摘 要：內(nèi)部控制體系是企業(yè)防控風險、提升效率的重要工具，如何更好地發(fā)揮其作用值得進一步研究。近年來，中央企業(yè)及地方國有企業(yè)雖然普遍建立了內(nèi)部控制體系，但建設(shè)質(zhì)量不高、運行不暢，難以幫助企業(yè)建立起抵御風險的有效屏障。以某集團公司內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善工作為研究對象，在文獻閱讀與工作實踐的基礎(chǔ)上，通過發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系建設(shè)和運行存在的問題，總結(jié)國有企業(yè)內(nèi)部控制體系的完善思路，并提出具體的完善措施，包括落實外部監(jiān)管要求、理順內(nèi)部管控流程、系統(tǒng)管理內(nèi)部控制體系、動態(tài)維護內(nèi)部控制體系等，以期為加強和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制體系；問題；完善思路；完善措施

中圖分類號：F27 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）15-0025-04

一、研究背景

自財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會五部委印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》以來，各國有企業(yè)按照國資委的要求陸續(xù)建立了內(nèi)部控制體系，進行了管理優(yōu)化。通過內(nèi)部控制管理的演進過程，可以看到內(nèi)部控制的實務(wù)與公司治理、戰(zhàn)略管理、企業(yè)文化、風險合規(guī)管理等領(lǐng)域不斷融合，但是很少有企業(yè)能夠真正全面把握和系統(tǒng)實施這種龐大的內(nèi)部控制體系，流程異常繁瑣復(fù)雜的內(nèi)部控制機制，既難以防范風險、又降低了企業(yè)的管理效率。因此，根據(jù)外部監(jiān)管最新要求和內(nèi)部控制實務(wù)的進一步發(fā)展，結(jié)合歷年各類檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，對集團內(nèi)部控制體系進行優(yōu)化完善，在建立內(nèi)部控制體系時抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把握好優(yōu)化完善方向，以提升企業(yè)風險管理水平，是本文研究的問題。

本文以某集團內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善工作為例，研究了國有大型企業(yè)集團內(nèi)部控制體系更新的工作過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并以此為基礎(chǔ)，提出國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題與解決建議，以期對企業(yè)在市場競爭中更好地防范風險提供有價值的參考意見。

二、某集團公司現(xiàn)有內(nèi)部控制體系存在的問題

近幾年，某市國資委每年均開展針對企業(yè)不同層級、不同重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專項檢查，在檢查中發(fā)現(xiàn)了較多問題。同時，某集團公司（以下簡稱“集團”）的資產(chǎn)規(guī)模從2015年的2 100億元增長到2018年的3 200億元，在經(jīng)營規(guī)模快速增長的情況下，企業(yè)的內(nèi)部控制體系已不適應(yīng)企業(yè)的發(fā)展實際，發(fā)生了一些風險事件。因此，亟須對集團內(nèi)部控制體系進行優(yōu)化完善，提升風險防范水平，保障國有資產(chǎn)保值增值。集團于2014年按照《關(guān)于構(gòu)建市屬國有企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項的通知》要求，首次較為系統(tǒng)地建立了內(nèi)部控制體系，但內(nèi)部控制體系持續(xù)運行多年，并沒有進行系統(tǒng)修訂，致使無法真正發(fā)揮作用。2019年，集團著手開展內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善工作，并列入集團經(jīng)營重點工作。從時間跨度來看，此次優(yōu)化完善工作較初次建立時間相隔較長，集團經(jīng)營管理已經(jīng)出現(xiàn)許多實際問題，如重大經(jīng)營事項決策時沒有準確的制度依據(jù)、虧損企業(yè)增長較快、法律合規(guī)審核不及時等，影響了集團平穩(wěn)健康發(fā)展。

（一）未及時落實外部監(jiān)管要求

近年來，有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了《國有企業(yè)黨委前置研究討論重大事項清單及程序示范文本（試行）》《市屬國有獨資公司董事會工作指引》《關(guān)于進一步加強市管企業(yè)法務(wù)和內(nèi)控工作，提高重大風險防控能力的若干意見》等政策文件，對建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理、加強企業(yè)內(nèi)部控制等方面提出了新的要求，但集團并未按照新的監(jiān)管要求及時更新內(nèi)部控制體系，形成了較為嚴重的缺失，在黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理并實現(xiàn)規(guī)范化、落實董事會職權(quán)等方面存在較大的合規(guī)性風險。另一方面，市國資委每年開展關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制現(xiàn)場檢查工作，要求細化核心業(yè)務(wù)流程管控要求，并高度關(guān)注企業(yè)重大經(jīng)營風險報告制度建設(shè)及落實情況。

