關(guān)鍵詞：傳銷 詐騙型傳銷 經(jīng)營型傳銷 立法銜接 職權(quán)優(yōu)化 協(xié)同治理

一、引言

傳銷作為舶來品在20世紀(jì)80年代末由“日本生命”（Japan Life）公司①傳入我國后，曾一度作為一種新興的營銷模式被眾多公司仿效。特別是1990年美國雅芳廣州公司以及1992年安利中國日用品有限公司的“直銷”模式在我國市場的開拓，使得這種通過人際關(guān)系能夠迅速發(fā)展為幾何式快速倍增推銷自己產(chǎn)品的模式在省會城市、沿海城市開枝散葉，同時也裂變出眾多傳銷公司。針對春筍般傳銷公司滋生蔓延及其暴露出來的種種問題，1994年原國家工商行政管理總局發(fā)布了《國家工商行政管理局關(guān)于查處多層次傳銷活動中違法行為的通知》（工商公字〔1994〕第240號）。該通知在確認(rèn)傳銷為合法經(jīng)營模式的同時，對傳銷活動中的違法活動予以打擊。為了規(guī)范傳銷和加強監(jiān)管，1997年原國家工商行政總局又發(fā)布了《傳銷管理辦法》（現(xiàn)已失效），并將傳銷界定為，“生產(chǎn)企業(yè)不通過店鋪銷售，而由傳銷員將本企業(yè)產(chǎn)品直接銷售給消費者的經(jīng)營方式。它包括多層次傳銷和單層次傳銷。”②另在第15條對經(jīng)批準(zhǔn)的傳銷企業(yè)作出“不得以繳付入會費、保證金或者認(rèn)購一定數(shù)量的產(chǎn)品等作為參加傳銷的條件”限制。由于當(dāng)時我國“尚處于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的初始階段，市場發(fā)育程度低，群眾消費心理尚不成熟，有關(guān)管理法規(guī)不夠完善，管理手段比較落后”“傳銷經(jīng)營已大量演變成國際社會所普遍禁止的‘老鼠會’和‘金字塔銷售方式’?！雹坭b于此，國務(wù)院于1998年4月18日發(fā)布了《關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營活動的通知》（國發(fā)〔1998〕10號）；④外經(jīng)貿(mào)部隨之于同年6月18日出臺了《關(guān)于外商投資傳銷企業(yè)轉(zhuǎn)變銷售方式有關(guān)問題的通知》。從此開始了對原來“合法傳銷”的全面禁止。然而，實踐中的傳銷并未因國家的禁止而銷聲匿跡，經(jīng)過一段時間打擊沉寂后，又改頭換面在全國各地泛濫，并引發(fā)了一些社會問題。面對上述情形，國務(wù)院辦公廳于2000年8月13日轉(zhuǎn)發(fā)了工商局、公安部、人民銀行《關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動的意見》（國辦發(fā)〔2000〕55號）⑤以及2001年10月31日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展嚴(yán)厲打擊傳銷專項整治行動的通知》（國辦發(fā)〔2001〕80號）。司法實踐也及時對此作出回應(yīng)，最高人民法院于2001年4月10日發(fā)布了《關(guān)于情節(jié)嚴(yán)重的傳銷或者變相傳銷行為如何定性問題的批復(fù)》。⑥國務(wù)院于2005年通過的《禁止傳銷條例》作為專門立法對傳銷予以全面禁止。據(jù)統(tǒng)計，“2006年全國公安機關(guān)共立傳銷犯罪案件2081起，涉案金額100，25億多元，破案1915起，抓獲主要犯罪嫌疑人16713人，扣押凍結(jié)涉案資金6，63億多元，打掉團伙4976個，解救受騙群眾和教育勸返人員近30萬人。”⑦為了遏制傳銷的泛濫和避免刑事打擊的擴大化，2009年《刑法修正案（七）》增加了組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪，以祭出專門罪名的方式標(biāo)明國家對其嚴(yán)禁的鮮明立場。上述立法充分表達了國家嚴(yán)懲組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷者的“零容忍”態(tài)度。由于國家對待傳銷在不同時期存在截然相反的態(tài)度，再加上直銷、分銷經(jīng)營模式的復(fù)雜，不同地區(qū)對傳銷的定性和處理上出現(xiàn)不盡一致的情況，這些迥然不同的“對參與人員涉案身份、行為的認(rèn)定和涉案財物的處置，又影響到司法機關(guān)的公信力和法律的嚴(yán)肅性”。⑧為此，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2013年11月14日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見》。該意見進一步明確了傳銷犯罪作為行政犯與《禁止傳銷條例》作為前置法的對接關(guān)系，詳細(xì)闡述了將經(jīng)營牟利型團隊計酬排除在犯罪之外的具體情形。這樣一來，既為行政執(zhí)法留下了足夠的操作空間，又為刑法在懲治傳銷犯罪問題上體現(xiàn)謙抑性亮明了立場。具體來說，該意見強調(diào)了在處理傳銷犯罪時，應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)《禁止傳銷條例》等相關(guān)行政法規(guī)進行判斷和處理，只有在行政法規(guī)無法有效規(guī)制的情況下，才動用刑法手段。這樣的處理方式既保證了法律的嚴(yán)肅性和威懾力，又避免了過度依賴刑法，體現(xiàn)了對法律資源合理配置的考慮。同時，該意見也明確了在打擊傳銷犯罪的過程中，應(yīng)當(dāng)注重區(qū)分經(jīng)營牟利型團隊計酬與非法傳銷活動的界限，避免將正常的商業(yè)行為誤判為犯罪行為，從而保護合法經(jīng)營者的合法權(quán)益，維護市場經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。

