摘要 總體性治理思維的轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的第一步。地方鄉(xiāng)村“三治合一”實(shí)踐，順應(yīng)了國家治理體系的總框架及鄉(xiāng)村總體性治理理念，推動了基層社會治理創(chuàng)新，為自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的提出奠定了基礎(chǔ)?！叭魏弦弧钡泥l(xiāng)村治理體系是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系的反思和新時代鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵問題的回應(yīng)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體治理框架的重要組成部分，是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要抓手。地方層面的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐、國家層面的試點(diǎn)示范，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的輻射效應(yīng)、鄉(xiāng)村治理新制度的探索是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)推進(jìn)的基本路徑。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理；體系構(gòu)建；試點(diǎn)實(shí)踐

中圖分類號 D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）19-0251-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.19.052

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Construction of Rural Governance System and Its Promotion Path in the New Era

ZHANG Chuan-ming¹， GAO Qing-lian²

（1.Faculty of Marixism， Guangdong Baiyun University， Guangzhou， Guangdong 510080;2.School of Pubic Administration of South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642）

Abstract The transformation of overall governance thinking is the first step in the construction of rural governance system. The practice of “three governance in one” in local village complied with the overall framework of the national governance system and the overall rural governance philosophy. It promotes innovation in grassroots social governance and lays a rural governance system that combines autonomy， rule of law， and rule of virtue. It is a reflection on the traditional rural governance system and a response to the key issues of rural governance in the new era. It is an important component of the modern governance framework of the national governance system and governance capabilities. It is an important gripper for comprehensively implementing rural revitalization. Innovative practice of local grassroots governance， pilot demonstration at the national level， radiation effects of pilot experience， and exploration of the new system of rural governance are the basic path to promote the construction of rural governance system.

Key words Rural governance;System construction;Pilot practice

基金項(xiàng)目 國家社科基金一般項(xiàng)目（22BZZ103）。

作者簡介 張傳明（1971—），男，河南駐馬店人，碩士，從事社會哲學(xué)、馬克思主義中國化研究。

收稿日期 2023-11-07

新中國成立以后，我國農(nóng)村治理經(jīng)歷了由20世紀(jì)50年代“政社合一”到80年代“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)型，村民自治制度的確立及在全國的實(shí)施，使農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)上持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民在政治上得以自主。但21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域行政力量優(yōu)勢持續(xù)明顯而社會權(quán)力不足，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理效能。隨著農(nóng)村持續(xù)陷于“懸浮性治理”和“空心化”，政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中逐漸由管控到服務(wù)，國家對鄉(xiāng)村資源由汲取逐漸到給予。鄉(xiāng)村治理邏輯的變化，促使鄉(xiāng)村治理體系在學(xué)術(shù)研究和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的雙重變化。學(xué)界對鄉(xiāng)村治理體系及其構(gòu)建的重視源于轉(zhuǎn)型期“鄉(xiāng)政村治”的困境以及城鄉(xiāng)二元分割所產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理問題的倒逼，基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政治與社會訴求，學(xué)者們從村治轉(zhuǎn)型和社區(qū)重建的視角，對轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村治理從管治到自治、從城鄉(xiāng)二元分割到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的鄉(xiāng)村治理體系改革做出了多方探討。該研究從鄉(xiāng)村治理理念的轉(zhuǎn)換切入，探討鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建邏輯和過程，并對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的推進(jìn)路徑做出討論。

1 理念轉(zhuǎn)換：鄉(xiāng)村總體性治理思維

以村民自治為重點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理，隨著其內(nèi)涵的不斷豐富逐漸向鄉(xiāng)村治理話題推進(jìn)。作為一種國家的制度安排，村民自治構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵樣態(tài)，學(xué)界既將其看作發(fā)展基層民主的舉措，亦將其看作實(shí)施鄉(xiāng)村治理的重要方式。在對村民自治制度的研究中，圍繞著農(nóng)村選舉與基層民主發(fā)展、村民自治功能的發(fā)揮、影響因素等問題的研究，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)與模式、公共權(quán)力配置方式及權(quán)力關(guān)系等問題的研究也一并展開，在實(shí)踐層面充分展現(xiàn)村民自治活力的同時，對其相關(guān)問題的學(xué)術(shù)研究似乎承擔(dān)了理解和研究鄉(xiāng)村治理的絕大多數(shù)任務(wù)。然而，村民自治在20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)疲軟狀態(tài)，致使其自治效果與功能提升不佳，村民自治遭遇發(fā)展的瓶頸已為學(xué)界和政界所關(guān)注。面對鄉(xiāng)村社會所呈現(xiàn)的多重治理危機(jī)，村民自治似乎無法全部承擔(dān)和整合村民利益和農(nóng)村發(fā)展的重任。趙樹凱^［1］認(rèn)為，不論是學(xué)術(shù)研究，還是工作實(shí)務(wù)，村民自治都“碰上了天花板”。隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視及相關(guān)政策的調(diào)整，在鄉(xiāng)村自治之路乃至鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)新中，鄉(xiāng)村治理理念已悄然發(fā)生了變化。

