黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）專門部署了“深化生態(tài)文明體制改革”，并構(gòu)建了完善生態(tài)文明制度的框架體系。這一框架體系由生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、生態(tài)環(huán)境治理體系、綠色低碳發(fā)展機(jī)制構(gòu)成。為此，需要回答為何深化生態(tài)文明體制改革、何為生態(tài)文明體制改革、如何深化生態(tài)文明體制改革等基本問(wèn)題。

一、深化生態(tài)文明體制改革的出臺(tái)背景

（一）實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)的藍(lán)圖需要健全的生態(tài)文明體制做保障

習(xí)近平總書記在黨的二十屆三中全會(huì)上《關(guān)于〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉的說(shuō)明》中開宗明義地指出：“把中國(guó)式現(xiàn)代化藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，根本在于進(jìn)一步全面深化改革，不斷完善各方面體制機(jī)制，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供制度保障?！薄尽吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第49頁(yè)。】中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，美麗中國(guó)是現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的題中之義?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》擘畫了美麗中國(guó)建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)：到2027年，美麗中國(guó)建設(shè)成效顯著；到2035年，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，美麗中國(guó)全面建成?！尽吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2024年1月12日第1、2版?！吭绞墙咏利愔袊?guó)的目標(biāo)，越需要生態(tài)文明體制改革的邊際發(fā)力。實(shí)現(xiàn)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，必須進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革。這是深化生態(tài)文明體制改革的必要性。

（二）我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)奠定了深化生態(tài)文明體制改革的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

黨的十八大以來(lái)尤其是黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)突出生態(tài)文明制度建設(shè)這一主線，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新、填補(bǔ)制度空白，我國(guó)嘗試了國(guó)外成功運(yùn)用過(guò)的排污權(quán)交易、水權(quán)交易等制度，我國(guó)探索了國(guó)外沒(méi)有實(shí)踐過(guò)的河長(zhǎng)制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等制度。到建黨一百周年時(shí)，我國(guó)生態(tài)文明制度的“四梁八柱”已經(jīng)基本建立，形成了世界上最豐富多彩的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明制度體系在推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。發(fā)達(dá)國(guó)家短則三五十年、長(zhǎng)則一兩百年才實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境狀況的根本好轉(zhuǎn)，我國(guó)則僅僅以十多年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。這是深化生態(tài)文明體制改革的可能性。

（三）我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨的新形勢(shì)要求深化生態(tài)文明體制改革

我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解，我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況依然難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)良生態(tài)服務(wù)的需要。我國(guó)還處于生態(tài)環(huán)境安全需要與生態(tài)環(huán)境審美需要并存、陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)并存、節(jié)能減污與減碳增匯并存、高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展并存的階段。因此，我國(guó)生態(tài)文明體制改革需要因地制宜、因時(shí)制宜、因事而已、順勢(shì)而為。從制度生成過(guò)程看，真正做到由“摸”到“謀”的轉(zhuǎn)變；從制度剛性程度看，真正做到剛?cè)嵯酀?jì)程度由“低”到“高”的轉(zhuǎn)變；從制度運(yùn)行角度看，真正做到由“管”到“治”的轉(zhuǎn)變。深化生態(tài)文明體制改革必須“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，不斷把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。這是生態(tài)文明體制改革的規(guī)律性。

二、深化生態(tài)文明體制改革的框架體系

《決定》中關(guān)于“深化生態(tài)文明體制改革”部分安排了三條：完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制。如果把生態(tài)文明體制、機(jī)制、制度體系比喻為一座大廈，那么，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制就是“地基”，生態(tài)環(huán)境治理體系就是“支柱”，綠色低碳發(fā)展機(jī)制就是“棟梁”。由于《決定》闡述的是主要內(nèi)容，保障機(jī)制沒(méi)有涉及。完整的生態(tài)文明制度體系就是由基礎(chǔ)體制、支柱制度、棟梁制度、保障機(jī)制所構(gòu)成的。

