關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；協(xié)同治理；信息化；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：TP399 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3044（2024）26-0064-03開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID） ：

0 引言

近年來(lái)，世界局勢(shì)日益復(fù)雜，引發(fā)學(xué)者重新思考國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的相關(guān)問(wèn)題，特別是促使基于信息化領(lǐng)域技術(shù)革命帶來(lái)的智能化、云計(jì)算、區(qū)塊鏈技術(shù)如何助力國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，成為政府和學(xué)界研究的熱點(diǎn)方向。黨的十八大以來(lái)，各地響應(yīng)中央層面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)號(hào)召，如貴州省基于大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)建立首個(gè)省級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)“云上貴州”；浙江省打破信息孤島，推進(jìn)“最多跑一次”實(shí)踐；廣東省施行“管運(yùn)分離”數(shù)字改革。在新一輪的改革中，協(xié)同治理成為數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)方向，運(yùn)用平臺(tái)化的思維和數(shù)字化手段推動(dòng)跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨系統(tǒng)的政府協(xié)同工作正在積極推進(jìn)。但在數(shù)字政府治理模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，基于科層制管理技術(shù)形成的條塊分割的部門(mén)主義觀念與數(shù)字政府整體協(xié)同治理觀念尖銳對(duì)立[1]，信息共享的政府業(yè)務(wù)項(xiàng)目分散化、碎片化，數(shù)據(jù)煙囪和數(shù)據(jù)孤島等影響協(xié)同治理效能的問(wèn)題依舊存在，如何優(yōu)化不同治理主體間信息資源配置，從社會(huì)需求角度對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組優(yōu)化成為數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵[2]。本文以協(xié)同治理為切入點(diǎn)，深入研究當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展困境，為推進(jìn)數(shù)字政府協(xié)同治理提供參考和借鑒。

1 數(shù)字政府與整體性理論

1.1 數(shù)字政府概念

數(shù)字政府是傳統(tǒng)政府應(yīng)數(shù)字時(shí)代而產(chǎn)生的一種新型政府形態(tài)，起初與數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用密切相關(guān)，通常指在數(shù)字時(shí)代，通過(guò)技術(shù)賦能政府和技術(shù)賦權(quán)社會(huì)兩種機(jī)制共同作用而構(gòu)建的新興治理體系，旨在構(gòu)建由政府、數(shù)字化技術(shù)企業(yè)、媒體和公眾等多元主體協(xié)同共享共治的數(shù)字治理生態(tài)。從技術(shù)角度來(lái)說(shuō)，數(shù)字政府是基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)實(shí)體政府相融合的結(jié)果。戴長(zhǎng)征、鮑靜認(rèn)為信息技術(shù)革命為普通民眾參與政府治理，提出個(gè)人社會(huì)需求提供了新的通道，社會(huì)公共問(wèn)題不再局限于政治精英內(nèi)部的討論協(xié)商[3]。王偉玲認(rèn)為數(shù)字政府標(biāo)志著政府治理形態(tài)和治理方式從過(guò)去工業(yè)思維到信息思維的轉(zhuǎn)變[4]。

數(shù)字政府的定義雖各有側(cè)重，但應(yīng)包含以下內(nèi)涵：數(shù)字政府借助數(shù)字化技術(shù)的高速發(fā)展，日益成為社會(huì)信息的匯聚中心，并且通過(guò)數(shù)字技術(shù)的嵌入，打破不同部門(mén)不同層級(jí)間的信息壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享和組織結(jié)構(gòu)扁平化。其次，政府注重與各類(lèi)社會(huì)力量的緊密合作，提高對(duì)公共事務(wù)的治理能力和辦事效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化。

1.2 整體性理論

數(shù)字化技術(shù)高速發(fā)展使得政府治理理念、治理方式發(fā)生改變，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府內(nèi)部跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)、跨層級(jí)之間的合作日益頻繁。而傳統(tǒng)行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)往往較為僵化，缺乏靈活性和適應(yīng)性，行政系統(tǒng)按照條塊分割的方式組織，部門(mén)主義現(xiàn)象較為普遍，各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)難以有效整合共享，數(shù)據(jù)孤島問(wèn)題十分突出。郭寧寧認(rèn)為科層制組織內(nèi)部的利益固化也會(huì)妨礙政府內(nèi)外協(xié)同的實(shí)現(xiàn)，因而建設(shè)數(shù)字政府的難點(diǎn)不在于技術(shù)而在于傳統(tǒng)官僚體制與數(shù)字政府扁平化需求之間的張力[5]。