例如，集團并沒有明確在重大事項決策前進行法律合規(guī)審核，造成部分重大事項決策前沒有及時出具法律意見書，而是決策已經(jīng)形成后再補充出具，形成了極大的風險隱患，一旦造成損失將很難進行補救。

（二）內(nèi)部控制體系滯后于企業(yè)發(fā)展

2014年搭建內(nèi)部控制體系后，集團業(yè)務(wù)布局、組織架構(gòu)、部室職責等發(fā)生了較大變化，并且經(jīng)營規(guī)模不斷壯大，資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額年復(fù)合增長率達到10%左右。這期間雖然也新建、修訂了一些管理制度，但內(nèi)部控制體系與各項經(jīng)營管理活動已經(jīng)產(chǎn)生了較為嚴重的不匹配。內(nèi)部控制的發(fā)展滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展，增加了管理風險，而由此引發(fā)的各部門推諉扯皮也降低了管理效率，導(dǎo)致風險隱患長期存在而不能解決。同時，內(nèi)部控制體系不斷成為巡視巡查、審計監(jiān)督等各項工作的檢查重點，但無法反映集團的實際管理活動和決策流程，使集團提供迎檢材料時需進行大量補充說明，得到的評價較為負面。

例如，《集團三重一大制度》原由集團DS處和JJ室負責解釋，但管理職能調(diào)整到DW室后，有關(guān)部室都不積極對制度進行修訂，造成決策時依據(jù)的制度內(nèi)容不符合現(xiàn)狀。另外，集團新設(shè)境外企業(yè)未履行決策、虧損企業(yè)戶數(shù)較多等問題也多次在各類檢查中被提及。

（三）制度體系缺乏統(tǒng)籌管理

一段時期以來，作為內(nèi)部控制體系重要組成部分的各項管理制度，集團內(nèi)還是各部門自行管理，缺少歸口管理部門和規(guī)范的管理辦法，各部門各行其是的結(jié)果，就是部分管理事項缺乏管控，而制度建設(shè)又沒有計劃和規(guī)劃，使集團經(jīng)常處于應(yīng)急式和補救式管理狀態(tài)。部分制度和部門職責已經(jīng)修訂或廢止，但集團有關(guān)制度未及時修訂或廢止。因制度編制時間不同、主責部門不同，導(dǎo)致制度編制標準、格式未完全規(guī)范統(tǒng)一，正在實施和已經(jīng)廢止制度的版本管理混亂，遇事不知應(yīng)以哪版制度為準。以上問題都較為嚴重地影響了管理效率，并且很多管理事項存在漏洞，沒有通過形成機制予以解決，常常是一事一議，內(nèi)部控制體系逐漸僵化、失效。

例如，《集團重大經(jīng)濟事項請示報告制度暫行規(guī)定》參照的上位制度《市管企業(yè)重大經(jīng)濟事項管理辦法》已經(jīng)廢止，但集團并未對其進行廢止，也未對其中的內(nèi)容進行修訂，制度中規(guī)定的審批金額、重點子企業(yè)的范圍早已發(fā)生重大變化，不符合實際，但該制度還被《集團三重一大管理辦法》大量引用作為依據(jù)，導(dǎo)致集團各決策事項無論是按照《集團重大經(jīng)濟事項請示報告制度暫行規(guī)定》，還是按照《集團三重一大管理辦法》均難以執(zhí)行。

（四）內(nèi)部控制手冊更新機制不明確

實際工作中，無論是出現(xiàn)公司層面的調(diào)整，如組織機構(gòu)變化，還是業(yè)務(wù)層面的調(diào)整，如業(yè)務(wù)審批流程變更等情況，都沒有明確的內(nèi)部控制手冊更新機制來體現(xiàn)這些調(diào)整，發(fā)生的調(diào)整無法與內(nèi)部控制手冊聯(lián)動，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系不能及時、全面反映新制度、新流程或缺陷整改的變化，不能充分反映出各項業(yè)務(wù)實際執(zhí)行情況。同時，因為內(nèi)部控制手冊未及時更新，造成各部門在制度建設(shè)過程中內(nèi)部控制的意識較為薄弱、制度流程化的理念未深入人心。公司實施內(nèi)部控制管理的過程中，始終缺少一份權(quán)威、規(guī)范、符合現(xiàn)狀的文件指導(dǎo)內(nèi)部控制工作。

