【摘要】黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化改革指明了方向。就財(cái)政體制改革而言， 優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系是重中之重。本文從央地財(cái)政關(guān)系出發(fā)， 試圖回答如何通過進(jìn)一步優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系、 完善財(cái)政管理體制來(lái)助推中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。首先， 新時(shí)代下， 深化財(cái)政體制改革不僅是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、 促進(jìn)共同富裕的要求， 更是建設(shè)適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代化財(cái)政制度的需要。其次， 通過回溯央地財(cái)政關(guān)系發(fā)展的歷史脈絡(luò)， 總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)并提煉新時(shí)期財(cái)政體制改革的新要求。最后， 結(jié)合基本公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域， 詳細(xì)闡釋完善央地財(cái)政關(guān)系的具體路徑和現(xiàn)實(shí)舉措， 對(duì)于保障中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的財(cái)政體制的優(yōu)化設(shè)計(jì)具有借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】央地財(cái)政關(guān)系；財(cái)政管理體制；中國(guó)式現(xiàn)代化；財(cái)稅體制改革

【中圖分類號(hào)】 F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）17-0006-8

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）， 是新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》在“深化財(cái)稅體制改革”部分明確指出， 要建立權(quán)責(zé)清晰、 財(cái)力協(xié)調(diào)、 區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系。這既是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、 深化行政體制改革的應(yīng)有之義， 也是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求、 提高決策效率、 積極構(gòu)建新型央地財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。這種新型的央地財(cái)政關(guān)系兼顧了中央與地方的實(shí)際情況和需求， 因地制宜， 實(shí)事求是， 必將調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)財(cái)政工作的積極性， 通過加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)、 上下聯(lián)動(dòng)、 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 匯聚成推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的強(qiáng)大合力。

一、 優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系意義重大

《決定》圍繞深化財(cái)稅體制改革， 從健全預(yù)算制度、 完善央地財(cái)政關(guān)系等方面做出重要部署。關(guān)于財(cái)稅體制改革的主要內(nèi)容是增加地方財(cái)力、 開拓地方稅源、 提高中央財(cái)政支出比例。這其實(shí)為優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系指明了方向和基本遵循。財(cái)稅體制改革是在黨的十八屆三中全會(huì)的前提下提出的更詳細(xì)更適應(yīng)現(xiàn)代化財(cái)政體系的改革， 能為中國(guó)式現(xiàn)代化提供財(cái)政制度的保障（楊志勇， 2024）。

2024年5月， 習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表了《全面深化改革開放， 為中國(guó)式現(xiàn)代化持續(xù)注入強(qiáng)勁動(dòng)力》一文， 該文對(duì)全面深化改革開放、 優(yōu)化央地關(guān)系等進(jìn)行了重要的論述。從近年來(lái)全國(guó)兩會(huì)到近期國(guó)內(nèi)考察， “改革”是總書記談及的高頻詞， 當(dāng)前和今后是以中國(guó)式現(xiàn)代化為方向， 必須把推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化作為最大的政治目標(biāo)， 緊緊圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)一步全面深化改革， 這為財(cái)稅體制改革、 優(yōu)化央地關(guān)系指明了方向。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的財(cái)政工作必須始終服從并服務(wù)于黨和國(guó)家的工作大局， 緊緊圍繞中國(guó)式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)要求。自黨的十八屆三中全會(huì)到黨的二十屆三中全會(huì)， 都是從財(cái)稅體制改革入手， 努力為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的制度保障。每一次財(cái)稅體制改革都在特定的背景和歷史使命下應(yīng)運(yùn)而生。正如黨的二十大報(bào)告所指出， “高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”， 新一輪財(cái)稅體制改革的歷史任務(wù)是以高質(zhì)量發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)， 助推中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)（時(shí)紅秀，2024）。

首先， 新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要新一輪財(cái)稅體制改革提供助力（白彥鋒和賈亦真，2024）。當(dāng)前， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在重要節(jié)點(diǎn)， 遭遇國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的巨大挑戰(zhàn)， 亟需生產(chǎn)要素的高效協(xié)同， 以創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。一方面， 近年來(lái)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大， 加之西方國(guó)家的技術(shù)、 貿(mào)易制裁， 導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升過程中遭遇較大壓力， 需要財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面， 持續(xù)的減稅降費(fèi)政策導(dǎo)致財(cái)政空間收窄， 財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大， 尤其是長(zhǎng)久以來(lái)緊張的央地財(cái)政關(guān)系更是在此局面下激化， 新一輪財(cái)稅體制改革則要實(shí)現(xiàn)中國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化， 確保中央與地方財(cái)政格局穩(wěn)定。

其次， 新一輪財(cái)稅體制改革助力共同富裕實(shí)現(xiàn)。共同富裕的首要要求就是均衡發(fā)展， 財(cái)政工作在推動(dòng)共同富裕方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性和支柱性的作用（馬海濤和阮睿，2024）。但當(dāng)前稅收制度、 財(cái)政支出制度、 政府間財(cái)政關(guān)系和國(guó)有資本管理仍然存在一些弊端和不足， 加劇了發(fā)展不充分與不均衡的狀況（劉曉明，2024）。一方面， 直接稅比重偏低， 稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用難以發(fā)揮。雖然增值稅、 消費(fèi)稅等間接稅的比重有所降低， 但仍高于個(gè)人所得稅、 企業(yè)所得稅等直接稅的比重， 而間接稅具有明顯的累退特征， 難以起到促進(jìn)分配調(diào)節(jié)、 推進(jìn)共同富裕的作用， 且在直接稅內(nèi)部最具收入調(diào)節(jié)作用的個(gè)人所得稅占比較低， 同時(shí)存在納稅人規(guī)模偏小、 平均稅率偏低、 “重勞動(dòng)所得、 輕資本所得”等問題， 進(jìn)一步弱化了稅收的調(diào)節(jié)功能， 導(dǎo)致其難以有效保障社會(huì)公平。另一方面， 我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、 民生建設(shè)不充分不平衡的問題仍然存在， 財(cái)政投入力度不足和財(cái)政資源分配不均是其主要原因， 如民生類財(cái)政支出規(guī)模有待擴(kuò)大， 地區(qū)之間、 城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)差距懸殊及民生類財(cái)政支出的效率仍然不高（劉蓉等，2024）。

