摘 要：編制土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表是落實(shí)生態(tài)文明體制改革總體要求和統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要舉措。以南平市土地儲備工作實(shí)踐為基礎(chǔ)，對土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的設(shè)計(jì)思路和表式體系開展研究，探索構(gòu)建符合南平市實(shí)際的土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表“4+3+3+7”表式體系?？茖W(xué)合理地編制表式，有助于掌握區(qū)域內(nèi)儲備土地的資產(chǎn)與負(fù)債構(gòu)成，全面反映所有者權(quán)益的變化情況，為地方政府科學(xué)判斷償債能力、規(guī)范土地儲備融資管理、提高宏觀決策能力、推動土地資源集約利用提供支撐。

關(guān)鍵詞：土地儲備；資產(chǎn)負(fù)債表；設(shè)計(jì)思路；表式體系；南平市

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）15-0104-05

一、研究背景

土地作為自然資源要素類型的一種，因自身獨(dú)有的地理區(qū)位屬性而深刻嵌入人類社會生產(chǎn)生活的全過程，已成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)最直接也是最重要的自然資源要素載體。土地儲備制度的建立，有助于地方政府科學(xué)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)和時序，持續(xù)推動土地資源的合理有效利用，是土地資源（實(shí)物量）向土地資產(chǎn)（價值量）轉(zhuǎn)化的一個重要環(huán)節(jié)。近年來，各級自然資源部門在認(rèn)真履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的過程中，深刻把握中國式現(xiàn)代化對國有土地資源資產(chǎn)管理新的更高要求，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，而政府儲備土地作為成熟度最高的未入市開發(fā)的存量土地資源，是現(xiàn)階段探索實(shí)現(xiàn)國有土地資源以至全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的重要抓手和有利路徑。

土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表源于財(cái)務(wù)領(lǐng)域的資產(chǎn)負(fù)債表，將土地資源資產(chǎn)和土地資源負(fù)債相結(jié)合，用表式的形式予以量化和呈現(xiàn)，有助于土地資源的管理者掌握某個時點(diǎn)下區(qū)域內(nèi)儲備土地的總體情況和區(qū)間變化情況，體現(xiàn)了土地管理的新思路、新理念，具有現(xiàn)實(shí)、直觀、便捷的特性。土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表實(shí)質(zhì)上是指處在不同儲備階段的土地以資產(chǎn)負(fù)債表的形式來表達(dá)土地儲備資產(chǎn)在某一特定的日期（年初、年末）的實(shí)物、價值、負(fù)債狀態(tài)及其變動情況，重在理清資產(chǎn)、負(fù)債的來源、去向及相關(guān)屬性。南平市作為自然資源部確定的全國土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)八個城市之一，穩(wěn)妥有序開展了土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表體系研究及試點(diǎn)編制工作，針對收儲成本與預(yù)期出讓收入、資產(chǎn)價值與負(fù)債、融資額度與償債能力缺乏有機(jī)聯(lián)系等問題，探索建立符合南平市實(shí)際的資產(chǎn)負(fù)債表編制制度，形成了較為豐富的研究成果。

二、南平市土地儲備實(shí)踐

（一）區(qū)域概況

南平市位于福建省北部，俗稱“閩北”，是福建省面積最大的地級市。市域內(nèi)低山丘陵分布廣，山地面積約占轄區(qū)國土面積的77%，具有“八山一水一分田”的地形特征。受地形地貌限制，城鎮(zhèn)多分布于河谷、少量平原或盆地地區(qū)，發(fā)展腹地面積較小，屬典型的山地城市。在地質(zhì)構(gòu)造和地質(zhì)災(zāi)害共同影響下，南平市域土地資源開發(fā)成本相對較大，加之土地市場不夠活躍、核心競爭力不強(qiáng)，使得大量條件不佳的存量建設(shè)用地不易盤活利用。