例如，在新舊流程變更過程中，對內(nèi)部控制的要求標準不明確，導(dǎo)致現(xiàn)行內(nèi)部控制手冊不能充分反映出各項業(yè)務(wù)實際執(zhí)行情況，也影響了內(nèi)部控制手冊對內(nèi)部控制實施和評價工作的指導(dǎo)效果，造成各部門的困擾。但問題反映到內(nèi)部控制建設(shè)部門，內(nèi)部控制建設(shè)部門又沒有明確的更新機制可以指導(dǎo)和支持各部門對內(nèi)部控制手冊進行更新。

三、完善內(nèi)部控制體系的思路與措施

（一）總體思路

從內(nèi)部控制體系實際運行來看，集團的內(nèi)部控制體系已亟待更新。同時，為了盡可能適應(yīng)企業(yè)管理文化和習慣，延續(xù)管理慣性，不宜對原有體系推倒重來，而是應(yīng)抓住優(yōu)化完善的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展工作，以便實施后能夠達到更好管理效果。因此，優(yōu)化完善主要是依據(jù)市國資委關(guān)于加強內(nèi)部控制管理的通知等外部法規(guī)要求和內(nèi)部控制規(guī)范指引，通過對同類型企業(yè)的學習借鑒，在對集團現(xiàn)有內(nèi)部控制體系進行分析、診斷的基礎(chǔ)上，建立按照統(tǒng)一框架開展制度編制并持續(xù)、系統(tǒng)改進的制度管理機制，構(gòu)建制度體系框架、補充和修訂各項制度。同時，通過對管理過程中的風險重新識別、職責權(quán)限梳理、內(nèi)部控制流程優(yōu)化等，進一步完善集團的內(nèi)部控制體系，理順總部與所屬企業(yè)的管理邊界、管理權(quán)限及總部各決策主體的管理權(quán)責，規(guī)范管理流程、防范企業(yè)風險，有效提升集團管控水平。工作內(nèi)容主要有內(nèi)部控制體系診斷、風險評估、文件編寫、體系試運行、內(nèi)部控制評價及報告等環(huán)節(jié)。

（二）具體措施

1.規(guī)范頂層設(shè)計，全面落實外部監(jiān)管新要求。通過查閱公司法、黨內(nèi)法規(guī)條例等39項法律法規(guī)，尤其是比對了與國資管理相關(guān)的171項各類規(guī)章制度，參考《內(nèi)部控制應(yīng)用指引》分類和公司治理相對重要程度，對集團原有制度體系進行了分類綜合分析，提出集團制度總體框架表，形成需要新建、修訂、廢止的制度體系建設(shè)總體框架，共28類190項制度，其中擬保留57項，新建47項、修訂86項、廢止98項。

按照《關(guān)于印發(fā)國有企業(yè)黨委前置研究討論重大事項清單及程序示范文本（試行）的通知》《關(guān)于進一步完善市屬國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的實施意見》《市屬國有獨資公司董事會工作指引》《關(guān)于進一步加強市管企業(yè)法務(wù)和內(nèi)控工作，提高重大風險防控能力的若干意見》等要求，制定了《集團黨委前置研究討論重大事項清單、負面清單及程序》，詳細列示了黨委前置研究討論事項清單、負面清單和程序；修訂了《集團董事會議事規(guī)則》，建立黨委、董事會、經(jīng)理層研究重大問題的溝通機制，明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，并詳細制定了《集團董事會決策議案清單和決策程序》清單；明確了企業(yè)決策會議討論審議需要法律審核論證的重大事項，提前提交總法律顧問組織法律審核等要求。有關(guān)制度建立后，在滿足合規(guī)要求的同時，能夠不斷加強集團黨的領(lǐng)導(dǎo)，逐步建立各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制。

2.明確部門職責，梳理細化組織管控體系。訪談公司高層、部門負責人及重要崗位人員，主要從部門職責調(diào)整、崗位設(shè)置、重點職能履行情況、與其他部門的工作接口等方面進行梳理。通過訪談摸清現(xiàn)狀，尤其是針對職責不清晰、出臺的制度無人認領(lǐng)等情況，通過梳理公司章程、組織架構(gòu)、原有部門職責以及陸續(xù)出臺、修訂的各項制度，之后在內(nèi)部控制流程設(shè)計和修訂中進行有效嵌入和吸納，使新要求通過流程體現(xiàn)在日常經(jīng)營和管理中。

