng)域取得顯著進(jìn)展，特別是新《未保法》的實(shí)施為兒童福利工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。兒童友好城市建設(shè)也在積極推進(jìn)中，多地出臺了兒童友好城市建設(shè)行動方案，為兒童提供了更加友好的生活環(huán)境和條件。同時，兒童福利工作隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了兒童主任和兒童督導(dǎo)員的全覆蓋，從而保證了兒童福利與保護(hù)在基層的順利施行。此外，多主體的社會參與機(jī)制持續(xù)深化，社會力量通過多種形式參與到兒童福利服務(wù)中，國際項(xiàng)目合作更加廣泛深入。

盡管我國適度普惠型兒童福利取得了初步成果，但其普惠性仍顯不足。我國兒童福利保障對象的覆蓋范圍較為有限。雖然兒童福利政策的對象范圍已從孤兒棄嬰、流浪兒童擴(kuò)大到了更多的困境兒童。然而，這些政策具有較強(qiáng)的群體針對性，客觀上導(dǎo)致了政策對象的人為分割。換言之，部分擁有相同需求的兒童群體，可能由于不屬于特定兒童類型而無法享受到相應(yīng)的政策待遇，這對公平性和普惠性提出了挑戰(zhàn)。此外，我國目前的兒童福利仍主要面向困境兒童，對普通兒童的關(guān)注與支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

（二）兒童福利的保障內(nèi)容對比

1.OECD 國家：在生存型福利的基礎(chǔ)之上聚焦發(fā)展型福利

OECD國家將孤兒、困境兒童和困境家庭兒童放在突出位置，提供生存型福利。例如，美國針對貧困家庭兒童建立起了一系列的兒童福利項(xiàng)目，如針對貧困家庭的貧困家庭臨時救助項(xiàng)目?！舅尉w男：《美國貧困家庭臨時救助制度研究》，《社會保障研究》，2017年第6期?！糠▏诎l(fā)放殘障兒童生活補(bǔ)貼的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步對單親家庭和寄養(yǎng)家庭提供津貼。【陳利瓊：《福利國家模式對我國普惠型兒童福利體系建設(shè)的啟示》，《社會科學(xué)前沿》，2023年第12期?！坑鴦t建立起貧困家庭補(bǔ)助制度，且對父母離異的兒童給予額外津貼，同時建有殘疾兒童的家庭寄養(yǎng)制度。【徐建中、陳魯南：《英國的兒童福利》，《社會福利》，2011年第8期?！窟@些典型國家的兒童福利項(xiàng)目，說明了OECD國家注重對孤兒、困境兒童和困境家庭兒童等特殊兒童群體的生存型福利供給，從而保障特殊兒童群體的生存權(quán)。

在生存型福利之外，OECD國家為全體兒童提供以家庭補(bǔ)償和社會照顧為主體的發(fā)展型兒童福利，從而實(shí)現(xiàn)全體兒童的福祉。從家庭補(bǔ)償來看，OECD國家主要通過現(xiàn)金補(bǔ)助和稅收減免等家庭現(xiàn)金福利為家庭提供必要的經(jīng)濟(jì)支持，減輕家庭的育兒成本。這些家庭現(xiàn)金福利一般基于兒童特征、家庭特征和父母工作狀況進(jìn)行瞄準(zhǔn)。通過兒童特征區(qū)分出0-3歲兒童福利、4歲及以上兒童福利；通過家庭特征區(qū)分出單親福利、大家庭福利等；通過父母工作狀況確定工作稅收抵免和托兒津貼的水平高低。在可獲取有效信息的35個OECD國家中，有34個提供至少一種家庭現(xiàn)金福利，有30個提供兩種及以上的家庭現(xiàn)金福利，部分OECD國家會在對父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況審查后提供有條件的家庭福利。一般情況下，單親家庭比雙親家庭可獲得更高的家庭福利金額，家庭中兒童年齡越小、家庭規(guī)模越大、家庭兒童數(shù)量越多，家庭福利收入也越高。【OECD： Social Expenditure Database （SOCX）， January 2023， https：//www.oecd.org/social/expenditure.htm?！?/p>

