摘 要 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為保持我國穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化率、彌補城鎮(zhèn)化增速缺口的重要手段，對中國式現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既能夠通過推動城鎮(zhèn)消費群體擴大和城市社會治理現(xiàn)代化為城市發(fā)展提供持續(xù)的動力，又能夠通過剩余勞動力轉(zhuǎn)移激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，促進鄉(xiāng)村新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。當前，我國大量居住在城市的農(nóng)業(yè)人口未能完成其市民化進程，尚未全面享有與居住地居民同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。究其原因，在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“能力”和“意愿”都較為薄弱。因此，要從提升“能力”和“意愿”兩方面入手，即通過提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)的正規(guī)性和穩(wěn)定性以及開展對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實踐的培訓與引導來提高其市民化“能力”；通過建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵機制以及降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機會成本來提高其市民化“意愿”，加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

關(guān)鍵詞 市民化；社會治理現(xiàn)代化；新質(zhì)生產(chǎn)力；中國式現(xiàn)代化

引言

黨的二十大報告指出，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。黨的二十屆三中全會進一步指出，“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為保持我國穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化率、彌補城鎮(zhèn)化增速缺口的重要手段，對中國式現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。從理論層面而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能從經(jīng)濟學、社會學、政治學等學科理論層面回答中國式現(xiàn)代化與西方現(xiàn)代化的異同，從而在構(gòu)建中國本土的學科體系、學術(shù)體系和話語體系方面作出努力。從實踐層面而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對于推動新型城鎮(zhèn)化，推進鄉(xiāng)村全面振興和實現(xiàn)共同富裕具有十分重要的價值。

對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，國內(nèi)外政界和學界對MZiGo2htpmJOvUFiPs30jgicO+uBoNrq2YDdUQ7+Hwo=此開展過大量研究與討論，在經(jīng)濟學、社會學等學科形成了諸多相關(guān)理論。然而，鑒于兩個方面的巨大差異，基于西方經(jīng)驗基礎(chǔ)的部分人口轉(zhuǎn)移理論很難被中國經(jīng)驗證實，一是中國具有悠久的農(nóng)耕歷史，安土重遷是其文化的內(nèi)核。二是中國具有龐大的人口基數(shù)，這使得西方的部分人口轉(zhuǎn)移理論到了中國本土，產(chǎn)生了“水土不服”的問題。因此，在中國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成具有中國特色的人口轉(zhuǎn)移理論的學科體系、學術(shù)體系和話語體系就顯得十分必要。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22％，2023年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16％，比2022年末僅提高0.94％，不足1個百分點。然而，發(fā)達國家常住人口城鎮(zhèn)化率基本在80％以上，如美國常住人口城鎮(zhèn)化率為83.1％，英國常住人口城鎮(zhèn)化率為83.14％，日本常住人口城鎮(zhèn)化率為91.8％。我國常住人口城鎮(zhèn)化率與這些發(fā)達國家相差超過15％。同時，2023年末我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為48.3％，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差接近20％。該差距說明，我國大量居住在城市的農(nóng)業(yè)人口未能完成其市民化進程。這反映出在當前階段，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將會成為我國保持穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化率、彌補城鎮(zhèn)化增速缺口的重要手段。

一、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的價值

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，對于中國式現(xiàn)代化而言，無論是對作為流入地的“城市”，還是對作為流出地的“農(nóng)村”，都具有十分重要的價值。

（一）增加消費需求和投資需求

一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠增加消費需求。有學者測算了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對拉動內(nèi)需的影響，比如，蔡翼飛和馬佳麗認為，在2035年前加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，可拉動內(nèi)需增長約2％。[1]另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠增加投資需求。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，可以提升在住房和基礎(chǔ)設(shè)施等多領(lǐng)域的投資需求。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的研究認為，推動1000萬農(nóng)民工市民化，可以推動固定資產(chǎn)投資增加1584.5億元。[2]