根據(jù)組織架構(gòu)的調(diào)整，將投資管理流程根據(jù)實際進行細化，常規(guī)投資項目由ZL部負責，金融投資、股權(quán)管理由JR部負責；國家安全職責由AQ部調(diào)整至DW室；保密管理職責由BG室調(diào)整至DW室；JJ室更名為J委（JC室），刪除了效能監(jiān)察職責；JH部新增資金管控、稅務(wù)管理等職責。根據(jù)后期陸續(xù)發(fā)布的制度，在內(nèi)部控制流程中體現(xiàn)新的管理要求，并在《權(quán)限指引表》中明確列示有關(guān)主體的職責權(quán)限和流程順序，保障新的管理要求執(zhí)行到位。在《涉及的制度及相關(guān)文件》表中將涉及的文件全部列示，實現(xiàn)了重要風險業(yè)務(wù)和有關(guān)部門全部納入，職責不交叉不重疊，提高了管理效率。

3.完善系統(tǒng)風險評估，建立制度管理體系。根據(jù)原內(nèi)部控制流程執(zhí)行情況、公司面臨風險及應(yīng)對措施等方面，圍繞制度補充和修訂表，對標風險控制要素，分析缺失內(nèi)容并編制流程優(yōu)化完善建議。將公司層面風險以風險清單的方式列示，并針對這些風險，制定控制措施、形成控制矩陣，并明確控制措施的職責機構(gòu)、部門和相關(guān)人員，使公司層面內(nèi)部控制更加翔實、可執(zhí)行、可評價。制定了《集團制度管理辦法》，明確制度的管理體系和相應(yīng)責任，建立制度編制標準和規(guī)范、完善制度全生命周期管理及動態(tài)更新機制，促進制度管理的不斷完善。

建立制度管理體系，包括制度管理決策機構(gòu)、制度管理部門、制度主責部門、制度審查部門、制度監(jiān)督檢查部門、制度信息化管理部門；規(guī)范制度編制標準，根據(jù)重要程度和適用范圍不同，將制度分為“基本管理制度”和“具體管理制度”；根據(jù)管理內(nèi)容和規(guī)范事項不同，將制度分為“意見”“規(guī)定”“辦法”“實施細則”等，并制定了黨群和經(jīng)營類意見/辦法模板，保障集團制度制定時內(nèi)容全面、規(guī)范統(tǒng)一；完善制度全生命周期閉環(huán)管理，對制度制定與發(fā)布、制度執(zhí)行與修訂、制度版本管理與廢止進行詳細規(guī)定。加強制度聯(lián)動，提升制度體系整體性，減少制度間沖突，對現(xiàn)有制度援引情況進行了梳理，有123項制度援引了外部文件或內(nèi)部管理制度，其中有46項制度援引了已經(jīng)廢止、或本次內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善中擬廢止或擬修訂的制度，將這46項制度援引情況提交制度主責部門重點關(guān)注。

4.明確內(nèi)部控制手冊更新機制，動態(tài)維護內(nèi)部控制體系。根據(jù)制度體系的管理情況，將內(nèi)部控制體系建設(shè)部門與制度管理部門相統(tǒng)一，便于內(nèi)部控制體系的統(tǒng)籌建設(shè)與更新。建立全面的內(nèi)部控制手冊修改更新管理流程，規(guī)范業(yè)務(wù)流程發(fā)生變動時，需要留痕的審批手續(xù)、內(nèi)部控制手冊相應(yīng)內(nèi)容變更的規(guī)范要求。業(yè)務(wù)部門在業(yè)務(wù)流程發(fā)生變動時，將有關(guān)變動按照內(nèi)部控制的要求進行更新，并向內(nèi)部控制體系建設(shè)部門申請變更，內(nèi)部控制體系建設(shè)部門根據(jù)工作安排，匯總整理變更內(nèi)容統(tǒng)一進行更新。這不僅能夠?qū)⑿碌墓芾韮?nèi)容與內(nèi)部控制要求緊密結(jié)合，還能夠?qū)⒋媪康囊?guī)章制度、業(yè)務(wù)流程逐步規(guī)范地納入內(nèi)部控制體系。

在《內(nèi)部控制手冊》的“內(nèi)部控制手冊的編制與更新”部分，明確規(guī)定更新與維護由GG部牽頭，涉及公司層面的內(nèi)容由GG部每年進行更新，流程內(nèi)容的更新機制與現(xiàn)行業(yè)務(wù)制度審批流程緊密結(jié)合，由各流程主責部門在更新相關(guān)制度時，同時更新流程描述和內(nèi)部控制矩陣，作為制度審批時的說明文件，與制度同步完成審批程序，并報送GG部備案，動態(tài)更新《內(nèi)部控制手冊》。

