摘 要：[研究目的]“揭榜掛帥”項目組織模式是為突破關(guān)鍵核心技術(shù)而提出，在全國多省市得到實踐探索。作為我國科技體制改革的新舉措，“揭榜掛帥”項目組織模式的實施現(xiàn)狀需要得到系統(tǒng)研究，并對之提出優(yōu)化對策。[研究方法]基于制度理論研究框架，通過政策分析、實地調(diào)研、問卷調(diào)查等方法研究北京市、上海市和廣東省等省市“揭榜掛帥”項目實施情況，分析“揭榜掛帥”項目組織模式的實踐效果。衡量實施情況的主要指標(biāo)包括“揭榜掛帥”項目政策發(fā)布情況、學(xué)術(shù)研究趨勢、組織機制、實踐情況。[研究結(jié)論]“揭榜掛帥”項目組織模式在機制創(chuàng)新與技術(shù)攻關(guān)方面都取得了一些成果，但仍存在有待完善的地方。基于上述研究情況，提出了搭建應(yīng)用場景開放平臺、發(fā)揮智庫戰(zhàn)略咨詢作用以及完善政府與企業(yè)互補關(guān)系的政策建議。

關(guān)鍵詞：揭榜掛帥；制度理論；項目組織模式；科技體制；關(guān)鍵核心技術(shù)

中圖分類號：F2045 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2024.09.04

自改革開放以來，經(jīng)過多年實踐探索形成的較為系統(tǒng)的科技計劃體系，是我國國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分[1]。隨著當(dāng)下國際科技競爭局勢的發(fā)展變化，在人工智能、生物技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等前沿科技領(lǐng)域，我國亟待增強關(guān)鍵核心技術(shù)的科研攻關(guān)能力，由此產(chǎn)生了進(jìn)一步探索與之相適應(yīng)的項目組織模式的需求，“揭榜掛帥”項目組織模式應(yīng)運而生。“揭榜掛帥”項目是在原有科技計劃項目基礎(chǔ)上采取的新措施，已明確寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。國家科技計劃體系應(yīng)當(dāng)在不同時期根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要不斷改革調(diào)整，因此對“揭榜掛帥”項目組織模式進(jìn)行系統(tǒng)研究具有理論與實踐兩方面的重要意義。

一、“揭榜掛帥”項目研究綜述

學(xué)界對“揭榜掛帥”項目的研究主要集中在國際經(jīng)驗借鑒和組織創(chuàng)新兩個方面。首先，對國際經(jīng)驗的研究表明，類似“揭榜掛帥”的項目組織模式最初起源于科技懸賞[2]，科技懸賞是解決特定技術(shù)難題的重要政府科研資助方式。在300多年的發(fā)展歷程中，科技懸賞獎的設(shè)獎中心逐漸從歐洲轉(zhuǎn)移至美國，對科技創(chuàng)新活動起到了有效的激勵作用。其次，組織創(chuàng)新研究包括對“揭榜掛帥”項目運行機制的研究[3-7]、“揭榜掛帥”項目經(jīng)費管理研究[8]、“揭榜掛帥”作為創(chuàng)新要素配置模式的研究[9]、“揭榜掛帥”模式對科技監(jiān)督的影響[10]以及開放式創(chuàng)新對“揭榜掛帥”制度的完善[11]。在肯定“揭榜掛帥”項目組織模式積極作用的同時，也有學(xué)者對該組織模式可能存在的問題提出了冷思考，比如由于技術(shù)供需雙方以及政府之間主體行為異化而弱化了制度實施效果[12]，以及關(guān)鍵核心技術(shù)需求征集、專家論證、項目篩選、揭榜遴選、企業(yè)引領(lǐng)不足等問題[13]。

相比于其他科技計劃項目，“揭榜掛帥”項目更注重需求導(dǎo)向，以解決“卡脖子”難題，強調(diào)對行業(yè)內(nèi)關(guān)鍵核心技術(shù)的突破作用[14]。國內(nèi)對“揭榜掛帥”項目的理論研究主要有兩個視角，即韓鳳芹[12]的“目標(biāo)—行為—效果”理論框架和曾婧婧[15]的“歷史—應(yīng)用—價值”三類維度。從理論層面系統(tǒng)研究“揭榜掛帥”項目實施情況，有利于為攻克關(guān)鍵核心技術(shù)提供更完善的制度保障。在已有研究的基礎(chǔ)上，研究進(jìn)一步拓展制度理論研究邊界，系統(tǒng)分析“揭榜掛帥”項目的管理制度與實踐情況。