（二）土地儲備工作現(xiàn)狀

土地儲備是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，南平市的土地儲備工作圍繞“預(yù)、收、用、供”四個環(huán)節(jié)開展，即土地儲備計(jì)劃的編制報(bào)批、儲備土地的取得（iQmI0LRaJTCZU8bU5LF/N8aWBTv7EvRBVK2bTUbJC6k=入庫）、儲備土地的前期開發(fā)管護(hù)（含臨時利用）、儲備土地的供應(yīng)（出庫），各環(huán)節(jié)緊密協(xié)作形成有機(jī)的儲備土地工作管理整體，逐步將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，納入地方政府的國有土地資產(chǎn)管理范疇。在入庫端，已儲備土地的規(guī)劃用途多為住宅用地和商服用地，其次為工業(yè)用地。住宅、商服用地多分布于舊城中心區(qū)、新城核心區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配套完備等人流集中的區(qū)域，以便于后期通過公開出讓獲取更高的土地增值效益和土地出讓利潤，加快地方政府在區(qū)域基建大配套和社會民生事業(yè)中投入資金的回流；工業(yè)用地則多分布于各產(chǎn)業(yè)園區(qū)或城郊地段，以盡可能減少土地租金、降低企業(yè)拿地成本、避免對環(huán)境的敏感性影響。受居民購買意愿、土地市場供需關(guān)系影響，商住復(fù)合型規(guī)劃用途的土地是下一步土地儲備工作的重點(diǎn)；同時，為順應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的發(fā)展變化，產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）用地的儲備量將逐步穩(wěn)定提高，是培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長點(diǎn)的要素保障，也是推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從來源看，南平市已儲備入庫的土地占比主要為依法收回的國有土地和已辦理農(nóng)轉(zhuǎn)征批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地。在出庫端，已供應(yīng)的儲備土地多為宗地總價和溢價率更高的住宅用地與商服用地，出于帶動有效投資和優(yōu)化營商環(huán)境的考量，地方政府更側(cè)重于對住宅、商服用地的儲備，而忽視產(chǎn)業(yè)用地和基礎(chǔ)配套設(shè)施用地的需求，導(dǎo)致土地一級市場的結(jié)構(gòu)平衡性有所偏差?，F(xiàn)階段，南平市的土地儲備工作仍存在年度儲備計(jì)劃制度落實(shí)不到位、年度計(jì)劃完成率不高、土地入庫標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)等問題。

三、實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

（一）國內(nèi)部分地區(qū)的探索

土地資源資產(chǎn)價值核算方面。2014年，貴州圍繞資產(chǎn)負(fù)債表的理論、框架結(jié)構(gòu)以及價值評價等開展研究，設(shè)計(jì)自然資源、水、土地以及森林的資產(chǎn)負(fù)債表編制形式。河北承德于2016年正式形成了包括輔助表、擴(kuò)展表、分類表以及總表等內(nèi)容的相關(guān)表格，同時核算了土地資源資產(chǎn)價值總量。浙江紹興通過開展土地儲備出讓預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)，達(dá)到了梳理可利用的土地資源、盤活優(yōu)質(zhì)存量土地、模擬運(yùn)作儲備地塊、測算預(yù)期收益的效果。湖南在2018年開展了省級土地資產(chǎn)調(diào)查核算試點(diǎn)，以期核算全省范圍內(nèi)國有建設(shè)用地的資產(chǎn)總量。廣東立足已有的土地資源等級價格體系，采取了“全覆蓋、全口徑、多尺度”的方式，開展宏觀與中觀尺度的國有土地資源資產(chǎn)核算。寧夏采用“中觀方法為主、宏觀方法為輔”的方案，對試點(diǎn)區(qū)域的國有建設(shè)用地和農(nóng)用地開展價值量核算。貴陽、廣州探索開展了微觀尺度的核算，形成初步核算成果。廈門市引入商業(yè)繁華度等多項(xiàng)修正因子，對原有基準(zhǔn)地價分區(qū)進(jìn)行再次分割細(xì)化，進(jìn)一步提升核算精度。蘭州則立足全域覆蓋的基準(zhǔn)地價，對全域國有土地開展中觀尺度的核算。