近年來(lái)興起的整體性理論就是在數(shù)字化技術(shù)推動(dòng)政府創(chuàng)新背景下發(fā)展起來(lái)的。整體性理論作為數(shù)字治理時(shí)代的主要研究范式，強(qiáng)調(diào)以公眾需求、社會(huì)需求為導(dǎo)向?qū)φM織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。整體性理論與數(shù)字政府的契合之處在于價(jià)值理念和治理工具的一致性。數(shù)字政府通過(guò)信息技術(shù)革命減少信息的縱向傳遞層級(jí)，為民眾提供更加精細(xì)化的公共服務(wù)。整體性治理尊重公民身份，增強(qiáng)公民在治理結(jié)構(gòu)中的角色和功能，滿(mǎn)足社會(huì)和公民需求。因此將整體性治理理論運(yùn)用于協(xié)同治理視域下數(shù)字政府建設(shè)的研究具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

2 協(xié)同治理理論

2.1 協(xié)同治理理論基礎(chǔ)

協(xié)同治理是協(xié)同論和治理理論共同融合的結(jié)果，其理論淵源可從兩方面討論：一是協(xié)同論，各國(guó)學(xué)者都從不同角度對(duì)協(xié)同進(jìn)行解釋[6]。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同是基于兩個(gè)以上行為者的互動(dòng)策略，是在完成同一目標(biāo)的過(guò)程中共享資源、承擔(dān)責(zé)任、分享利益的行為。曾渝認(rèn)為協(xié)同是具有互相依賴(lài)關(guān)系的多個(gè)主體進(jìn)行合作的活動(dòng)[7]。二是治理理論，治理源于古希臘語(yǔ)“引領(lǐng)導(dǎo)航”一詞，指特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。它隱含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃[8]。

2.2 數(shù)字化協(xié)同治理特點(diǎn)

進(jìn)入信息時(shí)代以來(lái)，數(shù)字化協(xié)同治理作為一種基于數(shù)字技術(shù)的治理模式，通過(guò)數(shù)字化技術(shù)消除物理限制，構(gòu)建全方位、多層次的協(xié)同機(jī)制架構(gòu)，促進(jìn)政府部門(mén)間的信息共享和協(xié)作，加強(qiáng)政府層級(jí)間的溝通合作。其具有以下特點(diǎn)：一是組織結(jié)構(gòu)扁平化。為實(shí)現(xiàn)治理的高效化，采用網(wǎng)格化、扁平化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，將各個(gè)子系統(tǒng)納入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程之中，最大限度減少治理主體間推諉扯皮的可能。二是治理主體多元化。協(xié)同治理不再僅僅依靠行政手段，而是引入經(jīng)濟(jì)、法律等手段，根據(jù)不同治理主體選擇最優(yōu)治理方式，政府不再是主導(dǎo)一切的單極，取而代之的是經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和廣大公民群眾都可以成為治理主體。三是治理過(guò)程動(dòng)態(tài)化。這一特征，決定了它是一種靈活、適應(yīng)性強(qiáng)、高度互動(dòng)的社會(huì)管理機(jī)制，在協(xié)調(diào)與適應(yīng)中不斷維護(hù)與增進(jìn)公共利益。

3 當(dāng)前數(shù)字政府協(xié)同治理困境

數(shù)字政府協(xié)同治理更強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化平臺(tái)的使用，其作為一種新的治理理念，面臨著技術(shù)應(yīng)用邏輯與科層組織邏輯之間的沖突。王彥飛[9]認(rèn)為，科層制的特色之一是分工和專(zhuān)業(yè)化，這必然伴生協(xié)同需求，隨著數(shù)字化技術(shù)的嵌入，政府業(yè)務(wù)協(xié)同情境、目標(biāo)、方式等都發(fā)生了變化，數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同面臨的挑戰(zhàn)也呈現(xiàn)出新的內(nèi)涵。