最后， 新一輪財(cái)稅體制改革有助于進(jìn)一步優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系， 協(xié)同推進(jìn)央地財(cái)政體制改革（崔惠玉等，2023）。從2012年黨的十八大報(bào)告提出“中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”， 到2024年《決定》提出“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍， 適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、 提高中央財(cái)政支出比例”， 黨的一系列重要文件或會(huì)議中屢次提到財(cái)政體制改革， 并且改革也同步在央地財(cái)政關(guān)系中穩(wěn)步推行。近年來(lái)地方政府的財(cái)政壓力增大， 如果不適時(shí)優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系， 增加地方政府的自主財(cái)力， 就無(wú)法突破當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)困境。然而， 當(dāng)前我國(guó)的央地財(cái)政關(guān)系存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的情況， 下面將從當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系的主要問題和歷史變革的原因兩方面進(jìn)行深入探討。

（一） 央地財(cái)政關(guān)系的主要問題

1. 央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不明晰。政府間財(cái)政關(guān)系是國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)制度安排的重要環(huán)節(jié)， 但是由于我國(guó)的特殊性， 央地財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)更為復(fù)雜的局面。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》等文件的要求， 直至2023年， 我國(guó)央地政府已經(jīng)完成農(nóng)業(yè)、 生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的劃分， 公檢法司、 紀(jì)檢監(jiān)察和氣象等領(lǐng)域尚未啟動(dòng)（王澤彩，2023）。當(dāng)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任無(wú)法清晰劃分時(shí)， 激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性就變得尤為困難。中央政府與地方政府均存在各自的利益訴求， 中央政府希望調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性， 避免其過度依賴中央政府， 同時(shí)也要規(guī)避嚴(yán)重的地方主義影響中央政府總攬全局、 協(xié)調(diào)地方的能力。若無(wú)法清晰劃分財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任， 中央政府的大包大攬將會(huì)抑制地方政府的積極性， 從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率或社會(huì)整體的公平性。

2. 央地財(cái)權(quán)和事權(quán)的比例不協(xié)調(diào)。黨的二十大報(bào)告提出， “完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”“到2035年， 我國(guó)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化”。2019年我國(guó)設(shè)立并實(shí)施了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付， 2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排首次上10萬(wàn)億臺(tái)階， 其中中央對(duì)地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排占全部轉(zhuǎn)移支付比重達(dá)到37.6%。現(xiàn)行分稅制共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付帶有政策性規(guī)定用途的占相對(duì)比重， 相應(yīng)減弱了地方政府自由裁量權(quán)（王澤彩，2023）。政府間事權(quán)劃分改革并不徹底、 不全面， 可能會(huì)引發(fā)更多問題和央地矛盾。中央政府主要承擔(dān)一些外交、 國(guó)家安全的經(jīng)費(fèi)， 地方政府主要負(fù)責(zé)本地的發(fā)展經(jīng)費(fèi)等， 但是， 粗線條的劃分方式并沒有明確政府間事權(quán)歸屬， 同時(shí)對(duì)“權(quán)”層面的規(guī)定相對(duì)空缺， 導(dǎo)致缺少一套清晰完整的制度約束（張立承，2024）。

3. 地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清進(jìn)一步會(huì)引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。到2022年末， 全國(guó)地方政府債務(wù)余額為35.07萬(wàn)億元（資料來(lái)源：全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、財(cái)政部，2023年政府預(yù)算報(bào)告解讀）。地方政府的債務(wù)償還短期資金壓力巨大， 主要源于地方政府資金來(lái)源與資金運(yùn)用之間的時(shí)間不匹配。地方政府債務(wù)資金來(lái)源的時(shí)間短， 大致在3 ～ 5年（陳志勇等，2015）。相較于3 ～ 5年的地方政府債務(wù)資金來(lái)源， 地方政府債務(wù)資金的回收期限較長(zhǎng)， 大致為20.9年， 而且是用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公益性的項(xiàng)目。顯然， 地方政府資金來(lái)源期限與資金回收期限之間存在嚴(yán)重的時(shí)間不一致問題。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大的背景下， 將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定產(chǎn)生影響。因此， 亟需推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革， 調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性， 充分發(fā)揮自身潛力和優(yōu)勢(shì)， 避免采取短視的經(jīng)濟(jì)政策， 以緩解地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲和不平衡。

（二） 歷史變革原因

在財(cái)稅體制的改革中， 明晰各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系也是財(cái)政體制改革的難題。從1994年分稅制央地財(cái)政關(guān)系的初步探討， 到黨的十八大進(jìn)一步部署， 再到黨的二十屆三中全會(huì)提出“提高中央財(cái)政支出比例”， 央地財(cái)政關(guān)系得到進(jìn)一步明晰劃分。見表1。