土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表編制方面。杭州市通過明確資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益分類標(biāo)準(zhǔn)與范圍，全面考慮使用土地儲備專項(xiàng)債券尚未還清的已出讓土地的長期負(fù)債性，確定實(shí)物量、價值量核算方法，選擇“資產(chǎn)=負(fù)債+所有者權(quán)益”的平衡關(guān)系，編制土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表，以期能夠體現(xiàn)土地儲備潛力、庫存儲備土地情況，摸清現(xiàn)有土地儲備專項(xiàng)債券的規(guī)模，探索未來可承載的土地儲備專項(xiàng)債券的空間，測算土地儲備債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的安全系數(shù)，增強(qiáng)調(diào)控土地市場促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定的能力。天津市土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表編制重點(diǎn)在于建立土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表框架體系、清查儲備土地資源實(shí)物量和核算土地儲備資源價值量，確定資產(chǎn)、負(fù)債的核算方法等方面。遵循“由簡至繁，由易至難”的原則，采用“先存量后價值、先分類后綜合、先存量后流量”的編制路徑編制土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表。焦作市試點(diǎn)針對收儲成本與預(yù)期出讓收入、資產(chǎn)價值與負(fù)債、融資額度與償債能力的問題，與國土空間規(guī)劃、用途管制、基礎(chǔ)地理信息“一張藍(lán)圖”、第三次全國國土調(diào)查、資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)核算試點(diǎn)和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等相銜接，整體設(shè)計(jì)土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表表式、資產(chǎn)調(diào)查和資產(chǎn)核算體系。同時建立土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、土地儲備專項(xiàng)債券預(yù)警、土地儲備年度計(jì)劃編制、土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、焦作市自然資源和規(guī)劃“一張藍(lán)圖”的五個有機(jī)聯(lián)系。

（二）經(jīng)驗(yàn)與啟示

一是儲備土地價值量的核算。銜接和借鑒國有土地資產(chǎn)核算試點(diǎn)中價值核算的方法，遵循“實(shí)物到價值、實(shí)物與價值并重”的技術(shù)路徑，增加價值量與實(shí)物量之間的關(guān)聯(lián)性，在此基礎(chǔ)上研究成本法、市場比較法和基準(zhǔn)地價期日修正法等計(jì)量方法，探索最適合南平市儲備土地價值量核算的方法。二是土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表編制。參考“先分類再綜合”“先存量后流量”“先實(shí)物后價值”的技術(shù)方法，將比較分散的各類土FAH8pvps1YpX27C6ZCupRIcDgQcBH4xrpq0KhMqQOIs=地儲備賬戶整合到土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的表格中，通過土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)、規(guī)劃用途等方式進(jìn)行分類，利用一定時間點(diǎn)期初、期末以及本年度變動數(shù)量等流量的變動情況來反映資產(chǎn)、負(fù)債以及所有者權(quán)益。三是資產(chǎn)分類范圍。根據(jù)杭州市土地儲備資產(chǎn)范圍，結(jié)合南平市土地儲備工作實(shí)際，利用資產(chǎn)負(fù)債表中分錄、分類賬等會計(jì)程序，將南平市儲備土地以宗地作為儲備單位，依據(jù)土地儲備環(huán)節(jié)、產(chǎn)權(quán)狀態(tài)將儲備土地劃分為擬收儲土地、入庫土地和已供應(yīng)土地，將使用專項(xiàng)債券尚未還清但已供應(yīng)土地納入南平市土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)計(jì)算范圍。四是基本框架構(gòu)建。根據(jù)相關(guān)國內(nèi)外研究，結(jié)合南平市土地儲備工作實(shí)際情況，由編制基礎(chǔ)出發(fā)，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、重點(diǎn)突出，堅(jiān)持簡潔實(shí)用、真實(shí)合理，堅(jiān)持因地制宜、統(tǒng)籌協(xié)同三個基本原則，研究資產(chǎn)負(fù)債報(bào)表框架體系的構(gòu)建，建立適合南平市儲備土地現(xiàn)狀的資產(chǎn)負(fù)債表整體框架。

四、土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的設(shè)計(jì)