（二）完善共建共治共享的社會治理制度

一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，能夠推動城市提升住房保障，推動城中村等城市治理重點難點地區(qū)有序更新，解決城市空間治理的關(guān)鍵難題。[3]另一方面，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，能夠推動教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的可及性。住房、醫(yī)療等保障的加強能夠有效提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿，推動該群體主觀認知和客觀身份的轉(zhuǎn)變，從而不僅形成人口集聚和城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，而且能夠推動城鄉(xiāng)進一步融合發(fā)展。[4]

（三）促進農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移

國家統(tǒng)計局發(fā)布的《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體98％以上，農(nóng)民剩余勞動力轉(zhuǎn)移可以提高農(nóng)村勞動力人均占有生產(chǎn)資源的數(shù)量，[5]促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

（四）促進鄉(xiāng)村新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展

農(nóng)民剩余勞動力轉(zhuǎn)移在推動規(guī)?；⒓s化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)展的同時，也推動了農(nóng)民職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)。同時，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展會提升農(nóng)村的吸引力，推動資源和人才向農(nóng)村集聚，從而有效推動鄉(xiāng)村振興?？偠灾?，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，可以有效推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕。

二、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為客觀制度的阻礙和主觀認知的障礙?？陀^制度的阻礙主要緣于戶籍制度所導致的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)常性居住地往往和戶籍登記地存在不一致的情況，即“人戶分離”現(xiàn)象。主觀認知的障礙表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城之后，認知沒有及時提升，依然是農(nóng)耕心態(tài)，導致很難融入城市。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，仍有超過三分之一的城鎮(zhèn)常住人口的戶籍不在本地，這顯著減緩了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。[6]究其原因，可以從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“能力”和“意愿”，即“愿落不能落”和“能落不愿落”兩方面加以分析。[7]

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺少市民化所必需的“能力”

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的不穩(wěn)定就業(yè)導致該群體無法在流入地形成人力資本的積累和社會階層的流動。就業(yè)既是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得流入地戶籍的主要方式，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口認知轉(zhuǎn)變的主要途徑。然而，近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“短工化”趨勢愈發(fā)明顯，這對該群體的市民化進程產(chǎn)生了阻礙，對作為就業(yè)主力軍的青年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口影響最為突出。蔡昉的研究認為，16—24歲的青年就業(yè)人口人戶分離比例高達60.5％。究其原因，從內(nèi)部環(huán)境而言，隨著勞務(wù)派遣制度的出現(xiàn)和發(fā)展，我國制造業(yè)“派遣式”“外包式”用工比例明顯攀升，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過穩(wěn)定就業(yè)推動市民化進程的困難進一步增大。從國際環(huán)境而言，外需走弱、訂單不足，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所面臨的被裁員和失業(yè)的風險在逐步擴大。對于處于職業(yè)發(fā)展期的青年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，頻繁進入不同的工廠從事缺乏技術(shù)含量、簡單重復的工作，喪失了在同一崗位或企業(yè)積攢資歷的機會?！岸坦せ壁厔菔沟棉r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法得到傳統(tǒng)制造業(yè)老員工“帶教”式的學徒制培養(yǎng)，除了上崗之前接受簡單培訓之外，沒有參與職業(yè)技能培訓的機會，進而限制了通過職業(yè)技能提升獲得戶籍的可能性。

二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度門檻依然較高，賦權(quán)不充分。以居住證為例，《居住證暫行條例》以《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》為依據(jù)，于2016年1月1日起施行，其并未對如“穩(wěn)定就業(yè)”等重要概念進行明確界定，在政策落地過程中給予了各省份一定的自由度。人口流入數(shù)量較多的城市其政策門檻相對更高。因此，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法達到居住證的申領(lǐng)條件，也就無法享受相應的賦權(quán)。[8]同時，僅有14個省會城市允許持有居住證便可以享受本地居民醫(yī)保，這也是居住證賦權(quán)不充分的重要體現(xiàn)。[9]