從社會照顧來看，OECD國家主要集中在學(xué)齡前兒童的保育早教領(lǐng)域，一般通過公共支出和社會服務(wù)兩種方式來實(shí)現(xiàn)。一方面，OECD通過現(xiàn)金和實(shí)物等公共支出支持正規(guī)日托服務(wù)和學(xué)前教育服務(wù)。正規(guī)日托服務(wù)包括服務(wù)于0-2歲兒童的托兒所、日托中心和家庭日托，學(xué)前教育服務(wù)包括服務(wù)于3-5歲兒童的幼兒園和日托中心。OECD國家的幼兒教育和保育支出占GDP的平均比重為0.7%，為0-5歲兒童提供的幼兒教育和保育公共支出為人均5200美元。另一方面，OECD國家在社會服務(wù)上提供三種類型的兒童照顧模式。第一類是以中心為基礎(chǔ)的日托，即具備營業(yè)執(zhí)照的中心為0-4歲兒童提供家庭以外的學(xué)前教育托兒服務(wù)，如托兒所、日托中心、幼兒園和家長團(tuán)體。第二類是家庭日托，即保姆為0-3歲兒童提供家庭環(huán)境中的照顧服務(wù)。家庭日托可以在保姆或兒童的家中進(jìn)行，最多可同時照顧3-4位兒童。第三類是學(xué)前早期教育計(jì)劃，即依托于中心或?qū)W校為即將進(jìn)入義務(wù)教育階段的兒童提供服務(wù)。學(xué)前早期教育服務(wù)是OECD國家普遍重視的服務(wù)，大多數(shù)國家計(jì)劃包含了50%以上的教育內(nèi)容，但教育時長不等。有的國家僅提供非全日制課程，有的國家則在全日制的基礎(chǔ)上還增加了課外時間服務(wù)。

2.中國：以生存型福利為主，發(fā)展型福利不足

中國的兒童福利以生存型福利為主，聚焦于孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、困境兒童等特殊兒童群體。自2010年后，中國陸續(xù)將孤兒、【民政部、財(cái)政部：《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，2010年12月3日，https：//www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_1758965.htm?！堪滩〔《靖腥緝和久裾?、財(cái)政部：《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)的通知》，2012年10月23日，https：//www.yn.gov.cn/ztgg/lqhm/hmzc/shbz/202311/t20231122_290129.html?！亢褪聦?shí)無人撫養(yǎng)兒童【民政部、公安部、財(cái)政部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，2020年12月24日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-01/26/content_5582578.htm?！考{入到了基本生活津貼的發(fā)放群體，這標(biāo)志著中國兒童福利開始走向制度化的進(jìn)程。截至2022年底，共有15.8萬名孤兒（其中社會散居孤兒11.1萬人）【民政部：《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，2023年10月16日，https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf?！亢?7.4萬名事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童【新華社：《我國已有27.4萬名“事實(shí)孤兒”被納入保障范圍》，2021年5月31日，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/31/content_5614366.htm。】享受到基本生活費(fèi)這一兒童津貼。然而，針對重病兒童、殘疾兒童、貧困家庭兒童等困境兒童，中國目前尚未出臺統(tǒng)一的普惠式兒童津貼，而是通過醫(yī)療補(bǔ)助、低保等相應(yīng)制度予以一定的保障。此外，農(nóng)村留守兒童等弱勢兒童群體也開始進(jìn)入到政府關(guān)注視野。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，這是我國第一次對農(nóng)村留守兒童做出政策回應(yīng)與制度安排，2023年民政部聯(lián)合14部門出臺的《農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量提升三年行動方案》進(jìn)一步對農(nóng)村留守兒童作出了行動部署。然而，盡管困境兒童與農(nóng)村留守兒童群體逐步進(jìn)入到政策視野，但目前我國的兒童福利仍以生存型福利為主體內(nèi)容，尚未建立相應(yīng)的兒童福利制度來回應(yīng)全體兒童的共性發(fā)展需求。

