《經(jīng)濟制裁：封鎖、遏制與對抗的歷史》

〔美〕尼古拉斯·穆德 著

李旭 譯

中國科學(xué)技術(shù)出版社

2024年3月

對那些經(jīng)歷過一戰(zhàn)的人而言，經(jīng)濟封鎖給他們留下的印象相當(dāng)深刻。俄國從事航運業(yè)務(wù)的企業(yè)家鮑里斯·卡多姆采夫在回顧1917年時寫道：“封鎖就像巨浪一樣，一遍又一遍地拍擊過來，一會兒拍到這邊，一會兒拍到那邊，直到國家這個巨人身上的每一塊骨頭都被打碎。”他認(rèn)為：“如果要給予封鎖真正的重視，明確其在‘世界歷史’中的真正地位，就必須完全改寫戰(zhàn)史?！?/p>

從封鎖中誕生的制裁

在1917年的前四個月當(dāng)中，世界歷史的確發(fā)生了決定性的轉(zhuǎn)變。事實上，促成這一決定性轉(zhuǎn)變的重要因素既包括協(xié)約國對同盟國施加的經(jīng)濟壓力，也包括同盟國對協(xié)約國施加的經(jīng)濟壓力。當(dāng)?shù)聡怄i丹麥海峽，奧斯曼帝國關(guān)閉土耳其海峽后，俄國就喪失了其與外部世界溝通的主要通道。戰(zhàn)前，世界上四分之一的糧食貿(mào)易都需要經(jīng)過達達尼爾海峽。由于黑海與波羅的海的商船受到兩方面的封鎖無法順利出海，俄國位于北極圈的港口每年又只有六個月可供通航，所以，俄國的經(jīng)濟承受了巨大的壓力。由于沒有足夠的出口換取收入，也無法進口煤炭與糧食，到1917年初，僅靠鐵路運輸已經(jīng)無法滿足俄國軍隊（世界上規(guī)模最大的軍隊）與平民的日常需求了。當(dāng)年3月，一場革命推翻了圣彼得堡的沙皇政府。就在同一時期，德國決定重啟無限制潛艇戰(zhàn)來迫使英國投降，而這一行動帶來了第二個轉(zhuǎn)折點：美國站在了協(xié)約國一方，加入一戰(zhàn)。

對于針對同盟國的封鎖來說，俄國革命以及德國恢復(fù)無限制潛艇戰(zhàn)都是相當(dāng)重要的事件。隨著沙俄軍隊崩潰，對中歐實施的經(jīng)濟包圍圈的東側(cè)也崩潰了。對于同盟國而言，歐亞大陸上巨量的資源現(xiàn)在唾手可得。德奧兩國希望能從中攫取足夠的原材料以維持戰(zhàn)爭。同時，美國的加入大大增強了協(xié)約國集團的實力。美國不僅控制了大量的原材料、糧食以及資本，美國國會還通過了美版《對敵貿(mào)易法》，開始征收敵國政府及其公民的“海外資產(chǎn)”。隨著拉美各國紛紛效仿美國，對同盟國宣戰(zhàn)，德國失去了其在西半球的大部分海外投資。最后，美國軍隊的到來終結(jié)了德軍在西線戰(zhàn)場取得勝利的可能，讓西線的戰(zhàn)斗進入倒計時階段。

隨著戰(zhàn)爭進入最后一年，經(jīng)濟戰(zhàn)也變得越發(fā)重要。1917年底到1918年夏天的幾個月里，英法美三國有關(guān)“經(jīng)濟武器”的威力、所取得的效果等討論達到頂峰。原材料控制似乎成為一種確保贏得戰(zhàn)爭的武器，這一武器同樣能迫使戰(zhàn)敗國老老實實地服從安排。不只是協(xié)約國認(rèn)識到了控制資源的重要意義。在與俄國進行停戰(zhàn)談判以及隨后利用東方的和平狀態(tài)時，德國領(lǐng)導(dǎo)人也迫切要求控制黑海與高加索地區(qū)的資源，為此，他們還發(fā)動了幾次不切實際的遠征以期獲得必要的原材料來抵御未來可能出現(xiàn)的封鎖。然而1918年秋天，讓帝國土崩瓦解的并非眼前的物資短缺，而是戰(zhàn)場上的筋疲力盡以及西線德軍士氣的崩潰。