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、 收入劃分和轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)代財(cái)政體制的三個(gè)核心環(huán)節(jié)（劉尚希等，2022）?！笆聶?quán)劃分”是頭， “轉(zhuǎn)移支付”是尾， “一頭一尾”決定了政府間財(cái)政關(guān)系的基本格局。在這樣的基本格局中， 縣級(jí)政府承擔(dān)了大量基本公共服務(wù)供給職能， 若要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化， 則基層財(cái)政供給能力均衡是重要前提。2019年我國(guó)設(shè)立并實(shí)施了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付， 2023年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排首次上10萬(wàn)億臺(tái)階， 其中中央對(duì)地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排占全部轉(zhuǎn)移支付的比重達(dá)到37.6%。但各級(jí)政府間的事權(quán)劃分并不全面， 如中央政府主要承擔(dān)國(guó)家外交和安全、 機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等， 地方政府承擔(dān)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等支出。在“事”的層面上是粗線條的， 并沒有涵蓋全部支出領(lǐng)域； 而“權(quán)”的層面也相對(duì)空缺， 特別是執(zhí)行權(quán)和支出權(quán)缺少一套清晰完整的制度約束， 執(zhí)行過程中具有可操作性的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)還有待完善（張立承，2024）。

以基本公共服務(wù)為例， 黨的二十大提出， 健全服務(wù)體系， 提高服務(wù)水平， 提升公共服務(wù)的均衡性。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》規(guī)定， 自2019年1月起將義務(wù)教育、 基本醫(yī)療保障等8大類納入央地共同財(cái)事權(quán)的范圍， 并具體規(guī)范了責(zé)任的分擔(dān)方式， 具體見表2。雖然該改革方案對(duì)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了劃分， 但政府間事權(quán)劃分改革整體仍處于起步階段， 省以下政府間事權(quán)劃分并不完善， 改革進(jìn)展不統(tǒng)一， 準(zhǔn)確描述現(xiàn)有共同財(cái)政事權(quán)省以下分擔(dān)機(jī)制并非易事， 這在新一輪財(cái)政體制改革中也得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

二、 不同時(shí)期財(cái)稅改革中的央地財(cái)政關(guān)系演進(jìn)

財(cái)稅改革作為國(guó)家治理體系的非常重要的一部分， 對(duì)優(yōu)化資源配置、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平以及推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)影響（樓繼偉，2019）。新中國(guó)成立以來(lái)， 中國(guó)財(cái)稅體制經(jīng)歷了深刻的變革， 其中財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分作為財(cái)稅體制的核心內(nèi)容之一， 也隨著時(shí)代的變遷而不斷調(diào)整和優(yōu)化（賈康等，2024；馬海濤等，2024）。這一過程大致可以分為五個(gè)主要階段， 宏觀上看， 我國(guó)的財(cái)稅體制自新中國(guó)成立以來(lái)， 呈現(xiàn)出由“中央高度統(tǒng)一”到“激勵(lì)地方的自主性”再到“中央與地方均衡“的狀態(tài)。對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制改革的回顧可見， 通過不斷創(chuàng)新與優(yōu)化， 中國(guó)財(cái)稅體制必將為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障和治理支撐（劉曉泉和吳焱軍，2022；楊志勇，2019）。

（一） 新中國(guó)成立初期的探索階段（1949 ～ 1979年）

新中國(guó)成立初期， 經(jīng)濟(jì)形勢(shì)異常嚴(yán)峻， 需要政府進(jìn)行有力的調(diào)控。同時(shí)， 國(guó)內(nèi)外的政治環(huán)境復(fù)雜， 我國(guó)財(cái)政急需為鞏固新生政權(quán)和進(jìn)行社會(huì)主義改造提供強(qiáng)有力的支持。在此背景下， 財(cái)政管理體制采取了集中收入、 節(jié)約支出、 統(tǒng)一管理的模式， 確保了財(cái)政收支平衡和物價(jià)穩(wěn)定。

1950年， 原中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財(cái)政收支的決定》等文件詳細(xì)明確了央地財(cái)政關(guān)系， 國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一高于中央人民政府（劉曉泉和吳焱軍，2022）。財(cái)政的管理權(quán)集中在中央。通過一系列相關(guān)舉措， 中央政府在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的集中管理， 緩解了瀕臨崩潰的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)， 第一個(gè)五年計(jì)劃開始實(shí)施。此時(shí)財(cái)政作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵部分， 擔(dān)負(fù)起了國(guó)家社會(huì)主義改造的重要任務(wù)。這一時(shí)期， 財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分開始實(shí)行劃分收支、 分級(jí)管理、 側(cè)重集中的機(jī)制， 既保證了中央的集中統(tǒng)一， 又賦予地方一定的財(cái)權(quán)和財(cái)力， 從而促進(jìn)了社會(huì)主義改造的順利進(jìn)行（高培勇，2008）。1958 年財(cái)政管理體制變革最大的特點(diǎn)就是“權(quán)力下放”。

在“大躍進(jìn)”及之后的調(diào)整階段， 我國(guó)的財(cái)稅體制也進(jìn)行了同步的調(diào)整。首先是配合“大躍進(jìn)”進(jìn)行放權(quán)， 改變了過度集權(quán)的局面。1959 ～ 1961年， 面對(duì)“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)， 我國(guó)采取了“調(diào)整、 鞏固、 充實(shí)、 提高”的政策方針。在此政策的指導(dǎo)下， 國(guó)家集中了財(cái)政力量， 加強(qiáng)了財(cái)政的集中統(tǒng)一性， 并實(shí)施了較為嚴(yán)格的財(cái)政管理體制， 以應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)所面臨的經(jīng)濟(jì)困難。隨后， 面對(duì)經(jīng)濟(jì)困難， 中央在一定程度上收回了部分財(cái)權(quán)， 重新加強(qiáng)了財(cái)權(quán)、 財(cái)力的集中統(tǒng)一。1962 ～ 1965年， 我國(guó)繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整， 通過增加收入、 節(jié)約支出、 削減非生產(chǎn)性開支等措施， 努力消除財(cái)政赤字， 加強(qiáng)了財(cái)政的集中統(tǒng)一性， 確保了經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作的順利進(jìn)行。1966 ～ 1976年中國(guó)財(cái)政制度遭受了嚴(yán)重沖擊， 正常的財(cái)政工作受到了影響。在這一時(shí)期， 盡管財(cái)政收入受到了影響， 但通過嚴(yán)格控制基本建設(shè)規(guī)模和加強(qiáng)基本建設(shè)管理， 國(guó)家財(cái)政在支持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域某些關(guān)鍵方面仍取得了一定的成就。總體而言， 1959 ～ 1979年的中國(guó)財(cái)政制度不僅反映了在不同歷史階段對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定追求的連續(xù)性， 而且體現(xiàn)了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)財(cái)政平衡的重視。此外， 這一時(shí)期的財(cái)政實(shí)踐為后續(xù)改革開放時(shí)期的財(cái)政制度改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)， 并奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二） 改革開放以后的創(chuàng)新階段（1980 ～ 1993年）