二、制度理論分析框架

自19世紀(jì)晚期開始，制度理論在多領(lǐng)域多學(xué)派的爭論中不斷發(fā)展。與經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域的制度理論研究相比，社會學(xué)制度研究具有更強的連續(xù)性。理查德·斯科特（Richard Scott）在充分研究社會學(xué)制度理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出了以規(guī)則性、規(guī)范性和文化認(rèn)知性為基礎(chǔ)要素的制度理論，并進(jìn)一步解析了基礎(chǔ)要素的構(gòu)成，即符號系統(tǒng)、關(guān)系系統(tǒng)、慣例和人工器物[16]。斯科特制度理論適用于分析戰(zhàn)略舉措在多層次主體中的實施情況[17-20]，有利于系統(tǒng)梳理新制度措施的實踐效果。本文以斯科特制度理論為基礎(chǔ)，結(jié)合“揭榜掛帥”項目組織模式的特點，構(gòu)建制度理論分析框架（如表1所示），以制度基礎(chǔ)要素中的規(guī)則性、規(guī)范性和文化認(rèn)知性，代表各維度各自由強到弱的制度效力。

符號維度多被視為一種由文化語義構(gòu)成的符號集合，根據(jù)制度基礎(chǔ)要素不同而包含不同的內(nèi)容。規(guī)制性強調(diào)法律、規(guī)則的重要作用；規(guī)范性強調(diào)可以規(guī)范行為的共同準(zhǔn)則與價值觀的重要性；文化認(rèn)知性強調(diào)共同范疇、特性在塑造感知與解釋方面的重要作用。對于“揭榜掛帥”項目組織模式而言，政策工具是政府部署、推行及貫徹治理理念的具體手段[21]，符號維度三級效力與其對應(yīng)的要素構(gòu)成分別是法律法規(guī)、政策規(guī)范和學(xué)術(shù)研究。

關(guān)系維度和慣例維度的聯(lián)系更加密切，關(guān)系維度主要依賴于與社會位置相聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)互動來發(fā)揮制度作用，而慣例維度則是組織內(nèi)部行動者的模式化行為。具體到“揭榜掛帥”項目組織模式，項目執(zhí)行需要多元化的各級組織機構(gòu)協(xié)作完成[22]，因此關(guān)系維度的要素構(gòu)成應(yīng)包含主責(zé)部門、組織層級、主管人員；各級機構(gòu)落實制度需要多種措施，因此慣例維度的要素構(gòu)成應(yīng)包含戰(zhàn)略目標(biāo)、工作機制、服務(wù)平臺。

人工器物維度包括人類活動在內(nèi)的、由人類活動有意識地生產(chǎn)和傳播的物質(zhì)客體。在人工器物維度，依據(jù)“揭榜掛帥”項目的制度效力強弱可以分為應(yīng)用成果、學(xué)術(shù)成果和成果意識。應(yīng)用成果指完成成果轉(zhuǎn)化、可投入市場生產(chǎn)的研發(fā)成果；學(xué)術(shù)成果指具有重要理論或?qū)嵺`價值的科技成果，如論文或?qū)＠?；成果意識指將成果產(chǎn)業(yè)化的主動性與積極性。

三、“揭榜掛帥”項目組織模式的實踐分析

“揭榜掛帥”項目組織模式是為深化科技體制改革、強化創(chuàng)新攻關(guān)提出的一種非周期性科研資助項目管理方式，其組織模式突出“英雄不問出處”的特點，由政府組織面向全社會開放征集可以解決關(guān)鍵核心技術(shù)的研究團隊。

（一）符號維度：“揭榜掛帥”項目政策與學(xué)術(shù)研究

我國多部門均發(fā)布了落實“揭榜掛帥”項目組織實施的政策文件，多省市也響應(yīng)“揭榜掛帥”的制度導(dǎo)向，積極發(fā)布“揭榜掛帥”項目榜單與揭榜情況等各類政策信息，榜單重點關(guān)注生物醫(yī)療、智能技術(shù)等前沿科技領(lǐng)域。