（一）完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制

生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是支撐生態(tài)文明體制、機(jī)制和制度體系的基礎(chǔ)性、前提性和實(shí)施性的體制安排?！旧驖M洪：《完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制》，《中國(guó)青年報(bào)》，2024年8月4日第3版?！渴紫?，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是支撐生態(tài)文明制度體系的根基?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。只有完善鞏固的生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，才能支撐生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，而且，基礎(chǔ)體制越牢固，所支撐的“柱”和“梁”就可以越牢固。其次，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是實(shí)施重要生態(tài)文明制度的前提。如果沒(méi)有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，就不可能實(shí)施用水權(quán)等自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度、排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度、碳排放權(quán)等氣候產(chǎn)權(quán)交易制度以及兼具資源環(huán)境氣候功能的用能權(quán)交易制度。再次，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是保障生態(tài)文明制度落地的機(jī)制。制度可以區(qū)分為正式制度、非正式制度和實(shí)施機(jī)制。沒(méi)有實(shí)施機(jī)制做保障，正式制度和非正式制度往往無(wú)法付諸實(shí)施。監(jiān)測(cè)制度、評(píng)價(jià)制度、考核制度、監(jiān)督制度等均是保障制度運(yùn)行的實(shí)施機(jī)制?！稕Q定》在“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”部分主要強(qiáng)調(diào)了法律規(guī)劃類制度、檢測(cè)監(jiān)管類制度、產(chǎn)權(quán)管理類制度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類機(jī)制等四類制度。

（二）健全生態(tài)環(huán)境治理體系“治理”一詞在不同語(yǔ)境下有不同的含義。在環(huán)境科學(xué)和水利科學(xué)等自然科學(xué)中，“治理”是指“人”對(duì)“物”的“處理”“整治”的意思，如黃河治理、污水治理等；在政治學(xué)、公共管理學(xué)等社會(huì)科學(xué)中，“治理”是指不同主體以制度為核心實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的一種活動(dòng)，如國(guó)家治理、社會(huì)治理等，反映的是“人”對(duì)“人”的關(guān)系。《決定》中所講的“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”，顯然是指后者。生態(tài)環(huán)境從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變是一種重大的轉(zhuǎn)型，生態(tài)環(huán)境從“治理”到“治理體系”的變化又是一種重大的進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境治理體系從“初建”到“健全”的變化又是一個(gè)重大進(jìn)步。健全生態(tài)環(huán)境治理體系意義重大。一是從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變意義。生態(tài)環(huán)境治理體系中最核心的是制度，尤其是法律制度。生態(tài)環(huán)境法典將成為我國(guó)第二部法典，必將大大促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的法治化、體系化、規(guī)范化進(jìn)程。二是從“被動(dòng)”到“主動(dòng)”的轉(zhuǎn)變意義。生態(tài)環(huán)境管理往往是以政府為代表的“強(qiáng)者”對(duì)企業(yè)和居民為代表的“弱者”、上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令-服從關(guān)系，而生態(tài)環(huán)境治理則是平等主體之間的關(guān)系，是主動(dòng)與主動(dòng)的配合，是石頭-剪子-布的關(guān)系。三是從“短效”到“長(zhǎng)效”的轉(zhuǎn)變意義。體制化、體系化、協(xié)同化的制度安排往往是一種長(zhǎng)效機(jī)制。這種機(jī)制雖然也可以不斷優(yōu)化，但是不需顛覆性變革，而且可以自動(dòng)修復(fù)、自動(dòng)完善、迭代升級(jí)，從而可以節(jié)省制度設(shè)計(jì)成本。【沈滿洪：《深刻理解“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2024年8月1日第3版?！可鷳B(tài)環(huán)境管理向生態(tài)環(huán)境治理的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨。所以，黨的十八大以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?！稕Q定》在“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”部分的第一句話就指出：“推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)?！睋?jù)此，可以將生態(tài)環(huán)境治理體系細(xì)分為責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、法律體系、規(guī)劃體系、政策體系等六大體系。生態(tài)環(huán)境責(zé)任體系、生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)體系、生態(tài)環(huán)境法律體系以往已經(jīng)作出明確規(guī)定，《決定》并未進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)或者只是少許筆墨的強(qiáng)調(diào)；《決定》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系、生態(tài)環(huán)境政策體系三大體系。