改革開放是中國(guó)歷史上的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)， 標(biāo)志著我國(guó)開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。財(cái)稅體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分， 也開始了市場(chǎng)化的探索（劉曉泉和劉方瑋，2023）。1978年召開黨的十一屆三中全會(huì)， 也代表著我國(guó)進(jìn)入了改革開放時(shí)期。1978年改革開放政策的實(shí)施， 為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和財(cái)政制度改革提供了歷史性機(jī)遇。改革的主要目標(biāo)是通過調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系， 激發(fā)地方和企業(yè)的活力， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)， 并逐步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制（馬海濤等，2018）。

1978 ～ 1984年的改革以“分灶吃飯”為特征， 意在打破以往高度集中的財(cái)政管理模式。通過實(shí)施分級(jí)管理， 明確各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任和權(quán)利， 激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。實(shí)行“劃分收支、 分級(jí)包干”的財(cái)政體制， 允許地方政府在保證完成中央下達(dá)任務(wù)的前提下， 自主安排超收部分的財(cái)政資金。推行“劃分稅種、 核定收支、 分級(jí)包干”的體制模式， 進(jìn)一步明確了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。這一階段的改革在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方的積極性， 促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。然而， 同時(shí)也帶來(lái)了中央財(cái)政收入占比下降、 地方保護(hù)主義抬頭等問題。

1985 ～ 1987年改革的核心是“權(quán)責(zé)結(jié)合”， 即在賦予地方政府更多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的同時(shí)， 要求其對(duì)財(cái)政收支結(jié)果負(fù)責(zé)。繼續(xù)推行“分稅制”， 明確不同稅種的歸屬， 使地方政府的財(cái)政收入與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤。實(shí)行“收入遞增包干、 總額分成加增長(zhǎng)分成”等模式， 鼓勵(lì)地方政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入。這一階段的改革進(jìn)一步明確了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系， 促進(jìn)了地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時(shí)也出現(xiàn)了財(cái)政收支不平衡、 地方財(cái)政赤字規(guī)模擴(kuò)大等問題。

1988 ～ 1993年的改革以“包盈包虧、 自行負(fù)責(zé)”為特點(diǎn)， 地方政府在享有更多財(cái)政自主權(quán)的同時(shí)， 必須自行承擔(dān)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行多種形式的財(cái)政包干辦法， 如“定額上解”“定額補(bǔ)助”等， 地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與中央政府商定財(cái)政分配比例。這一階段的改革使地方政府的財(cái)政自主權(quán)達(dá)到頂峰， 但也導(dǎo)致了中央財(cái)政收入的進(jìn)一步下降， 中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力受到削弱。同時(shí)， 地方間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇， 市場(chǎng)分割現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

雖然這個(gè)階段的改革在不同程度上促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和地方經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展， 但也暴露出央地財(cái)政關(guān)系失衡、 財(cái)政紀(jì)律松弛等問題（劉曉泉和劉方瑋，2023）。這些問題的存在， 為后續(xù)的分稅制改革提供了直接的誘因， 也為深化財(cái)稅體制改革提供了重要的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)（施正文，2018）。

（三） 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提升階段（1994 ～ 2002年）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和逐步完善， 傳統(tǒng)的財(cái)稅體制已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。分稅制作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的一種財(cái)政體制， 被引入中國(guó)并進(jìn)行了本土化改造。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和公共財(cái)政理論的興起， 我國(guó)開始探索構(gòu)建符合國(guó)情的公共財(cái)政體制框架。

1994年， 我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制， 這是新中國(guó)財(cái)稅體制改革的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)（賈康和劉薇，2024）。分稅制較好地解決了中央與地方權(quán)責(zé)的問題， 調(diào)動(dòng)了地方的積極性。通過分稅制改革， 初步搭建起了適應(yīng)分稅制財(cái)政管理體制的財(cái)稅體制基本框架。1994年的分稅制改革結(jié)束了之前搖擺不定的財(cái)政體制格局， 確立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制（呂冰洋和胡深，2024）。這一改革的實(shí)質(zhì)是正確處理政府與市場(chǎng)、 中央與地方、 公權(quán)體系與公民的關(guān)系， 形成一套新的體制特征和機(jī)制性要領(lǐng)。盡管1994年的分稅制改革具有里程碑意義， 但仍具有濃厚的過渡色彩。同時(shí)， 所得稅仍按行政隸屬關(guān)系劃分， 未能完全跳出“條塊分割”的舊體制框架。

在分稅制改革的基礎(chǔ)上， 我國(guó)開始構(gòu)建公共財(cái)政體制框架。這一時(shí)期的 “稅費(fèi)改革”等關(guān)于財(cái)政支出管理的改革慢慢開展。在構(gòu)建公共財(cái)政體制框架的過程中， 財(cái)政也慢慢嶄露出其“公共性”的特征， 為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供了有力保障（倪紅日和陳東，2000）。