學(xué)者們在致力于鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建與提升鄉(xiāng)村治理效能的過程中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生鄉(xiāng)村治理問題的重要原因在于鄉(xiāng)村治理“缺乏總體性治理的思路”^［2］，系統(tǒng)性欠缺，碎片化明顯，鄉(xiāng)村治理理念相對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及治理環(huán)境的變化明顯落后。近些年，在“國家治理體系與能力現(xiàn)代化”的語境下，對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行總體性思考已為學(xué)者們所關(guān)注。郎友興^［2］指出，未來鄉(xiāng)村治理的走向應(yīng)該是總體性治理，意味著制度設(shè)計(jì)與建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、全面性、協(xié)同性……，總體性治理是中國農(nóng)村學(xué)的一種新范式，長期以來，鄉(xiāng)村治理中基層政府權(quán)力行使的不規(guī)范、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌落實(shí)不到位、鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)不均衡、村民能動性差、宗族勢力持續(xù)干擾村民自治等問題持續(xù)存在而無法有效解決，與“總體性”治理理念不符，而“打地鼠”式的做法對于鄉(xiāng)村治理來說顯然已力不從心。朱藎予^［3］提出，鄉(xiāng)村治理未來的發(fā)展趨勢應(yīng)當(dāng)是由多元化、碎片化走向總體性治理，總體性治理是我國鄉(xiāng)村治理的未來走向。 總體性治理理念需將現(xiàn)代治理的原則和方法引入鄉(xiāng)村治理之中，堅(jiān)持以多方參與為核心的“多中心治理原則”，整合黨政職能部門和社會多方資源，契合了打造新時代我國鄉(xiāng)村治理體系的需要。

2 總體性治理思維下鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)

學(xué)界早期對鄉(xiāng)村治理體系的研究以村民自治制度及其運(yùn)行為核心，基于村民自治運(yùn)行的不完善以及稅改后農(nóng)村管理體制改革的要求和局限。項(xiàng)繼權(quán)^［4］從重建縣、鄉(xiāng)、村組織關(guān)系，理順國家與社會、政府與農(nóng)民、地方基層政府權(quán)力關(guān)系、黨內(nèi)之間及各部門之間關(guān)系等方面提出后農(nóng)業(yè)稅時期構(gòu)建農(nóng)村基層治理體系，葉笑云等^［5］從“包容性發(fā)展”治理觀念、治理主體結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展和優(yōu)化、合作治理機(jī)制創(chuàng)新幾方面加以討論。早期有關(guān)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的研究在“鄉(xiāng)政村治”的框架下致力于村民自治實(shí)踐的困境及其解決，尚未將其納入國家治理體系的總體范疇，整體上依然屬于“碎片化”治理狀態(tài)，雖有學(xué)界多年的探討和鄉(xiāng)村治理的不斷實(shí)踐，但在鄉(xiāng)村治理體系的核心要素上并沒有未達(dá)成共識。

新時期，黨和國家提出了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的偉大目標(biāo)，不但需要在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)收入、物質(zhì)生活等體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展屬性的要素上進(jìn)行提升，同時，也要在鞏固鄉(xiāng)村發(fā)展的成果和保障鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定方面給予考慮，力求鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的平衡，這就需要在鄉(xiāng)村治理及其體系建構(gòu)上做出進(jìn)一步的努力。鑒于早期鄉(xiāng)村建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的急功近利及其所帶來的治理低效，反思和改善“鄉(xiāng)政村治”這一宏大的鄉(xiāng)村治理體系框架，回應(yīng)新時期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變革和鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵問題，成為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)之需?？傮w性治理取代碎片化治理進(jìn)而重構(gòu)適應(yīng)新時期鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的鄉(xiāng)村治理體系成為鞏固和保障鄉(xiāng)村發(fā)展的重要切入點(diǎn)。