1.“揭榜掛帥”項目管理制度與榜單發(fā)布

北京市、上海市、廣東省等重點省市積極探索“揭榜掛帥”項目在實踐中的應(yīng)用。北京市實施“揭榜掛帥”項目是對現(xiàn)有科技計劃項目的補充，旨在攻克北京市重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域面臨“卡脖子”困境的技術(shù)。上海市“揭榜掛帥”項目開始于疫情期間，先后在2020年2月和9月出臺了《關(guān)于強化科技應(yīng)急響應(yīng)機制實現(xiàn)科技支撐疫情防控的通知》和《2020年度科技攻關(guān)“揭榜掛帥”項目指南》，由此“揭榜掛帥”成為組織實施科研項目的新模式。廣東省在2018年開始開展“揭榜掛帥”制度的試點工作，采取了區(qū)域試點和龍頭企業(yè)試點相結(jié)合的方式。其中，深圳市“揭榜掛帥”項目啟動于應(yīng)急防治工作，制定了《關(guān)于以“懸賞制”方式組織開展“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應(yīng)急防治”應(yīng)急科研攻關(guān)項目的工作方案》與《深圳市科技懸賞項目管理辦法》。

本文進(jìn)一步分析北京市、上海市、廣東省等省市發(fā)布的“揭榜掛帥”項目信息，將榜單主題整合為人工智能、生物醫(yī)藥、信息技術(shù)、能源材料、應(yīng)用場景、社會發(fā)展和行業(yè)制造等7個領(lǐng)域，并由此繪制出北京市、上海市和廣東?。ò钲谑校┰诓煌I(lǐng)域的發(fā)榜數(shù)量（如圖1所示）。各榜單包含多項具體課題，其中與行業(yè)發(fā)展相關(guān)的先進(jìn)制造占比最大，但該領(lǐng)域項目多與信息技術(shù)等主題存在交叉。信息技術(shù)領(lǐng)域、人工智能領(lǐng)域和生物醫(yī)療領(lǐng)域在各地榜單中的發(fā)榜項目數(shù)量較多。比較而言，北京市在信息技術(shù)領(lǐng)域布局項目最多，上海市整體政策數(shù)量較少、主要側(cè)重行業(yè)制造領(lǐng)域的布局，而廣東省在各領(lǐng)域的項目布局比較平均。

2.“揭榜掛帥”學(xué)術(shù)研究趨勢

截至2024年8月，在知網(wǎng)檢索以“揭榜掛帥”為主題的學(xué)術(shù)研究共有337篇學(xué)術(shù)期刊文章，3篇碩士學(xué)位論文，4篇會議文章，329篇報紙文章。其中，學(xué)術(shù)期刊文章對“揭榜掛帥”的研究主要包括數(shù)字化改革路徑、制度實施機制與困境、制度多維價值、高等院校對接對策和農(nóng)業(yè)科技新模式等問題；會議文章對“揭榜掛帥”的研究主要包括人才體系問題、開放式創(chuàng)新問題和企業(yè)協(xié)同發(fā)展問題；報紙文章主要關(guān)注“揭榜掛帥”的創(chuàng)新活力、科技攻關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)鏈著力點等問題。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，學(xué)者對揭榜掛帥項目的研究熱度隨著政策發(fā)布而不斷增加。以學(xué)術(shù)期刊為代表，自2016年至2022年在知網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)學(xué)術(shù)論文逐年增加（如圖2所示），2023年比2022年略少6篇研究文章，2024年發(fā)布的相關(guān)研究論文截至8月共計有43篇。現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究從多學(xué)科領(lǐng)域研究“揭榜掛帥”的政策背景和發(fā)展重點，研究成果日益增多。不斷豐富的理論研究為“揭榜掛帥”的實施和推廣提供了政策依據(jù)和創(chuàng)新動力。

（二）關(guān)系與慣例維度：“揭榜掛帥”項目組織機制創(chuàng)新

“揭榜掛帥”項目的管理工作主要依托于原有的科技部門，與其他科技計劃項目相比，在關(guān)系維度沒有顯著的差別，各省市對“揭榜掛帥”項目組織模式的探索主要集中在慣例維度。