近些年來，中國的兒童福利有向普通兒童拓展的趨勢，但以稅收抵免等經(jīng)濟(jì)手段為主，公共服務(wù)供給較為有限。2018年國務(wù)院印發(fā)《個人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》，將年滿3歲及以上的子女教育納入到父母個人所得稅的專項(xiàng)附加扣除，扣除標(biāo)準(zhǔn)為每個子女每月1000元。2022年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護(hù)個人所得稅專項(xiàng)附加扣除的通知》，將3歲以下的嬰幼兒的照護(hù)支出納入到個人所得稅專項(xiàng)附加扣除當(dāng)中，每個嬰幼兒每月的扣除標(biāo)準(zhǔn)為1000元。2023年我國發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于提高個人所得稅有關(guān)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將3歲以下嬰幼兒照護(hù)和3歲以上子女教育的專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)從每個子女每月1000元提高到2000元。由此可以看出，我國開始通過以稅收抵免的方式來減輕家庭的子女生育養(yǎng)育成本。國家層面，從稅收優(yōu)化、醫(yī)療保障以及育兒假方面提供了支持；地方層面，除完善休假制度外，一些省份還在修法中規(guī)定設(shè)置育兒補(bǔ)貼，如湖北省武漢市東湖高新區(qū)明確規(guī)定，對2023年1月1日后滿足相關(guān)條件生育三孩及以上子女的家庭，每年每孩可享受育兒補(bǔ)貼1萬元，最長可享受至6周歲。

目前，我國的兒童公共服務(wù)發(fā)展仍較為滯后，尤其是嬰幼兒的托育服務(wù)普遍缺乏。國家衛(wèi)生健康委2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國3歲以下嬰幼兒入托率僅為5.5%，而2019年OECD國家3歲嬰幼兒的平均入托率約為25%。我國目前已經(jīng)意識到這一問題的重要性，并于2019年發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也明確提出要發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，支持150個城市利用社會力量發(fā)展綜合托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施，新增示范性普惠托位50萬個以上，并將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)納入“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)。

（三）兒童福利的政策目標(biāo)對比

1.OECD國家：兒童、家庭與國家的多元目標(biāo)體系

OECD國家的兒童福利政策歷經(jīng)了從單一目標(biāo)到多元目標(biāo)的發(fā)展歷程，【姚建平：《兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式：國際比較與路徑選擇》，《社會保障評論》，2020年第4期?！糠从沉藢和＠J(rèn)識的深化與政策范圍的拓展。最初，歐洲國家在濟(jì)貧體系下實(shí)施的兒童救助政策主要聚焦于反貧困，目的在于緩解兒童貧困狀況。然而，從19世紀(jì)下半葉延伸至20世紀(jì)80年代的“兒童保護(hù)”階段，標(biāo)志著OECD國家將保護(hù)兒童免受虐待和忽視進(jìn)一步納入到兒童福利的目標(biāo)體系之中。其中，20世紀(jì)60年代至70年代，OECD國家面臨人口出生率下降的挑戰(zhàn)，普惠式兒童福利政策被視為促進(jìn)家庭生育的優(yōu)生策略。這一時期，兒童福利政策不僅關(guān)注兒童保護(hù)，也開始關(guān)注家庭和社會的整體福祉。因此，OECD國家兒童福利的政策目標(biāo)體系進(jìn)一步豐富化，家庭層面的減輕生育壓力與促進(jìn)生育開始成為政策目標(biāo)之一。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，在Ota Sik提出的混合經(jīng)濟(jì)模式的影響下，OECD國家探索了一種被稱為“第三條道路”的新策略?！綢honvbere J. O.， “The Third World and the New World Order in the 1990s”， Futures， vol. 24， no. 10 （December 1992）， pp. 987-1002.】這一策略旨在尋求自由市場資本主義和傳統(tǒng)社會主義之間的中間之道，強(qiáng)調(diào)社會投資型國家理念的重要性。在此理念指導(dǎo)下，OECD國家的兒童社會福利政策開始強(qiáng)調(diào)國家對兒童和家庭的積極支持，認(rèn)為提供津貼和服務(wù)是構(gòu)建兒童社會資本的關(guān)鍵組成部分，進(jìn)而突顯了兒童福利政策在人力資本投資方面的目標(biāo)。盡管OECD國家在20世紀(jì)90年代面臨社會福利整體水平的下降，但大多數(shù)國家在兒童及家庭相關(guān)的公共支出比例上實(shí)現(xiàn)了增長，反映了政策重心的轉(zhuǎn)移。自此，OECD國家兒童福利政策的多元化目標(biāo)體系形成，包括兒童層面的兒童保護(hù)與發(fā)展，家庭層面的生育促進(jìn)，還包括在國家層面上的人力資本的投資。這一多元化目標(biāo)體系體現(xiàn)了OECD國家對兒童福利全面發(fā)展的深刻理解。