3.1 科層制結(jié)構(gòu)制約數(shù)字協(xié)同治理

科層制以縱向等級(jí)化、橫向分工化、工作程序化的制度特點(diǎn)，適用于工業(yè)社會(huì)對(duì)效率的追求，成為當(dāng)下主流的行政范式。數(shù)字政府協(xié)同治理一定程度上打破了科層制下嚴(yán)格的等級(jí)制度和權(quán)力分配模式，通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的扁平化管理和協(xié)同工作，而這與傳統(tǒng)政府的運(yùn)行邏輯是矛盾的。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，政務(wù)數(shù)據(jù)部門(mén)內(nèi)部、政府職能部門(mén)之間等均未突破種種協(xié)同困境。政務(wù)數(shù)據(jù)部門(mén)對(duì)各政府職能部門(mén)業(yè)務(wù)需求、堵點(diǎn)問(wèn)題掌握不充分，使得基礎(chǔ)業(yè)務(wù)部室與信息技術(shù)服務(wù)部室的協(xié)同互動(dòng)不暢通。隨著數(shù)據(jù)價(jià)值和安全意識(shí)提高，政務(wù)職能部門(mén)之間的協(xié)同面臨著利益沖突、責(zé)任糾紛、信任壁壘等問(wèn)題的加劇，自上而下的信息化推動(dòng)模式也使得對(duì)接部委或省級(jí)垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)面臨重重障礙，制約了政務(wù)數(shù)據(jù)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)流動(dòng)。

3.2 地區(qū)協(xié)同治理能力發(fā)展不平衡

從國(guó)家到地方，各級(jí)政府在數(shù)字政府建設(shè)上投入和進(jìn)展存在差異。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在數(shù)字政府建設(shè)上投入的資源與欠發(fā)達(dá)地區(qū)差異顯著，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，數(shù)字化協(xié)同建設(shè)越完善，數(shù)據(jù)共享能力相對(duì)較強(qiáng)。其次，不同地區(qū)或部門(mén)數(shù)字化建設(shè)能力、管理能力存在差異。一些地區(qū)或部門(mén)在數(shù)字化人才儲(chǔ)備和培養(yǎng)能力上有所欠缺，不能制定出符合上級(jí)要求和具有可操作性的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在數(shù)字政府建設(shè)中進(jìn)展不一，難以形成有效的協(xié)同。

3.3 數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制不完善

數(shù)據(jù)流動(dòng)是數(shù)字化政府協(xié)同治理運(yùn)作的核心，但當(dāng)前部分地區(qū)開(kāi)放力度不夠、開(kāi)放意識(shí)不強(qiáng)、開(kāi)放平臺(tái)投入不夠，嚴(yán)重制約了協(xié)同共享機(jī)制的構(gòu)建。當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)主要以政府部門(mén)內(nèi)部的數(shù)據(jù)整合融通為主，黨政協(xié)同層面的數(shù)據(jù)共享剛剛起步，各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、法院等相關(guān)機(jī)構(gòu)均有各自信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)價(jià)值較高，但是這些主體彼此分散，數(shù)據(jù)資源共享力度弱，尚難發(fā)揮數(shù)字化轉(zhuǎn)型在賦能?chē)?guó)家治理上的關(guān)鍵作用。

客觀因素上，技術(shù)發(fā)展不足和法律法規(guī)體系不完善同樣制約數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建設(shè)。數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)支撐工作發(fā)展的滯后性嚴(yán)重限制政府對(duì)數(shù)據(jù)資源的共享利用，政府海量的數(shù)據(jù)信息價(jià)值并沒(méi)有真正被挖掘出來(lái)。同時(shí)，我國(guó)數(shù)字化協(xié)同治理法律體系構(gòu)建并不完善，對(duì)于數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，法律懲戒相對(duì)滯后，容易造成政府敏感信息泄露，在實(shí)際治理中同樣制約著共享機(jī)制的建設(shè)。

4 數(shù)字政府協(xié)同治理的發(fā)展路徑

面對(duì)當(dāng)前協(xié)同困境，準(zhǔn)確理解數(shù)字政府內(nèi)涵外延，全方位推進(jìn)數(shù)字政府協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建多維支撐體系，是推動(dòng)數(shù)字政府業(yè)務(wù)協(xié)同的必然選擇。