1.“揭榜掛帥”項目的組織機構(gòu)

北京市、上海市、廣東省等重點省市在“揭榜掛帥”項目組織模式探索過程中，立足于原有科技管理體系，積極開展創(chuàng)新舉措，以目標(biāo)為導(dǎo)向，不斷完善各類工作機制。其中，北京市科技領(lǐng)域“揭榜掛帥”項目的落實工作多由北京市科委、中關(guān)村管委會組織開展，包括榜單編制與發(fā)布、“揭榜選帥”、提供支持服務(wù)、考核驗收等實施環(huán)節(jié)。上海市科技領(lǐng)域“揭榜掛帥”項目的落實工作多由上海市科委組織開展，包括榜單需求的征集發(fā)布、揭榜范圍與要求確認(rèn)、項目管理等工作。廣東省科技領(lǐng)域“揭榜掛帥”項目的落實工作由省科技廳負(fù)責(zé)，工作內(nèi)容包括項目遴選、項目管理、項目驗收，榜單以需求為導(dǎo)向，征集來源于產(chǎn)業(yè)界的企業(yè)真需求。其中，深圳市科技領(lǐng)域“揭榜掛帥”項目的落實工作多由深圳科創(chuàng)委組織開展，包括尋榜發(fā)榜、創(chuàng)新揭榜機制、采取資金獎勵等具體措施。

2.“揭榜掛帥”項目的工作機制

“揭榜掛帥”項目的戰(zhàn)略目標(biāo)是攻克面臨“卡脖子”的關(guān)鍵核心技術(shù)難題，其工作機制主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是，項目遴選階段，即榜單需求的征集發(fā)布，即尋榜和定榜；二是，項目申請階段，揭榜選帥項目的組織方式，即發(fā)榜和揭榜；三是在項目實施階段，“揭榜掛帥”項目強調(diào)技術(shù)需求方對過程的監(jiān)管；四是在項目驗收階段，引入最終用戶進(jìn)行真實應(yīng)用場景驗收是“揭榜掛帥”項目的重要創(chuàng)新點，最終用戶的意見將作為驗收管理的主要考量因素?！敖野駫鞄洝表椖框炇諛?biāo)準(zhǔn)明確具體，成果更容易解決產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求難題。下面以北京市、上海市、廣東省等重點省市為例，分析它們在采取與自身發(fā)展相適應(yīng)的組織措施方面的積極探索。

北京市建立了較為明確的“揭榜掛帥”項目管理流程，著力解決行業(yè)共性技術(shù)問題，項目目標(biāo)與考核指標(biāo)明確具體，項目成果可直接在具體的應(yīng)用場景中檢驗。北京市科委、中關(guān)村管委會的項目主管處室通過調(diào)研行業(yè)主管部門、相關(guān)區(qū)政府、領(lǐng)軍企業(yè)、最終用戶的意見需求完成尋榜和定榜的工作，發(fā)榜環(huán)節(jié)的公開項目在北京市科技項目統(tǒng)籌管理信息系統(tǒng)上發(fā)布。揭榜團隊的選擇由主管處室、專業(yè)機構(gòu)和專家組共同完成，采取包括專家評審會和現(xiàn)場考察等方式。

上海市“揭榜掛帥”項目的揭榜機制根據(jù)不同類型的項目制定了不同的范圍。疫情期間的應(yīng)急專項面向全球選擇揭榜者，上海市科技攻關(guān)項目面向國內(nèi)法人單位選擇揭榜者，電子設(shè)計自動化（Electronic design automation，以下簡稱EDA）領(lǐng)域的項目則面向上海市的法人或非法人組織選擇揭榜團隊。在資金管理方面，疫情專項由科委進(jìn)行事后獎勵，且不設(shè)開支科目比例要求；科技攻關(guān)項目和EAD項目需要在項目申報書中編制預(yù)算，科委對各項目設(shè)定擬資助金額。

