摘要：既然“建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎”，那么《數(shù)字中國整體布局規(guī)劃》的愿景是否直面并回應(yīng)了中國式現(xiàn)代化面臨的突出挑戰(zhàn)，能否在落地實踐中兌現(xiàn)變中國為“數(shù)目字上可治理”的國家的使命，就成為了有待嚴肅檢視的問題。沿用經(jīng)典的組織理性化視角，以中國國家治理體系中的科層制組織為面向，可以提出一個分析國家組織現(xiàn)代化程度的概念框架，并將其用于探討數(shù)字中國、國家組織現(xiàn)代化和中國式現(xiàn)代化三者間的邏輯聯(lián)系與轉(zhuǎn)化約束。這一概念框架中工具理性與價值理性相平衡的分析原則，有利于糾正視技術(shù)引進和融入為組織現(xiàn)代化充分條件的思維偏差，揭示出國家組織的現(xiàn)代化并非單純技術(shù)與工具意義上的效率提升，更關(guān)乎其內(nèi)部對公共價值的多元兼容與動態(tài)回應(yīng)。實現(xiàn)數(shù)字中國的愿景不僅需要謀劃成本—收益合理、職責(zé)分工明確、績效考核激勵相容的技術(shù)賦能方案，更需要探索黨政之間、央地之間、政府與市場之間、國家與社會之間需求共生和價值共創(chuàng)的“平臺”智慧。

關(guān)鍵詞：數(shù)字中國；數(shù)目字管理；國家組織；現(xiàn)代化

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）05-0116-017

一、引言

《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）發(fā)布的背景可以上溯至黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會后“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)的提出和實施?！兑?guī)劃》指出：“建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐。加快數(shù)字中國建設(shè)，對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興具有重要意義和深遠影響。”顯而易見，中國的決策者著力統(tǒng)籌作為“組織”問題的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與作為“技術(shù)”問題的數(shù)字中國建設(shè)，在理論上力圖打通技術(shù)進步與組織變革互為促進的邏輯，在實踐中嘗試用管理的“軟件”與技術(shù)的“硬件”相平衡的策略為持續(xù)改革提供牽引及保障。

沿著前述邏輯和策略繼續(xù)深入，數(shù)字中國“2522”整體框架的落地既要涉及諸如“打通數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施大動脈”“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)”等主要工作的分解，又要進入到中觀層面“條”“塊”交錯的科層組織，為工作實施尋找機構(gòu)分工與協(xié)同的方案。面對典型的多元、復(fù)雜任務(wù)，決策者更加迫切地需要簡潔而富有整合能力的理論工具，將數(shù)字技術(shù)推動國家治理體系現(xiàn)代化的宏大議題操作化為治理體系中具體組織的數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題，從而切實推動《規(guī)劃》在中觀直至微觀層面的執(zhí)行。然而，正如人們在經(jīng)濟和社會發(fā)展中所常見的，一旦進入政策的操作實施，理論所要處理的就不再是平衡問題，而是發(fā)現(xiàn)并利用不平衡來引發(fā)制度變革?！綞vans P. B.， Embedded Autonomy： States and Industrial Transformation， New Jersey： Princeton University Press， 1995， pp.3-20;艾伯特·赫希曼：《經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》，潘照東、曹征海譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社1991年版，第90頁;道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社2014年版，第9-98頁;Clark J.， Uneven Innovation： The Work of Smart Cities， New York： Columbia University Press， 2020， pp.1-31.】具體來講，當(dāng)數(shù)字中國與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相平衡的理論議題，伴隨政策實踐的需求而下移到中觀直至微觀層面后，決策者和研究者需要轉(zhuǎn)而對照、發(fā)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與國家組織現(xiàn)代化程度間的不平衡，才能把沖突和矛盾變?yōu)槠鯔C，獲得突破和改革的動能。在邏輯上，不平衡的局面可能表現(xiàn)為如下情形：第一，國家組織現(xiàn)代化所需要的技術(shù)創(chuàng)新沒有發(fā)生或者無法獲得；第二，技術(shù)創(chuàng)新可獲得，但國家組織尚缺乏現(xiàn)代化運行所需的其他要件。

上述情形曾被黃仁宇投射至明朝中后期文官組織與西方軍事技術(shù)及其相配套的國防和財稅管理制度間的互動中，基于特定人物同其所屬組織的命運建構(gòu)起著名的“數(shù)目字”國家理論，為傳統(tǒng)國家組織的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型困境提供了微觀和中觀層面的解釋?！叭魏魏玫年P(guān)于中國的理論，一定是能夠穿透中國的歷史與現(xiàn)實，解釋中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變與不變，揭示中國與西方的現(xiàn)代化路徑的異同”?！局芾璋玻骸度绾?b style="position:absolute;left:-100000px;">ccb231ef5a3fdb58c565731e4810bd35認識中國？——對話黃宗智先生》，《開放時代》，2019年第3期?！窟@一理論的影響力相當(dāng)廣泛而持久，以至于能否“讓中國成為在數(shù)目字上可治理的國家”逐漸成為判定一種先進技術(shù)對中國國家治理的價值的標(biāo)準(zhǔn)，成為了先進技術(shù)推動中國國家組織現(xiàn)代化必須完成的使命。【泮偉江：《黃仁宇的數(shù)目字管理錯了嗎？》，《讀書》，2020年第7期。】而令人遺憾的是，盡管稅收、會計、作戰(zhàn)、后勤等各類國家組織構(gòu)成了數(shù)目字國家理論的基本分析單元，其中有關(guān)國家組織現(xiàn)代化的概念卻始終鮮有討論。就此而言，要將數(shù)字中國以技術(shù)推動國家治理體系現(xiàn)代化的宏大愿景下沉至可操作的中觀組織層面，形成同數(shù)目字國家使命的對話并接受其檢驗，仍然缺少一個概念的連接，即“國家組織現(xiàn)代化”的概念。

二、國家組織現(xiàn)代化的概念框架

在已有文獻中尋找國家組織現(xiàn)代化的概念及其分析框架，直接的入口似乎是組織學(xué)研究的相關(guān)成果。但發(fā)生于二十世紀下半葉的組織學(xué)研究，重在以已經(jīng)現(xiàn)代化了的西方國家、市場和社會組織為對象，歸納其建構(gòu)、運行和變革的理論，其中并不存在一套專門的知識積累，來靜態(tài)定義傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織的區(qū)別，并動態(tài)分析前者演變發(fā)展為后者的過程和影響因素?！維cott W. R.， Institutions and Organizations： Ideas and Interests， Los Angeles： Sage Publications， 2008， pp.20-45；周雪光：《組織社會學(xué)十講》，清華大學(xué)出版社2003年版，第1-26頁?！款愃频亩x和分析，不可避免地需要上溯到十九世紀末二十世紀初，從那時興起的對作為生產(chǎn)和生活組織方式的資本主義的歷史反思和批判中來尋找線索。例如，馬克思用劃分人的三種歷史形態(tài)建構(gòu)起了區(qū)分相應(yīng)的組織方式的微觀基礎(chǔ)：自然經(jīng)濟的組織方式是以人對人的依附性為基礎(chǔ)的，作為上層建筑的國家組織因此需要制造統(tǒng)治者的神圣形象來鞏固被統(tǒng)治者的依賴和服從，依靠所謂“人在神圣形象中的自我異化”來維持運行?！抉R克思：《1844年經(jīng)濟學(xué)哲學(xué)手稿》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社2000年版，第70-100頁?！亢髞?，韋伯對此給予了廣為人知的經(jīng)典概括，即前現(xiàn)代社會是一個未經(jīng)祛魅的世界，組織運行以傳統(tǒng)和魅力為合法性基礎(chǔ)?！抉R克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，彭強、黃曉京譯，陜西師范大學(xué)出版社2002年版，第176-177頁。】對于支撐現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟組織方式中人的形態(tài)，馬克思將其概括為以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨立性，組織運行不再依靠成員間人格化的依附來維系，轉(zhuǎn)而遵循不同技術(shù)條件下最有利于資本增殖的邏輯來形成內(nèi)部的秩序。在前述的組織現(xiàn)代化過程中，個體同其天然具有的發(fā)展訴求乃至同其他人類間的自然聯(lián)系，都在資本增殖邏輯的擠壓下發(fā)生疏離，不可避免地陷入了“人在非神圣形象中的自我異化”。馬克思進一步將這一微觀分析應(yīng)用于資本主義國家組織的運行，指出其形式已演變出“充滿了嚴格規(guī)定的權(quán)威，以及一套等級分明、匹配社會機能分工的工作過程”【Marx K. and Engels F.，The German Ideology，London：Lawrence and Wishart，1974， pp.33-39；施路赫特：《理性化與官僚化：對韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第62-85頁?！?。至此，官僚制組織形態(tài)及其同資本增殖邏輯間的緊密聯(lián)系開始成為人們提煉國家組織的現(xiàn)代化特征時無法回避的面向。