近年來，傳銷不僅頻繁出現(xiàn)涉案3300億元的“云聯(lián)惠”、涉案騙了500余萬人的70余億元“青島大獅”、涉案15億多元“SSG生命能量液”、涉案14.8億余元的“力倍特立多多”以及涉及非法獲利22億余元、牽連550萬會員“善心匯”案和涉案數(shù)百萬人300多億元資金天津權(quán)健案等十幾億到幾百億甚至幾千億元特大案件，還形成了“南北”不同門派和不同風(fēng)格的傳銷模式。⑨伴隨現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)達以及網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的普及，一些無接觸、網(wǎng)絡(luò)化、地域分散化的新型傳銷不斷蔓延并相對突出，⑩甚至出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)提供產(chǎn)品、服務(wù)的“精神傳銷”?以及搶購“玉石”“紅酒”的擊鼓傳花式的傳銷等。?針對我國傳銷違法犯罪呈現(xiàn)出的新情況新特點新趨勢，如何遏制傳銷活動和精準(zhǔn)打擊新型傳銷，尤其是《禁止傳銷條例》與修改的刑法、公司法、證券法等法律法規(guī)如何銜接，便成為修改《禁止傳銷條例》的重點內(nèi)容。由于行政法與刑法的對接以及相關(guān)解釋對傳銷未能給實踐劃出清晰的邊界，實踐中不僅出現(xiàn)認(rèn)定傳銷違法犯罪的困難，也衍生出一些頗具爭議的案件?（如張庭夫婦公司“涉嫌傳銷”案）。上述問題集中體現(xiàn)在傳銷違法與組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷罪的界限范圍以及市場監(jiān)管部門和公安機關(guān)“在各自的職責(zé)范圍內(nèi)都應(yīng)當(dāng)對傳銷行為進行查處，并依照各自職責(zé)分別依法對傳銷行為予以認(rèn)定”?分案查處的困難，尤其是傳銷下游涉嫌非法拘禁等危害社會治安秩序違法犯罪成為市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)查處職權(quán)以及凍結(jié)等措施實施的障礙。鑒于這種情況，國務(wù)院已經(jīng)將修改《禁止傳銷條例》和《直銷管理條例》被列入《國務(wù)院2024年度立法工作計劃》，國家市場監(jiān)督總局將《禁止傳銷條例》作為2024年度重點立法項目。本文將針對上述問題，從《禁止傳銷條例》修改需要解決的核心問題入手，探討傳銷違法行為與犯罪行為的界限，以及查處職權(quán)的合理配置等問題。希冀通過本文的分析和討論，能夠為《禁止傳銷條例》的修改工作提供一些有益的建議和見解。

二、禁止傳銷的立法目的及修改的價值面向

立法目的，既是制定法律法規(guī)的出發(fā)點及其追求的價值目標(biāo)，也包括立法希冀要解決的問題及其實施的最終歸宿。無論是在法律法規(guī)的制定還是修改抑或?qū)嵤┻^程中均需要按照其預(yù)期目標(biāo)予以演進。法律的修改在不脫離預(yù)期目標(biāo)的框架下，需要關(guān)注遇到的不同社會情境、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及民眾訴求等因素，更要倚重于亟待解決的現(xiàn)實問題，但不能背離立法目的。《禁止傳銷條例》修改也需要以其立法目的作為討論的邏輯起點。

（一）《禁止傳銷條例》立法目的省察與預(yù)期目標(biāo)

《禁止傳銷條例》自2005年制定至今有接近20 年的實施歷程。當(dāng)時的立法背景不僅發(fā)生了重大的變化，而且解決的問題也有所改變，即使面對的是相同的問題，其性質(zhì)及其解決的方式因面對的情勢變化或多或少也應(yīng)有所不同。鑒于國家禁止傳銷的立場沒有變化，修法需要在其立場上對傳銷內(nèi)涵與外延予以界定以及對查處職權(quán)的配置與措施的設(shè)定作出合目的性的調(diào)整?！督箓麂N條例》第1 條規(guī)定：“為了防止欺詐，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，保持社會穩(wěn)定，制定本條例?！睆谋緱l規(guī)定的內(nèi)容看，法規(guī)制定與實施追求的邏輯進路，是通過“防止欺詐”來“保護公民等合法權(quán)益”不受侵犯，進而“維護社會主義經(jīng)濟秩序”和“保持社會穩(wěn)定”。因此，“防止欺詐”措施以及執(zhí)法與司法對“欺詐”的治理應(yīng)該是立法的重中之重。從法規(guī)采用“禁止”名稱看，禁止傳銷就能夠“防止欺詐”，賦予“防止欺詐”權(quán)力以及保障其權(quán)力行使能否禁止住傳銷也就必然成為修改的重點內(nèi)容之一。

從《禁止傳銷條例》第1條規(guī)定的內(nèi)容看，“防止欺詐”是作為實現(xiàn)立法目的的措施，即能夠禁止住傳銷的重要手段。從此又可推斷出，傳銷本身可能就帶有“欺詐”的屬性，欺騙情節(jié)的輕重則是界定傳銷違法與犯罪的重要指標(biāo)。隨之而來又會衍生出以下問題：如果將防止欺詐手段放置在“保護公民等權(quán)益”的目的上，應(yīng)以欺詐“騙財”作為立法懲治的重點。如果這種欺詐“騙財”與一般的隱瞞事實的“詐騙”等同，必然會將僅僅非法牟利的傳銷排除在立法禁止的范圍之外。如果立法目的倚重“維護經(jīng)濟秩序”，因破壞市場秩序與企業(yè)的營銷方式有關(guān)，如非法經(jīng)營等，則會重點考慮經(jīng)營的結(jié)構(gòu)模式。如果將“保持社會穩(wěn)定”作為立法的重要目的，則會將引發(fā)群體性事件的隱患作為規(guī)制的重點，需要強化公安機關(guān)擁有查處的職權(quán)，市場監(jiān)管部門不再作為禁止傳銷的主要職權(quán)部門?；谏鲜鲇懻摪l(fā)現(xiàn)，準(zhǔn)確認(rèn)識禁止傳銷的立法目的，不僅關(guān)系到《禁止傳銷條例》對傳銷范圍的界定，也會影響著查處職權(quán)的配置。一旦對立法目的的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，則會帶來傳銷范圍是擴還是縮的不同以及職權(quán)配置的錯位。由于《禁止傳銷條例》存在違反條例“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，需要在法秩序統(tǒng)一的框架下將傳銷違法與犯罪活動侵犯的客體聯(lián)系起來思考，需要從追究刑事責(zé)任的打擊目的來反觀其修改的重點。這樣，或許更能為禁止傳銷的行政執(zhí)法職權(quán)配置及其確定權(quán)力行使的空間范圍提供思路，也能夠使得修改的內(nèi)容更符合立法的預(yù)期目標(biāo)。