“揭榜掛帥”項目的榜單征集是首要環(huán)節(jié)，廣東省在征集行業(yè)技術(shù)需求方面采取了數(shù)字化的創(chuàng)新舉措。廣州市建立了數(shù)字化管控體系以實時更新并征集企業(yè)需求，由大灣區(qū)科技創(chuàng)新服務(wù)中心開發(fā)運營的科技型企業(yè)智能微診斷數(shù)字管理系統(tǒng)匯集企業(yè)數(shù)據(jù)，在高新技術(shù)企業(yè)需求標(biāo)準(zhǔn)方面及時對接企業(yè)與政府之間的數(shù)據(jù)信息。企業(yè)通過數(shù)字管理系統(tǒng)明確政府要求，政府管理部門通過數(shù)字管理系統(tǒng)后臺實時掌握企業(yè)動態(tài)發(fā)展信息。由專業(yè)團隊定期跟蹤更新企業(yè)需求數(shù)據(jù)，以動態(tài)實時創(chuàng)新地圖的形式對轄區(qū)內(nèi)科技企業(yè)創(chuàng)新能力進(jìn)行智慧管理。具體流程包括將各類企業(yè)數(shù)據(jù)導(dǎo)入初篩模型，根據(jù)篩選結(jié)果對企業(yè)進(jìn)行分類評級。通過初篩的企業(yè)可以進(jìn)入第二輪經(jīng)由算法的精確篩選后，政府對這些企業(yè)進(jìn)一步開展分層評級。最終將各類企業(yè)數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)庫，服務(wù)機構(gòu)采取落地服務(wù)企業(yè)的方式，扶持重點企業(yè)成長。

（三）人工器物維度：“揭榜掛帥”項目實踐情況

“揭榜掛帥”項目區(qū)別于其他科技計劃項目的最突出特點體現(xiàn)在制度理論中的人工器物維度，揭榜單位具備較強的成果意識，愿意與用戶、市場積極對接溝通，因此項目成果的應(yīng)用性普遍較好。

1.廣東省“揭榜掛帥”項目的實踐經(jīng)驗

廣東省“揭榜掛帥”項目啟動于2018年，項目管理由省科技廳監(jiān)測中心負(fù)責(zé)，包括項目遴選、項目管理和項目驗收。區(qū)別于一般財政資金項目，榜單以需求為導(dǎo)向，征集來源于產(chǎn)業(yè)界的企業(yè)真需求。根據(jù)調(diào)研總結(jié)，廣東省科技廳及相關(guān)專業(yè)機構(gòu)關(guān)于“揭榜掛帥”模式的實踐經(jīng)驗主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是以廣州市為代表，通過“以賽促評”推進(jìn)“揭榜掛帥”項目。根據(jù)本研究進(jìn)行的現(xiàn)場調(diào)研訪談可知，2019年廣東省廣州市成立大灣區(qū)科技創(chuàng)新服務(wù)中心，舉辦創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽組織實施“揭榜掛帥”項目，并在此基礎(chǔ)上建立需求導(dǎo)向型科技成果轉(zhuǎn)化新模式。創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽由企業(yè)發(fā)榜，創(chuàng)新主體揭榜，并給予成功揭榜單位獎勵金額以支持研發(fā)。自2020年以來創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽每年舉辦一次，通過廣泛征集和精準(zhǔn)對接相結(jié)合的模式，累計收到來自30多家高校院所的解決方案198項，分別來自中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、中科院、西電廣研院、中科院空天院大灣區(qū)研究院、粵港澳大灣區(qū)精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究院、哈工大無錫新材料院、季華實驗室等高校院所的技術(shù)團隊。同時，累計挖掘技術(shù)需求751項，為廣州市37家有技術(shù)需求的企業(yè)對接了國內(nèi)高校和科研院所，并促成橫向技術(shù)合作，合作金額超4 800萬元。

二是與龍頭企業(yè)共同組織的“揭榜掛帥”項目，即政府通過“揭榜掛帥”項目為龍頭企業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈搭建合作平臺。根據(jù)本研究中的現(xiàn)場調(diào)研訪談，2020年廣東省科技廳通過專項試點與龍頭企業(yè)共同組織實施了“揭榜掛帥”項目，由企業(yè)提出技術(shù)需求并進(jìn)行解讀，向?qū)＜医榻B需要的技術(shù)支持和時間節(jié)點。遴選工作需明確問題導(dǎo)向，專家組主要由下游重點企業(yè)技術(shù)專家和行業(yè)內(nèi)專家構(gòu)成。下游企業(yè)參與遴選揭榜方，全程參與項目管理，每個階段的交付物和考核指標(biāo)清晰具體。