2.中國：正邁向多元目標(biāo)體系，但人力資本投資視角不夠

我國兒童福利政策的目標(biāo)在不同階段呈現(xiàn)出不同的目標(biāo)取向。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的集體福利制度下，中國建立起了較為完善的城鎮(zhèn)兒童福利體系，農(nóng)村的兒童福利責(zé)任仍由家庭承擔(dān)?！驹澜?jīng)綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》，2018年第9期?！窟@一階段，促進(jìn)婦女參加社會主義建設(shè)成為兒童福利的主要目標(biāo)取向。為滿足城鎮(zhèn)女性就業(yè)帶來的巨大的兒童照顧需要，興辦托幼事業(yè)被提到了全黨事業(yè)的高度。在婦聯(lián)和工會的倡導(dǎo)下，企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體興辦的托兒所和幼兒園數(shù)量快速增加，配合建國后建立起的生育保險制度，這一階段的中國兒童福利政策體系表現(xiàn)出明顯的“去家庭化”取向，中國在這一階段的女性就業(yè)率也達(dá)到了發(fā)展中國家的最高水平?！綞lisabeth Croll， Chinese Women since Mao， London： Zed Books， 1983，p.4.】改革開放后，我國的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)政策成為國家的主導(dǎo)政策，社會政策極大弱化，體現(xiàn)為托幼機(jī)構(gòu)的數(shù)量大幅下降、學(xué)前教育的市場化。這一時期，面向普通兒童的福利責(zé)任從國家向家庭大幅轉(zhuǎn)移，國家的補(bǔ)缺型兒童福利將主要政策目標(biāo)限定于保障孤兒等困境兒童的生存權(quán)。然而，隨著家庭規(guī)模小型化和人戶分離現(xiàn)象的普遍化，家庭撫育功能不斷弱化，由此帶來了家庭育兒責(zé)任過重的問題。進(jìn)入新時代后，我國開始提出建設(shè)適度普惠型兒童福利，向全體孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等困境兒童發(fā)放基本生活費(fèi)，困境兒童的基本生活得到了制度化的保障。此外，隨著人口結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變，即少子化、高齡化、人口負(fù)增長化的加劇，我國開始利用兒童福利措施來降低家庭的生育成本。在2018年后，我國陸續(xù)通過3歲以上子女教育和3歲以下嬰幼兒照護(hù)個人所得稅專項(xiàng)附加扣除的形式，減輕了家庭的生育成本。自2019年起開始發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，并提出發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，旨在進(jìn)一步減輕家庭生育負(fù)擔(dān)。此時，我國的兒童福利政策在保障困境兒童基本生活之外，開始將促進(jìn)家庭生育納入政策目標(biāo)。盡管如此，我國目前的兒童福利仍需進(jìn)一步發(fā)力，以達(dá)到育兒責(zé)任的家國均衡負(fù)擔(dān)，并最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)家庭生育的政策目標(biāo)。此外，我國在2022年后總?cè)丝陂_始下降，因此我國的兒童福利應(yīng)當(dāng)發(fā)展出“投資”視角，將兒童福利視作國家人力資本的重要投資手段。圍繞支持投資兒童出臺相應(yīng)的支持政策，如支持有孩子的母親就業(yè)。部分省市在促進(jìn)婦女就業(yè)方面采取有效措施，如廣東省率先推行“媽媽?shí)彙本蜆I(yè)模式后，湖北、四川、安徽、北京等地都進(jìn)行類似經(jīng)驗(yàn)探索。但總體看，當(dāng)前我國的兒童福利仍滯后于社會保障發(fā)展，滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（2022年我國兒童福利支出為94.76億元，占GDP的0.0078%）。【中華人民共和國財(cái)政部：《2022年全國一般公共預(yù)算支出決算表》，2023年8月25日，https：//yss.mof.gov.cn/2022zyjs/202308/t20230825_3904170.htm?！课磥硇枰蛛A段推進(jìn)普惠型兒童福利建設(shè)，從而最終達(dá)到兒童層面的兒童保護(hù)與發(fā)展、家庭層面的促進(jìn)生育和國家層面的人力資本投資。