十八屆三中全會習(xí)近平總書記首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題，而鄉(xiāng)村治理體系在整個國家治理體系中居于基礎(chǔ)性地位。隨著國家層面的強(qiáng)調(diào)和鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)界對新時期鄉(xiāng)村治理體系的認(rèn)知和研究不斷深入，普遍將鄉(xiāng)村治理納入國家治理體系的基礎(chǔ)性組成部分，并對新時期鄉(xiāng)村治理重構(gòu)做出理論探討。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建包括完善組織體系、運(yùn)行體系、監(jiān)督體系和保障體系^［6］，完善鄉(xiāng)村治理主體間的合作協(xié)商共治機(jī)制^［7］。黃穎娜^［8］基于多元利益主體生成的視角，從建立有限政府理順政府治理與村民自治之間關(guān)系、建立有效治理體制理順村兩委與村民之間關(guān)系兩層面探討了鄉(xiāng)村農(nóng)村治理體系的重構(gòu)。宋洪遠(yuǎn)^［9］指出，完善鄉(xiāng)村治理體系的重點(diǎn)是提高能力和水平，即模式創(chuàng)新、政策完善、體制改革，其目標(biāo)和方向是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的包容性增長，以增加人民群眾的獲得感。這些探討對鄉(xiāng)村治理中主體多元、社會參與、創(chuàng)新機(jī)制等有了新的認(rèn)識，但重構(gòu)的思路和策略并未真實(shí)反映出新時期鄉(xiāng)村治理的規(guī)律與核心問題。鄉(xiāng)村治理中長期所呈現(xiàn)的自治無力、法治薄弱、德治空虛依然無法有效解決的情況下，浙江桐鄉(xiāng)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域自治、法治、德治“三治合一”的成功實(shí)踐，促使了學(xué)界對鄉(xiāng)村治理體系的重新審視。

學(xué)界對浙江的創(chuàng)新實(shí)踐做了理論上的探討，將浙江桐鄉(xiāng)“三治合一”實(shí)踐看作基層社會治理的新模式，有力地推動了基層社會治理創(chuàng)新。郁建興^［10］認(rèn)為桐鄉(xiāng)的實(shí)踐在社會體制改革、社會組織培育、社會治理創(chuàng)新方面提供了一個重要樣本，其本質(zhì)是從傳統(tǒng)治理方法走向現(xiàn)代治理方法，是現(xiàn)代國家的基層民主治理的問題^［11］。基于對桐鄉(xiāng)實(shí)踐的分析，學(xué)者們對自治、法治、德治及其在鄉(xiāng)村治理中的意義給予充分肯定，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)首要的是推進(jìn)德治建設(shè)，關(guān)鍵是加強(qiáng)法治保障，目標(biāo)是提升自治水平^［12］，通過德治與法治、自治的相互支持和配合，促進(jìn)社會問題的共同解決，使多元社會主體共同管理社會事務(wù)^［13］。地方鄉(xiāng)村“三治合一”的實(shí)踐，順應(yīng)了國家治理體系的總框架及鄉(xiāng)村“總體性”治理理念，不但在理論上針對性地回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理的核心問題和現(xiàn)實(shí)困境，而且對于重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系提供了重要思路。張丙宣等^［14］認(rèn)為，德治、法治、自治構(gòu)成鄉(xiāng)村社會的總體性治理模式，未來的鄉(xiāng)村治理必須回歸有限政府和鄉(xiāng)村自治的本源，細(xì)化鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計(jì)，將德治、法治和自治的原則和技術(shù)嵌入未來鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，讓社會機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，“三治”結(jié)合對于構(gòu)建多層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理體系具有重要意義^［15］，鄉(xiāng)村總體性治理的要求、地方“三治結(jié)合”的創(chuàng)新實(shí)踐及學(xué)界的高度評價，為“三治結(jié)合”正式進(jìn)入鄉(xiāng)村治理體系的國家方略提供了客觀依據(jù)。