四、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

通過開展內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善工作，集團的內(nèi)部控制管理得到全面加強，風險管理水平進一步提升。在內(nèi)部控制體系建設(shè)包容性原則的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)風險防范原則，打通部室壁壘，實現(xiàn)部室間業(yè)務(wù)管理活動銜接貫通。業(yè)務(wù)層面，內(nèi)部控制流程按管理類別分為19大類，其中一級流程28個，二級流程80個，三級流程17個，末級流程99個。例如，將原一級流程“企業(yè)經(jīng)營管理流程與績效管理流程”合并為“下屬企業(yè)經(jīng)營計劃與績效管理流程”，使得經(jīng)營管理和績效管理聯(lián)動更加緊密，形成工作閉環(huán)，提高了工作效率。部分末級流程根據(jù)工作實際進行了微調(diào)，更適應(yīng)公司管理習慣。各部門也通過內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善工作，增強了內(nèi)部控制的意識?！都瘓F制度管理辦法》印發(fā)后，共有人力資源、招投標、信息公開、安全環(huán)保、戰(zhàn)略規(guī)劃、投資管理等34項新建、修訂制度主動征求制度管理部門和有關(guān)部門意見，個別部門甚至在實際開展工作之前，便主動與制度管理部門溝通。制度管理部門嚴格落實《集團制度管理辦法》，從形式和實質(zhì)上提出了多項修改意見，并在制度審批時要求《資產(chǎn)減值準備財務(wù)核銷辦法》《投資管理制度》《信息公開辦法》《巡察工作辦法》等建立內(nèi)部控制流程，明確風險控制點和相應(yīng)控制舉措，強化留痕要求。

集團整體經(jīng)營活力、管理效率也得到明顯提升，2021年虧損企業(yè)戶數(shù)同比減少16.4%，營業(yè)收入同比增長6.67%，利潤總額同比增長24.42%。

通過研究集團內(nèi)部控制體系和實施內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善工作，可以看到，國有企業(yè)內(nèi)部控制體系優(yōu)化完善，需要遵循幾個重要原則和關(guān)鍵點：一是要及時、全面落實外部監(jiān)管要求，并建立與之相匹配的組織架構(gòu)和文件體系；二是要注重內(nèi)部環(huán)境的適應(yīng)性，及時將內(nèi)部管理變化體現(xiàn)在內(nèi)部控制的風險識別、業(yè)務(wù)流程等各環(huán)節(jié)中；三是要建立與內(nèi)部控制體系相匹配的制度管理體系，內(nèi)部控制體系也要與其他管理體系相互匹配、相互支撐，不能矛盾；四是要動態(tài)更新內(nèi)部控制體系，體系建設(shè)完成后不是一勞永逸的，要加強執(zhí)行監(jiān)督和內(nèi)部控制評價，根據(jù)有關(guān)意見及時修訂完善。

（二）工作展望

內(nèi)部控制體系是企業(yè)提高經(jīng)營管理水平和風險防范能力的重要手段，未來在建立內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化完善的思路有以下幾點：一是明確責任，強化內(nèi)部控制手冊運行。要明確各層級、各部門內(nèi)部控制流程運行責任，尤其是管理層的責任，各部門也要將流程分解落實到各個崗位。執(zhí)行流程標準以控制矩陣為重點，保證控制點執(zhí)行到位。注重控制的留痕，控制表單保證完整、有效、可追溯。二是根據(jù)企業(yè)特點，加強戰(zhàn)略管控或運營管控。作為控股型集團，應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略定位差異、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、外部監(jiān)管要求、企業(yè)規(guī)模及盈利水平、內(nèi)部控制管理成熟度等因素，進一步建立、完善差異化內(nèi)部控制體系，發(fā)揮好業(yè)務(wù)與內(nèi)部控制的有效聯(lián)動，支撐業(yè)務(wù)發(fā)展，保障集團發(fā)展目標實現(xiàn)。三是加強信息化建設(shè)，逐步實現(xiàn)從“人控”到“機控”。加強內(nèi)部控制信息化，能夠有效減少人為因素對企業(yè)的影響。內(nèi)部控制應(yīng)作為信息化的目的之一，將內(nèi)部控制管控措施嵌入各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，確保自動識別并終止超越權(quán)限、逾越程序和審核材料不健全等行為。

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[責任編輯 白 雪]