四、發(fā)展視域下我國兒童福利體系完善的政策建議

（一）價值取向從殘補(bǔ)型向普惠型兒童福利轉(zhuǎn)變

從OECD國家的經(jīng)驗(yàn)看，兒童福利的發(fā)展應(yīng)該與社會、經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展相適應(yīng)（見表2），呈現(xiàn)階段性特征。建議：我國可分三階段逐步邁向全面普惠型兒童福利，即適度普惠型兒童福利初級階段（2010-2020）、適度普惠型兒童福利中級階段（2020-2035）、適度普惠型兒童福利高級階段（2035-2050）；到2050年，我國應(yīng)建成全面普惠的兒童福利體系。目前，我國基本實(shí)現(xiàn)了生存型兒童福利發(fā)展，建立起了基本完備的制度體系。下一步，即2020年到2035年，應(yīng)為我國適度普惠型兒童福利的中級階段。建議：兒童福利的覆蓋對象從特殊兒童拓寬到部分普通兒童，保障內(nèi)容上兼顧生存型福利與發(fā)展型福利。2035年到2050年，著眼建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奮斗目標(biāo)，探索建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的兒童福利體系，適應(yīng)人口高質(zhì)量發(fā)展需要。建議：兒童福利的覆蓋對象應(yīng)進(jìn)一步拓寬到全體特殊兒童和全體普通兒童，保障內(nèi)容在生存型福利的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)提供發(fā)展型福利。

為推進(jìn)兒童福利的階段性發(fā)展，建議：現(xiàn)階段我國應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利的體系框架。在保障領(lǐng)域上，兒童福利應(yīng)當(dāng)涉及保育、教育、保健、娛樂、兒童參與等方面內(nèi)容。在保障架構(gòu)上，構(gòu)建“特惠+普惠”的雙層架構(gòu)，前者面向特殊兒童的特殊需求，后者滿足全體兒童的共性需求。在供給體系上，構(gòu)建多層次供給體系，由政府兜底、社會公益、市場提供等多方力量組成。在行政體制上，進(jìn)一步強(qiáng)化由民政部牽頭的兒童福利事務(wù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，由此將困境兒童的兜底責(zé)任與全體兒童福利事業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃。【鄭功成：《中國兒童福利事業(yè)發(fā)展初論》，《中國民政》，2019年第11期。】在立法體系上，全面推進(jìn)兒童福利立法，針對兒童福利的優(yōu)生保障、養(yǎng)育保障、教育保障、兒童津貼、福利服務(wù)、公益慈善等內(nèi)容，以及責(zé)任主體、經(jīng)費(fèi)來源、管理監(jiān)督等機(jī)制，需在國家層面作出統(tǒng)一規(guī)定，解決政策法規(guī)的“碎片化”問題。