（二）《禁止傳銷條例》立法目的與刑法規(guī)制目的反觀詮釋

我國理論界對《刑法修正案（七）》規(guī)定的組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪的直接客體存在不同的觀點。有的認(rèn)為是“市場經(jīng)濟秩序”；有的認(rèn)為是“社會管理秩序”；還有的認(rèn)為是“公民財產(chǎn)權(quán)”，甚至認(rèn)為是“金融管理秩序”。?這些觀點與上述討論的《禁止傳銷條例》立法不同目的的討論驚人的雷同，對待傳銷問題呈現(xiàn)出不同層級的目的，使得司法實踐也在追求懲治的多層次價值目標(biāo)。我國早期司法實踐對傳銷犯罪是以非法經(jīng)營定罪的。2000年8月13日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的工商局、公安部、人民銀行《關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動的意見》要求，工商行政管理機關(guān)對下列傳銷或變相傳銷行為，要采取有力措施，堅決予以取締；對情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的，要移送公安機關(guān)，按照司法程序?qū)M織者依照《刑法》第225條（非法經(jīng)營罪）的有關(guān)規(guī)定處理。2001年3月29日的《最高人民法院關(guān)于情節(jié)嚴(yán)重的傳銷或者變相傳銷行為如何定性問題的批復(fù)》（法釋〔2001〕11號）?也遵循了相同的路徑。無論是拉人頭、收取入門費的詐騙型傳銷行為還是團隊計酬的經(jīng)營型傳銷行為，只要認(rèn)定為犯罪，均以非法經(jīng)營罪定罪。這種定性沒有將非經(jīng)營屬性的“拉人頭”“收取入門費”的“詐騙型傳銷”與“經(jīng)營型傳銷”的“團隊計酬”在性質(zhì)上作區(qū)分，混淆了兩者之間的本質(zhì)差異?！缎谭ㄐ拚福ㄆ撸穼⒔M織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪放置在破壞社會主義經(jīng)濟秩序犯罪項下，并與合同詐騙并列，將其與簽訂、履行合同過程中所實施的詐騙行為等同。這種立法受制于傳銷就是欺詐的《禁止傳銷條例》對傳銷的界定。然而，傳銷的欺詐作為一種形式上的營銷手段不同于一般性詐騙的“空手套白狼”，即使是以“直銷”為噱頭，也與銷售“商品”抑或提供“服務(wù)”有關(guān)，未完全脫離形式意義上的“商品”“服務(wù)”外在形象，旨在通過“拉人頭”“交入門費”組成層級，從而達到更多的“計酬”或者“返利”的非法牟利的目的。這也是《刑法修正案（七）》草案曾在非法經(jīng)營項下規(guī)定組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪的緣由。因傳銷的手段與合同的手段具有類似性，后來將組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪轉(zhuǎn)移到合同詐騙罪項下，放置在“擾亂市場秩序”項下，注重其對市場經(jīng)濟秩序的破壞。這與市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法將違反行政管理秩序和非法牟利行為作為面向具有相通性。但是，傳銷的涉眾性特征不同于合同詐騙的相對性?！皞麂N不僅違反了國務(wù)院禁止傳銷的規(guī)定，還違反了國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，且伴隨傳銷發(fā)生的偷稅漏稅、制售假冒偽劣商品、走私販私、非法買賣外匯、非法集資、虛假宣傳、侵害消費者權(quán)益等大量違法行為，給金融秩序和市場經(jīng)濟秩序造成破壞。”?通過深入分析和理解，《禁止傳銷條例》作為一項行政法規(guī)，其核心目的在于通過“防止欺詐”的手段來徹底禁止傳銷活動。這一法規(guī)的實施，必然要立足于刑法中所規(guī)定的組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷罪所侵犯的客體，即市場經(jīng)濟秩序的破壞。這樣的立法初衷和目標(biāo)，確保了《禁止傳銷條例》與刑法之間的銜接和協(xié)調(diào)，使其更符合行政法作為行政犯前置法的內(nèi)在要求。具體來說，行政法規(guī)在打擊傳銷犯罪方面起到了前置性的預(yù)防和遏制作用，通過明確界定傳銷行為的非法性，以及規(guī)定相應(yīng)的行政處罰措施，有效地填補了刑法在預(yù)防犯罪方面的空白。這樣一來，行政法規(guī)不僅為刑法的實施提供了有力的補充，還進一步強化了對市場經(jīng)濟秩序的保護，確保了法律體系在維護法秩上的完整性和有效性。

