應急慈善是公益慈善力量為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件而開展的慈善活動。由于災難的落點常見于基層，因此，應急慈善活動的有序開展需要構建基層政府、公益慈善力量、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織和廣大市民之間良好的協(xié)調機制，進而應急慈善也成為超大城市基層治理板塊中不可或缺的重要拼圖。慈善法是慈善領域的基礎性、綜合性法律，是慈善事業(yè)發(fā)展的法治保障。2024年9月5日，新修改的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱“慈善法”）正式施行。該法增設“應急慈善”專章第八章，對政府、公益慈善組織、企業(yè)、村（居）民委員會、志愿者等多元主體參與應急響應作出相應規(guī)范[1]，其制度安排對于構建基層應急慈善協(xié)調機制、探索超大城市基層治理現(xiàn)代化建設具有重要意義。

一、構建基層應急慈善協(xié)調機制對超大城市基層治理的重要意義

（一）構建基層應急慈善協(xié)調機制將促進社會力量更好地參與超大城市基層治理

基層治理是超大城市現(xiàn)代化治理的重要基礎，統(tǒng)籌推進超大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，健全常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，是實現(xiàn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。與常態(tài)管理和應急管理相對應，將慈善活動分為常態(tài)慈善和應急慈善已經成為共識。為此，2016年版慈善法對“慈善活動”的定義，既包括常態(tài)慈善活動（如扶貧、濟困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展等公益活動），也包括救助自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害，防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境等應急慈善活動。針對近年來慈善活動在突發(fā)事件應對中，特別是在2020年以來新冠肺炎疫情防控中暴露出的統(tǒng)籌協(xié)調機制不健全、慈善資源難以及時送達、慈善行為規(guī)范程度亟須提高等問題，構建基層應急慈善協(xié)調機制，不僅使社會力量參與應急救援得到進一步確認，也是對即將于2024年11月1日施行的新修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱“突發(fā)事件應對法”）中“國家建立有效的社會動員機制”的進一步夯實。

（二）構建基層應急慈善協(xié)調機制是對國際社會基層治理有益經驗的借鑒

習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時指出，“借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化”“要堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治”。社會力量參與應急管理，是國際社會的普遍做法和基本經驗。美國《聯(lián)邦應急計劃》不僅將包括志愿者等在內的社會力量納入國家災害反應體系，[2]并且明確提出政府與社會力量采取簽約合作的方式開展相關工作。[3]德國政府為鼓勵公民積極參加應急救援，規(guī)定“參加應急救援志愿工作的時間達到6年以上的男性公民，可以依法免除為期10個月的義務兵役”。[4]日本不僅設立“志愿者協(xié)調中心”，作為與社會力量協(xié)同聯(lián)動開展應急管理工作的部門機構，[5]內閣總理大臣還會為在應急管理中作出特別重大貢獻的社會力量頒發(fā)榮譽獎章。[6]我國突發(fā)事件應對法第九十條規(guī)定，公民參加應急救援工作或者協(xié)助維護社會秩序期間，其所在單位應當保證其工資待遇和福利不變，并可以按照規(guī)定給予相應補助。社會力量參與突發(fā)事件應對工作，其權益可以得到保障，如做出突出貢獻，還可以受到表彰和獎勵。相比之下，2016年版慈善法在慈善范圍界定、慈善組織直接登記的管理體制、慈善組織的統(tǒng)一認定、稅收政策的體系構建、慈善表彰制度的建立等已作出明確規(guī)定，但是對于慈善組織如何有序參與應急管理等問題，尚未給出相應規(guī)范。構建基層應急慈善協(xié)調機制，是對應急管理規(guī)律的進一步認識和對國際社會有益經驗的學習和借鑒。