（三）健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制綠色低碳轉(zhuǎn)型是指從黑色增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展、從線性增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向循環(huán)發(fā)展、從高碳增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向低碳增長(zhǎng)。由于黑色增長(zhǎng)、線性增長(zhǎng)、高碳增長(zhǎng)的負(fù)外部性和綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的正外部性，綠色低碳轉(zhuǎn)型往往面臨重重阻力。正因此，綠色低碳轉(zhuǎn)型既需要綠色產(chǎn)業(yè)革命又需要綠色消費(fèi)革命，既需要能源結(jié)構(gòu)革命又需要能源效率革命，既需要綠色科技革命又需要綠色制度革命。如果僅僅依靠和風(fēng)細(xì)雨的自我革命——通過(guò)引導(dǎo)性制度使得綠色低碳發(fā)展理念內(nèi)化于心并外化于行，可能面臨道德風(fēng)險(xiǎn)；如果僅僅采取疾風(fēng)暴雨式的社會(huì)革命——通過(guò)強(qiáng)制性制度遏制傳統(tǒng)發(fā)展方式，可能面臨巨大社會(huì)成本及經(jīng)濟(jì)的巨大波動(dòng)。因此，綠色低碳發(fā)展方式的形成更需要健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制——通過(guò)激勵(lì)性機(jī)制和約束性機(jī)制并舉的方式觸動(dòng)每個(gè)人的切身利益，使得綠色低碳發(fā)展成為每個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體的最優(yōu)選擇。綠色低碳發(fā)展機(jī)制有利于遏制黑色增長(zhǎng)、線性增長(zhǎng)和高碳增長(zhǎng)；有利于激勵(lì)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，有利于促進(jìn)以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)盡可能高的環(huán)境經(jīng)濟(jì)效果。綠色低碳發(fā)展機(jī)制包括眾多制度，《決定》系統(tǒng)闡述了綠色碳發(fā)展的生產(chǎn)機(jī)制和消費(fèi)機(jī)制、財(cái)政機(jī)制和金融機(jī)制、總量控制機(jī)制和市場(chǎng)交易機(jī)制、全面節(jié)約機(jī)制和循環(huán)利用機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)識(shí)體系、新能源開發(fā)利用機(jī)制和煤炭清潔利用機(jī)制等?！稕Q定》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了綠色低碳管制機(jī)制、綠色低碳財(cái)稅機(jī)制、綠色低碳市場(chǎng)機(jī)制、綠色低碳金融機(jī)制四大機(jī)制。

三、深化生態(tài)文明體制改革的保障機(jī)制

（一）深化生態(tài)文明體制改革的主體合作中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)由“管理”時(shí)代轉(zhuǎn)向“治理”時(shí)代。健全生態(tài)環(huán)境治理體系關(guān)鍵還是要通過(guò)“人”的因素發(fā)揮作用。重點(diǎn)需要解決的是：一是解決多主體參與的問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出：“每個(gè)人都是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、建設(shè)者、受益者，沒(méi)有哪個(gè)人是旁觀者、局外人、批評(píng)家，誰(shuí)也不能只說(shuō)不做、置身事外?！薄玖?xí)近平：《論堅(jiān)持人與自然和諧共生》，中央文獻(xiàn)出版社2022年版，第12頁(yè)。】只有人人保護(hù)、人人節(jié)約、人人參與，才能形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的磅礴力量。二是解決多主體協(xié)同的問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，有的屬于公共物品，需要政府為主承擔(dān)責(zé)任；有的屬于私人物品，需要微觀主體承擔(dān)責(zé)任；有的屬于混合物品，需要混合機(jī)制分擔(dān)責(zé)任。對(duì)于職責(zé)明確的按照分工負(fù)責(zé)原則予以落實(shí)，對(duì)于職責(zé)不太明確的則要通過(guò)環(huán)境協(xié)商機(jī)制予以解決。環(huán)境協(xié)商是全過(guò)程民主的重要組成，也是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的鮮明特色。要使用好、完善好這一機(jī)制。三是解決多主體協(xié)調(diào)的問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境治理體系的靈魂是制度。生態(tài)文明制度都是針對(duì)不同類型的主體的。因此，各個(gè)主體的職能分工、各個(gè)區(qū)域的功能分區(qū)，都是提高生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效的有效手段。但是，由此也會(huì)帶來(lái)“職能沖突”“功能沖突”“職能留白”等問(wèn)題。因此，協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得十分重要。“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”“灣長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”之所以成功，主要在于協(xié)調(diào)?！稕Q定》也特別重視完善國(guó)家生態(tài)安全工作和生物多樣性保護(hù)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。