（三）《禁止傳銷條例》修改及其維護市場經(jīng)濟秩序目的之要旨

傳銷與直銷具有較強的關(guān)聯(lián)性，以至于《禁止傳銷條例》和《直銷管理條例》均將“防止欺詐”作為實現(xiàn)立法目的之重要措施，但在“防止欺詐”措施設(shè)置上存在一些不同?；趦煞ㄖg的關(guān)系，《直銷管理條例》需要關(guān)注賦予直銷企業(yè)及其人員的合法權(quán)利不被誤認(rèn)為傳銷而被行政干預(yù)，《禁止傳銷條例》也應(yīng)防止“防止欺詐”措施過度干預(yù)直銷正常的經(jīng)營權(quán)利。《直銷管理條例》對“未經(jīng)批準(zhǔn)從事直銷活動”規(guī)定了“依法予以取締”。這種取締是因其違反了直銷的“管理性規(guī)定”，并非屬于“未經(jīng)批準(zhǔn)從事直銷活動”已轉(zhuǎn)化為傳銷的禁止。只有當(dāng)某一活動違反《直銷管理條例》同時，又違反《禁止傳銷條例》的，才應(yīng)當(dāng)根據(jù)《禁止傳銷條例》有關(guān)規(guī)定予以處罰。?這種法規(guī)的選擇適用主要限定在它們之間存在共同的“欺詐”活動上，僅僅是欺詐的方式存在不同。如果擁有直銷牌照的公司在“經(jīng)營”中“以直銷之名行傳銷之實”，與傳銷的“欺詐”具有了一致性，直銷屬于變相“傳銷”，可以依照《禁止傳銷條例》處理，但不妨礙按照《直銷管理條例》予以處罰，如吊銷營業(yè)執(zhí)照等。判斷是直銷還是傳銷不能僅僅從是否獲得營業(yè)執(zhí)照的形式上作出結(jié)論，還應(yīng)予以實質(zhì)判斷。傳銷牟取利益是通過制造一個高度風(fēng)險的經(jīng)營方式來實現(xiàn)。這種高風(fēng)險經(jīng)營模式會使得較多數(shù)量參與人的財產(chǎn)利益處于風(fēng)險的高位，這種危及了正常經(jīng)營的活動會干擾市場經(jīng)濟秩序。一旦這種高風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危險，則會給多數(shù)參與人造成財產(chǎn)損失，影響社會穩(wěn)定。這種始終伴隨高風(fēng)險的經(jīng)營模式面對大眾，需要從立法上予以禁止，采用《禁止傳銷條例》作為法規(guī)名稱體現(xiàn)了否定傳銷的鮮明立場。這種否定立場應(yīng)以及時制止為手段，突出行政執(zhí)法“維護經(jīng)濟秩序”的目的，將“保護權(quán)益”的目的讓位于刑法?；谖覈谭▋H僅規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷組織犯罪，并以參與傳銷活動人員在30 人以上且層級在3 級以上作為追訴的門檻，凸顯了對主要牟利的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的懲治，而不裹挾參與者。之所以如此，是因為傳銷參與者時常對傳銷運行模式和投入資金的風(fēng)險有所認(rèn)識，基于風(fēng)險的認(rèn)識依然繳納費用或投入資金，是為了獲得從下線牟利的資格，這種甘心情愿為上線牟利提供支撐的行為，與完全是為了騙取財物的行為存在本質(zhì)上的不同。

基于以上討論，《禁止傳銷條例》的修改應(yīng)當(dāng)突出傳銷干擾和破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的負(fù)面價值，將市場監(jiān)管部門放置在執(zhí)法主體的重要位置，并賦予其足夠的“防止欺詐”執(zhí)法職權(quán)，同時強調(diào)公安機關(guān)基于本條例和相關(guān)法律法規(guī)的配合與協(xié)助執(zhí)法的職責(zé)，實現(xiàn)及時制止傳銷的目的，借助于刑法懲罰“主要獲利者”達到“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”和“保持社會穩(wěn)定”的目標(biāo)。鑒于此，對現(xiàn)行《禁止傳銷條例》的立法目的應(yīng)當(dāng)作出順序上的調(diào)整，突出對市場經(jīng)濟秩序的維護，堅持禁止傳銷的法治化，可修改為：“為了防止欺詐，規(guī)范處置傳銷工作，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，制定本條例?！?/p>

三、傳銷的行政規(guī)制與刑事立法定罪的銜接

《禁止傳銷條例》立法目的是制定者對禁止傳銷的預(yù)期目標(biāo)。實現(xiàn)立法的目標(biāo)需要凸顯市場監(jiān)管部門執(zhí)法為主與公安機關(guān)協(xié)作配合為輔的職權(quán)配置，在設(shè)置各自的執(zhí)法權(quán)限、查處措施等方面體現(xiàn)出不同職權(quán)配置的偏重。在我國《刑法》對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷組織活動罪沒有變動的背景下，《禁止傳銷條例》的修改應(yīng)當(dāng)重點考慮與刑法的對接以及與實踐的協(xié)調(diào)，同時面向多層直銷經(jīng)營模式的現(xiàn)實，體現(xiàn)“瞻前顧后”的中間性質(zhì)，以期能夠滿足直銷活動的市場化要求和適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)直銷的未來趨勢。

（一）《禁止傳銷條例》與刑法在傳銷界定上的協(xié)調(diào)

《禁止傳銷條例》采用行政立法慣常采用的立法體例，既規(guī)定傳銷的概念，也列舉了傳銷的行為類型，這為執(zhí)法對傳銷從具體形式認(rèn)識到概括性的實質(zhì)判斷提供遵循，也為對破壞市場經(jīng)濟秩序的傳銷內(nèi)涵全面把握提供思路?！督箓麂N條例》第2 條規(guī)定了傳銷的概念，?第7 條列舉了傳銷的類型。?我國《刑法修正案（七）》草案第1 稿曾特別強調(diào)《禁止傳銷條例》作為行政犯的前置法的位置，其第4 條曾將傳銷犯罪界定為“組織、領(lǐng)導(dǎo)實施傳銷犯罪行為的組織，情節(jié)嚴(yán)重的”行為，同時規(guī)定“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定”，旨在通過前置法的規(guī)定來解決空白罪狀的問題?！督箓麂N條例》在概念界定與類型化上將詐騙型傳銷和經(jīng)營型傳銷均納入傳銷的范圍，卻在第24條僅僅將“組織策劃傳銷的”以及“介紹、誘騙、脅迫他人參加傳銷的”作為規(guī)制對象，采用了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定。由于刑法打擊傳銷的重點與行政懲治的側(cè)重點不同，旨在懲治騙財行為，（21）需要以“騙取財物，擾亂經(jīng)濟社會秩序”作為落腳點。于是，《刑法修正案（七）》在草案第2 稿對傳銷活動改變了第1 稿空白罪狀的規(guī)定，采用了敘述性的界定，對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪作出較為詳盡的規(guī)定并界定為“組織、領(lǐng)導(dǎo)以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營活動為名，要求參加者以繳納費用或者購買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格，并按照一定順序組成層級，直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計酬或者返利依據(jù)，引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加，騙取財物，擾亂經(jīng)濟社會秩序的傳銷活動的”（22）行為。同時刪除了草案關(guān)于“傳銷犯罪行為依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定”的規(guī)定。將《禁止傳銷條例》規(guī)定的“介紹”他人參加傳銷“構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任”排除在犯罪范圍之外。（23）司法實踐又進一步對組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪在類型上進行限制。如《關(guān)于辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見》將“以銷售商品為目的、以銷售業(yè)績?yōu)橛嫵暌罁?jù)的單純的‘團隊計酬’式傳銷活動，不作為犯罪處理”。