（一）功能定位與設(shè)計(jì)原則

土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表定位為全民所有自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的重要組成成分，通過充分利用調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、資產(chǎn)清查、統(tǒng)計(jì)核算等成果，展現(xiàn)土地儲備資產(chǎn)的來源、供應(yīng)、數(shù)量、用途、價值、負(fù)債等屬性信息，形成相互關(guān)聯(lián)、相互支撐的報(bào)表體系。負(fù)債表要能夠全面反映編制地區(qū)土地儲備資產(chǎn)真實(shí)家底狀況、監(jiān)督管理效果，能夠?yàn)橥七M(jìn)土地儲備機(jī)構(gòu)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評級，進(jìn)一步完善全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制，切實(shí)防范相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)提供有力支撐。

在表式設(shè)計(jì)上，首先堅(jiān)持人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念，注重儲備土地的開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)權(quán)責(zé)相對等，實(shí)物量與價值量相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)效益相統(tǒng)一；其次，圍繞土地儲備資產(chǎn)管理中底數(shù)不清、監(jiān)管不到位、存量盤活率低等突出問題，以及管理實(shí)踐中存在的價值量計(jì)量缺乏等不足，力求全面反映土地儲備資產(chǎn)家底，明晰土地儲備機(jī)構(gòu)管理權(quán)責(zé)，報(bào)告受托資產(chǎn)負(fù)債情況需要；再次，以回應(yīng)報(bào)表使用者關(guān)切為基本出發(fā)點(diǎn)，以編制成本可控為落腳點(diǎn)，充分利用現(xiàn)有工作成果及試點(diǎn)探索成果，盡量避免重新生產(chǎn)數(shù)據(jù)，確保能夠?qū)嶋H計(jì)量或測算，注重技術(shù)可行，易于操作；最后，充分借鑒國內(nèi)外已有理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南平市實(shí)際在負(fù)債表指標(biāo)設(shè)計(jì)、受托責(zé)任履行情況、監(jiān)督管理效果等方面大膽試點(diǎn)探索，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（二）設(shè)計(jì)思路

一是遵循會計(jì)平衡原理。通過構(gòu)建“資產(chǎn)=負(fù)債+所有者權(quán)益”的會計(jì)恒等式，使資產(chǎn)、負(fù)債的數(shù)據(jù)具有對應(yīng)性，能夠反映儲備土地在某一時點(diǎn)的財(cái)務(wù)狀況。進(jìn)一步明晰資產(chǎn)、負(fù)債內(nèi)涵，理清土地儲備資產(chǎn)、負(fù)債分類標(biāo)準(zhǔn)，理順土地儲備資產(chǎn)實(shí)物量、價值量的關(guān)系。按照土地儲備的不同階段（擬收儲土地、入庫儲備土地、已供應(yīng)土地）和南平市儲備土地的規(guī)劃用途類別將土地儲備資產(chǎn)細(xì)分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、其他經(jīng)營性建設(shè)用地等資產(chǎn)門類。結(jié)合土地儲備成本支付來源，同時考慮每年應(yīng)付賬款，將南平市土地儲備負(fù)債分為財(cái)政性負(fù)債、債券負(fù)債及利息負(fù)債三種。

二是體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性與流動性。資產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面，不僅要表現(xiàn)土地儲備資產(chǎn)內(nèi)部的占比劃分，還要關(guān)注實(shí)物量與價值量之間的關(guān)系以及不同類型（產(chǎn)權(quán)狀態(tài)）的土地儲備資產(chǎn)之間的比例關(guān)系。產(chǎn)權(quán)狀態(tài)完整性關(guān)系到土地儲備資產(chǎn)的變現(xiàn)和為政府提供資金回籠周轉(zhuǎn)的可能性，是衡量土地儲備資產(chǎn)安全性的重要標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)債結(jié)構(gòu)方面（即短期負(fù)債和長期負(fù)債、負(fù)債總額與所有者權(quán)益、長期負(fù)債與所有者權(quán)益的比例關(guān)系），如果儲備土地負(fù)債結(jié)構(gòu)的比例不合理，會給地方政府財(cái)政造成財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和籌資困難。因此，土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的設(shè)計(jì)必須對負(fù)債、長期負(fù)債、短期負(fù)債予以明晰，能夠?yàn)橥恋貎漕A(yù)算、資金管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測提供輔助工具。在表式項(xiàng)目的排序上，按照從上到下、從左到右的原則（即資產(chǎn)占用期限架構(gòu)、循環(huán)周期）來表現(xiàn)報(bào)表的流動性特征。土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表在全面反映土地儲備資產(chǎn)所有者權(quán)益情況的同時，也要為進(jìn)一步加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、計(jì)劃編制、項(xiàng)目管理、資金支付、債券分配等方面提供信息基礎(chǔ)、監(jiān)測預(yù)警和決策支持。