此階段分稅制改革取得許多成效， 如建立和基本完善了政府的轉(zhuǎn)移支付制度體系。此外通過一系列改革（如費(fèi)改稅、 部門預(yù)算、 政府采購(gòu)制度等）， 實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的全口徑管理， 提高了預(yù)算的完整性和透明度； 使國(guó)家預(yù)算管理更加規(guī)范化與科學(xué)化， 基于分稅制框架， 預(yù)算管理從部門預(yù)算推進(jìn)到全口徑綜合預(yù)算， 提高了預(yù)算編制與管理的科學(xué)化水平。另外在改革后， 要求政府按照規(guī)則以公開的購(gòu)買者身份進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行購(gòu)買， 提高了政府采購(gòu)的透明度和效率。在此基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步完善了預(yù)算收支科目體系與預(yù)算會(huì)計(jì)制度， 改革了財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度， 提高了政府財(cái)政收支的準(zhǔn)確性和透明度。同時(shí)， 建立了以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度， 使預(yù)算支出更加規(guī)范透明。這為建立規(guī)范化政府間財(cái)政關(guān)系奠定了基礎(chǔ)， 形成中央地方事權(quán)一覽表與支出責(zé)任明細(xì)單， 逐步明確了各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任。但還存在一些問題， 如地方稅體系建設(shè)滯后， 地方稅主體稅種缺乏， 導(dǎo)致地方政府高度依賴共享稅， 影響了地方政府的財(cái)政自主性和穩(wěn)定性。此外， 省級(jí)以下分稅制未具體設(shè)計(jì)， 即省級(jí)以下政府間的財(cái)政權(quán)力配置未能形成分稅制制度安排的可行解決方案， 導(dǎo)致基層財(cái)政困難。

1994 ～ 2002年， 中國(guó)財(cái)政制度的分稅制改革及其后續(xù)深化， 為中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展提供了重要的財(cái)政支撐。然而， 改革過程中的過渡色彩、 不足之處以及基層財(cái)政困難等問題， 也反映出中國(guó)財(cái)政體制改革的復(fù)雜性和艱巨性（高培勇，2008）。

（四） 進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制階段（2003 ～ 2011年）

進(jìn)入21世紀(jì)后國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化， 我國(guó)面臨著更加復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。我國(guó)仍繼續(xù)完善公共財(cái)政體制， 通過加強(qiáng)預(yù)算管理、 推進(jìn)稅制改革、 優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等措施不斷提高財(cái)政管理的科學(xué)性和有效性。同時(shí)， 通過將財(cái)政作為宏觀調(diào)控的方式， 以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（劉佐，2012）。

這個(gè)階段我國(guó)財(cái)稅體系的改革總結(jié)如下： 一是內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一。2008年， 我國(guó)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)所得稅法的統(tǒng)一， 將原本分別適用于內(nèi)外資企業(yè)的所得稅制度合并為一部法律。統(tǒng)一后的稅率為25%， 降低了外資企業(yè)的稅負(fù)， 同時(shí)統(tǒng)一了各類企業(yè)的稅收待遇， 促進(jìn)了國(guó)內(nèi)外企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。二是增值稅轉(zhuǎn)型。在這一時(shí)期， 我國(guó)對(duì)增值稅制度進(jìn)行了重要的轉(zhuǎn)型改革。從2004年開始， 我國(guó)增值稅逐步從生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型， 這一改革減少了對(duì)企業(yè)投資的稅收抑制， 鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和更新設(shè)備， 從而刺激了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。三是綠色稅制的初步建立。為了促進(jìn)節(jié)能環(huán)保和資源的可持續(xù)利用， 我國(guó)在這一時(shí)期開始建立綠色稅制， 如對(duì)某些高污染、 高耗能產(chǎn)品征收消費(fèi)稅， 以及對(duì)資源開采征收資源稅， 通過稅收手段引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者采取更加環(huán)保的行為。四是稅種結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)化。通過減少稅種和統(tǒng)一稅制， 我國(guó)簡(jiǎn)化了稅收體系， 降低了稅收征管成本和納稅人的遵從成本， 提高了稅收效率。五是個(gè)人所得稅改革。在這一時(shí)期， 我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅制度進(jìn)行了改革， 調(diào)整了稅率結(jié)構(gòu)和起征點(diǎn)， 使得個(gè)人所得稅更加合理， 減輕了中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)， 增加了居民的可支配收入， 從而刺激了消費(fèi)需求。六是出口退稅政策的調(diào)整。為了增強(qiáng)出口企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力， 我國(guó)在這一時(shí)期對(duì)出口退稅政策進(jìn)行了調(diào)整， 確保了出口企業(yè)能夠及時(shí)獲得退稅， 減輕了企業(yè)的資金壓力。

我國(guó)稅收體系的調(diào)整和優(yōu)化， 不僅提高了稅收制度的公平性和效率， 而且通過稅收激勵(lì)和調(diào)節(jié)機(jī)制， 促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)， 對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

（五） 建立現(xiàn)代財(cái)政制度階段 （2012年至今）

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代， 社會(huì)主要矛盾變化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。財(cái)政是政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)， 此時(shí)也要參與到國(guó)家治理的全部過程中去。為早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化， 需要建立與之相匹配的現(xiàn)代化財(cái)政體系， 因此又開啟了新一輪的適應(yīng)現(xiàn)代化的財(cái)政體系變革（賈康和劉薇，2024）。