從上述的討論看出，《禁止傳銷條例》規(guī)定的“傳銷”與《刑法》界定的傳銷在范圍上不完全一致，其區(qū)別主要是團隊計酬的傳銷屬于違法而非犯罪，但對“形式上采取‘團隊計酬’方式而實質(zhì)上‘以發(fā)展人員的數(shù)量作為計酬或者返利依據(jù)’的傳銷活動，應(yīng)當(dāng)依照刑法第224條之一的規(guī)定，以組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪定罪處罰”（24）。刑法之所以將“拉人頭式”“入門費式”傳銷行為納入組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪而排除單純的團隊計酬的傳銷模式，是因為“團隊計酬式傳銷行為”不具有組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪中的傳銷活動的特征，（25）且騙財性并不特別顯著。同時還因為“團隊計酬經(jīng)銷商通過供貨經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，從銷售產(chǎn)品差價中獲取利潤，并借助培育團隊銷售商品獲取績效獎金，基本符合現(xiàn)代市場營銷運作法則，沒有違反商業(yè)倫理共識，此即能夠深入人心并普遍推廣的秘訣”。（26）鑒于組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪的行政犯性質(zhì)，《禁止傳銷條例》作為傳銷犯罪的前置法，其修改應(yīng)考慮其在傳銷內(nèi)涵與外延上與刑法的規(guī)定相銜接。有觀點認(rèn)為，“將《意見》第五條第一款的‘傳銷活動的組織者或領(lǐng)導(dǎo)者’修改為‘組織者或經(jīng)營者’，從而與《禁止傳銷條例》第七條第三項保持一致，表征團隊計酬經(jīng)營性質(zhì)。之后應(yīng)增加‘以銷售商品為目的’，并將‘銷售業(yè)績’修改為‘銷售商品、服務(wù)的業(yè)績’，從而消除外界對團隊計酬目的的誤讀。”（27）這一觀點在修設(shè)中應(yīng)當(dāng)引起高度重視，需要特別注意防止那些違反直銷規(guī)定的行為視為多層傳銷行為，從而對其進行嚴(yán)厲打擊。同時，也要避免不當(dāng)擴大傳銷的范圍，以免誤傷那些合法經(jīng)營的直銷企業(yè)。

（二）禁止傳銷與規(guī)范直銷在經(jīng)營模式上的對接

根據(jù)《直銷管理條例》的規(guī)定，無論是“直銷企業(yè)違反規(guī)定超出直銷產(chǎn)品范圍從事直銷經(jīng)營活動”還是“有欺騙、誤導(dǎo)等宣傳和推銷行為”，（28）均未有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定?！督箓麂N條例》的傳銷牟取非法利益的實質(zhì)內(nèi)涵及其“拉人頭式”、“入門費式”以及團隊計酬的類型化，涵蓋了多層次直銷，這又會將直銷經(jīng)營中出現(xiàn)的多層次直銷歸入傳銷的范圍。可以說，對于多層直銷的確存在監(jiān)管上的難度，而化解監(jiān)管難題的方式不宜通過界定其違法來解決，更不宜劃入傳銷的范圍予以禁止。對此可“參考韓國《直銷法》關(guān)于多層直銷的規(guī)定”，（29）通過“簽訂銷售合同”的方式予以規(guī)范。就目前對傳銷的界定而言，其中的“單層次傳銷由于沒有無限遞增的網(wǎng)絡(luò)人際鏈，難以用來短時牟取暴利，不會演變成欺詐傳銷，既然單層次傳銷行為可合法發(fā)展，則與其對應(yīng)的非法單層傳銷行為就應(yīng)稱為違法的直銷行為，由《直銷管理條例》予以調(diào)整，應(yīng)當(dāng)從傳銷行為中獨立出來，還原傳銷概念的本來面目”。（30）基于此，修改《禁止傳銷條例》不僅應(yīng)將“單層次傳銷”剔除出傳銷的范圍，也要防止將多層直銷劃入傳銷視野，應(yīng)將其劃到直銷的范疇。同時，應(yīng)該將傳銷與傳銷犯罪以及傳銷與多層次直銷聯(lián)系起來進行綜合思考，理性地對待多層次直銷的問題，重新界定傳銷的范圍，以確保法律的合理性和適用性。

（三）《禁止傳銷條例》修改對傳銷概念的重新界定

基于上述對傳銷范圍的討論，從規(guī)范直銷與打擊傳銷的行政法規(guī)看，合法“直銷”與非法“傳銷”在性質(zhì)上相去甚遠(yuǎn)，傳銷范圍應(yīng)瞻前考慮直銷的范圍，關(guān)注《直銷管理條例》的修改?！吨变N管理條例》雖經(jīng)2017年修訂，但有關(guān)規(guī)定“已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下直銷業(yè)發(fā)展的需要……加快推進條例的修訂，是營造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的迫切需要?！保?1）特別是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域移動支付、5G技術(shù)、直播帶貨等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的飛速發(fā)展，使得直銷也面臨新的變化，需要擴大直銷產(chǎn)品的范圍，適當(dāng)放開直銷的區(qū)域，也需要重新定義，防止出現(xiàn)“司法解釋的起草者混淆了‘團隊計酬’型的直銷與‘團隊計酬’型的傳銷”（32）的重演，同時應(yīng)改變《刑法修正案（七）》承襲以牟利為目的作為組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪中的傳銷活動，增設(shè)多次傳銷被行政處罰作為犯罪的情形，甚至將行政處罰作為傳銷犯罪的前置程序。況且，《禁止傳銷條例》第2條規(guī)定的傳銷概念沒有明確傳銷人員的“上下線”關(guān)系，與刑法規(guī)定的組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動犯罪的三級結(jié)構(gòu)不銜接。鑒于此，建議《禁止傳銷條例》第2條修改為：“本條例所稱傳銷，是指通過發(fā)展人員形成上下線層級，上線的收益主要源于下線人員繳納或者以購買商品、服務(wù)等名義變相繳納的費用，以及以下線的銷售業(yè)績?yōu)橐罁?jù)計算和給付其報酬，收益主要源于下線的銷售活動，擾亂社會經(jīng)濟秩序的行為。”這一規(guī)定，不僅吸收了司法實踐的“主要從各層級參與人的投資中非法獲利”（33）以及“對參與傳銷活動的一般人員可以通過行政處罰”（34）的做法，也充分體現(xiàn)傳銷的“銷”是手段和“傳”是目的的基本涵義，為禁止鏈?zhǔn)絺鞑セ蛘邠艄膫骰ㄊ絺麂N提供制裁依據(jù)。同時，還需要進一步明確“依法取得直銷經(jīng)營許可的直銷企業(yè)，依據(jù)《直銷管理條例》開展多層級團隊計酬活動的除外”。因為多層次直銷在性質(zhì)上是一種經(jīng)營行為，這種經(jīng)營方式與單層直銷相比具有特殊性，在產(chǎn)品的銷售過程中主要是利用“自己人效應(yīng)”的人際鏈組建呈幾何級數(shù)倍增的放射狀網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)市場份額和經(jīng)濟效益的倍增，將其納入直銷監(jiān)管范圍，可以防止被不法商人利用以及繞開監(jiān)管衍生出非法經(jīng)營的風(fēng)險。同時，《禁止傳銷條例》刪除“介紹”他人參加傳銷在“構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，這樣做是為了避免在刑法中無法尋找治罪的依據(jù)，從而使得該條款成為懸空性條款。這樣的修改，旨在確保法律的嚴(yán)密性和可操作性，避免出現(xiàn)法律漏洞，使得傳銷行為在法律上能夠得到更有效的打擊和遏制。通過這樣的調(diào)整，法律的威懾力將得到增強，從而更好地保護公民的合法權(quán)益，維護社會的和諧穩(wěn)定。