（三）構建基層應急慈善協(xié)調機制將為超大城市“慈善第三波”發(fā)展增添新動力

包括慈善組織在內的社會組織是社會力量參與應急慈善的重要組織形式和經濟社會發(fā)展的重要力量。研究發(fā)現(xiàn)，從1988年至2021年，我國社會組織發(fā)展經歷了復蘇發(fā)展期（1978—1989）、曲折發(fā)展期（1990—2001）、穩(wěn)定發(fā)展期（2002—2021）三個階段。[7]2021年我國社會組織總量突破90萬家，創(chuàng)改革開放以來的新高。之后，我國社會組織發(fā)展開始從數量增長、規(guī)模擴張轉向能力提升、作用發(fā)揮轉型的高質量發(fā)展階段，2022年、2023年、2024年第二季度分別為89.10萬家、[8]88.20萬家、[9]88.07萬家。[10]截至2024年9月，全國登記認定的慈善組織超過1.5萬家，公益慈善在生態(tài)保護、應急救援等領域發(fā)揮了重要作用。2024年以來，各類慈善組織向重點受災省份捐贈款物近30億元[11]，有力地支持了抗災救災和恢復重建。[12]有學者將2008年汶川地震發(fā)生時社會各界井噴般的愛心和熱情、2016年版《慈善法》出臺后對廣義范圍公益慈善組織主流化的助推、2021年“十四五”規(guī)劃將第三次分配政策納入基礎制度建設后加速慈善事業(yè)實現(xiàn)主流化視為我國慈善事業(yè)的“三波發(fā)展浪潮”[13]。我們有理由相信，新版慈善法將從應急慈善的視角為超大城市“慈善第三波”發(fā)展增添強勁動力。

二、構建超大城市基層應急慈善協(xié)調機制的三個著力點

（一）構建基層應急慈善的組織協(xié)調機制

一是在應急管理部門設立綜合管理協(xié)調機構。慈善力量參與突發(fā)事件應對，最關鍵的是將慈善組織納入地方政府的應急管理體制，最大程度地匯聚全社會的愛心和資源。突發(fā)事件應對法規(guī)定，國家建立統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制。建議參照日本等國家的做法，在超大城市應急管理部門設立綜合性、常設性的綜合管理協(xié)調機構“社會力量協(xié)調中心”，負責慈善行業(yè)各主體、相關政府部門之間的指揮、組織和協(xié)調。一旦發(fā)生突發(fā)事件，由該機構負責24小時不間斷的、縱向不同層級政府和部門之間、橫向對基層政府與慈善組織等進行統(tǒng)一調度和全面協(xié)調。

二是建立超大城市慈善行業(yè)組織協(xié)調機制。慈善行業(yè)組織是由慈善領域的組織或個人組成的、溝通慈善行業(yè)與政府關系、協(xié)調慈善行業(yè)利益、規(guī)范慈善行業(yè)行為、提供慈善行業(yè)服務、反映慈善行業(yè)訴求的社會組織。目前國家層面的慈善行業(yè)組織是成立于2013年的中國慈善聯(lián)合會，地方層面的慈善聯(lián)合會更多是履行基金會的職能，即使更名為慈善行業(yè)聯(lián)合會或慈善聯(lián)合總會，其行業(yè)組織的作用發(fā)揮尚不充分，超大城市慈善行業(yè)組織的協(xié)調機制亟須構建。

三是推進慈善組織參與突發(fā)事件全生命周期治理。盡管慈善法“應急慈善”專章僅針對“發(fā)生重大突發(fā)事件需要迅速開展救助時”的特殊場景，但按照應急管理的一般規(guī)律和突發(fā)事件應對法的要求，必須轉變固有思維，關口前移，充分發(fā)揮慈善在突發(fā)事件預防準備、監(jiān)測預警、處置救援、恢復重建等各個階段的作用。

（二）構建基層應急慈善的信息協(xié)調機制

一是建立應急慈善信息綠色通道。有效的管理需要持續(xù)不斷的信息流支撐，突發(fā)事件事發(fā)突然，形勢嚴峻，為確保準確及時掌握災情信息，必須充分發(fā)揮政府、慈善組織、企業(yè)、志愿者的作用，積極開辟信息綠色通道，讓應急慈善信息在不同層級的政府之間、基層黨組織和基層政府與慈善組織之間、志愿者與市民之間快速發(fā)布。