2012年至今， 為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和推進(jìn)國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化， 中國(guó)財(cái)政制度經(jīng)歷了一系列深刻的變革（呂冰洋和胡深，2024）。我國(guó)實(shí)施了大規(guī)模的稅制改革， 其中包括營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的全面推行， 這有助于消除重復(fù)征稅、 降低企業(yè)稅負(fù)、 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。此外， 對(duì)《個(gè)人所得稅法》也進(jìn)行了修訂， 建立了綜合與分類相結(jié)合的稅制， 提高了免征額并完善了專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)。2023年中國(guó)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)性增長(zhǎng)。我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大， 重點(diǎn)領(lǐng)域如社會(huì)保障、 教育、 衛(wèi)生健康等得到有力保障。我國(guó)提高了預(yù)算管理的規(guī)范性和透明度， 實(shí)施了全面規(guī)范、 公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)， 提升了預(yù)算執(zhí)行效率和財(cái)政資金使用效益。我國(guó)優(yōu)化了央地財(cái)政關(guān)系， 通過轉(zhuǎn)移支付制度， 增強(qiáng)了基層政府的基本財(cái)力， 確保了“三?！保ū；久裆?、 保工資、 保運(yùn)轉(zhuǎn)）的實(shí)現(xiàn)。

綜上， 我國(guó)財(cái)稅體制中財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分經(jīng)歷了從集中統(tǒng)一到分權(quán)放權(quán)再到制度創(chuàng)新的發(fā)展歷程。每個(gè)階段都有其獨(dú)特的特點(diǎn)和產(chǎn)生的時(shí)代背景（樓繼偉，2019； 呂冰洋和胡深，2024；賈康和劉薇，2024）。這些改革和政策的實(shí)施， 體現(xiàn)了中國(guó)財(cái)政制度在新時(shí)代背景下的適應(yīng)性和創(chuàng)新性， 通過財(cái)稅政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、 結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)公平正義。

三、 黨的二十屆三中全會(huì)中的央地財(cái)政關(guān)系新優(yōu)化

《決定》在財(cái)權(quán)與事權(quán)的調(diào)整方面提出了明確的目標(biāo)和具體舉措， 優(yōu)化了央地財(cái)政關(guān)系， 為中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（一） 財(cái)權(quán)調(diào)整

1. 增加地方自主財(cái)力。根據(jù)《決定》， 要拓展地方稅源， 適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限等， 以達(dá)到增加地方自主財(cái)力的目標(biāo)。這主要通過以下幾種方式實(shí)現(xiàn)： 一是推進(jìn)消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)后移， 并穩(wěn)步下劃地方政府。結(jié)合2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》， 長(zhǎng)期以來(lái)， 消費(fèi)稅在我國(guó)稅收收入中占比較大， 但主要由中央征收， 通過調(diào)整消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方， 可以增加地方政府的稅收收入， 改善地方的消費(fèi)環(huán)境， 更好地發(fā)揮消費(fèi)稅的效應(yīng)。二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條。增值稅是我國(guó)的主體稅種之一， 其留抵退稅政策和抵扣鏈條的完善對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。通過優(yōu)化增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條， 可確保更多稅收收入注入地方， 增加地方自主財(cái)力。結(jié)合2024年7月31日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì)內(nèi)容， 地方稅收收入非常重要的一部分來(lái)自于地方的小稅種和附加稅?？蓪⒊鞘芯S護(hù)建設(shè)稅、 地方教育附加等合并成地方的附加稅， 來(lái)提高地方自主財(cái)力。三是可優(yōu)化共享稅分享比例。對(duì)中央和地方共享稅種的分享比例進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整， 可確保更多稅收收入向地方傾斜， 增加地方政府的財(cái)政收入。

2. 健全地方稅體系。為了解決地方政府和基層財(cái)政困難問題， 《決定》提出要健全地方稅體系。首先， 可以設(shè)立新的地方稅種， 在符合稅法規(guī)定的前提下， 鼓勵(lì)地方政府設(shè)立新的稅種。其次， 調(diào)整地方稅種的稅率。給予地方政府一定的稅率調(diào)整權(quán)， 使其能夠根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財(cái)政收入狀況靈活調(diào)整稅率水平。最后， 完善地方稅收征管體制。加強(qiáng)地方稅收征管機(jī)構(gòu)建設(shè)和提高管理水平（馬海濤和阮睿，2024）， 確保地方稅收收入能夠及時(shí)足額入庫(kù)。根據(jù)中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》， 如運(yùn)用云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)， 推進(jìn)稅務(wù)服務(wù)、 監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革， 優(yōu)化組織體系和資源配置， 進(jìn)一步推進(jìn)智慧稅務(wù)的建設(shè)。

（二） 事權(quán)調(diào)整

1. 明確中央與地方事權(quán)范圍。根據(jù)《決定》的精神， 需要明晰央地政府的事權(quán)范圍。結(jié)合《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的內(nèi)容， 全國(guó)性共同事務(wù)的事權(quán)歸中央政府， 如國(guó)防、 外交、 國(guó)家安全等事務(wù)應(yīng)由中央政府統(tǒng)一決策和管理。這些事務(wù)具有覆蓋WOJg0yvoywj+mbjMff2VlAL4NZYH2m1Re8uQLYfDMy8=全國(guó)范圍的受益面， 通常需要中央政府統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。同時(shí)，中央政府也應(yīng)承擔(dān)提供全國(guó)性公共產(chǎn)品的責(zé)任， 如跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。地方性共同事務(wù)的事權(quán)則歸地方政府， 地方政府主要承擔(dān)資源配置和提供地方性公共產(chǎn)品的責(zé)任， 如地方教育、 衛(wèi)生、 文化等公共服務(wù)以及地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)等任務(wù)。