三是考慮實(shí)物量與價值量。實(shí)物量與價值量是土地儲備資產(chǎn)重要的兩個量化成果，是土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表體系設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。按照“先實(shí)物后價值”的技術(shù)路徑，堅(jiān)持“實(shí)物與價值并重”的原則，充分考慮實(shí)物量與價值量的銜接性。

四是建構(gòu)多維度分析能力。從監(jiān)測債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)控土地市場、規(guī)范土地儲備工作等維度出發(fā)，考慮土地儲備資產(chǎn)負(fù)債報(bào)表設(shè)計(jì)，明晰所有者權(quán)益、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為科學(xué)判斷償債能力、規(guī)范融資管理、推動土地儲備管理規(guī)范化、透明化、精細(xì)化提供數(shù)據(jù)支撐。對出現(xiàn)特殊情況的儲備地塊資產(chǎn)、負(fù)債、趨勢、出現(xiàn)頻率進(jìn)行分析，編制同樣適用于該地塊的土地儲備資產(chǎn)負(fù)債報(bào)表體系，提高報(bào)表的普適性，追求真實(shí)的土地儲備與供應(yīng)量，減少資產(chǎn)、負(fù)債的數(shù)據(jù)誤差，以保證報(bào)表數(shù)據(jù)的客觀性與準(zhǔn)確性。

五、土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的框架體系

（一）框架結(jié)構(gòu)

南平市土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表以土地儲備資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)表（生命周期）作為數(shù)據(jù)來源，由報(bào)表體系、賬戶體系（資產(chǎn)情況表、負(fù)債情況表）以及附表共同構(gòu)成，呈現(xiàn)“4+3+3+7”的結(jié)構(gòu)。其中，報(bào)表體系分別為南平市土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表、土地儲備所有者權(quán)益變動表、儲備土地收支表以及儲備土地收支明細(xì)表等4張表，反映報(bào)告期內(nèi)南平市各類型儲備土地資產(chǎn)、負(fù)債及其所有者權(quán)益的期初、期末及其變化情況?！?+3”為資產(chǎn)及負(fù)債賬戶體系，其中資產(chǎn)情況體系，包括擬收儲土地資產(chǎn)情況表（實(shí)物量和價值量）、入庫儲備土地資產(chǎn)情況表（實(shí)物量和價值量）、使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地資產(chǎn)情況表（實(shí)物量和價值量）；負(fù)債核算體系，包括擬收儲土地負(fù)債核算表、入庫儲備土地負(fù)債核算表、使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地負(fù)債核算表。均體現(xiàn)各階段各類型儲備土地的資產(chǎn)、負(fù)債期初、期末存量情況及其變化來源與去向。7張附表為數(shù)據(jù)支撐表，分別為擬收儲土地地塊期初、期末的統(tǒng)計(jì)表、入庫儲備土地地塊期初、期末的統(tǒng)計(jì)表、年度內(nèi)土地供應(yīng)統(tǒng)計(jì)表、使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地地塊期初、期末的統(tǒng)計(jì)表。附表詳細(xì)記錄儲備土地資產(chǎn)負(fù)債的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價格、處置等方面的屬性信息及其特性，為報(bào)表編制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）體系構(gòu)成