3 “三治”結(jié)合：新時代鄉(xiāng)村治理體系的正式提出及其學(xué)理維度

桐鄉(xiāng)的成功不但掀起了學(xué)界對“三治”的理論追蹤，而且也得到了中央的肯定。2017年6月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》規(guī)定：弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合，十九大報告明確提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。浙江桐鄉(xiāng)“三治合一”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最終上升為國家方略。“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的提出，是對新時期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變革過程中鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)問題的正式回應(yīng)，對于指導(dǎo)新時代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐、提升鄉(xiāng)村治理效能、鞏固鄉(xiāng)村發(fā)展成果、促使鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系的反思和新時代鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵問題的回應(yīng)。20世紀(jì)80年代以來我國廣大農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的治理體系是對50年來以來“政社合一”治理體系的繼承和發(fā)展，改革開放后顯示出其強(qiáng)大的生命力，充分展現(xiàn)了其在鄉(xiāng)村治理中的歷史價值。但是，“鄉(xiāng)政村治”體系并非鄉(xiāng)村治理的最優(yōu)解，隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及所帶來的鄉(xiāng)村治理邏輯的變化，“鄉(xiāng)政村治”越來越暴露出其在解決鄉(xiāng)村治理問題時的力不從心，甚至在某些地區(qū)成為制約鄉(xiāng)村治理活力的瓶頸?；鶎诱c村“兩委”、行政管理與村民自治、村民與村級干部和村級組織等力量在鄉(xiāng)村治理過程中此消彼長，行政多于自治，形式重于內(nèi)容，內(nèi)生力不足，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)村治理的政治與社會效能進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村發(fā)展。多地的實(shí)踐證明，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，在應(yīng)對鄉(xiāng)村社會治理問題中已經(jīng)展示出其強(qiáng)大的活力。該治理體系的提出，是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系反思，是對新時代鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵問題的回應(yīng)，是“鄉(xiāng)政村治”治理體系的自我更新和優(yōu)化。

第二，“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體治理框架的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)場域，關(guān)系到國家治理的成敗。把握鄉(xiāng)村治理規(guī)律，完善鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理效能，將鄉(xiāng)村治理納入國家治理體系的總體框架，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，到2035年，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化結(jié)合起來，并將其作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和最終實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的方法和手段。

第三，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的完善，是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要抓手。十九大報告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，之后黨和國家的多個重要文件將鄉(xiāng)村的全面振興擺在農(nóng)村發(fā)展乃至國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村治理必須與鄉(xiāng)村發(fā)展同步，二者的不平衡不利于鞏固鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的成果，不利于維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確提出，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理體系的完善是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的基礎(chǔ)，新時代條件下，自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建與完善，不但是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論^［16］，同時也成為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系有如下理論維度：

3.1 自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理體系的核心要素

根據(jù)十九大報告，自治、法治、德治顯然是鄉(xiāng)村治理體系的核心要素。在國家正式提出“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系之初，學(xué)界對“三治”及其在鄉(xiāng)村治理中的地位做了不少的討論，多數(shù)學(xué)者將“三治”描述為“一體兩翼”關(guān)系，認(rèn)為自治為目標(biāo)、以法治為保障、德治為基礎(chǔ)。德治的基礎(chǔ)性或在于情感支撐^［17］，或在于基礎(chǔ)輔助^［18］。無論學(xué)者們對“三治”要素做出何種表達(dá)，但都肯定三者相輔相成，缺一不可，在鄉(xiāng)村治理中共同發(fā)揮重要作用。

3.2 “三治”結(jié)合意味著鄉(xiāng)村治理主體外延的擴(kuò)大

“三治”相對獨(dú)立，各有治理主體，但又不能截然分割。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中提出，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，這意味著“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，需要多種力量的共同參與。主體多元化被政界和學(xué)界反復(fù)強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村治理主體的外延不斷擴(kuò)大，除了村“兩委”之外，鄉(xiāng)村自治組織和其他社會組織、社團(tuán)群團(tuán)、農(nóng)民群眾等廣為熟知的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主體，新鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村法杰、鄉(xiāng)村知識分子等被廣泛關(guān)注，他們在激發(fā)鄉(xiāng)村自治活力、培育鄉(xiāng)風(fēng)文明、傳承鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村法律建設(shè)和思想道德引領(lǐng)等方面發(fā)揮了重要的治理價值。侯宏偉等^［19］指出，要根據(jù)村莊的不同類型構(gòu)建鄉(xiāng)村“三治”主體間相互嵌入的共治機(jī)制?！叭谓Y(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，需要多層次多類型的社會力量的加入，需培育和吸收不同領(lǐng)域的“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”人才服務(wù)鄉(xiāng)村，促使“構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路”。