2. 支出責(zé)任的調(diào)整。在以往的財(cái)政改革中， 逐步形成了權(quán)責(zé)清晰、 財(cái)力協(xié)調(diào)、 區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系。但隨著改革持續(xù)向縱深推進(jìn)， 一些問題日益凸顯， 央地事權(quán)責(zé)任劃分合理性、 規(guī)范性有待提高?！稕Q定》明確提出， 要提升市縣財(cái)力與事權(quán)相匹配程度， 適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、 提高中央財(cái)政支出比例。這為建立新形勢(shì)下的央地關(guān)系指出了明確方向。

（1） 提升市縣財(cái)力與事權(quán)相匹配程度。在現(xiàn)有財(cái)政體制下， 一些本應(yīng)由中央本級(jí)支出的事項(xiàng)， 除去國(guó)防、 糧油物資儲(chǔ)備等， 其他領(lǐng)域則過多地壓在地方財(cái)政上（王賀嘉，2016）， 如社保、 教育等領(lǐng)域具有較強(qiáng)全局性、 外溢性的支出， 地方占比有的超八成。尤其是2020 ～ 2022年， 地方政府承擔(dān)了不少宏觀調(diào)控、 公共服務(wù)等職責(zé)， 支出壓力巨大。優(yōu)化財(cái)政收入分配機(jī)制， 就是要使地方財(cái)權(quán)與事權(quán)更匹配， 其中一個(gè)關(guān)鍵就是優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的初衷 ， 主要用于解決區(qū)域財(cái)政不平衡問題。隨著轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善， 地區(qū)間財(cái)力均衡、 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和保障國(guó)家重大政策落實(shí)有了制度保障（洪源等，2018）。但隨著時(shí)間的推移， 也逐漸暴露出一些問題， 需要加以解決。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度， 要健全轉(zhuǎn)移支付的法律制度和分類管理機(jī)制， 著手研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例等配套法規(guī)， 同時(shí)要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付分配使用和績(jī)效管理。一是要注重清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付， 減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和規(guī)模以避免資金“撒胡椒面”現(xiàn)象， 提高資金使用效率； 二是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重， 確保地方政府有足夠的財(cái)力履行其基本職責(zé)并提供基本公共服務(wù)； 三是要完善轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制， 確保轉(zhuǎn)移支付資金能公平合理地分配給各地區(qū)， 特別是加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度（任斌和林義，2024）。中央財(cái)政部門要會(huì)同相關(guān)部門在推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革、 完善中央與地方財(cái)政收入劃分的基礎(chǔ)上， 認(rèn)真落實(shí)預(yù)算法要求， 進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度， 促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置更加規(guī)范、 科學(xué)、 有效。

（2） 提高中央財(cái)政支出比例。黨的二十屆三中全會(huì)提出要“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、 提高中央財(cái)政支出比例”。在2024年7月31日中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上， 財(cái)政部預(yù)算司司長(zhǎng)王建凡答記者問時(shí)表示， 財(cái)政部將按照黨的二十屆三中全會(huì)部署， 著力建立權(quán)責(zé)清晰、 財(cái)力協(xié)調(diào)、 區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系， “堅(jiān)持不懈以釘釘子精神抓好改革任務(wù)落實(shí)， 更好調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性”。深化財(cái)稅改革的一大重點(diǎn)任務(wù)， 就是要適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、 提高中央財(cái)政支出比例。根據(jù)財(cái)政部《2024年一季度財(cái)政收支情況》和往年財(cái)政收支數(shù)據(jù)， 近十來(lái)年全國(guó)一般公共預(yù)算中， 中央財(cái)政本級(jí)支出占全國(guó)一般公共預(yù)算支出比重在14%左右波動(dòng)， 2024年為14.5%， 這說(shuō)明地方財(cái)政支出占比在86%左右。

《決定》提出了要適度加強(qiáng)中央事權(quán)、 提高中央財(cái)政支出占比的基本思路， 包括： 加強(qiáng)中央在關(guān)鍵領(lǐng)域的支出責(zé)任， 如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、 跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等； 加大中央財(cái)政對(duì)地方的支持力度， 通過增加中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付等方式提高地方政府的財(cái)政保障能力， 確保其能夠有效履行基本職責(zé)， 并提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)； 優(yōu)化中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)， 在保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出的同時(shí)， 減少支出浪費(fèi)， 提高資金使用效率。

3. 提高公共服務(wù)統(tǒng)籌水平。提升公共服務(wù)水平是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一， 是改善人民生活、 提升人民幸福感的一個(gè)重要手段。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)， “健全基本公共服務(wù)體系， 提高公共服務(wù)水平”。近年來(lái)， 我國(guó)公共服務(wù)支出不斷增加， 基本公共服務(wù)實(shí)踐取得了很大成績(jī)， 但區(qū)域間、 城鄉(xiāng)間、 人群間的基本公共服務(wù)仍有不小差距， 公眾滿意度不高、 獲得感不強(qiáng)的問題依然存在（洪源等，2018）。提高公共服務(wù)水平， 有助于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)， 以及完善民生保障制度和共建共治共享的社會(huì)治理制度。其中一個(gè)關(guān)鍵， 就是要推動(dòng)多元供給機(jī)制。重中之重是要形成成本分擔(dān)機(jī)制， 減輕服務(wù)對(duì)象的支付負(fù)擔(dān)。關(guān)鍵要加大財(cái)政支出， 保證相當(dāng)部分公共服務(wù)的免費(fèi)屬性。下面以教育、 醫(yī)療為例， 從這兩個(gè)方面進(jìn)行具體闡釋和分析。

（1） 教育公共服務(wù)。我國(guó)《教育法》明確規(guī)定： 國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐年提高。由于經(jīng)濟(jì)下行， 各級(jí)政府財(cái)政壓力較大， 普遍存在忽視長(zhǎng)期增長(zhǎng)的目標(biāo)。《決定》提出了完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系、 提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度、 適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、 提高中央財(cái)政支出比例等舉措， 為增加教育投入、 提升教育公共服務(wù)水平提供了政策機(jī)遇。