韋伯將馬克思對現(xiàn)代國家組織的官僚制特征分析，在概念和類型（如“理想型”的劃分，Ideal Type）上進行了更加細致和系統(tǒng)的發(fā)展、完善，而且還超越其資本增殖邏輯，賦予了現(xiàn)代國家的官僚制組織一種精神和文化層次上的“理性”稟賦，也就是后來制度主義所說的“觀念”意義上的特質(zhì)。韋伯強調(diào)，必須注意到儒家文化和基督教加爾文教義間適應(yīng)現(xiàn)世與支配現(xiàn)世的觀念差異，才能理解為什么只有后者才能孕育出超越世俗知識的科學(xué)精神，從而解釋技術(shù)革命在科學(xué)進步的基礎(chǔ)上不斷倒逼國家組織在形態(tài)上的日益專業(yè)化和條理化，并在國家組織運行的合法性權(quán)威問題上實現(xiàn)法治對人治的替代?！抉R克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，彭強、黃曉京譯，陜西師范大學(xué)出版社2002年版，第176-177頁；路暢、蒙克：《虔敬主義倫理與普魯士官僚制精神》，《社會》，2022年第2期。】理性化過程的加深一方面促成了資本主義在西方的勝利和現(xiàn)代官僚制的發(fā)展，另一方面也在兩者相互契合、推動的進程中加劇了對人類個體的經(jīng)濟和社會行為選擇的控制和限定，最終將使人們落入現(xiàn)代組織理性化、官僚化的“鐵籠”之中。 【安東尼·吉登斯：《資本主義與現(xiàn)代社會理論：對馬克思、涂爾干和韋伯著作的分析》，郭忠華、潘華凌譯，上海譯文出版社2018年版，第313-319版?！繐褚仡欛R克思和韋伯對以官僚制為特征的國家組織的現(xiàn)代化發(fā)生學(xué)分析，有助于我們提煉出開篇所述“國家組織現(xiàn)代化”概念中的要素：首先是具備支持專業(yè)化分工及其動態(tài)拓展的組織結(jié)構(gòu)，形成一種匹配日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟活動的分“科”能力，并結(jié)合特定時代的信息技術(shù)水平，運行治理特定規(guī)模國家所需要的分“層”方案。該特征旨在確保國家組織能夠借助靈活的分工和分層，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)供給中，持續(xù)獲得效率和規(guī)模經(jīng)濟改進的工具優(yōu)勢。其次，建立起尋求去人格化和可計算確定性的組織“合法性”，貫徹一種支配現(xiàn)世、追求理性化的組織倫理。該特征則旨在確保國家組織掙脫神秘主義、極端思想、個人意志和集團利益的控制，獲得服務(wù)于國民整體福祉和長遠利益的價值優(yōu)勢。由此，國家組織現(xiàn)代化的概念應(yīng)集中指向政治和其他人類組織習(xí)得、貫徹工具理性與價值理性，并相對傳統(tǒng)組織逐步積累起工具優(yōu)勢與價值優(yōu)勢的過程。

理性化及其支撐下的組織科層化是貫穿國內(nèi)外現(xiàn)代化研究的歷史性主題。【施路赫特：《理性化與官僚化：對韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第62-85頁；Acemoglu D. and Robinson J. A.， “Non-Modernization： Power-Culture Trajectories and the Dynamics of Political Institutions”， Annual Review of Political Science， vol.25， no.1 （February 2022）， pp.323-339.】本文在定義國家組織現(xiàn)代化的概念時采用理性化主題和工具理性、價值理性兩個具體維度，試圖在繼承以國家和文化為宏大分析單元的現(xiàn)代化研究成果基礎(chǔ)上，為組織層面的微觀分析提供更加契合、可操作的框架。通過探討工具理性和價值理性對組織的獨立影響及其交互作用，兩種理性間的張力可以得到進一步呈現(xiàn)，經(jīng)驗上傳統(tǒng)組織到現(xiàn)代組織間的連續(xù)譜系也可以獲得類型學(xué)上的劃分（見表1）。首先，組織層面的理性化，表現(xiàn)為組織對變動的、漸趨多元的社會主流價值觀的調(diào)適，【Meyer J. W. and Rowan B.， “Institutionalized Organizations： Formal Structure as Myth and Ceremony”， American Journal of Sociology， vol.83， no.2 （September 1977）， pp.340-363.】由此形成的價值理性幫助組織動態(tài)優(yōu)化目標(biāo)和選擇，在文化、規(guī)范等制度層面獲得見容于主流價值觀的價值優(yōu)勢；然后，進一步驅(qū)動組織的工具理性以調(diào)適后的目標(biāo)和選擇為約束，改革組織的分工、協(xié)作和激勵機制，有效兌現(xiàn)組織的價值訴求，獲得相對于其他組織在績效層面上的生產(chǎn)優(yōu)勢。而以科層制為核心的國家組織在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，勢必受限于歷史、環(huán)境、稟賦、機遇等因素，出現(xiàn)價值理性和工具理性在不同發(fā)展程度下的交互，形成價值優(yōu)勢和生產(chǎn)優(yōu)勢的不同組合，因而進入不同的國家組織現(xiàn)代化狀態(tài)。比如，在I型低價值理性和低工具理性狀態(tài)下的國家組織，要么仍未擺脫傳統(tǒng)組織奉行相對僵化、單一的價值目標(biāo)，在管理上依靠暴力強制實現(xiàn)組織內(nèi)服從和組織間合作的模式；要么經(jīng)歷過政治民主化嘗試，但未能在國家組織內(nèi)翦除一元價值觀的統(tǒng)治，也無力在組織管理上貫徹、實施效率導(dǎo)向的分工方案和激勵機制，逐步蛻變?yōu)槭业膰医M織。處于II型低價值理性和高工具理性狀態(tài)下的國家組織，則往往是在特殊的歷史窗口和獨特自身稟賦的共同作用下，一面維持了一元、集中和權(quán)威主導(dǎo)的價值觀系統(tǒng)，價值理性并不發(fā)達：一面卻發(fā)育或引進了成熟的科層制管理模式，專業(yè)分工的思維和激勵相容的制度安排較為發(fā)達。在這種狀態(tài)下，缺少競爭的價值系統(tǒng)和高效率的科層組織交互催生出強大的國家動員能力，支撐起了歷史上規(guī)模龐大的君主官僚制帝國和二戰(zhàn)后快速起飛的發(fā)展型國家。但保守僵化、不容挑戰(zhàn)的組織價值權(quán)威一旦長期存在，便傾向于壓制、瓦解創(chuàng)新，借以避免潛在利益集團的滋生、崛起；或者在經(jīng)歷快速發(fā)展后，依然在多元、分化的國家組織內(nèi)部和國家組織與社會組織之間推行強硬的行政控制，通過強化“規(guī)制國家”（Regulatory State）來維持單一的價值分配方案，埋下了組織內(nèi)和組織間對抗沖突的隱患。相比之下，III型和IV型國家組織的價值觀形成是兼容組織內(nèi)不同層級、不同成員、國家組織和其他社會組織的多元價值訴求，經(jīng)歷競爭、平衡和妥協(xié)后的產(chǎn)物，體現(xiàn)了較為發(fā)達的價值理性。但是，這種發(fā)達的國家組織價值理性的維持，要求其篩選得出的價值觀被高效轉(zhuǎn)化為集體行動并取得治理績效，否則多元主體便會喪失對價值理性的信心。這意味著要高效兌現(xiàn)價值理性篩選出的價值訴求，反過來又對國家組織的工具理性提出了更高的要求。當(dāng)前拉美等民主轉(zhuǎn)型國家的國家組織現(xiàn)代化所面臨的主要挑戰(zhàn)便是其組織內(nèi)專業(yè)化程度和分工協(xié)同效率的低下。