這一系列戲劇性的轉(zhuǎn)變使得戰(zhàn)爭最后兩年人們心中的勝利圖景也發(fā)生了巨變，這些轉(zhuǎn)變深深地影響了封鎖政策，進而影響到后來國際聯(lián)盟的制裁機制。德國對東方資源的大肆搜刮讓協(xié)約國相信有必要在1918年11月停戰(zhàn)后繼續(xù)維持封鎖狀態(tài)；直到1919年7月魏瑪政府簽署《凡爾賽條約》后，最后的經(jīng)濟制裁措施才完全解除。同時人們認(rèn)為，新的世界秩序是否穩(wěn)固將取決于如何控制全球原材料，這促使協(xié)約國提出了大量有關(guān)建立制裁機制的建議無論這些建議的具體內(nèi)容如何，很明顯，誕生于巴黎和會的新國際組織將“通過經(jīng)濟壓力來進行統(tǒng)治”。

《國聯(lián)盟約》第16條是一個各方相互妥協(xié)的方案，因此這一條款存在秘密外交所具備的所有缺陷。首先，封鎖是否真的幫助協(xié)約國贏得了戰(zhàn)爭是一個非常開放的問題，并不存在一個能說服所有人的答案。其次，塞西爾、萊昂·布爾茹瓦都未曾假設(shè)國際聯(lián)盟僅依靠經(jīng)濟制裁就能有效運轉(zhuǎn)。這兩個人都認(rèn)為，國際聯(lián)盟必須具備一定程度的軍事干預(yù)能力，即使只是最低限度的軍事干預(yù)。英國人也沒有打算將制裁打造為一款能在和平時期動用的武器；根據(jù)普通法傳統(tǒng)，他們更傾向于公開發(fā)動經(jīng)濟戰(zhàn)。但在巴黎和會上，時任美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜及其法律顧問大衛(wèi)·亨特·米勒拒絕了上述兩項英法提出的意見。因此，經(jīng)濟制裁最終的制度設(shè)計出乎很多人的意料，同時，作為成功塑造歷史的武器，經(jīng)濟制裁在意識形態(tài)上的吸引力大幅增加，但經(jīng)濟制裁所能發(fā)揮的作用也很可能被夸大了。

經(jīng)濟武器的標(biāo)準(zhǔn)化

1920年7月，國聯(lián)掌握最高權(quán)力的機關(guān)——行政院，在西班牙北部沿海城市圣塞巴斯蒂安舉行會議。會議上，時任英國外交大臣貝爾福強調(diào)了他認(rèn)為國聯(lián)最需要的東西。貝爾福表示：“我們必須有能力實施經(jīng)濟封鎖。在這個文明的時代，沒有哪個國家能承受得起如此級別的打擊。當(dāng)然，國聯(lián)不可能經(jīng)常動用經(jīng)濟制裁，因為不服從國聯(lián)指令的情況不可能時有發(fā)生?！痹谒磥恚瑖?lián)的制裁首先是一種威懾，而在一戰(zhàn)后的十年中，這一觀點得到了國際主義者的普遍認(rèn)可。

隨著加入國聯(lián)的國家越來越多，這一威懾效果也就越來越強。法國人一直希望將國聯(lián)打造為一個“邁向普世化”的機構(gòu)。但在這一時期，這仍然只是一個美好的愿望。戰(zhàn)敗國德國以及發(fā)生共產(chǎn)主義革命的俄國都沒能加入國聯(lián)。讓問題進一步復(fù)雜化的情況是，1920年3月美國參議院拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽條約》《國聯(lián)盟約》，這意味著作為國聯(lián)執(zhí)行機構(gòu)的行政院內(nèi)只有四個常任理事國——英國、法國、意大利、日本，另外四個非常任理事國由大會，即國聯(lián)的立法機構(gòu)選舉產(chǎn)生，任期三年。

《國聯(lián)盟約》第16條所規(guī)定的打擊侵略國的程序并非歐洲三大國（英、法、意）所掌握的唯一多邊強制機制。根據(jù)《凡爾賽條約》，上述三國與行政院非常任理事國比利時有權(quán)接收德國賠款。如果認(rèn)定德國沒有遵守條約，那么上述四國有權(quán)采取嚴(yán)厲的經(jīng)濟或軍事手段強制執(zhí)行。因此，在一戰(zhàn)后的國際秩序中，制裁呈現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)性的緊張關(guān)系。在國聯(lián)內(nèi)部，人們認(rèn)為制裁有助于維護世界和平。但實際上，實施制裁的權(quán)力掌握在那些利用《凡爾賽條約》所規(guī)定的單邊制裁機制來追求本國在戰(zhàn)爭賠款問題上的特殊利益的歐洲大國手中。在兩個不同領(lǐng)域中，英、法、意采取了相類似手段，使他們在宣揚普世主義的同時也踐行著強權(quán)政治。