4.1 準(zhǔn)確理解數(shù)字政府內(nèi)涵外延

數(shù)字政府是公眾對(duì)“善治”追求在數(shù)字時(shí)代的投影，對(duì)數(shù)字政府的理解不能僅停留在數(shù)字技術(shù)層面，而是聚焦于政府部門(mén)借助數(shù)字化技術(shù)手段對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)以及自身治理方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型[10]。其次，在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的同時(shí)，要深刻意識(shí)到數(shù)字政府的局限性。公共部門(mén)改革涉及組織架構(gòu)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等多個(gè)方面的變革，數(shù)字政府可以提供信息化的解決方案，但不能代替公共部門(mén)變革本身。

4.2 整體性統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字政府協(xié)同發(fā)展

一方面要強(qiáng)化橫縱聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)同。首先，要堅(jiān)持科層體制改革，打破部門(mén)束縛，發(fā)揮不同層級(jí)功能，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的協(xié)同機(jī)制。其次，堅(jiān)持一體化發(fā)展，加強(qiáng)上下之間的層級(jí)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化資源配置，探索高效智能的資源配置方式，充分釋放數(shù)字資源的潛在價(jià)值。另一方面要堅(jiān)持多措并舉，推動(dòng)數(shù)字化協(xié)同治理能力提升。一是持續(xù)擴(kuò)大數(shù)字化聯(lián)接。不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打破信息孤島，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口，推動(dòng)不同行業(yè)、部門(mén)之間的協(xié)作創(chuàng)新，促進(jìn)更深層次、更大范圍的互聯(lián)互通。二是健全數(shù)字化人才培養(yǎng)機(jī)制，定期對(duì)政府工作人員開(kāi)展數(shù)字化技術(shù)培訓(xùn)，加快培養(yǎng)一批數(shù)字政府建設(shè)骨干。數(shù)字化變革不僅涉及技術(shù)的更新和應(yīng)用，更需要人的智慧來(lái)引領(lǐng)、推動(dòng)和解決問(wèn)題。三是突出合作創(chuàng)新，充分總結(jié)各地區(qū)、各行業(yè)部門(mén)數(shù)字化協(xié)同治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推廣優(yōu)秀實(shí)踐成果，鼓勵(lì)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、技術(shù)企業(yè)等社會(huì)力量參與。

4.3 構(gòu)建多維支撐體系增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享協(xié)同

數(shù)據(jù)的共享交換是數(shù)字化協(xié)同治理的核心，建立和完善數(shù)據(jù)共享協(xié)同機(jī)制，應(yīng)從以下三個(gè)方面入手：第一，擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放體系。政府應(yīng)該擁抱更加開(kāi)放的治理理念，以公眾需求為導(dǎo)向，在科層制與數(shù)字政府之間尋求動(dòng)態(tài)平衡，為各部門(mén)機(jī)構(gòu)提供更為開(kāi)放的信息環(huán)境，使數(shù)據(jù)的共享交換更加便捷；第二，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)技術(shù)體系。數(shù)字政府的運(yùn)作對(duì)技術(shù)有較強(qiáng)的依賴(lài)性，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)據(jù)共享協(xié)同的重要環(huán)節(jié)，構(gòu)建包括數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等的完整數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系有助于規(guī)范不同部門(mén)數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，消除數(shù)據(jù)彼此不協(xié)調(diào)的問(wèn)題；第三，完善法律法規(guī)體系，通過(guò)數(shù)據(jù)立法，保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益，規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，確保數(shù)據(jù)安全，為數(shù)字政府建設(shè)提供法律保障。

5 結(jié)束語(yǔ)

數(shù)字政府的發(fā)展立足于人們對(duì)“善治”的理想追求，其理論和實(shí)踐表明，激發(fā)各主體共同參與數(shù)字政府建設(shè)熱情和能力，堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值邏輯、協(xié)同治理的理論邏輯和數(shù)字技術(shù)、數(shù)字化平臺(tái)賦能的技術(shù)邏輯是未來(lái)數(shù)字政府改革的題中之義、發(fā)展進(jìn)路。