二是持續(xù)更新基層應急慈善信息。建議在國家已經建立的統(tǒng)一的慈善信息平臺上，由慈善行業(yè)組織協(xié)同引導和更新基層應急慈善需求信息，且至少每五日公開一次募得款物的接收情況，確保應急慈善活動的公開、透明和效率，及時回應社會輿論關切。

三是建立慈善組織高質量發(fā)展機制。截至2023年12月，全國共有社會團體372662家、基金會9617家、民辦非企業(yè)單位499295家。[9]相對于14億的人口總量而言，我國社會組織總體規(guī)模還太小。建議社工、人社、民政等相關部門，通過政府購買服務等方式，大力培育發(fā)展應急救援和救助類慈善組織，支持慈善組織和其他社會力量運用專業(yè)化方式參與應急處突行動，表彰在應對突發(fā)事件作出重大貢獻的優(yōu)秀慈善組織。

（三）構建基層應急慈善的資源協(xié)調機制

一是建立科學的應急狀態(tài)下慈善募捐備案機制。慈善法對常態(tài)下慈善募捐備案、在辦理其登記的民政部門管轄區(qū)域外進行募捐的備案作出了規(guī)定，對于應對重大突發(fā)事件開展的公開募捐活動，允許其可以在活動開始后十日內補辦備案手續(xù)。

二是建立募得款物的及時分配或使用機制?？紤]到突發(fā)狀態(tài)下慈善工作必須分秒必爭、效率優(yōu)先的特殊需求，超大城市慈善行業(yè)組織要積極協(xié)調鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和村（居）民委員會，充分利用現(xiàn)有基層治理智治體系和網格化管理資源，及時接收和配送慈善物資，提升慈善組織應急救援能力和水平。

三是建立應急狀態(tài)下慈善稅收優(yōu)惠機制。建議財政、稅務部門依照稅收法規(guī)政策的規(guī)定，將在突發(fā)事件應對中臨時頒布的一系列慈善捐贈優(yōu)惠稅收政策以法律形式固定下來，切實體現(xiàn)對慈善事業(yè)的扶持發(fā)展和規(guī)范管理。

三、完善超大城市基層應急慈善機制的實施保障

（一）堅持黨的領導

黨的二十屆三中全會明確提出“加強黨建引領基層治理”，黨的領導是超大城市基層治理體系十分重要的內容。應急慈善工作要堅持黨的領導，把黨的領導貫穿于超大城市應急慈善事業(yè)發(fā)展的各個階段和環(huán)節(jié)，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為發(fā)展應急慈善事業(yè)、弘揚應急慈善文化、規(guī)范應急慈善活動、促進社會文明進步的強大動力。

（二）政府要依法履職

作為慈善工作的主管部門，超大城市的民政部門要與公安、應急等相關部門一道，盡快制定針對公益慈善力量參與重大突發(fā)事件應對的支持政策，制訂慈善組織參與應急的專項預案，常態(tài)化推進應急處突演練。對參加應急救援的慈善組織工作人員，鼓勵為他們購買相應的人身保險。對在應急救援中受傷、致殘或犧牲的慈善組織人員，應落實相關待遇，給予必要保障，確保應急慈善的有效落實。

（三）慈善組織和慈善行業(yè)組織要主動作為

應急慈善是社會慈善力量與政府應急活動的結合，在應對突發(fā)事件公共產品供給中具有機動、專業(yè)、靈活等比較優(yōu)勢。慈善組織和慈善行業(yè)組織要深化內部和外部治理，主動傳播現(xiàn)代公益慈善理念，以數字化賦能提升應急慈善水平，為推進超大城市基層治理現(xiàn)代化貢獻慈善力量。

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作 者：中共重慶市委黨校（重慶行政學院）應急培訓中心教授

責任編輯：劉小僑