三是缺乏對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的引導與培訓。當前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍面臨文化水平和人力資本較低的處境，而我國超大城市和特大城市普遍實行高門檻的積分落戶制度，且申領(lǐng)規(guī)則和積分計算方式具有較高復雜性。因此，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在閱讀相應政策文本、理解積分制度、準備申請材料等方面遇到重重困難。在辦理相應手續(xù)時，缺少必要的經(jīng)驗與引導。這些隱形“歧視”導致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程被卡在“最后一公里”。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺少市民化“意愿”

一是青年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以形成對城市的認同感和歸屬感。不穩(wěn)定就業(yè)所產(chǎn)生高頻率的工作更換和高流動的遷移生涯，在很大程度上打亂了當前青年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生命進程，使其難以積累穩(wěn)定的社會關(guān)系。傳統(tǒng)雇傭模式中，個體會在相對固定的時間和地點內(nèi)集中開展勞動，人與人之間、人與組織之間發(fā)生著持續(xù)的聯(lián)結(jié)。然而，在靈活就業(yè)和“短工化”趨勢下，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法通過工作形成穩(wěn)定的社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)。尤其是外賣員、快遞員等物流類工作，其工作內(nèi)容在社會交往意義上，充斥著大量的“零互動”或“瞬時互動”，雖然工作在城市，卻無法融入進城市，導致對流入地缺乏認同感和歸屬感，進而削弱自身的市民化意愿。[10]

二是中老年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安土重遷思想根深蒂固。這一類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口傾向于在城市工作并積累一定的財富后，返回自己熟悉的社會環(huán)境和社會網(wǎng)絡(luò)中生活，而不是在城市中定居。他們對于“鄉(xiāng)土社會”的深厚情感和對城市生活的陌生感、疏離感，使得他們在面對城市化的選擇時，往往表現(xiàn)出猶豫，就地市民化意愿相對較低。這種心理和行為模式，不僅影響了他們個人的生活選擇，也在一定程度上影響了他們子孫后代在市民化過程中的決策。在眾多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇“舉家落戶”的同時，也存在大量的“舉家返鄉(xiāng)”群體。

三是市民化的收益和吸引力近年來逐步降低。隨著公共服務(wù)的均等化，務(wù)農(nóng)人口既可以在農(nóng)村享受到更好的生活質(zhì)量，也能保持城市資源的可及性，這也導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶意愿呈下降趨勢，并且這一現(xiàn)象突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展較好的縣域。中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2021年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意在居住地落戶的比例僅為22.5％，較2019年下降5.3個百分點。[11]

三、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的舉措

以往關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究的政策，聚焦于強化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地的“推力”和流入地的“拉力”。比如，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)與農(nóng)村戶籍脫鉤，改革集體經(jīng)濟組織成員資格認定的傳統(tǒng)戶籍標準，允許進城落戶農(nóng)民繼續(xù)以集體經(jīng)濟組織成員資格享有農(nóng)村土地權(quán)益。再如，在文化教育、社會保障、醫(yī)療保險、住房保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，縮小未落戶常住人口與戶籍常住人口之間的待遇差距等。下面將依然延續(xù)前文所提出的“能力”和“意愿”，對加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出如下建議。

（一）提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“能力”

一是提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)的正規(guī)性和穩(wěn)定性。無恒產(chǎn)者難有恒心。一方面，通過強化就業(yè)服務(wù)，不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)政策，免費提供政策咨詢、職業(yè)介紹等基本公共就業(yè)服務(wù)。另一方面，大規(guī)模多層次開展農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)技能培訓。從既有國際經(jīng)驗來看，可以通過多種途徑，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提升整體職業(yè)素養(yǎng)和人力資本水平。同時，大力支持和發(fā)展工人講習所、工人教育協(xié)會等社會組織，拓展其在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓方面的業(yè)務(wù)和能力，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專業(yè)素養(yǎng)和就業(yè)能力。這些舉措能夠有效提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)穩(wěn)定性，使其擁有人力資本回報這一“恒產(chǎn)”，從而減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活壓力，改善這一群體的社會流動和代際傳遞預期，進而使他們形成對人力資本積累和投資的“恒心”，構(gòu)建“恒產(chǎn)”和“恒心”的良性循環(huán)。[12]