作為一種韋伯式的理想型概念分析框架，工具理性-價值理性組合對不同時空中特定國家組織的類型劃分，不免在細節(jié)上欠缺精準(zhǔn)，甚至引發(fā)爭議，卻能夠捕捉并呈現(xiàn)20世紀以來的政治學(xué)與社會學(xué)研究在頻繁觸及國家現(xiàn)代化議題時的邏輯主線。【陳明明：《數(shù)字化治理：現(xiàn)代國家的技術(shù)、組織與價值》，《浙江社會科學(xué)》，2023年第1期?！坷纾趭W地利學(xué)派的思想中，國家組織現(xiàn)代化的工具優(yōu)勢開始顯現(xiàn)出反噬市場與社會的力量，韋伯所擔(dān)憂的“鐵籠”假國家利益與民族利益之名接管市場、操控社會，實際上卻背離了國家組織現(xiàn)代化的價值特征?！韭返戮S希·馮·米塞斯：《官僚體制：反資本主義的心態(tài)》，馮克利、姚中秋譯，新星出版社2007年版，第1-20頁；弗里德里?！す耍骸犊茖W(xué)的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，譯林出版社2003年版，第70頁?！坎ㄌm尼則直擊國家組織現(xiàn)代化理論內(nèi)部工具優(yōu)勢與價值優(yōu)勢間的悖論，認為前者即便不反噬經(jīng)濟社會，也必然加劇國家治理與經(jīng)濟社會活動的互嵌，讓經(jīng)濟不平衡和社會分裂暢行無阻，最終令國家組織無法兌現(xiàn)其價值優(yōu)勢?！究枴げㄌm尼：《大轉(zhuǎn)型： 我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，當(dāng)代世界出版社2020年版，第25頁。】?？碌难芯窟M一步注意到國家組織現(xiàn)代化后，其工具優(yōu)勢已經(jīng)在專業(yè)分工和標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模復(fù)制的基礎(chǔ)上，不斷擴張、滲透至對公民教育、健康、審美等生命權(quán)力的監(jiān)視和控制，國家組織的價值優(yōu)勢因此蛻變?yōu)閷乙庵竞托枨蟮淖晕覍崿F(xiàn)?！久仔獱枴じ？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰：監(jiān)獄的誕生》，劉北成、楊遠嬰譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2019年版，第81-116頁?！恐钡郊撬沟墓P下，自韋伯起便不斷經(jīng)受質(zhì)疑和批判的國家組織現(xiàn)代化趨勢，終于同頻繁技術(shù)創(chuàng)新賦能下的社會表達與參與行為達成了一定程度上的“和解”：現(xiàn)代社會盡管彌漫著資本主義、工業(yè)主義、監(jiān)視、權(quán)力與控制，但個體面對國家組織的分工和規(guī)模優(yōu)勢，依然可以在時空分離的“結(jié)構(gòu)化”過程中保留獨立與自由，而國家組織也因此存有兌現(xiàn)其價值優(yōu)勢的愿望與動力?！景矕|尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論綱要》，李猛、李康譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第4-15頁；安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2022年版，第2-16頁?！?/p>

同前述宏大視角下的政治學(xué)和社會學(xué)研究成果相比，20世紀經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和組織學(xué)對國家組織現(xiàn)代化的研究，一方面形成了“注重微觀基礎(chǔ)”和“先企業(yè)后政府”的獨特風(fēng)格與進路；另一方面，也可以被置于本文工具理性-價值理性的概念分析框架中，浮現(xiàn)出一致的內(nèi)在邏輯。首先，此類研究直接深入到馬克思、韋伯等學(xué)者捕捉到的現(xiàn)代組織“工具優(yōu)勢”的微觀運行之中，注重解決如何為分工、分層的組織中的個人提供有效的激勵機制，主張通過實現(xiàn)個人利益與組織目標(biāo)的統(tǒng)一，反過來維持現(xiàn)代組織超越傳統(tǒng)組織的管理效率。這一思路從泰勒的科學(xué)管理思想發(fā)端，【Taylor F. W.， The Principles of Scientific Management， New York： Harper， 1911， pp.9-29.】經(jīng)過科斯同阿爾欽、德姆塞茨直至威廉姆森等經(jīng)濟學(xué)家的開創(chuàng)性工作和理論爭論，逐步打通了將契約分析應(yīng)用于科層制組織激勵機制設(shè)計的理論進路，【Alchian A. A. and Demsetz H.， “Production， Information Costs， and Economic Organization”， American Economic Review， vol.62， no.5 （December 1972）， pp.777-795；Coase R. H.， “The Nature of the Firm”， Economica， vol.4， no.16 （November 1937）， pp.386-405.】為委托代理分析的出現(xiàn)及其廣泛應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。【W(wǎng)illiamson O. E.， Markets and Hierarchies， Analysis and Antitrust Implications： A Study in the Economics of Internal Organization， New York： Free Press， 1975， pp.1-12.】值得注意的是，盡管同樣采用微觀視角并關(guān)注組織中的激勵機制設(shè)計，巴納德、阿克洛夫、米勒、塞勒等人的研究卻如影隨形般挑戰(zhàn)著委托代理思路下用最優(yōu)激勵方案賦能現(xiàn)代組織工具優(yōu)勢的邏輯?！綛arnard C. I.， The Functions of the Executive， Massachusetts： Harvard University Press， 1938， pp.1-14；Miller G. J.， Managerial Dilemmas： the Political Economy of Hierarchy， New York： Cambridge University Press， 1992， pp.199-215；Akerlof G. A.， “The Market for‘Lemons’：Quality Uncertainty and the Market Mechanism”， Quarterly Journal of Economics， vol.84， no.3 （August 1970）， pp.488-500；Thaler R. H. and Sunstein C. R.， Nudge：Improving Decisions about Health， Wealth， and Happiness， New Haven： Yale University Press， 2008， pp.4-10.】這些學(xué)者指出，契約理論和委托代理分析自始至終都無法解決激勵方案設(shè)計不能兼顧個體收益最大化、組織收益最大化和公平分配組織收益三個要素的問題，陷入了“霍姆斯特朗不可能定理”（The Holmstrom Impossibility Theorem）【Holmstrom B.， “Moral Hazard in Teams”， Bell Journal of Economics， vol.13， no.2 （Autumn 1982）， pp.324-340.】，因此并不存在完美的、可以自動履行的激勵方案來保障分工、分層的現(xiàn)代組織的高效運行。正是這種困境倒逼現(xiàn)代組織必須觸發(fā)其“價值理性”，一面依靠管理者的“領(lǐng)導(dǎo)”和“激發(fā)”，在微觀的組織運行中鼓勵成員超越狹隘的利己主義；一面將制度設(shè)計與職業(yè)倫理相結(jié)合，約束掌握更大權(quán)力的高層級成員（如股東和職業(yè)經(jīng)理人）的機會主義傾向。