20世紀(jì)20年代初有關(guān)經(jīng)濟武器的討論在根本上就充滿了模糊性：制裁究竟是大國競爭的另一種工具，還是超越大國競爭的一種手段？1921年8月，國聯(lián)組建了一個特別專家機構(gòu)——國際封鎖委員會以明確《國際盟約》第16條的含義，并使相關(guān)職能清晰化在國際封鎖委員會的決議墨跡未干之時，第一次涉及動用經(jīng)濟制裁的危機就爆發(fā)了，該條款的威懾功能也隨之受到考驗。

1921年11月，國聯(lián)適時發(fā)出了制裁威脅，迫使南斯拉夫停止了對阿爾巴尼亞北部的蠶食。制裁使本可能演變?yōu)槭陜?nèi)第四次巴爾干戰(zhàn)爭的危機得到有效遏制。這種成功的團結(jié)表現(xiàn)與利用制裁來強制執(zhí)行《凡爾賽條約》并要求德國履行戰(zhàn)爭賠款的行EIzZlvRgyjMsoafsfqVU+g==徑之間形成鮮明對比。從1921年年初開始，協(xié)約國就強行占領(lǐng)了德國的港口、海關(guān)，之后事態(tài)進一步升級為對魯爾工業(yè)區(qū)的占領(lǐng)。在魯爾危機期間協(xié)約國之間的意見分歧就已埋下伏筆，1923年，法西斯主義者貝尼托·墨索里尼統(tǒng)治的意大利對希臘的科平品發(fā)動了懲戒性遠征，這一事件使國聯(lián)的制裁威懾面臨更多問題。對于在和平時期的經(jīng)濟壓力而言，帝國式的等級制度比主權(quán)國家間的平等準(zhǔn)則更具影響力。

新多邊主義中的制裁

在《聯(lián)合國憲章》中依舊存在的經(jīng)濟制裁，標(biāo)志著一種新國際主義的勝利。正如那些經(jīng)歷過“19世紀(jì)末”的人所意識到的那樣，戰(zhàn)后秩序中的經(jīng)濟制裁也算得上是國際法領(lǐng)域內(nèi)的一次重大革命。英國政治家約瑟夫·肯沃西就意識到了這一點。一戰(zhàn)期間，肯沃西供職于海軍部，1919年他極力批判協(xié)約國對俄國實施的不宣而戰(zhàn)的封鎖。到1944年肯沃西離開自由黨，成為上議院中的一名工黨議員。二戰(zhàn)期間他觀察到，“在這些日子里，首先發(fā)生的是極權(quán)主義戰(zhàn)爭，然后是其他國家聯(lián)合起來對德國、日本這樣的強盜國家發(fā)動的戰(zhàn)爭，中立的概念已經(jīng)基本消失了。在未來，你不可能再看到舊有意義上的中立國了，如果我們不能在戰(zhàn)后成功地建立起一套新制度，以確保在新的侵略者出現(xiàn)之時，世界上不會再有中立國存在，那么我們就沒能在政治上贏得這場戰(zhàn)爭”。

在戰(zhàn)后新秩序中，經(jīng)濟制裁以新的面貌重新登場。戰(zhàn)間期的制裁史要么被遺忘了，要么被視作一個錯誤的開端，要么被視作一次失敗的理想主義實驗。相比之下，聯(lián)合國主導(dǎo)的禁運以及冷戰(zhàn)期間的制裁則被描繪為代替核戰(zhàn)爭的更優(yōu)解，是避免過去悲慘歷史重演的重要手段。然而事實上，經(jīng)濟武器是戰(zhàn)間期的產(chǎn)物，被權(quán)力政治帶到了戰(zhàn)后秩序之中。1945年后發(fā)生的變化在于，一個新的國家集團就新的制裁體制框架達成了一致。之后的制裁史在性質(zhì)上也發(fā)生了變化。在戰(zhàn)間期，制裁主要是歐美國家的事情；而在戰(zhàn)后，制裁擴展到了全球范圍。

經(jīng)濟制裁堪稱沒有硝煙的核武器，一戰(zhàn)期間曾導(dǎo)致近百萬人死于其帶來的疾病和饑餓。制裁是一場全球化和自給自足的經(jīng)濟博弈，輕率地使用制裁不僅無法屈人之兵，甚至可能帶來反噬。

（本文摘自《經(jīng)濟制裁：封鎖、遏制與對抗的歷史》；編輯：許瑤）