基于實踐探索，廣東省發(fā)現(xiàn)“揭榜掛帥”項目在實施過程中仍存在一些難點。第一，企業(yè)通過“揭榜掛帥”更多是為了從政府獲得資金支持，而非創(chuàng)收，這與“揭榜掛帥”項目設(shè)立的初衷有所不同。第二，“揭榜掛帥”的評審環(huán)節(jié)由多家單位或企業(yè)競爭，在實踐過程中與傳統(tǒng)科技計劃項目的模式相似，沒有體現(xiàn)出“揭榜掛帥”項目組織模式的特殊性。第三，由于企業(yè)需要規(guī)避商業(yè)風(fēng)險，“揭榜掛帥”項目在實施過程中難以征集真實技術(shù)需求。第四，政府對產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的了解程度不如龍頭企業(yè)深入，在“揭榜掛帥”項目支持過程中存在政府組織與企業(yè)需求之間的銜接不適合問題，比如有些技術(shù)問題采用“揭榜掛帥”項目組織模式，效果不如行業(yè)內(nèi)自行組織。

2.北京市“揭榜掛帥”項目的實踐效果

北京市自2022年開始發(fā)布“揭榜掛帥”項目，截至2024年3月公開發(fā)布了12個項目指南通知，包含68項具體技術(shù)。據(jù)調(diào)研得知，截至2023年12月，北京市科委、中關(guān)村管委會共組織了52項“揭榜掛帥”項目，已結(jié)題15項，具體支持領(lǐng)域包括智能與網(wǎng)聯(lián)車、智能制造與機器人、城市科技與精細(xì)化管理、科技支撐鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、新一代信息通信技術(shù)、醫(yī)藥創(chuàng)新品種及平臺培育。在已結(jié)題項目中，僅有1項研究成果處于樣機原理研究階段，其他項目研究成果均已可供最終用戶直接使用。

在多項“揭榜掛帥”項目中，車規(guī)級芯片科技攻關(guān)連續(xù)兩年采取“揭榜掛帥”模式，且進(jìn)展效果良好。2022年材制處首批“揭榜掛帥”項目支持了圣邦微電子（北京）股份有限公司、北京時代民芯科技有限公司、美芯晟科技（北京）股份有限公司，它們分別承擔(dān)7個榜單任務(wù)的科技攻關(guān)。相比于2022年，材制處2023年的榜單任務(wù)更加聚焦整車企業(yè)急需的車規(guī)級芯片，項目組織管理的變化主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，擴大發(fā)榜范圍，面向全國發(fā)榜，支持京外主體參與攻關(guān)。材制處2023年的榜單任務(wù)面向全國發(fā)榜，鼓勵京外主體報名，加大力度吸引京外企業(yè)落地北京，并將會同相關(guān)區(qū)為落地企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境和優(yōu)良的要素保障。第二，強調(diào)榜單任務(wù)的應(yīng)用示范具備可行性、保障性。把“具備可量產(chǎn)性、可持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)性”的要求修改為“應(yīng)用示范具備可行性、保障性”。

通過問卷調(diào)研揭榜單位在項目執(zhí)行過程中的情況，北京市發(fā)現(xiàn)“揭榜掛帥”項目還存在一些問題。第一，揭榜單位市場推廣難度較大，需要更多交流機會。終端需求客戶與課題實施單位間的互動交流有待加強，市場和客戶之間信任度不足，需要時間增進(jìn)了解培育信任。還有課題受疫情影響導(dǎo)致產(chǎn)品示范應(yīng)用和平臺推廣沒有達(dá)到預(yù)期。第二，技術(shù)難度較大，導(dǎo)致揭榜單位研發(fā)周期緊張。在技術(shù)方面，多項課題存在國內(nèi)無技術(shù)基礎(chǔ)、技術(shù)攻克難度大，導(dǎo)致研發(fā)周期延長的情況。具體情形包括研發(fā)規(guī)模大、與國外同類工藝差別較大、研制指標(biāo)與國外近年產(chǎn)品類似，以及控制模式過于復(fù)雜等。目前，“揭榜掛帥”項目的研發(fā)周期多為1～3年，有五家揭榜單位反饋從研發(fā)到應(yīng)用量產(chǎn)的時間周期短，期望能夠適當(dāng)延長研發(fā)周期。第三，對部分“揭榜掛帥”項目管理制度不熟以及經(jīng)費不足。有些揭榜單位反饋對經(jīng)費使用規(guī)則掌握不夠充分，對項目流程規(guī)則不夠熟悉，希望能加強宣傳并在實施過程中有固定專家團隊予以指導(dǎo)。在經(jīng)費方面，有臨床項目反饋經(jīng)費不足的問題，因為臨床項目整體預(yù)算會因不可控因素的延長而增加。