20世紀經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和組織學(xué)沿工具理性-價值理性分析路徑所取得的企業(yè)組織現(xiàn)代化研究進展，有力支撐了后續(xù)文獻中分析對象由企業(yè)向政府乃至其它組織的擴展?！綝imaggio P. J. and Powell W. W.， “The Iron Cage Revisited： Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields”， American Sociological Review， vol.48， no.2 （April 1983）， pp.147-160.】在公共選擇和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)研究者的議題引導(dǎo)下，【詹姆斯·布坎南：《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海人民出版社2009年版，第1-22頁。】國家組織提供公共服務(wù)的效率，扼制組織成員腐敗的能力，以及其面對增長和公平等存在沖突的公共價值時的偏好等問題，迅速成為了在企業(yè)組織分析基礎(chǔ)上成熟起來的微觀理性分析的應(yīng)用場域，國家組織現(xiàn)代化的理論視角也得以在宏大的歷史敘事之外，同步融入新興社會科學(xué)更加細致、抽象的形式邏輯?！綧iller G.， “Above Politics： Credible Commitment and Efficiency in the Design of Public Agencies”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.10， no.2 （April 2000）， pp.289-327.】回顧宏觀與微觀兩種視角下不同學(xué)科跨越一個多世紀的國家組織現(xiàn)代化理論探索，盡管存在著前者更加關(guān)注現(xiàn)代化對國家組織與其他組織間關(guān)系的影響，而后者更加關(guān)注現(xiàn)代化對國家組織內(nèi)部不同成員的影響這樣的顯著區(qū)別，兩種視角分析路徑的延伸卻殊途同歸于國家組織現(xiàn)代化的工具優(yōu)勢和價值優(yōu)勢所表征的工具理性與價值理性間的平衡互補。這是國家組織現(xiàn)代化研究發(fā)展至今的關(guān)鍵共識，也是探討一國國家組織現(xiàn)代化問題時可供參照的起點。

三、對中國國家組織現(xiàn)代化的歷史分析

邏輯上，中國國家組織現(xiàn)代化是中國國家現(xiàn)代化乃至當(dāng)前的“中國式現(xiàn)代化”和“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”議題的基礎(chǔ)。【和文凱：《通向現(xiàn)代財政國家的路徑：英國、日本和中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2023年版，第1-36頁?！坑捎谶@些議題同樣是從十九世紀末至今被持續(xù)地討論和分析，本文提煉的國家組織現(xiàn)代化概念框架實際上已被不斷應(yīng)用于此類議題中，并產(chǎn)生了大量極具啟發(fā)價值和解釋能力的理論成果。受篇幅和特定研究目的所限，本文在此僅選取了前述成果中以“技術(shù)-組織”關(guān)系為視角，側(cè)重圍繞工具理性-價值理性這對核心維度來理解中國國家組織現(xiàn)代化進程的代表性文獻，并與之展開對話。目的是在開啟針對“數(shù)字中國”的國家組織現(xiàn)代化分析之前，首先明確現(xiàn)有中國國家組織現(xiàn)代化知識的前沿和邊界。

韋伯的官僚制研究不僅是本文國家組織現(xiàn)代化理論核心思想的重要來源，而且開啟了應(yīng)用前述核心思想生產(chǎn)有關(guān)中國國家組織現(xiàn)代化知識的嘗試。首先，由于秦漢以來中國國家組織的支柱便是不斷發(fā)展成熟的官僚制組織，韋伯選擇通過聚焦中西方官僚制組織間的區(qū)別，在比較和批判中形成對中國國家組織現(xiàn)代化程度和潛力的認識。其次，在具體的比較和批判過程中，韋伯依據(jù)儒家經(jīng)典在傳統(tǒng)中國國家官吏選拔和布政、施政環(huán)節(jié)逐步占據(jù)并鞏固的正統(tǒng)地位，用儒家經(jīng)典與基督教教義間“世界圖景”的差異，來溯源闡釋傳統(tǒng)中國的官僚制組織及其支撐的國家組織為何難以實現(xiàn)現(xiàn)代化。韋伯認為，同基督教對自身所構(gòu)建的“世界圖景”持有拒斥的態(tài)度不同，儒家的傳統(tǒng)傾向于對現(xiàn)世的肯定和適應(yīng)。【馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》第1卷，閻克文譯，上海人民出版社2019年版，第830-836頁?！炕浇叹艹猬F(xiàn)實的態(tài)度所催生出的價值理性，并不迷信于既存的傳統(tǒng)關(guān)系，反而往往將其視作非理性的產(chǎn)物，于是有可能把生活由內(nèi)而外地動員起來，發(fā)揮革命性的作用，實現(xiàn)向現(xiàn)代化的跨越。【施路赫特：《理性化與官僚化：對韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第62-85頁?！肯啾戎?，儒家的價值理性雖然在世界和生活間建立起了各種意義豐富的關(guān)系，也提出了大量經(jīng)驗和倫理的生活引導(dǎo)，但卻堅持讓經(jīng)由傳統(tǒng)確立的制度架構(gòu)不受任何攻擊，從而嚴格限定了理性得以發(fā)揮的邊界和范圍。因此，奉行儒家經(jīng)典思想的中國傳統(tǒng)官僚組織始終不可能是革命性的，“君君臣臣父父子子”，從卡里斯瑪皇權(quán)、官僚組織成員直到普通百姓，必須扮演符合傳統(tǒng)倫理價值的角色，對他們之間相對秩序的調(diào)整不可能獲得價值觀上的支持。最后，韋伯認為，在價值理性上對農(nóng)耕經(jīng)濟和傳統(tǒng)社會現(xiàn)狀的適應(yīng)和維護，導(dǎo)致了傳統(tǒng)中國國家組織中以確定性和可計算性為原則、以追逐效率為目標(biāo)的工具理性的萎縮。以官僚制組織的薪俸制度為例，作為一項最需要確定性和可計算性的安排，傳統(tǒng)中國的國家治理從儒家經(jīng)典教義出發(fā)，長期奉行一種低薪原則來激勵官員。這種粗糙、不完全的薪俸方案，不僅迫使也同時縱容各級官僚進行權(quán)力尋租，用以支付必須自行負擔(dān)的公務(wù)執(zhí)行費用和私人開銷。長此以往，尋租所得的非正式收入的遍布令整個國家運行中的可計算性和確定性無所依存，官員行政的效率更無從確切地統(tǒng)計、比較，并予以提升。其深遠的結(jié)果則是社會結(jié)構(gòu)的逐漸僵化，因為任何企圖推動國家組織運行理性化的工具，立刻就會觸及“看不透的無數(shù)臨時收入及俸祿上的利益”【馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，王容芬譯，商務(wù)印書館1999年版，第81-114頁。】，變得寸步難行。韋伯正是基于工具理性-價值理性的分析，認為中國傳統(tǒng)官僚制及其支撐的國家組織不僅缺乏動機成為現(xiàn)代化的推動者，而且更容易變成一種緩沖器，將所有由上或由下而發(fā)、朝向現(xiàn)代化的努力全部視而不見。

需要注意的是，在韋伯所進行的組織現(xiàn)代化分析中，價值理性維度主要涉及對組織內(nèi)外部既存秩序或適應(yīng)妥協(xié)或拒斥支配的觀念和態(tài)度差異，因此不僅影響著組織對技術(shù)創(chuàng)新等革命性因素由外而內(nèi)的接受、調(diào)試，更決定著組織是否具備技術(shù)創(chuàng)新由內(nèi)而外發(fā)生、推廣的環(huán)境。而工具理性維度主要涉及組織內(nèi)和組織間協(xié)作流程與激勵機制的兼容與否，在操作層面同可獲得、可觸及的技術(shù)交互、碰撞，更多影響著組織能否吸收、適應(yīng)技術(shù)的創(chuàng)新及其滲入。基于這種分野，人們可以從李約瑟、金觀濤、孔飛力、趙鼎新等學(xué)者旨在解釋傳統(tǒng)中國國家組織難以孕育科學(xué)革命、技術(shù)創(chuàng)新并自發(fā)跨越現(xiàn)代化門檻的研究中，觀察到由價值理性視角主導(dǎo)的分析邏輯和路徑；而在彭慕蘭、魏斐德、黃宗智等學(xué)者聚焦傳統(tǒng)中國后期應(yīng)對人口、貿(mào)易、技術(shù)等變革性因素沖擊的研究中，國家組織適應(yīng)與調(diào)試的失敗更多被歸咎于扮演中堅角色的官僚組織在工具理性上的匱乏。