二是進一步改革現(xiàn)有體制機制，破除制度壁壘。浙江省公安廳資料顯示，杭州于2023年全面放寬居住落戶條件限制，取消杭州市城區(qū)積分落戶名額限制，探索建立居住證與落戶有效銜接機制。目前，寧波等地已率先試行居住證轉(zhuǎn)戶籍制度，配套政策包括放寬投靠落戶條件、取消父母年齡限制、放寬子女條件、擴大親屬范圍等。這一系列舉措將直接加快一批“愿落不能落”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。

三是開展對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實踐引導。比如，開展居住證及落戶政策的宣講，對相關(guān)政策進行解讀，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對政策的了解程度。開通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化服務(wù)熱線，對相關(guān)問題及時回應和解決。簡化居住證申領(lǐng)流程和證明事項，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口走完市民化手續(xù)的“最后一公里”。同時，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“代言人”。招募并發(fā)現(xiàn)一批各領(lǐng)域、各年齡段關(guān)心農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口事務(wù)且已成功實現(xiàn)“身份轉(zhuǎn)變”的個體，推動其參與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口急難愁盼問題的研討和政策制定全過程，并以自身市民化過程為案例進行宣傳，從而形成模范效應。

（二）提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“意愿”

一是推動青年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會交往和融合。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融合指數(shù)越高，其在城市定居和落戶的意愿越強烈。[13]因此，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與當?shù)厝嘶炀拥纳鐓^(qū)，應通過鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)治理等方式，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社區(qū)融合程度與社會交往范圍。同時，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對集聚的社區(qū)，應定期組織開展社區(qū)文化與娛樂活動，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歸屬感，防止在空間相對隔離的基礎(chǔ)上進一步形成心理和身份認同上的隔離。[14]

二是降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機會成本。完善的、可持續(xù)的市民化，應當將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的退出機制考慮在內(nèi)，充分體現(xiàn)中國式現(xiàn)代化以人民為中心的現(xiàn)代化意涵。積極探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，通過實施農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)股份制改革等創(chuàng)新舉措，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進城失地”的顧慮，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的各項權(quán)益。同時，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化進程受阻時，退回到農(nóng)村仍有生產(chǎn)生活的條件。這要求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村土地方面的“三權(quán)”（土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)）不能與戶籍簡單掛鉤，必須得到充分保障，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間可進可退。

三是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵機制。仿照目前的人才落戶優(yōu)惠政策，因地制宜，在文化教育、社會保障、醫(yī)療保險、住房保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，逐步縮小未落戶常住人口與戶籍人口之間的待遇差距。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育方面，通過整合公立和私立教育資源，靈活地將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女納入他們所在城市的義務(wù)教育體系，確保該群體能夠獲得相對同等的教育機會。此外，逐步擴大公立學校的招生名額，以提高隨遷子女在公立學校就讀的比例。在社會保障方面，取消就業(yè)地參保的戶籍限制，鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

結(jié)語

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是創(chuàng)造“兩大奇跡”的重要原因之一，然而這一群體卻未能享有與市民同等的待遇。作為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，既能為城市發(fā)展提供持續(xù)的動力，又能激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。因此，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，是實現(xiàn)共同富裕的重要路徑，也是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。

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本文系國家社會科學基金重點項目“農(nóng)民工中學階段隨遷子女階層認同及其生成機制研究”（編號23ASH017）的階段性成果。

【責任編輯：方曉紅】