（四）“揭榜掛帥”項目組織模式實踐成果與問題

根據(jù)前文對北京市、上海市和廣東省等省市“揭榜掛帥”項目實踐情況的分析，項目實施過程中的實踐成果在制度傳遞的符號系統(tǒng)、關(guān)系系統(tǒng)、慣例和人工器物等制度維度皆有不同程度體現(xiàn)。

首先，在符號維度方面，各省市已基本落實“揭榜掛帥”項目的指南發(fā)布與實施，并且關(guān)于“揭榜掛帥”的學(xué)術(shù)研究呈上升趨勢。其次，在關(guān)系與慣例維度方面，“揭榜掛帥”項目組織模式積極采取了多種創(chuàng)新舉措，例如北京市制定了流程清楚、適用范圍明確的“揭榜掛帥”項目管理政策。最后，在人工器物維度方面，“揭榜掛帥”項目在實踐中取得了積極成效，與最終用戶和市場的關(guān)系更加緊密，項目成果的應(yīng)用性更強。

雖然“揭榜掛帥”項目已經(jīng)取得了一些積極成果，但通過北京市和廣東省的實地調(diào)研與問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其組織管理和實施中仍存在需要進(jìn)一步優(yōu)化的問題。

第一，項目后期管理不足，項目成果推廣力度有待強化。例如，在對北京市揭榜掛帥項目實施情況的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，市場和客戶之間信任度不足，市場推廣難度較大，中小企業(yè)需要更多交流機會。第二，項目執(zhí)行過程中信息不對稱，榜單難以征集真實技術(shù)需求。例如，在廣東省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)企業(yè)因需規(guī)避商業(yè)風(fēng)險，而避開真實技術(shù)需求參與榜單征集。第三，依賴原有項目管理方式，對“揭榜掛帥”項目的核心導(dǎo)向落實不到位。例如，在廣東省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)存在“揭榜掛帥”項目評審環(huán)節(jié)與過去模式相似的問題。

四、完善“揭榜掛帥”項目組織模式的政策建議

在新的國際科技競爭形勢下，“揭榜掛帥”項目組織模式作為我國科技體制改革的新舉措，具有歷史必然性、存在必要性和發(fā)展時代性，是對我國科技治理體系的制度補足和強化[23]。自“揭榜掛帥”項目組織模式提出和實施以來，各級政府部門在法律政策、組織機構(gòu)和工作機制方面將理論制度逐步落實到政策實踐的各個環(huán)節(jié)，并在整合地方科研攻關(guān)需求、促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)供需匹配以及減少科研能力擱置方面取得了一定的成效[24]。但在制度實踐中也遇到了一些有待完善的問題，在此，筆者提出以下研究啟示供政府決策參考。

第一，政府搭建應(yīng)用場景開放平臺。應(yīng)用場景對技術(shù)轉(zhuǎn)移的作用在學(xué)術(shù)研究中多被認(rèn)可[25]，應(yīng)用場景中包含的主體、環(huán)境和事件，對應(yīng)著創(chuàng)新主體、需求主體、榜單任務(wù)和成果應(yīng)用之間的直接鏈接關(guān)系[26-28]。通過適當(dāng)開放國企等大型企業(yè)的技術(shù)應(yīng)用場景，為中小企業(yè)搭建合作發(fā)展平臺，發(fā)揮龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈帶動作用。同時，運用場景平臺搭建資源共享與成果推廣平臺，既有利于增加研發(fā)單位、最終用戶與產(chǎn)業(yè)鏈配套商之間的交流機會，為已經(jīng)取得較好研發(fā)成果的項目提供推廣支持；又有利于鏈接創(chuàng)新主體間的長期合作，集中產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)需求，繼續(xù)形成高質(zhì)量問題榜單，由此充分發(fā)揮“揭榜掛帥”項目組織模式的優(yōu)勢，集中力量攻克技術(shù)難點。