深受韋伯的影響，通過明代中后期斷代史研究和中國大歷史研究再次整合工具理性與價值理性兩個維度來系統(tǒng)剖析傳統(tǒng)中國國家組織弊端的“數(shù)目字”管理理論，【黃仁宇：《現(xiàn)代中國的歷程》，中華書局2019年版，第13-115頁?！恳环矫鏋槊嫦颥F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型議題的中國學(xué)術(shù)界乃至整個社會帶來了“智識震撼，不啻為一次思想與觀念的啟蒙”【泮偉江：《黃仁宇的數(shù)目字管理錯了嗎？》，《讀書》，2020年第7期?！?，另一方面也引發(fā)了同類研究中罕見的廣泛而持久的批評和爭論。擇要而論，對“數(shù)目字”管理的批評，部分地集中在質(zhì)疑黃仁宇所述傳統(tǒng)中國國家組織缺少發(fā)達的工具理性這一事實，其余的則更多關(guān)注黃仁宇對前述事實成因的解釋能否令人信服。前者常常列舉傳統(tǒng)中國“編戶齊民”式的精細統(tǒng)計數(shù)據(jù)來反駁黃仁宇對前現(xiàn)代國家組織“無法在數(shù)目字上進行管理”的評判，后者則主要認為是國家規(guī)模、信息和交通技術(shù)限制乃至能源和地理發(fā)現(xiàn)等外生及偶發(fā)因素制約了傳統(tǒng)中國國家組織工具理性的發(fā)展，由此相應(yīng)排斥黃仁宇從價值理性角度提供的解釋。【周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第1-18頁?！吭谶@里，本文試舉黃仁宇闡述“數(shù)目字管理”理論的一處例子，一方面簡要呈現(xiàn)工具理性和價值理性兩個要素在該理論中的地位及相互關(guān)系；另一方面也借此澄清相關(guān)批評中可能存在的誤解與問題。

黃仁宇在《資本主義與二十一世紀》中寫道：“可是宋朝的財政設(shè)計仍一直維持由上端統(tǒng)籌支配而不在下端固定私人財產(chǎn)權(quán)，又缺乏獨立的司法機構(gòu)，以至抽稅時‘既以絹折錢，又以錢折麥，以絹較錢，錢倍于絹；以錢較麥，麥倍于錢，輾轉(zhuǎn)增加民無所訴’……這種方式固然對一般人民不利，長時間內(nèi)也使政府陷入困局，因為抽稅全靠由上向下施加壓力……各處發(fā)生虛冒的現(xiàn)象，一方面只有數(shù)字的膨脹，一方面到處發(fā)生短缺……西歐的國王在社會變化時無力抽稅，產(chǎn)生財政上的危機。彼方人士很難想象，中國皇帝抽稅的權(quán)力過強過厚，也非他個人之福。從這些事跡上我們看出，現(xiàn)代之金融經(jīng)濟，有如自來水和煤氣，一定要嚴密地封閉，保存其一定的壓力，才能在開閉出納之間操縱自如。私人財產(chǎn)權(quán)在法律面前曖昧不明，等于水壓或氣壓過低，其流轉(zhuǎn)必至不暢，于是無從使國家現(xiàn)代化，進入以數(shù)目字管理（Mathematically Manageable）的階段?！薄军S仁宇：《資本主義與二十一世紀》，九州出版社2012年版，第364-365頁?！?/p>

在以上文字中，“一方面只有數(shù)字的膨脹，一方面到處發(fā)生短缺”已經(jīng)清楚地表明，“數(shù)目字”管理中有關(guān)傳統(tǒng)中國國家組織的工具理性程度的認識，并不是停留在官僚系統(tǒng)對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的規(guī)模與精細程度的規(guī)范要求上的，因為這些數(shù)據(jù)會膨脹，會嚴重偏離于實際到處發(fā)生的短缺。相比之下，“數(shù)目字”管理所批判的工具理性匱乏，乃是指作為國家組織核心的官僚系統(tǒng)的分工、分層和激勵機制設(shè)計，無法以為組織和社會運行提供穩(wěn)定、合理的預(yù)期為前提，達成團隊協(xié)同與合作。其結(jié)果是，官僚系統(tǒng)看似對皇權(quán)和中央高度遵從，快速響應(yīng)，卻造成社會和經(jīng)濟系統(tǒng)“以絹較錢，錢倍于絹；以錢較麥，麥倍于錢，輾轉(zhuǎn)增加民無所訴”的動蕩。而傳統(tǒng)中國的國家組織在這種狀態(tài)下，依然持續(xù)“生產(chǎn)”大規(guī)模的，甚至精確到小數(shù)點后五、六位之多的各種無意義統(tǒng)計數(shù)據(jù)，暴露的已不僅僅是工具理性的匱乏，而是整個組織深層次的價值理性危機。

而在解釋傳統(tǒng)中國國家組織工具理性不足的成因時，上述引文中提及的私人財產(chǎn)權(quán)的固定和司法機構(gòu)的獨立，最常為持批評態(tài)度的文獻所關(guān)注，并就此詬病黃仁宇理想化地套用西方產(chǎn)權(quán)和法治思想來診斷中國問題。然而此類批評所忽視的是，黃仁宇通過長時段比較中西傳統(tǒng)國家組織運行之差別而概括的“中國皇帝抽稅的權(quán)力過強過厚”的特點，提出的在傳統(tǒng)中國國家組織內(nèi)部的央地之間，在國家組織與社會、經(jīng)濟組織之間持續(xù)存在的壓力失衡及由此而致“其流轉(zhuǎn)必至不暢”的分析，事實上反映出“數(shù)目字”管理理論已經(jīng)注意到價值理性對工具理性所產(chǎn)生的深刻影響，而非停留在產(chǎn)權(quán)和司法獨立等工具層面提供解釋?；蕶?quán)獨大，“全靠由上向下施加壓力”的中央絕對權(quán)威、國家絕對權(quán)威，造就了傳統(tǒng)中國國家組織內(nèi)部政治與行政之間、中央與地方之間以及國家組織與其外部的社會、經(jīng)濟組織之間價值目標(biāo)一元化的非理性局面。這種價值理性的匱乏固然有利于傳統(tǒng)中國國家組織乃至整個國家-社會關(guān)系的穩(wěn)定，但卻以抑制可能挑戰(zhàn)一元化格局的技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)部生發(fā)，排斥類似技術(shù)的外部引入，并最終拖延、錯失國家組織工具理性的精進為代價。

從韋伯到黃仁宇，從文化溯源到“數(shù)目字”管理，界定國家組織分工分層、激勵協(xié)同的工具理性特征，分析其包容競爭、開放祛魅的價值理性狀態(tài)，闡釋兩者間依賴滲透的關(guān)系與過程，逐漸成為中國國家組織現(xiàn)代化研究知識積累的階梯和范式。金觀濤和劉青峰對傳統(tǒng)中國“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”中組織韌性成因的分析，【金觀濤、劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，香港中文大學(xué)出版社1992年版，第1-15頁?！壳貢煂鹘y(tǒng)吏治“儒表法里”的特征概括，【秦暉：《傳統(tǒng)十論》，東方出版社2014年版，第141-173頁?！恐苎┕鈱χ腥A帝國國家治理組織運行原則的名實之辯、正式制度與非正式制度的比較，【Zhou X.， “Chinese Bureaucracy Through Three Lenses： Weberian， Confucian， and Marchian”， Management and Organization Review， vol.17， no.4 （June 2021）， pp.655-682.】均反映出研究者們平衡工具理性與價值理性兩個維度來賦予傳統(tǒng)中國國家組織縱向歷史定位和橫向文化定位的旨趣共識。但他們也無不惋惜于傳統(tǒng)中國乃至近代以來國家組織的動蕩更迭中，一元化導(dǎo)致的價值理性匱乏對工具理性發(fā)育的持續(xù)抑制，并因此造成國家組織現(xiàn)代化進程的波折、反復(fù)，以及一再錯失先進技術(shù)融入、改造國家組織的機會窗口。

將時間快進至20世紀90年代后期，高漲的信息技術(shù)革命不斷推動中國國家組織的現(xiàn)代化進程，直至凝結(jié)產(chǎn)生以“數(shù)字中國”為新的概括的現(xiàn)代化愿景，緊密回應(yīng)著自鴉片戰(zhàn)爭以來中國奮力實現(xiàn)國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史使命。本文的余下部分試圖將建設(shè)數(shù)字中國愿景的路線規(guī)劃置于實現(xiàn)國家組織現(xiàn)代化使命的議題之中，應(yīng)用工具理性-價值理性概念框架，聚焦檢視當(dāng)代中國應(yīng)用數(shù)字技術(shù)推動國家組織現(xiàn)代化方案的進展與挑戰(zhàn)。