四、查處傳銷活動的職權(quán)配置優(yōu)化

《禁止傳銷條例》第6條規(guī)定：“任何單位和個人有權(quán)向工商行政管理部門、公安機關(guān)舉報傳銷行為。工商行政管理部門、公安機關(guān)接到舉報后，應(yīng)當(dāng)立即調(diào)查核實，依法查處?！备鶕?jù)本條的規(guī)定，市場監(jiān)管部門和公安機關(guān)對舉報傳銷均有管轄權(quán)。當(dāng)兩部門均接到舉報是各自調(diào)查核實還是有先后次序抑或協(xié)同調(diào)查核實？當(dāng)市場監(jiān)管部門調(diào)查遇到障礙難以進行時，是移送公安機關(guān)接續(xù)調(diào)查還是邀請其配合？《禁止傳銷條例》第14條第8項又規(guī)定，市場監(jiān)管部門在涉嫌傳銷查處時，“對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關(guān)予以凍結(jié)?！边@里的“司法機關(guān)”是否包括公安機關(guān)還是僅限于法院？上述問題涉及查處傳銷活動的職權(quán)配置，必須通過修訂《禁止傳銷條例》來加以解決。

（一）市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)查處傳銷的職權(quán)配置

《禁止傳銷條例》第8 條規(guī)定：“工商行政管理部門依照本條例的規(guī)定，負(fù)責(zé)查處本條例第七條規(guī)定的傳銷行為?！倍? 條規(guī)定了“拉人頭”、“入門費”以及團隊計酬三種牟取非法利益的傳銷類型，市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)對其均有“調(diào)查核實”職責(zé)。而第13條又規(guī)定：“工商行政管理部門查處傳銷行為，對涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送公安機關(guān)立案偵查；公安機關(guān)立案偵查傳銷案件，對經(jīng)偵查不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移交工商行政管理部門查處?！贬槍ι鲜鰲l款對傳銷認(rèn)定權(quán)限的重疊與適用中存在沖突，實踐中究竟誰是傳銷的查處部門存在疑問。于是，國務(wù)院辦公廳針對《禁止傳銷條例》中傳銷查處認(rèn)定部門作出說明并認(rèn)為，“2005年國務(wù)院公布了條例，確立了工商部門和公安機關(guān)共同查處傳銷行為的機制，并明確了工商部門和公安機關(guān)都有受理舉報和向社會公開發(fā)布警示的職責(zé)，同時還規(guī)定了案件移送制度?！保?5）上述規(guī)定不僅存在市場監(jiān)管部門查處作為執(zhí)法主體與公安機關(guān)職權(quán)存在重疊的問題，而且還存在“反向移送”時，公安機關(guān)是否還存在查處違法傳銷的職責(zé)與權(quán)限的疑問。對此作如下具體分析。

一是市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)對于舉報或者執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)或者其他機關(guān)移送的傳銷案件均有調(diào)查核實權(quán)。市場監(jiān)管部門調(diào)查過程中采取《禁止傳銷條例》規(guī)定的調(diào)查措施難以順利進行的，可要求公安機關(guān)配合。公安機關(guān)介入調(diào)查的，根據(jù)調(diào)查的需要，不僅需要依本條例的規(guī)定予以配合，如《禁止傳銷條例》第10條規(guī)定：“在傳銷中以介紹工作、從事經(jīng)營活動等名義欺騙他人離開居所地非法聚集并限制其人身自由的，由公安機關(guān)會同工商行政管理部門依法查處?！币部梢愿鶕?jù)其他執(zhí)法依據(jù)實施調(diào)查。如2007年《工商行政管理機關(guān)和公安機關(guān)打擊傳銷執(zhí)法協(xié)作規(guī)定》（工商直字〔2007〕212號）第19條規(guī)定：“在查處傳銷案件時，對以暴力、威脅等方法阻礙執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時查處?！笔袌霰O(jiān)管部門調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪且符合組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪追訴標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)移送公安機關(guān)。當(dāng)公安機關(guān)不予接受移送案件或者不協(xié)助調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)說明理由或者提供依據(jù)。市場監(jiān)管部門認(rèn)為依據(jù)不足或者理由不充分的，可以申請復(fù)議或者向上一級公安機關(guān)申請復(fù)核。對于公安機關(guān)配合調(diào)查中認(rèn)為涉嫌犯罪的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案查處。對傳銷涉及治安問題的，因市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)均存在調(diào)查權(quán)，對此種違法行為的調(diào)查權(quán)，應(yīng)堅持處置權(quán)維護社會穩(wěn)定優(yōu)先于維護經(jīng)濟秩序行使的原則。為此，2023年的《治安管理處罰法（修訂草案）》第33條規(guī)定：“組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留?！薄懊{迫、誘騙他人參加傳銷活動的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留?！薄岸啻螀⒓觽麂N活動的，處五日以下拘留?！边@是因為，這種影響社會穩(wěn)定的傳銷行為不再限于破壞市場經(jīng)濟秩序，已波及社會治安管理，跨入了社會管控的領(lǐng)域，其處置權(quán)轉(zhuǎn)為公安機關(guān)先行處理，但市場監(jiān)管部門仍存留涉及對市場經(jīng)濟秩序違法的處置權(quán)?！督箓麂N條例》修改對此應(yīng)當(dāng)給予足夠的關(guān)注，并保持與其他法律法規(guī)在此問題上的查處職權(quán)的銜接，特別是“一案雙查”的職權(quán)上的重疊問題。