（二）保障內(nèi)容從生存型福利向發(fā)展型福利拓展

我國兒童福利的保障內(nèi)容應(yīng)從生存型福利向發(fā)展型福利逐步拓展，構(gòu)成“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+基本公共服務(wù)”的保障體系。從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來看，我國現(xiàn)階段已建立起面向孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、艾滋病感染兒童的基本生活費(fèi)制度和面向工薪階層兒童的個人所得稅專項(xiàng)附加扣除制度。建議：未來，我國兒童福利制度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)建立起逐步面向全體兒童的兒童津貼制度。在早期實(shí)施階段，秉承“低水平起步”的原則，隨后根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段適度上調(diào)給付標(biāo)準(zhǔn)。從基本公共服務(wù)來看，當(dāng)務(wù)之急是建立多層次的托幼服務(wù)體系。既要利用和改造社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，又要支持和引導(dǎo)社會力量提供多元化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，還需加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的扶持力度，鼓勵兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目的探索實(shí)踐。充分發(fā)揮家庭照護(hù)、社區(qū)統(tǒng)籌、社會興辦、單位自建、幼兒園辦托班的不同優(yōu)勢，促進(jìn)形成以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。

（三）政策目標(biāo)從單一目標(biāo)向多元目標(biāo)體系發(fā)展

隨著我國社會、經(jīng)濟(jì)、人口的發(fā)展，我國兒童福利政策目標(biāo)應(yīng)從單一的困境兒童保障轉(zhuǎn)變成多元目標(biāo)體系，即兒童層面的兒童保護(hù)與發(fā)展、家庭層面的撫育壓力減輕與生育促進(jìn)、國家層面的人力資本投資。2010-2020年我國建設(shè)適度普惠型兒童福利初級階段時，我國兒童福利的政策目標(biāo)以保障困境兒童為主；目前，我國一些地區(qū)兒童福利政策目標(biāo)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向多元化，旨在保障困境兒童與促進(jìn)家庭生育；未來，我國兒童福利政策更應(yīng)培育出一種“投資”視角，進(jìn)一步將人力資本投資納入兒童福利政策的目標(biāo)體系。

針對家庭層面的減輕家庭撫育壓力與促進(jìn)家庭生育這一政策目標(biāo)，建議從以下兩方面進(jìn)行發(fā)力：一是將家庭功能障礙家庭納入政策關(guān)注視野，逐步出臺家庭功能障礙家庭撫育幫扶政策?，F(xiàn)階段可利用“橫向到邊、縱向到底”的城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對系統(tǒng)對如單親、喪親、留守、貧困等功能障礙家庭進(jìn)行精準(zhǔn)識別，摸清功能障礙家庭的底數(shù)，后續(xù)再根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r出臺相應(yīng)的撫育幫扶政策，從而促進(jìn)家庭更好地?fù)嵊齼和?。二是搭建起面向普通家庭撫育的多元支持網(wǎng)絡(luò)，鼓勵有條件的企事業(yè)單位與社區(qū)提供集中托育服務(wù)與家庭撫育指導(dǎo)服務(wù)，引導(dǎo)社會組織在兒童撫育、家庭教育指導(dǎo)、寒暑假特別關(guān)愛等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，發(fā)展市場化育兒服務(wù)并出臺嚴(yán)格的家庭服務(wù)業(yè)行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！救f國威：《邁向“兒童投資型國家”：我國低生育率的福利邏輯及兒童福利制度的轉(zhuǎn)型升級》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2023年第3期。】

針對國家層面的人力資本投資這一政策目標(biāo)，建議：一是充分認(rèn)識兒童福利在培育人力資本與建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國中的重要作用。二是逐步提高兒童福利的財(cái)政投入。兒童福利具有潛在的生產(chǎn)性效應(yīng)，能夠增加未來勞動者的生存性技能和體力智力資本，帶來勞動的經(jīng)濟(jì)附加值。因此，應(yīng)當(dāng)提高兒童福利在社會保障財(cái)政投入中的比重，從而優(yōu)化社會保障結(jié)構(gòu)，讓全體兒童能夠共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

（責(zé)任編輯：游姣）