四、對數(shù)字中國愿景的國家組織現(xiàn)代化分析

數(shù)字中國得以納入國家規(guī)劃、成為國家愿景，并非單一政策文件闡發(fā)宣誓的產(chǎn)物，而是綿延的信息技術(shù)革命發(fā)展到數(shù)字化階段后，持續(xù)催生政治、經(jīng)濟、社會諸領(lǐng)域變革并達成推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化共識的結(jié)果。進入數(shù)字時代，技術(shù)通過賦能國家和賦權(quán)社會雙重機制重塑國家治理結(jié)構(gòu)內(nèi)組織間關(guān)系及其運行過程，也為國家組織現(xiàn)代化的“工具理性-價值理性”分析提供了施展的舞臺。

（一）數(shù)字中國愿景的形成

數(shù)字中國愿景的現(xiàn)實發(fā)端是20世紀90年代中國國家組織內(nèi)按科層制原則運行的黨政機關(guān)的信息化建設(shè)工程。以“辦公自動化”為階段性目標(biāo)，信息化建設(shè)工程主要著力實現(xiàn)組織內(nèi)信息介質(zhì)的轉(zhuǎn)變，降低組織內(nèi)信息生產(chǎn)、交換、儲存的成本，并提升其效率和安全性。但伴隨著21世紀初互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和設(shè)備在中國大陸快速、大規(guī)模的滲透與普及，超越此前內(nèi)向的視角，借助技術(shù)向外在社會面前樹立起國家組織更加泛在、可及的虛擬形象，即“電子政府”建設(shè)成為了數(shù)字中國新的前身。需要注意的是，在這一時期，電子政府的線上功能主要是信息發(fā)布和與公眾互動交流，能夠在線提供的公共服務(wù)非常有限，【中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》，2011年6月8日，https：//www.gov.cn/govweb/gongbao/content/2011/content_1927031.htm；國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》，2011年4月21日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2011-04/22/content_1120.htm。】再次暴露出單獨依靠技術(shù)難以引發(fā)國家組織工具理性和價值理性顯著提升的問題。相比之下，在同一時期內(nèi)啟動的行政審批制度改革，在地方政府內(nèi)引發(fā)了行政審批局、政務(wù)服務(wù)中心等機構(gòu)的設(shè)立以及政務(wù)服務(wù)大廳普及等“一站式”的業(yè)務(wù)流程協(xié)同再造；【Zhu X. and Zhang Y.， “Diffusion of Marketization Innovation with Administrative Centralization in a Multilevel System： Evidence from China”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.29， no.1 （January 2018）， pp.133-150.】在中央層面不但推動了各部委業(yè)務(wù)條線上審批事項的多輪清理，更罕見地緩解了“新官不理舊賬”的改革延續(xù)性困境，在黨政領(lǐng)導(dǎo)人更替后，保持了行政審批制度改革的延伸和升級。兩相比較，不難發(fā)現(xiàn)，國家組織工具理性提升的深層動力不必是技術(shù)，卻可能來自于——中央加強對地方政府約束、強化權(quán)威，地方個性化提升區(qū)域競爭力、吸引投資和人口，企業(yè)和公眾尋求便利的公共服務(wù)、更低的規(guī)制遵從成本——一種國家組織內(nèi)部以及國家組織和社會其它組織間的價值訴求平衡和共識（價值理性）。

黨的十八大后，通過對標(biāo)中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)崛起所提供的平臺經(jīng)濟運行模式，特別是借鑒平臺內(nèi)大型科層制企業(yè)的組織分工與協(xié)同方案（如“中臺”的設(shè)立與運行），利用平臺企業(yè)開發(fā)的數(shù)字存儲、傳輸、計算、支付及安全技術(shù)，錨定平臺經(jīng)濟借助數(shù)據(jù)匯集及應(yīng)用所取得的社會動員與影響能力，此前相對分離的電子政府建設(shè)與行政審批制度改革得以融合為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)字政府雛形。在這一階段，數(shù)字技術(shù)不僅為行政審批制度改革在升級過程中所積累的優(yōu)化組織分工、再造政務(wù)流程等方案提供了更低成本的可操作性，而且基于數(shù)字技術(shù)而實現(xiàn)的“網(wǎng)辦”的可觀測特征也便利了國家組織內(nèi)行政績效的考核。由此，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力成為了過去十年間黨中央、國務(wù)院自上而下改革和業(yè)務(wù)考核不可或缺的抓手，行政化地推動了各級數(shù)字政府軟硬設(shè)施的建設(shè)。加之隨后應(yīng)對危機過程中，國家動員與危機處置上下并舉，內(nèi)外政治壓力和行政任務(wù)負荷陡增，使得國家組織內(nèi)貫穿政府業(yè)務(wù)體系的政務(wù)服務(wù)一體化平臺加速建成運行，服務(wù)于打破業(yè)務(wù)壁壘、促進協(xié)同合作的數(shù)據(jù)交換共享平臺也逐步啟用。進入危機后期，《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過并由國務(wù)院發(fā)布，標(biāo)志著數(shù)字技術(shù)已經(jīng)在專業(yè)分工、業(yè)務(wù)協(xié)同、考核激勵等工具理性維度上系統(tǒng)嵌入了當(dāng)代中國國家組織的運行，增強了國家組織進一步提升現(xiàn)代化程度的信心，也成為了后續(xù)數(shù)字中國建設(shè)愿景提出的組織支撐和保障。

（二）數(shù)字中國愿景中的“工具理性-價值理性”

回顧數(shù)字中國提出的歷程和背景，使我們得以進一步結(jié)合前文建構(gòu)的國家組織現(xiàn)代化概念框架，對照諸如“數(shù)目字”管理這樣的現(xiàn)代化使命表達，在新的視角和情景中探尋愿景對于使命的意義與價值。《規(guī)劃》中指出，數(shù)字中國的整體框架是“2522”，其中第一個“2”代表的“兩大基礎(chǔ)”為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系。前者明確指向硬件的布局和提升，后者則關(guān)注“體制機制”和“管理機構(gòu)”，帶有清晰的國家組織的理性關(guān)切。特別是對照前文中韋伯和黃仁宇等呼吁以市場流通為動力來催生國家組織走向“可計算”和“數(shù)目字”管理的傳統(tǒng)，《規(guī)劃》對“加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)計價研究”的重視，正是在工具理性維度上把握住了國家組織現(xiàn)代化的方向。與此同時，將“兩大基礎(chǔ)”置于本文工具理性與價值理性相平衡的國家組織現(xiàn)代化概念框架內(nèi)，人們就不禁要追問其中是否也存在容納價值理性的空間以及相關(guān)的制度安排。

如圖1所示，數(shù)字中國在構(gòu)建數(shù)據(jù)資源體系時所強調(diào)的“暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)”，實際上是包涵國家治理體系在內(nèi)的國家與社會間的信息傳遞與反饋系統(tǒng)。而在前文提出的國家組織現(xiàn)代化概念框架看來，它還是一個政治、行政與社會間的價值互動與平衡系統(tǒng)，是國家組織和社會組織價值理性得以生成的環(huán)境。傳統(tǒng)中國國家組織被政治操控的權(quán)力“安全”價值所主導(dǎo)，行政領(lǐng)域的“效率”訴求被壓制，相應(yīng)的工具理性難以充分發(fā)展，也沒有價值空間對社會領(lǐng)域“公平”“正義”的價值訴求進行充分地吸納和回應(yīng)。國家組織的現(xiàn)代化進程則以其接納組織內(nèi)部、國家組織與其他組織間價值的分化和專業(yè)權(quán)威的分享為前提，通過妥協(xié)、平衡來尋求適應(yīng)社會動態(tài)變化的價值共識，從而實現(xiàn)價值共創(chuàng)，并實施對多元價值的分配。對此，《規(guī)劃》提出的愿景是“釋放商業(yè)數(shù)據(jù)價值潛能”“建立數(shù)據(jù)要素按價值貢獻參與分配機制”。價值潛能的提出，一方面在圖1所示的價值互動系統(tǒng)中接納了市場組織的價值訴求，同時也開辟了容納更多其他領(lǐng)域的價值訴求的想象空間：數(shù)據(jù)的利用需要滿足當(dāng)代中國政治對于安全、秩序、群眾路線中的回應(yīng)性等價值的訴求，需要滿足國家組織內(nèi)核心的行政領(lǐng)域?qū)τ趯I(yè)化和效率的價值訴求，也需要滿足公眾對于公平、正義、自由、便利的價值訴求。數(shù)據(jù)資源應(yīng)該在愿景中被不同領(lǐng)域內(nèi)的組織共同利用，進行多元的價值生產(chǎn)，并通過分配機制回饋和激勵不同組織為豐富數(shù)據(jù)的價值所作出的貢獻。