（二）深化生態(tài)文明體制改革的激勵(lì)相容生態(tài)環(huán)境保護(hù)既要有每個(gè)主體的自律意識(shí)，又需要有針對(duì)每個(gè)主體的外部約束。為此，需要構(gòu)建起以政府為主體的政府機(jī)制、以企業(yè)為主體的市場(chǎng)機(jī)制、以公眾和生態(tài)環(huán)境社團(tuán)為主體的社會(huì)機(jī)制，三個(gè)主體、三種機(jī)制、三足鼎立、相互制衡，必將產(chǎn)生良好的生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效。同時(shí)，要妥善處理好生態(tài)環(huán)境治理中“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的關(guān)系，不可兩者合一，而要兩者分離，形成相互制約的關(guān)系。人人都是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與者，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者。有了自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、組織監(jiān)督等一整套監(jiān)督體系，就可以使生態(tài)環(huán)境治理體系日益走上健康的軌道。有些制度的使用必須以另一個(gè)制度的存在為前提，因此要?jiǎng)?chuàng)造好前提性制度，如取水總量控制制度對(duì)于用水權(quán)交易制度、排污總量控制制度對(duì)于排污權(quán)交易制度、碳排放總量控制制度對(duì)于碳排放權(quán)交易制度等。有些制度彼此之間具有互補(bǔ)性，配合使用可以產(chǎn)生“1+1>2”的績(jī)效，如流域上下游之間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度與環(huán)境損害賠償制度的耦合使用效果更佳。

（三）深化生態(tài)文明體制改革的監(jiān)督巡視健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制過(guò)程中，往往面臨制度選擇問(wèn)題，因?yàn)橹贫扰c制度之間存在替代性。如碳排放權(quán)交易制度和碳稅制度、用水權(quán)交易制度與水資源稅制度等彼此可以替代。生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易制度的特點(diǎn)是“總量不變、價(jià)格可變”；綠色財(cái)政稅收制度的特點(diǎn)是“稅率給定，總量不定”。我國(guó)現(xiàn)在更加緊迫的是控制總量，要防止政府的稅收偏好而排斥生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易制度。健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制往往存在個(gè)人利益與國(guó)家利益、局部利益與全局利益、短期利益與長(zhǎng)期利益的矛盾和沖突。因此，是否按照國(guó)家為重、全局為重、長(zhǎng)遠(yuǎn)為重，需要第三方的監(jiān)督體系建設(shè)，尤其需要各級(jí)黨委的巡視監(jiān)督，并進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的精準(zhǔn)性和可持續(xù)性。【毛益民：《環(huán)保督察與空氣質(zhì)量改善：立足城市情境的效應(yīng)異質(zhì)性分析》，《治理研究》，2022年第1期。】對(duì)于健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制不落實(shí)、假落實(shí)、蜻蜓點(diǎn)水式落實(shí)的官員則要通過(guò)巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、重重問(wèn)責(zé)。

（作者系浙江農(nóng)林大學(xué)教授、國(guó)家級(jí)人才、浙江省特級(jí)專家）