首先， 加強(qiáng)中央對(duì)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。《決定》提出， 建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制。中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)教育事業(yè)的統(tǒng)籌， 協(xié)調(diào)制定全國(guó)性教育發(fā)展規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)， 確保各地區(qū)教育事業(yè)的均衡發(fā)展。其次， 建立新的財(cái)政供給機(jī)制。提供更加優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育服務(wù)， 并逐步擴(kuò)大義務(wù)教育的時(shí)間范圍。在當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)， 面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和動(dòng)態(tài)的人口發(fā)展情況， 我國(guó)的財(cái)政性教育資金仍面臨缺口。為了應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)， 需要在財(cái)政支持上進(jìn)一步加大投入， 持續(xù)優(yōu)化教育資金的投入指標(biāo)體系、 責(zé)任體系、 標(biāo)準(zhǔn)體系和政策體系。同時(shí)， 要構(gòu)建和完善新的財(cái)政支持機(jī)制， 以確保教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定和有效供給（胡陽(yáng)光，2024）。最后， 推進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置。教育資源的不均衡分配問題一直是制約教育公平的焦點(diǎn)之一。大城市名校扎堆、 資源豐富， 師資力量較強(qiáng)， 教學(xué)設(shè)施先進(jìn)， 而貧困落后地區(qū)學(xué)校缺乏、 師資匱乏， 教學(xué)條件落后， 城鄉(xiāng)教育不均衡、 東西部區(qū)域發(fā)展不平衡， 嚴(yán)重影響了學(xué)生接受教育的機(jī)會(huì)和質(zhì)量， 加劇了城鄉(xiāng)之間的教育差距， 影響了教育公平的實(shí)現(xiàn)（劉成和楊帆，2024）。教育公平是社會(huì)公平在教育領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。首先要深入貫徹黨中央關(guān)于教育改革發(fā)展的決策部署。關(guān)鍵的解決方案， 就是要加大財(cái)政投入， 保持并完善公平的教育體制。

（2） 基本醫(yī)療服務(wù)。由于財(cái)政收入分配制度不盡完善， 一些地區(qū)醫(yī)療資源十分匱乏， 嚴(yán)重影響醫(yī)療公共服務(wù)的均衡性。通過深化財(cái)稅體制改革、 改善醫(yī)療資源分配、 發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)等措施， 合理分配財(cái)政資源， 提高基層醫(yī)療公共服務(wù)水平， 讓更多的人享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)（鄧仲良和程杰，2024）。

首先， 加強(qiáng)中央對(duì)基本醫(yī)療的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近年來(lái)， 各級(jí)政府在醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入有所增加， 但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡， 限制了醫(yī)療資源的均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的醫(yī)療資源較少， 許多病人存在“看不起病”等問題。究其原因： 一方面， 地方政府財(cái)力不足， 導(dǎo)致地方政府對(duì)醫(yī)療公共服務(wù)難以增加投入， 使得醫(yī)療資源難以均衡發(fā)展。另一方面， 城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展不平衡。由于城鄉(xiāng)與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異， 醫(yī)療資源在這些區(qū)域的分配也呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。例如， 在一些大城市， 三級(jí)醫(yī)院主要集中在城區(qū)， 而農(nóng)村或欠發(fā)達(dá)地區(qū)則醫(yī)療資源相對(duì)匱乏。另外， 由于醫(yī)療資源配置機(jī)制不完善、 醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置與規(guī)劃不合理等， 導(dǎo)致部分地區(qū)醫(yī)療資源匱乏， 居民難以享受到高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)（伏潤(rùn)民等，2024）。要解決這些問題， 中央政府需加強(qiáng)對(duì)全國(guó)基本醫(yī)療事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 制定全國(guó)性的、 均衡發(fā)展的基本醫(yī)療發(fā)展規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)， 確保各地區(qū)基本醫(yī)療事業(yè)的相對(duì)均衡。同時(shí)， 中央財(cái)政要加大對(duì)基本醫(yī)療事業(yè)的投入力度， 采取適當(dāng)?shù)呢?cái)力傾斜政策， 特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本醫(yī)療事業(yè)， 給予更多的支持和幫助。其次， 推進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)均等化。通過加大中央財(cái)力的支持力度， 積極推進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)均等化， 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享有均等化的基本醫(yī)療服務(wù)（王增文等，2024）。一方面， 可以加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)， 提高其服務(wù)能力和水平； 另一方面， 可以建立健全城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度， 實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的全覆蓋和保障水平的逐步提高。最后， 加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)是提高基本醫(yī)療服務(wù)水平的重要保障。要通過中央財(cái)政力量的引導(dǎo)作用， 加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度， 提高其專業(yè)素質(zhì)和技能水平； 建立健全醫(yī)療衛(wèi)生人才的激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)體系， 激發(fā)其工作積極性和創(chuàng)造力。

黨的二十屆三中全會(huì)精神為優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系， 調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)、 事權(quán)指明了方向。通過增加地方自主財(cái)力、 健全地方稅體系等措施可以增強(qiáng)地方政府的財(cái)政保障能力； 通過明確中央與地方事權(quán)范圍、 支出責(zé)任調(diào)整和提高公共服務(wù)統(tǒng)籌水平的措施可以確保各級(jí)政府有效履行其職責(zé)并提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)； 通過加強(qiáng)中央對(duì)教育和基本醫(yī)療等公共服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等措施， 可以提高公共服務(wù)的統(tǒng)籌水平。這些措施的實(shí)施， 將為中國(guó)式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的制度保障和強(qiáng)大的動(dòng)力支持。

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