另一方面，首先尋求以商業(yè)數(shù)據(jù)為引領(lǐng)探討“價值貢獻”和“分配機制”，可以推動國家組織在內(nèi)部和跨組織的數(shù)據(jù)資源利用過程中，更加注重學(xué)習(xí)平臺企業(yè)的價值共創(chuàng)理念和行為，提升國家組織的價值理性。前文提及，我國數(shù)字政府建設(shè)在短時期內(nèi)的跨越式發(fā)展，相當(dāng)程度上得益于中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開拓、積累的平臺技術(shù)和商業(yè)模式。而支撐這種商業(yè)模式的組織邏輯突出反映了國家組織現(xiàn)代化所需要的價值理性——產(chǎn)業(yè)鏈上不同分工的企業(yè)、不同偏好的消費者、供給公共服務(wù)的國家組織和各類社會組織，匯聚在平臺企業(yè)的APP、小程序等應(yīng)用場景中，通過交換、共享數(shù)據(jù)來共同創(chuàng)造各自偏好的價值，并達成、履行激勵相容的分配方案——不同組織間的價值包容與共創(chuàng)。然而，一旦這種平臺模式的價值理性組織邏輯被破壞，單一價值開始排他式地主導(dǎo)負責(zé)運行平臺的組織，那么平臺價值共創(chuàng)的功能便難以為繼?！距嵗冢骸稊?shù)字治理的“填空”與“留白”》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2021年第23期?！烤痛朔此家怨ぞ呃硇砸暯莵斫缍ㄎ覈鴩医M織內(nèi)各級政務(wù)數(shù)據(jù)交換共享平臺和公共數(shù)據(jù)開放平臺存在標(biāo)準(zhǔn)參差、質(zhì)量蕪雜、數(shù)據(jù)沉淀、規(guī)則不明、需求匱乏等問題的思維方式，《規(guī)劃》愿景中“兩大基礎(chǔ)”環(huán)節(jié)所倡導(dǎo)的對數(shù)據(jù)價值潛力、貢獻和分配機制的重視，既可以啟發(fā)決策者和研究者沿價值理性維度展開更深層的探討，又可以為在融合數(shù)字技術(shù)的過程中兌現(xiàn)國家組織現(xiàn)代化的使命明確方向和重點。

進一步值得關(guān)注的是《規(guī)劃》愿景中“五位一體”的全面數(shù)字賦能。在這一環(huán)節(jié)，“做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟”被置于優(yōu)先地位，緊隨其后的是聚焦國家組織內(nèi)部管理運行的“發(fā)展高效協(xié)同的數(shù)字政務(wù)”。從國家組織的現(xiàn)代化概念框架出發(fā)，前述優(yōu)先級排序有利于約束國家組織對市場組織的價值訴求予以尊重、保護和響應(yīng)，有利于雙方在經(jīng)濟和政務(wù)平臺上的價值共創(chuàng)。而考慮到市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場組織同其他社會組織間基于價值互惠而形成的廣泛聯(lián)系，優(yōu)先尊重市場組織的價值訴求，事實上也有利于國家組織響應(yīng)其他組織的價值訴求，在平衡多元價值的過程中提升自身的價值理性?！兑?guī)劃》對數(shù)字政務(wù)的愿景設(shè)定中，專門指出要“加快推進‘一件事一次辦’”。“一件事一次辦”既是此前行政審批改革和政務(wù)服務(wù)改革中“一站式”“一窗辦”“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等方案在工具理性上的延伸，又是中國國家組織落實群眾路線價值要求的實踐策略。因此，觀察“一件事一次辦”改革在中國國家組織內(nèi)部和國家組織與其他組織的交界面上的實施過程和效果，可以為理解組織現(xiàn)代化過程中工具理性、價值理性的平衡提供豐富的素材和空間。僅以本文作者團隊自2022年9月相關(guān)改革文件發(fā)布以來，在長三角直轄市和省級、市級、縣區(qū)及開發(fā)區(qū)跟蹤調(diào)研“一件事一次辦”推進過程所收集的反饋來看，在中央發(fā)布“一件事”清單和考核監(jiān)督要求之前，圖1中地方和基層面臨較為寬松的價值約束，其自發(fā)的“一件事”改革內(nèi)容集中在帶有轄區(qū)特色的少量事項上，需要在回應(yīng)不同的群眾呼聲、降低經(jīng)辦人員的行政成本、配備重組業(yè)務(wù)流程所需的軟硬件支持等諸多價值考量間進行較長時間的權(quán)衡和試錯。在工具理性維度上，自發(fā)改革針對地方和基層異質(zhì)性的需求，形成的“一件事”方案專業(yè)性強，但標(biāo)準(zhǔn)化程度低，跨轄區(qū)的可復(fù)制性也較差。由中央推動的“一件事”事項清單的發(fā)布和省級對市縣區(qū)的專門考核，將專業(yè)事項的業(yè)務(wù)流程和分工進行抽象、標(biāo)準(zhǔn)化和大規(guī)模推廣，短時間內(nèi)在形式上強化了圖1中職能機構(gòu)、地方和基層的工具理性。但在理論上，清單和考核所反映的“一刀切”“齊步走”地回應(yīng)群眾訴求的政治價值主導(dǎo)模式，勢必會抑制國家組織價值理性的形成和釋放。在實踐中，也出現(xiàn)了前文黃仁宇講解價值失衡導(dǎo)致工具扭曲失效的案例里批評的現(xiàn)象，如，并不具備一次辦所需技術(shù)條件和部門協(xié)議支持的地區(qū)，只能在“一件事一次辦”考核系統(tǒng)中人工二次錄入業(yè)務(wù)辦理數(shù)據(jù)來應(yīng)對檢查，不僅形式主義地加重了基層工作負擔(dān)，還反過來削弱了國家組織的工具理性信念；部分地區(qū)為了考核加分，盲目擴張清單、增列事項，或者違背辦事企業(yè)和群眾擇期續(xù)辦的意愿，強制要求一次辦，不但降低了服務(wù)對象的滿意度和獲得感，也偏離了群眾路線的政治要求。

（三）數(shù)字中國愿景的歷史使命

以上問題再次表明，偏重工具理性思維而將國家組織內(nèi)部央地之間、部門之間向社會供給公共服務(wù)質(zhì)量不均、效率不高的問題，一味溯源歸因成信息不對稱的做法，非但不能通過相應(yīng)引入數(shù)字化業(yè)務(wù)平臺來破解問題，反而容易引發(fā)“上有政策、下有對策”和形式主義的痼疾。實際上，正如本文第二節(jié)中韋伯、波蘭尼、?？碌葘W(xué)者論及現(xiàn)代化國家組織的運作特征時指出的：一方面，分科、分層、去人格化的現(xiàn)代組織必然遭遇圖1中縱向政府間委托-代理信息失真、橫向部門間專業(yè)化權(quán)威難以協(xié)同的困境；另一方面，多層級、多部門組成的利益結(jié)構(gòu)日漸復(fù)雜的國家組織同擺脫傳統(tǒng)機械團結(jié)走向有機團結(jié)的現(xiàn)代社會一起，又給國家準(zhǔn)確解讀社會需求并建構(gòu)有關(guān)國家使命的共識，以及在國家內(nèi)部和國家-社會間貫徹國家意志帶來了搜集和分析信息的挑戰(zhàn)。【孟天廣、鄭思堯：《國家治理的信息理論：信息政治學(xué)的理論視角》，《政治學(xué)研究》，2023年第6期。】因此，國家現(xiàn)代化進程中的各種信息失靈更為復(fù)雜的是組織問題，而非技術(shù)問題；更為深刻的是價值理性彌合利益分化的問題，而非工具理性破解信息碎片的問題?！卷n志明、李春生：《不規(guī)則的信息及其治理邏輯——以“摸清底數(shù)”實踐為中心的分析》，《管理世界》，2024年第1期?！?/p>