二是對于涉及網(wǎng)絡(luò)的傳銷案件，因網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性和跨地域性，可根據(jù)傳銷的網(wǎng)絡(luò)活動地、服務(wù)器所在地、受害人所在地等因素確定調(diào)查職權(quán)的配置。如，2007年《工商行政管理機關(guān)和公安機關(guān)打擊傳銷執(zhí)法協(xié)作規(guī)定》第18條規(guī)定：“對于涉及地域廣、參與人員多、涉案金額大的傳銷行為，工商行政管理機關(guān)、公安機關(guān)可以分別依法立案，聯(lián)合開展調(diào)查。對于構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)依法予以查處；對于依法需要追究其行政責(zé)任的，由工商行政管理機關(guān)依法予以查處?！被诹刚{(diào)查傳銷市場監(jiān)管部門需要省級備案的要求，省級市場監(jiān)管部門備案后，市場監(jiān)管部門對所在省市的傳銷行為享有立案調(diào)查權(quán)，但對涉及全國的傳銷調(diào)查，仍需要省級備案后提交國家市場監(jiān)管部門，并應(yīng)征得國家市場監(jiān)管部門的同意，以便其他省市的市場監(jiān)管部門配合協(xié)作。對利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布傳銷信息且慫恿、誘騙或者吸引他人參加傳銷的，市場監(jiān)管部門可會同電信等部門配合查處，電信等部門基于業(yè)務(wù)管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)及時協(xié)助。

基于上述討論，《禁止傳銷條例》第7 條可修改為，“以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營活動為名，要求參加者以繳納費用或者購買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格，并按照一定順序組成層級，以滾動方式發(fā)展人員數(shù)量作為計酬或者返利依據(jù)，引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加，騙取財物，擾亂經(jīng)濟社會秩序的，由公安機關(guān)依法查處?！薄霸诮?jīng)營活動中為推銷商品和服務(wù)，通過發(fā)展人員并按照一定順序組成層級，要求或者鼓勵被發(fā)展人員發(fā)展其他人員加入，形成上下線關(guān)系，并以下線的銷售業(yè)績或者其他經(jīng)濟利益為依據(jù)計算和給付上線報酬，牟取非法利益的，由市場監(jiān)督管理部門依法查處。”“對利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布傳銷信息，慫恿、誘騙他人參加傳銷的，市場監(jiān)管部門可會同網(wǎng)絡(luò)、電信等部門依照條例的規(guī)定進行查處?！?/p>

（二）市場監(jiān)管部門查處傳銷措施的配置

《禁止傳銷條例》第14條規(guī)定，市場監(jiān)管部門“對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請司法機關(guān)予以凍結(jié)?！贝藯l在適用時存在以下疑問：一是有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金應(yīng)當(dāng)證明到何種程度即達到何種證明標(biāo)準(zhǔn)。二是申請的“司法機關(guān)”指的是誰，被申請的“司法機關(guān)”適用何種法律進行凍結(jié)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋未對“司法機關(guān)”作出明確界定，市場監(jiān)管部門在申請凍結(jié)資產(chǎn)時往往依賴于部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，這種依賴內(nèi)部協(xié)商的做法容易導(dǎo)致操作不規(guī)范，并且由于缺乏透明度和剛性機制，運行效率往往不高，影響涉案資產(chǎn)控制。

上述司法機關(guān)如果僅限于法院，對法院如何適用法律又存在兩種觀點：一是參照《民事訴訟法》規(guī)定采取財產(chǎn)保全措施；二是按照行政訴訟的實踐采取行政財產(chǎn)保全措施。前者是為了保證法院將來的判決能夠有效執(zhí)行；后者是保障行政行為能夠有效執(zhí)行。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院辦理財產(chǎn)保全案件若干問題的規(guī)定》的要求，請求保全時必須載明保全的數(shù)額或爭議標(biāo)的，而傳銷在調(diào)查階段，市場監(jiān)管部門雖然可以提供轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的證據(jù)材料，往往不能提供明確凍結(jié)標(biāo)的的金額。況且，市場監(jiān)管部門申請凍結(jié)資金作為一種查辦案件的強制手段，法院能否將保全措施作為配合行政執(zhí)法的手段仍有正當(dāng)與否的疑問。如果市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)聯(lián)合辦案，公安機關(guān)介入案件查處后，雖然可以依法直接凍結(jié)涉案資金，但有關(guān)規(guī)定又要求公安機關(guān)立案前調(diào)查不得凍結(jié)財物。如《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第174條規(guī)定，公安機關(guān)“經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以進行調(diào)查核實?！薄罢{(diào)查核實過程中，公安機關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。但是，不得對被調(diào)查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對象的財產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施?！泵鎸鼋Y(jié)措施適用的困難和法律依據(jù)障礙，《工商行政管理機關(guān)和公安機關(guān)打擊傳銷執(zhí)法協(xié)作規(guī)定》第17條規(guī)定：“工商行政管理機關(guān)在查處傳銷案件時，對有證據(jù)證明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)的，應(yīng)立即通報公安機關(guān)，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法采取相應(yīng)措施。對涉嫌犯罪的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法立案偵查?！痹撘?guī)定雖然改變了《禁止傳銷條例》“申請司法機關(guān)予以凍結(jié)”的規(guī)定，但因僅限于“有證據(jù)證明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)的”，而非是市場監(jiān)管部門“對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的”，致使《禁止傳銷條例》在此方面的規(guī)定在實施中依然受困。針對上述問題，由公安機關(guān)實施凍結(jié)可能更符合公安機關(guān)和市場監(jiān)管部門均享有調(diào)查權(quán)的實際，也符合凍結(jié)轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金及時性的要求。鑒于此，《禁止傳銷條例》可修改為，市場監(jiān)督管理部門“對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金的，可以申請公安機關(guān)等予以凍結(jié)”。這與《行政強制法》第29 條規(guī)定的“凍結(jié)存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機關(guān)實施，不得委托給其他行政機關(guān)或者組織；其他任何行政機關(guān)或者組織不得凍結(jié)存款、匯款”的要求相一致。對此修改可作以下詮釋。