3.3 自治、法治、德治結(jié)合的邏輯思路

有學(xué)者認(rèn)為，自治、法治和德治之間是辯證關(guān)系，應(yīng)從發(fā)展的觀點(diǎn)看待，從馬克思主義哲學(xué)來看，實(shí)現(xiàn)人的高度自治是政治目標(biāo)；從公民參與來促進(jìn)法治和德治看，自治是一個手段和過程^［20］?，F(xiàn)實(shí)中，“三治”在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系和地位是辯證發(fā)展的，片面或單純強(qiáng)調(diào)何為目的何為手段都無實(shí)質(zhì)意義，應(yīng)圍繞鄉(xiāng)村治理中迫切需要解決的關(guān)鍵問題，因時因地制宜，將客觀情況作為處理三者關(guān)系或結(jié)合模式的客觀依據(jù)。鄧大才^［21］認(rèn)為，自治、法治、德治是3種不同的治理方式，三者有不同的功能和作用，3種治理方式在一定條件下各自可以實(shí)現(xiàn)善治，兩兩組合、三者組合也可以實(shí)現(xiàn)善治。這些研究對于如何將“三治”在實(shí)踐中進(jìn)行結(jié)合和發(fā)揮作用提供了邏輯思路，對于鄉(xiāng)村治理體系在實(shí)踐中不斷完善具有重要的啟發(fā)意義?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出：以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，無論“三治”采用何種結(jié)合模式，都需在總體性治理理念之下，以“三治”作為鄉(xiāng)村治理體系的核心要素，將其科學(xué)融入新時期鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新實(shí)踐之中。

3.4 “三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)踐取向

“三治”結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)實(shí)踐主要有兩類取向：一類是綜合取向，一類是分類取向。

綜合取向的實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)“三治”在鄉(xiāng)村治理體系中綜合發(fā)力。十九大報告提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全鄉(xiāng)村治理體系。基層基礎(chǔ)性工作不到位，影響鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)和完善。而農(nóng)村的基礎(chǔ)性工作，正是基層自治和民主建設(shè)、法治建設(shè)和德治建設(shè)。實(shí)踐中，多地都將強(qiáng)調(diào)法治、提升德治、完善自治的綜合性工作作為完善鄉(xiāng)村治理體系的基本手段，以自治激發(fā)基層群眾的創(chuàng)造力，以法治合理規(guī)范群己界限，以德治強(qiáng)化對共同體的責(zé)任^［22］。多地的基層治理創(chuàng)新中將道德觀念和法律意識融入鄉(xiāng)規(guī)民約或文明公約之中，達(dá)到“三治”的自然結(jié)合，效果顯著。綜合性取向的“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，把“三治”真正看成是一個有機(jī)的整體，全面設(shè)計(jì)，綜合考慮，在自治中建設(shè)和提升法治、德治的水平，同時，通過法治和德治的手段提升自治活力和自治能力。

分類取向的實(shí)踐，是基于不同的治理場景，或著眼于鄉(xiāng)村自治秩序或自治組織的建設(shè)，或著眼于鄉(xiāng)村法治意識和法治建設(shè)的功能，或強(qiáng)調(diào)道德風(fēng)尚、鄉(xiāng)風(fēng)文明的價值。這些實(shí)踐取向總體上依然是在“三治”體系下，在關(guān)注其他治理要素的同時，著重某些治理要素在某些情景下如何有效發(fā)揮作用和解決實(shí)際問題，但絕不意味著對其他治理要素的忽視。

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確提出堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程。無論是哪種取向，都需基于對地方鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)條件狀況的科學(xué)研判，如，不同地域自有的自治、法治和德治的基礎(chǔ)狀況，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)及領(lǐng)導(dǎo)能力轉(zhuǎn)化情況，鄉(xiāng)村社會組織建設(shè)及參與鄉(xiāng)村治理情況，鄉(xiāng)村治理所涉及的有關(guān)部門的督導(dǎo)協(xié)同情況等。只有準(zhǔn)確把握地方鄉(xiāng)村治理需要解決的重點(diǎn)問題，才能在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)實(shí)踐中增強(qiáng)動力，激發(fā)活力。