對比發(fā)達國家的歷程，自20世紀70年代步入后工業(yè)化時代開始，服務(wù)經(jīng)濟的壯大和支配地位指數(shù)級地加強了國家組織內(nèi)部及其與外部社會間的信息依賴，直接導(dǎo)致了歐美等國國家組織信息化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的出臺，并在技術(shù)創(chuàng)新迭代的驅(qū)動下，不斷衍生出數(shù)字化轉(zhuǎn)型的牽頭機構(gòu)和法案?！綠reenway A.， et al. Digital Transformation at Scale： Why The Strategy Is Delivery，London， United Kingdom： London Publishing Partnership ，2021， pp.20-62.】時至今日，當(dāng)時的操盤人和親歷者們越來越多地總結(jié)出其中共同的經(jīng)驗教訓(xùn)：由中央或聯(lián)邦政府設(shè)計的頂層架構(gòu)在操作過程中以外包形式由技術(shù)企業(yè)負責(zé)應(yīng)用場景的開發(fā)維護，事實上阻礙了部門和地方政府以及社會公眾價值訴求的向上流動和反饋，造成了同質(zhì)化信息工程和數(shù)字化項目的逐級復(fù)制、重復(fù)建設(shè)，社會和各級國家組織無差別地為技術(shù)和系統(tǒng)的更新付出高昂代價，卻無法獲得因地制宜、靈活高效的信息和數(shù)據(jù)支持。長此以往，結(jié)果是在短期和局部意義上積累了一個又一個“便捷”卻昂貴的新系統(tǒng)、新場景，但在長期和全局意義上，加劇了只生產(chǎn)數(shù)據(jù)而不解決問題的目標(biāo)替代，遮蔽了現(xiàn)代國家組織內(nèi)生的價值復(fù)雜與多樣，扭曲了組織價值理性的發(fā)育?！綪ahlka J.， Recoding America ： Why Government Is Failing in The Digital Age and How We Can Do Better，New York， Metropolitan Books： Henry Holt and Company，2023， pp.280-300.】

數(shù)字中國的愿景是實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)要素賦能的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而這一愿景的支柱，即國家組織的現(xiàn)代化則是貫穿中國近現(xiàn)代歷史革命和斗爭的重大使命?！皬?fù)雜組織中組織控制系統(tǒng)的問題之一是，抵消或消除小集團組織的機能障礙產(chǎn)生的后果，但又不破壞其執(zhí)行必要功能的能力。”【March J. and Simon H.， Organizations，New York： John Wiley and Sons， Inc.， 1958， pp.60-92.】以破壞龐大的國家組織內(nèi)實現(xiàn)多元價值平衡的功能為代價的技術(shù)和數(shù)據(jù)賦能，將難以實現(xiàn)工具理性-價值理性充分發(fā)育的組織現(xiàn)代化。在政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)間，上層、中間層和基層政府間，國家組織與公眾、企業(yè)、社會組織間，因加壓加碼“上技術(shù)”而超速生產(chǎn)和流動的數(shù)據(jù)，必然由于沒有國家組織上下內(nèi)外壓力的平衡，即價值理性的約束，而趨向內(nèi)卷失真，也就無法支撐數(shù)目字管理的實現(xiàn)。以此為鑒，在兌現(xiàn)數(shù)字中國愿景的過程中完成建設(shè)數(shù)目字國家的使命，關(guān)鍵并非只是數(shù)字技術(shù)的植入和推廣，更需要國家組織上下內(nèi)外價值訴求的兼容與平衡：鼓勵低層級組織在不同方向上的實驗、允許有差異的數(shù)字化策略的實踐、包容組織內(nèi)數(shù)字化轉(zhuǎn)型后有條件的松散結(jié)構(gòu)，必須在數(shù)字化的過程中尋求建立價值理性，才能提供競爭性的價值環(huán)境來分化和約束不同集團對工具理性的使用，推動數(shù)據(jù)在相互校驗中求真從善。

五、結(jié)語

既然數(shù)字中國的整體布局規(guī)劃以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，那么這一“愿景”是否抓住并針對中國實現(xiàn)“現(xiàn)代化”的堵點和癥結(jié)，會否讓中國進階為一個能在不同規(guī)模的單元、不同專業(yè)的領(lǐng)域生成可用、可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并就此成為一個在數(shù)目字上可治理的國家，就是非常有必要檢視的問題。進一步而言，倘若這一愿景確有清晰地針對并蘊含著用信息化賦能現(xiàn)代化的方案，那么探討、澄清其實踐對策的理論邏輯，也可以為人們用行動來完善、兌現(xiàn)該愿景提供必要的信心。為此，本文引入“技術(shù)-組織”分析視角，以構(gòu)成國家治理體系主體的科層制組織為面向，提出了一個分析國家組織現(xiàn)代化程度的概念框架，并在對話中國現(xiàn)代化研究經(jīng)典文獻的過程中檢驗“工具理性-價值理性”框架的功能與效果，進而以其為標(biāo)準(zhǔn)探討數(shù)字中國愿景如何同中國國家組織現(xiàn)代化的使命相聯(lián)系，發(fā)掘愿景中工具與價值相統(tǒng)一、權(quán)威與自主相平衡的邏輯及其啟示。

本文的理論分析發(fā)現(xiàn)，視技術(shù)引進和融入為組織現(xiàn)代化的前提并為此試圖改進、提升組織工具理性的邏輯和實踐都存在著嚴重的缺陷。國家組織的現(xiàn)代化并非單純技術(shù)與工具意義上的效率提升，更關(guān)乎其供給的公共服務(wù)價值的動態(tài)調(diào)整與多元兼容。只有在價值理性持續(xù)平衡與妥協(xié)的策略約束下，工具理性所擅長的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化思維才能激發(fā)組織創(chuàng)造，吸收技術(shù)進步的內(nèi)生動力。相較而言，傳統(tǒng)和轉(zhuǎn)型中的國家組織往往是在一元價值壓力下發(fā)育出失衡、扭曲的國家組織工具理性，技術(shù)只有在滿足國家組織內(nèi)遵從特殊價值的畸形需要時才能成為組織的裝飾物，既不可能改造組織的工具理性和價值理性，更不可能在國家組織支持下發(fā)生創(chuàng)新和創(chuàng)造。為此，在數(shù)字中國的愿景中，不僅需要謀劃成本-收益合理、職責(zé)分工明確、績效考核激勵相容的技術(shù)賦能方案，更需要探索黨政之間、央地之間、政府與市場之間、國家與社會之間需求共生、價值共創(chuàng)的“平臺”智慧。

建構(gòu)國家組織現(xiàn)代化概念來分析數(shù)字中國愿景的潛力及其對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一歷史使命的意義和價值，不僅是分析視角和知識積累向微觀層面的深化，也為以價值理性為紐帶，將公共行政學(xué)、組織經(jīng)濟學(xué)、行為管理學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科自20世紀80年代后期開始取得的公共組織文化、動機、激勵和行為研究成果融入歷史學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)宏大的制度分析，提供了契機。正如米勒在將諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主霍姆斯特羅姆的“不可能定理”引入公共組織管理制度分析后所指出的——如果領(lǐng)導(dǎo)者不能對組織成員做出可置信的價值承諾，即不追求個人價值偏好的最大化，那么任何分工方案和激勵制度都無法扭轉(zhuǎn)組織陷入低效率的協(xié)同。我們期待著國家組織現(xiàn)代化的概念框架能夠在跨學(xué)科價值理性共識的驅(qū)動下，借助不同學(xué)科更加多樣、豐富的分析工具進一步走向成熟，引導(dǎo)工具理性-價值理性相平衡的國家組織的形成，使中國成為在數(shù)目字上可治理的國家。

（責(zé)任編輯：王承禹）