計(jì)量報(bào)表體系要能夠體現(xiàn)土地儲備資產(chǎn)實(shí)物量、核算土地儲備資產(chǎn)價值量、反映土地儲備資產(chǎn)流量、揭示土地儲備負(fù)債、顯示所有者權(quán)益及其變動情況。由此，結(jié)合南平市土地儲備工作實(shí)際情況，遵循“實(shí)物與價值并重、存量與流量并重”原則，依照“先分類再綜合、先存量后流量、先實(shí)物后價值”的編制路徑，按照“期初數(shù)+本期增加數(shù)=本期減少數(shù)+期末數(shù)”的邏輯關(guān)系，確定了土地儲備資產(chǎn)實(shí)物量統(tǒng)計(jì)與價值量核算體系、土地儲備資產(chǎn)負(fù)債核算體系及土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表報(bào)表體系3個體系。土地儲備資產(chǎn)實(shí)物量統(tǒng)計(jì)與價值量核算體系是土地儲備資產(chǎn)賬戶的體現(xiàn)，與土地儲備負(fù)債相對應(yīng)，是土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表報(bào)表數(shù)據(jù)支撐；土地儲備負(fù)債核算體系包括擬收儲土地負(fù)債核算表、入庫儲備土地負(fù)債核算表、使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地負(fù)債核算表，體現(xiàn)各階段各類型儲備土地的資產(chǎn)、負(fù)債期初、期末存量情況及其變化來源與去向，與土地儲備資產(chǎn)相對應(yīng)；土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表報(bào)表體系中，土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表、表現(xiàn)資產(chǎn)、負(fù)債以及所有者權(quán)益，與土地儲備資產(chǎn)、負(fù)債體系相互聯(lián)系。其余三個土地儲備所有者權(quán)益變動表、土地儲備收支表為其主要組成部分，土地儲備收支明細(xì)表是土地儲備收支表的解釋說明。

1.報(bào)表體系。南平市土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體（南平市行政轄區(qū)）空間范圍內(nèi)不同階段不同類型儲備土地資產(chǎn)的實(shí)物量、經(jīng)濟(jì)價值量期初、期末存量情況以及儲備土地不同類型負(fù)債的期初、期末情況，展示報(bào)告期內(nèi)所有者權(quán)益的數(shù)量及變化情況。南平市土地儲備所有者權(quán)益變動表主要反映本輪報(bào)告期內(nèi)以及上輪報(bào)告期內(nèi)的所有者權(quán)益期初、期末數(shù)量及其變化趨勢。儲備土地收支表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體土地處置取得的相關(guān)收入及土地管理支出情況，即土地儲備成本支出、管護(hù)費(fèi)用、專項(xiàng)債券本息等支出程度，為短期土地資本經(jīng)營預(yù)算提供思路。儲備土地收支明細(xì)表主要為儲備土地收支表的支出明細(xì)表，清楚記錄每塊儲備土地收支信息，實(shí)時反映報(bào)告期內(nèi)編表主體收入、支出的來源、去向。

2.賬戶體系。擬收儲土地資產(chǎn)情況表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體空間范圍內(nèi)擬收儲土地資產(chǎn)的實(shí)物量、經(jīng)濟(jì)價值量期初、期末存量情況，表現(xiàn)其變化的來源及去向，同時以土地類型為條件，進(jìn)行內(nèi)部橫向?qū)Ρ确治觯故疚磥碛玫氐内呄蛐?。入庫儲備土地資產(chǎn)情況表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體空間范圍內(nèi)入庫儲備土地資產(chǎn)的實(shí)物量、經(jīng)濟(jì)價值量期初、期末存量情況，表現(xiàn)其變化的來源及去向，同時以土地類型為條件，進(jìn)行內(nèi)部橫向?qū)Ρ确治?，展示?guī)劃用地的趨向性。使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地資產(chǎn)情況表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體空間范圍內(nèi)使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地資產(chǎn)的實(shí)物量、經(jīng)濟(jì)價值量期初、期末存量情況，表現(xiàn)其變化的來源及去向，同時以土地類型為條件，進(jìn)行內(nèi)部橫向?qū)Ρ确治?，展示?shí)際用地的趨向性。擬收儲土地負(fù)債核算表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體空間范圍內(nèi)擬收儲土地負(fù)債的類型、期初期末的數(shù)量，表現(xiàn)其變化的來源及去向，為預(yù)計(jì)擬收儲土地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。入庫儲備土地負(fù)債核算表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體空間范圍內(nèi)入庫儲備土地負(fù)債的類型、期初期末的數(shù)量，表現(xiàn)其變化的來源及去向，為預(yù)計(jì)入庫儲備土地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地負(fù)債核算表主要反映報(bào)告期內(nèi)，編表主體空間范圍內(nèi)使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地負(fù)債的類型、期初期末的數(shù)量，表現(xiàn)其變化的來源及去向。