4 鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的推進(jìn)路徑

4.1 地方層面的創(chuàng)新探索

鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的目的是自治、法治、德治相互關(guān)系下如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的治理有效，保障農(nóng)村充滿活力、穩(wěn)定有序，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村全面振興夯實(shí)治理基礎(chǔ)。地方鄉(xiāng)村為破解治理中的難題，對鄉(xiāng)村自治、法治和德治做了創(chuàng)新性探索。浙江桐鄉(xiāng)、上虞、德清等地的“三治合一”早期實(shí)踐，不但是地方治理創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展的優(yōu)秀樣本，也提供了在地方社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)中創(chuàng)新治理路徑的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，對于構(gòu)建共建共治共享的地方鄉(xiāng)村社會治理格局、形成充滿活力和諧有序的鄉(xiāng)村社會秩序做出了積極的努力。多地的治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的典型特征，即在村民自治制度的基礎(chǔ)上，激發(fā)村民和其他鄉(xiāng)村社會組織參與鄉(xiāng)村事務(wù)的熱情，將自治融入法治和德治的因素，三者有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化自治形式，完善治理方式，形成治理效應(yīng)。

4.2 國家層面的試點(diǎn)示范

先試先行是我國農(nóng)村改革和制度探索的重要方法，是我國改革開放取得成功的基本經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，農(nóng)村政策試點(diǎn)的主題涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式改革、科技興農(nóng)、土地制度改革、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。十八大以后，農(nóng)村改革繼續(xù)深化，國家先后設(shè)立兩批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，將鄉(xiāng)村治理納入新時期農(nóng)村改革試驗(yàn)中，部分試驗(yàn)成果轉(zhuǎn)化為中央政策。中央通過規(guī)范和監(jiān)督地方試驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和地方探索的良性互動^［23］。

習(xí)近平總書記指出，試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。發(fā)揮好試點(diǎn)對全局性改革的示范、突破、帶動作用。新時期，面對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變動和治理邏輯的變化，迫切需要在鄉(xiāng)村治理理念、治理主體、治理方式、治理范圍和治理重點(diǎn)等方面進(jìn)一步創(chuàng)新、調(diào)整和完善，以增進(jìn)農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感和安全感。根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》的要求，2019年12月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委聯(lián)合組織開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范工作，在全國范圍內(nèi)確定115個縣（市、區(qū)）作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)單位，鼓勵地方結(jié)合實(shí)際，根據(jù)地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，在鄉(xiāng)村治理的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)積極創(chuàng)新、大膽實(shí)踐，以形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮試點(diǎn)示范引領(lǐng)作用。該次試點(diǎn)內(nèi)容圍繞健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系開展，有探索共建共治共享的治理體制、鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制、完善鄉(xiāng)村治理的組織體系、黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的路徑、完善基層治理方式、完善村級權(quán)力監(jiān)管機(jī)制、創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式、創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段8項(xiàng)試驗(yàn)內(nèi)容，為走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路探索新路子、創(chuàng)造新模式。該次試點(diǎn)正是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的指示、推動鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要舉措。

4.3 試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的輻射效應(yīng)

鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)的引領(lǐng)效果已初步顯現(xiàn)，多地將試點(diǎn)過程中形成的工作機(jī)制、政策制度、保障措施等轉(zhuǎn)化形成為長效機(jī)制，探索出了一套好的方法路徑，培育打造了一批特色的優(yōu)秀樣本，在進(jìn)一步健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系、全面提升鄉(xiāng)村治理水平方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并形成輻射效應(yīng)，為營造良好的鄉(xiāng)村治理氛圍打下了良好的治理基礎(chǔ)。

第一，基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨員先鋒模范作用是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)順利推進(jìn)的保證。鄉(xiāng)村治理過程中，多地實(shí)施了鄉(xiāng)村黨支部書記“領(lǐng)頭雁工程”，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)落實(shí)村級事務(wù)“四議兩公開”制度，建立基層黨員聯(lián)系農(nóng)戶的機(jī)制。實(shí)踐證明，越是在基層黨建落實(shí)較好的地區(qū)，其鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)工作越能夠順利進(jìn)行，村級陽光工程建設(shè)、服務(wù)群眾意識、為農(nóng)服務(wù)能力等方面提升得越明顯，越能夠營造良好的鄉(xiāng)村治理氛圍，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