第二，發(fā)揮政府組建智庫的戰(zhàn)略咨詢作用。智庫機構(gòu)以戰(zhàn)略咨詢服務(wù)為技術(shù)供需雙方提供常態(tài)化支持，進(jìn)一步加強對話機制，促進(jìn)信息溝通，加強理論與實踐的聯(lián)系。通過智庫平臺構(gòu)建安全的多元主體對話機制，使企業(yè)接收到更多來源于政府、高校和科研院所的有效信息。例如，組建專家團隊著重支持執(zhí)行中項目的揭榜單位，及時溝通項目執(zhí)行中可能會遇到的各種變化和不確定性因素，共同建立動態(tài)調(diào)整機制，提升課題的組織實施效率和成功率。同時，通過智庫研究調(diào)研，協(xié)調(diào)榜單征集到的難題與國際行業(yè)前沿技術(shù)的平衡，避免出現(xiàn)企業(yè)繞開真實技術(shù)需求等問題，為攻克關(guān)鍵核心技術(shù)、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮促進(jìn)作用。

第三，完善政府與企業(yè)的互補關(guān)系。為提高“揭榜掛帥”項目組織模式解決產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求的有效性，企業(yè)與政府需要進(jìn)一步厘清工作邊界，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，立足于產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)現(xiàn)狀完善政府與企業(yè)間的互補關(guān)系。產(chǎn)業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)牽頭可解決的技術(shù)問題，可交由行業(yè)自行組織，避免財政資金浪費，而“揭榜掛帥”項目側(cè)重支持企業(yè)短期內(nèi)不愿或無力支持的技術(shù)問題，充分運用多元化的科研組織優(yōu)勢，發(fā)揮市場作用，使政府支持與企業(yè)需求之間的銜接配合更加有效。

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The Status Quo of Implementation and Optimization Countermeasures of the Project Organization Model of the Open Competition Mechanism to Select the Best Candidates

—An Analysis Framework Based on Institutional Theory

Rao Yuan Yi Tong Li Haili

（Beijing Academy of Science and Technology， Beijing， 100089）

Abstract： [Research purpose] The project organization model of the open competition mechanism to select the best candidates was proposed to to achieve breakthroughs in core technologies in key fields and has been explored and practiced in multiple provinces and cities across the country. As a new measure of China's scientific and technological system reform， the project organization model of the open competition mechanism to select the best candidates requires a systematic study of the status quo of implementation of the model and the proposal of optimization countermeasures. [Research method] Based on the institutional theoretical research framework， this paper makes a comparative study of the implementation of the project in Beijing， Shanghai and Guangdong Province by means of policy analysis， field research， and questionnaire survey， analyzing the practical effect of the model. The key indicators to measure implementation are the policy release of the project， academic research trends， organizational mechanisms， and practical situations. [Research conclusion] The model has achieved some results in mechanism innovation and technological breakthroughs， but there is still room for improvement. Based on the above research， policy recommendations have been proposed to build an open platform for application scenarios， giving play to the strategic advisory role of think tanks， and improving the complementary relationship between government and enterprises.

Key words： the open competition mechanism to select the best candidates; institutional theory; project organization model; scientific and technological system; key core technology

基金項目：北京市博士后工作經(jīng)費資助項目“制度理論視角下政府科技計劃項目有用知識管理研究”（132023KF006）；北京市科學(xué)技術(shù)研究院財政項目“區(qū)域創(chuàng)新體系效能評價預(yù)研”（24CB004-3）。

作者簡介：饒遠(yuǎn)，女，1993年生，博士，博士后，研究方向為科技管理與科技政策。伊彤，女，1967年生，碩士，研究員，研究方向為科技政策與科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。李海麗（通信作者），女，1974年生，碩士，研究員，研究方向為科技管理與科技評估。