一是公安機關(guān)介入市場監(jiān)督管理部門調(diào)查，并非均基于傳銷涉嫌犯罪，有可能存在公安機關(guān)調(diào)查的案件。這也是《禁止傳銷條例》規(guī)定市場監(jiān)管部門與公安機關(guān)均可接受涉嫌傳銷行為舉報的原因。一般情況下，公安機關(guān)可將舉報線索轉(zhuǎn)送市場監(jiān)管部門調(diào)查核實，需要公安機關(guān)采用措施的，可依照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定采取措施。如《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第54條規(guī)定：“辦理行政案件時，可以依法采取下列行政強制措施：（一）對物品、設(shè)施、場所采取扣押、扣留、查封、先行登記保存、抽樣取證、封存文件資料等強制措施，對恐怖活動嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)還可以采取凍結(jié)措施?！?/p>

二是我國的司法機關(guān)雖然從法律定性上僅限于檢察機關(guān)和審判機關(guān)，但有些法律中也包括公安機關(guān)。如《刑事訴訟法》第48條規(guī)定：“辯護律師在執(zhí)業(yè)活動中知悉委托人或者其他人，準(zhǔn)備或者正在實施危害國家安全、公共安全以及嚴(yán)重危害他人人身安全的犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時告知司法機關(guān)?！绷⒎C關(guān)對其解釋為，“這里所規(guī)定的‘司法機關(guān)’，是泛指偵查機關(guān)、人民檢察院和人民法院等”。（36）那種認(rèn)為“《傳銷條例》所指的‘凍結(jié)’并非行政強制措施，而是司法行為；司法屬性的凍結(jié)賬戶行為，一般由法院裁定作出；市場監(jiān)督管理局只能向司法機關(guān)申請凍結(jié)，不得自行決定。所指的‘司法機關(guān)’，應(yīng)當(dāng)僅指法院，而不包括公安機關(guān)”（37）的觀點有失偏頗，與立法機關(guān)解釋“司法機關(guān)”可以泛指存在較大差異，《禁止傳銷條例》將其修改為“申請公安機關(guān)等凍結(jié)”更為妥當(dāng)。

另外，2000年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)工商局等部門關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動意見的通知》（國辦發(fā)〔2000〕55號）第4條規(guī)定：“對涉嫌從事傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營活動的單位和組織者，經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準(zhǔn)，由有關(guān)工商行政管理機關(guān)持有效的批準(zhǔn)文件通知開戶銀行在六個月內(nèi)暫停其辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，各銀行應(yīng)予支持和配合?！庇捎谠撏ㄖ?guī)定的“暫停其辦理結(jié)算業(yè)務(wù)”與《商業(yè)銀行法》《行政強制法》等規(guī)定相抵觸，致使其不再作為執(zhí)法依據(jù)?；谡{(diào)查傳銷實踐的需要，《禁止傳銷條例》的修改可參考2016年3月《中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、公安部、國家工商行政管理總局關(guān)于建立電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪涉案賬戶緊急止付和快速凍結(jié)機制的通知》規(guī)定的精神，增加“緊急止付”作為查處的緊急性措施，保持行政措施適應(yīng)時代的需求，防止涉案人員迅速轉(zhuǎn)移涉案資金帶來執(zhí)法結(jié)果價值的折損或者執(zhí)法困難。

五、余論

傳銷作為一種被行政法規(guī)明確禁止的活動，其行為本身就帶有行政違法的性質(zhì)。然而，我們不能簡單地將這種行政違法性等同于刑事違法性。在面對行政監(jiān)管存在困難或挑戰(zhàn)的經(jīng)營性多層直銷時，也不能一概而論地將其視為違法行為而予以禁止。《禁止傳銷條例》的修改需要“瞻前顧后”，既要“瞻前”，即關(guān)注《直銷管理條例》的相關(guān)規(guī)定與修改及其銷售模式的獨特優(yōu)勢，也要“顧后”，即參考刑法的相關(guān)條款及傳銷違法與犯罪在定性與定量上的差異。同時防止大量直銷企業(yè)利用注冊“獨立經(jīng)銷商”的機制游走于直銷與傳銷之間的模糊地帶，規(guī)避監(jiān)管。在法律秩序統(tǒng)一的前提下，《禁止傳銷條例》的修改應(yīng)當(dāng)確保傳銷這一法律概念在不同法律法規(guī)中的內(nèi)涵保持一致。這是因為法律概念的統(tǒng)一性是準(zhǔn)確界定行政犯罪的基礎(chǔ)，也是確保行政法規(guī)與刑法在懲治違法犯罪行為時能夠協(xié)調(diào)一致、有效治理傳銷問題的關(guān)鍵所在。此外，還需要在不同法律法規(guī)中保持對同一概念外延的處罰層級性，避免采取非此即彼的機械性劃定范圍的做法，應(yīng)強化直銷的規(guī)范和傳銷的制裁，其間的范圍劃定至關(guān)重要。本文從《禁止傳銷條例》的立法目的出發(fā)，基于維護市場秩序的行政整治預(yù)期目標(biāo)，針對其部分內(nèi)容提出修改意見。這些修改意見旨在推動從治罪向治理觀念的轉(zhuǎn)變，以便在實踐中形成協(xié)同治理傳銷的遞進式法律法規(guī)的懲治模式。對于《禁止傳銷條例》中其他需要修改的問題，本文未能展開討論，這些問題將在后續(xù)的文章中繼續(xù)探討。