第二，以特色樣本的打造形成重點(diǎn)示范。多地在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)過程中打造發(fā)掘了一批特色樣本，例如，浙江寧海36條權(quán)力清單反腐、廣東汕頭小清單賦能大智慧治理方式創(chuàng)新樣本，江西南昌“四民”融合、湖南瀏陽“五微聯(lián)治”治理體制創(chuàng)新樣本，福建廈門“鄰長制”優(yōu)化“微治理”、甘肅高臺“四級七天”工作法化解基層矛盾糾紛健全治理體系樣本，江蘇溧陽“五堂一站”、四川珙縣“四方合約”提升治理能力樣本等。以試點(diǎn)積經(jīng)驗(yàn)，以樣本做示范，以示范促推廣，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村部四批鄉(xiāng)村治理典型案例的推介和宣傳，在鄉(xiāng)村治理及其體系建設(shè)領(lǐng)域形成了良好的輻射效應(yīng)。

第三，重視道德引領(lǐng)和鄉(xiāng)風(fēng)文明的治理價值。在“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)實(shí)踐中，多地通過道德文明村鎮(zhèn)、道德文明家庭和道德文明個人的創(chuàng)建和評選等形式，提升村民道德意識和道德水平，同時，注重挖掘和保護(hù)優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化資源，如紅色文化、歷史名村（鎮(zhèn)）等，提升鄉(xiāng)村的歷史榮譽(yù)感、現(xiàn)實(shí)認(rèn)同感和文化凝聚力，由道德模范到鄉(xiāng)風(fēng)文明再到鄉(xiāng)村文化引領(lǐng)，使德治具有可操作性，并依此活躍自治形式，支持法治建設(shè)。

4.4 鄉(xiāng)村治理新制度的不斷探索

隨著全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)的展開，掀起了創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理制度的探索，其中，清單制、積分制等制度的推出，為促進(jìn)鄉(xiāng)村“三治結(jié)合”、提升鄉(xiāng)村治理效能提供了優(yōu)秀的制度性經(jīng)驗(yàn)。

浙江寧?！?6條權(quán)力清單”的反腐經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散，多地在村級干部權(quán)力運(yùn)行方面進(jìn)行了制度化的探索，各具特色的清單制度在全國鄉(xiāng)村治理中不斷推出，在規(guī)范和監(jiān)督村級權(quán)力運(yùn)行體系，全面梳理涉及“三重一大”等村級權(quán)力、村級事務(wù)和基層公共服務(wù)事項(xiàng)，提高村級組織服務(wù)農(nóng)民群眾水平和提升鄉(xiāng)村治理效能方面成效顯著。

2018年，浙江海寧市首創(chuàng)基層黨建積分制，設(shè)計(jì)出可量化、可操作的黨建評價體系。之后，全國多地開啟了對“積分制”的創(chuàng)新性運(yùn)用。積分制治理由地方政府推動制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)，呈現(xiàn)各具特色的多種實(shí)踐形態(tài)^［24］。順應(yīng)基層治理能力現(xiàn)代化的要求，“積分制”被廣泛運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，在激發(fā)村民參與、鄉(xiāng)村文明建設(shè)、人居環(huán)境治理等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。

2019年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵各地實(shí)行目錄清單等管理方式。2020年7月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》要求，因地制宜在鄉(xiāng)村治理工作中推廣運(yùn)用積分制。這表明鄉(xiāng)村治理中的清單制和積分制的實(shí)行得到了國家層面的認(rèn)可，成為鄉(xiāng)村治理過程中重要的創(chuàng)新性制度，為激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力提供了制度性保障。目前，清單制、積分制等制度已被廣泛運(yùn)用于多地鄉(xiāng)村治理過程。制度的建構(gòu)整合了基層政府、村級兩委、鄉(xiāng)村組織、基層群眾等多項(xiàng)治理要素，制度的運(yùn)行涉及自治為基、法治為本、德治為先的基本要素，符合“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的思路。2023年中央一號文件提出，完善推廣積分制、清單制、數(shù)字化、接訴即辦等qTFXM9pOp06Cz/lE5Bfc+7IzMe5UxH57IkCm1sqcJVI=務(wù)實(shí)管用的治理方式，為鄉(xiāng)村治理的制度化探索指明了方向。隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進(jìn)，追求鄉(xiāng)村的有效治理，需要不斷地通過搭建制度平臺、探索更多有效的、符合鄉(xiāng)村治理邏輯的新制度。參考文獻(xiàn)

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