3.表格的邏輯關(guān)系。擬收儲土地資產(chǎn)存量變化源于兩個方面，一方面核算期內(nèi)新增儲備土地形成流入量，另一方面核算期內(nèi)擬收儲土地達(dá)到入庫儲備條件進(jìn)行入庫儲備，以及擬收儲土地退出造成流出量，年初存量相應(yīng)增減后，得到年末存量。入庫儲備土地資產(chǎn)存量變化，一方面由于核算期內(nèi)擬收儲土地達(dá)到入庫儲備條件進(jìn)行入庫儲備，形成流入量；另一方面由于土地供應(yīng)或入庫土地退出形成流出量；年初存量相應(yīng)增減后，得到年末存量。使用專項(xiàng)債券尚未還清但已供應(yīng)的土地資產(chǎn)存量變化，一方面由于核算期內(nèi)新增使用專項(xiàng)債券尚未還清但已供應(yīng)的土地，需要增加存量；另一方面使用專項(xiàng)債券但已供應(yīng)的土地將債券本金還清，需要核減。附表為擬收儲土地、入庫儲備土地、使用專項(xiàng)債券尚未還清的已供應(yīng)土地三個賬戶的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐表。

六、土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表的應(yīng)用

（一）為土地儲備資金管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測提供依據(jù)

在國家政策引導(dǎo)下，南平市從2018年起申請土地儲備專項(xiàng)債券，將土地儲備專項(xiàng)債券納入預(yù)算管理。對于地方政府來說，需要依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，結(jié)合自身資產(chǎn)流通性，合理確定地方債務(wù)總限額并加強(qiáng)土地儲備資金管理監(jiān)測債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。編制土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表，能夠清晰、客觀地體現(xiàn)南平市儲備土地資產(chǎn)、負(fù)債的構(gòu)成和演變趨勢，摸清儲備土地“家底”，明確資產(chǎn)、負(fù)債關(guān)系，明晰資產(chǎn)、負(fù)債結(jié)構(gòu)有助于資產(chǎn)流通的時點(diǎn)和規(guī)模的確定、地方政府當(dāng)期及未來中長期的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)判斷、政府償債能力的衡量進(jìn)一步促進(jìn)儲備、供應(yīng)工作合理安排，規(guī)避資金占壓風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)土地收儲資金的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)對額度值、資金使用面的合理分配，提高政府宏觀決策能力，助力高質(zhì)量發(fā)展。

（二）為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制提供經(jīng)驗(yàn)

儲備土地作為全民所有自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，其主要屬性為經(jīng)濟(jì)屬性，相對其他自然資源來說，家底相對清晰，價值量估算方法較為成熟，編制儲備土地資源資產(chǎn)負(fù)債表是探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理想對象。其次，土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表整體的設(shè)計(jì)框架與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的設(shè)計(jì)框架與思路類似，通過厘清政府儲備土地資產(chǎn)實(shí)物量底數(shù)、資產(chǎn)價值及負(fù)債之間的關(guān)系，能夠?yàn)榫幹迫袼凶匀毁Y源資產(chǎn)負(fù)債表提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）推動土地儲備工作規(guī)范化、透明化、精細(xì)化

土地儲備是政府調(diào)控土地開發(fā)利用的一種有效手段，是地方改革和發(fā)展強(qiáng)有力的助推器。編制土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表，體現(xiàn)編制主體在某一時點(diǎn)所擁有的資產(chǎn)的存量與質(zhì)量的變化情況，反映一定時期內(nèi)儲備土地的使用狀況及影響，能夠“明晰家底，明確責(zé)任，考核績效”，增強(qiáng)土地儲備管理透明度，促進(jìn)土地資源合理配置、自然資源科學(xué)管理，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；其次，輔助土地儲備監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)填寫，明晰儲備土地存量及供應(yīng)構(gòu)成，為土地儲備機(jī)構(gòu)合理制定年度儲備計(jì)劃及三年滾動計(jì)劃提供參考數(shù)據(jù)，規(guī)范土地儲備工作；再者，土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表有助于南平市有關(guān)部門厘清基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，摸清部分存量土地狀況，全面銜接國土空間總體規(guī)劃，通過合理規(guī)劃，挖掘存量建設(shè)用地潛力，提高利用強(qiáng)度，充分發(fā)揮土地潛能，動態(tài)調(diào)節(jié)存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地的供應(yīng)比重，盤活存量及閑置土地。

（四）促進(jìn)與城市土地成片開發(fā)的有序銜接

土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表體現(xiàn)地方土地儲備工作在所有者權(quán)益變化的現(xiàn)勢性，反映出城鎮(zhèn)土地資源這一主要、稀缺的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本要素的政府調(diào)控手段及預(yù)期。在一定程度上能促使地方政府主動思考如何平衡土地出讓收入與土地上各類型產(chǎn)業(yè)收入的關(guān)系，探索將土地上各類項(xiàng)目開發(fā)對地方財(cái)政總收入、一般預(yù)算收入和政府性基金收入的綜合影響提前納入下一年度土地儲備計(jì)劃的實(shí)施、甚至是下一個五年規(guī)劃的成片開發(fā)方案中。這也與當(dāng)前國家對城鎮(zhèn)土地成片開發(fā)踐行新發(fā)展理念、以人民為中心的發(fā)展思想和注重節(jié)約集約用地的基本原則和要求不謀而合。

七、不足與展望

a8faaf7db5f54e815501811e6751f4f3受時間、技術(shù)、人員、行政等多因素制約，本研究雖基于南平市實(shí)際對土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表設(shè)計(jì)思路和表式體系進(jìn)行了有益探索和創(chuàng)新，但仍存在不足之處。主要有：其一，個別地區(qū)實(shí)際實(shí)施儲備的地塊未履行法定批準(zhǔn)手續(xù)，如完成征遷后（含使用土地儲備專項(xiàng)債券情形）未完成農(nóng)轉(zhuǎn)征報(bào)批手續(xù)或未取得政府儲備批復(fù)，暫無法納入統(tǒng)計(jì)范圍，無法反映儲備土地真實(shí)家底；其二，在價值量核算過程中，因南平市標(biāo)定地價、監(jiān)測地價等地價體系尚未建立，且部分區(qū)域未有成交案例可參照，采用了以城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價為核算的基礎(chǔ)，并輔以期日修正，其土地價值與實(shí)際市場價值有較明顯的差距，導(dǎo)致土地資產(chǎn)與土地負(fù)債較為接近，所有者權(quán)益未能充分體現(xiàn)；其三，南平現(xiàn)行的土地開發(fā)模式，缺乏整體性、系統(tǒng)性、科學(xué)性，往往以實(shí)施出讓為目的而實(shí)施儲備，與各類規(guī)劃缺乏有效銜接，基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施配套不足，未形成統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一開發(fā)的土地利用格局，土地價值在一級市場交易中未得到充分體現(xiàn)，所有者權(quán)益未最大化；其四，部分?jǐn)M儲備土地申請使用專項(xiàng)債券的范圍較大，但只有部分土地達(dá)到儲備入庫條件，為避免專項(xiàng)債券的整體劃入，造成負(fù)債的虛高，按面積等比例分配，忽略了宗地之間成本差異性，影響資產(chǎn)、負(fù)債及所有者權(quán)益的估量。

下一階段將圍繞以下幾個方面深化開展：一是結(jié)合土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表編制目標(biāo)，對報(bào)表體系、各項(xiàng)指標(biāo)要素包括土地儲備資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入支出等的范圍和內(nèi)涵開展進(jìn)一步研究；二是將土地儲備專項(xiàng)債券的管理作為基礎(chǔ)，探索將其納入資產(chǎn)負(fù)債表報(bào)表的體系；三是對“預(yù)計(jì)負(fù)債”的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、在報(bào)表中作為負(fù)債反映的合理性予以進(jìn)一步研究；四是對非經(jīng)營性用地納入土地儲備資產(chǎn)負(fù)債表編制范圍的合理性、實(shí)用性、表現(xiàn)性進(jìn)行探索。