摘 要：檔案治理是國(guó)家治理的組成部分，制度建設(shè)是檔案治理的核心要義。研究從學(xué)理上對(duì)檔案制度體系的內(nèi)涵和功能進(jìn)行了研究，指出檔案制度體系是依據(jù)檔案工作的實(shí)際，以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本，形成的覆蓋檔案事業(yè)發(fā)展全領(lǐng)域、全過(guò)程和全維度的各項(xiàng)制度，各項(xiàng)制度之間相互聯(lián)系、相互支撐、相互貫通形成全方位的制度系統(tǒng)，具有系統(tǒng)性、層次性、穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性等特征。同時(shí)，制度體系還具有自身特有的屬性和功能，檔案制度體系有利于為檔案治理主體提供行動(dòng)依據(jù)、規(guī)制治理行為，具有治理功能、協(xié)調(diào)功能、獎(jiǎng)懲功能、回應(yīng)功能和載體功能。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案制度；制度體系；治理理念；治理效能；高質(zhì)量發(fā)展

1 引言

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》[1]，指出要推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，表明國(guó)家治理體系與制度體系息息相關(guān)?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出由“三個(gè)體系”建設(shè)向“四個(gè)體系”建設(shè)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)檔案治理體系構(gòu)建，明確提出要進(jìn)行檔案制度規(guī)范工程建設(shè)，完善檔案法規(guī)制度體系、檔案標(biāo)準(zhǔn)體系等，為實(shí)現(xiàn)檔案治理體系構(gòu)建提供了行動(dòng)指南，體現(xiàn)了國(guó)家層面推動(dòng)檔案治理體系構(gòu)建的實(shí)踐指向，并彰顯出檔案制度建設(shè)的緊迫性和重要性。[2]檔案制度體系是檔案事業(yè)發(fā)展的重要制度遵循，是檔案治理體系構(gòu)建的核心內(nèi)容，將黨領(lǐng)導(dǎo)檔案事業(yè)發(fā)展的原則、方式等轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐，有利于促進(jìn)檔案治理體系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理的效能，這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程的基礎(chǔ)在于形成完善的檔案制度體系。徐擁軍指出，檔案治理體系是管理檔案事務(wù)的制度體系，是對(duì)各方面檔案治理體制機(jī)制的總概括，內(nèi)蘊(yùn)著為什么治理、誰(shuí)治理、如何治理等深層邏輯。[3]常大偉認(rèn)為，檔案制度是檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展理念的載體及表現(xiàn)，要推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展就要構(gòu)建現(xiàn)代制度體系。[4]宋晶晶等對(duì)國(guó)家治理視域下的檔案制度建設(shè)演變機(jī)理、趨勢(shì)及建設(shè)策略等進(jìn)行了研究。[5，6]王強(qiáng)以中石油企業(yè)為例對(duì)企業(yè)檔案制度體系建設(shè)進(jìn)行了研究，指出企業(yè)檔案制度體系是實(shí)現(xiàn)企業(yè)治理及檔案治理現(xiàn)代化的必然要求。[7]質(zhì)言之，目前學(xué)者認(rèn)為檔案治理體系與檔案制度體系緊密相關(guān)，王強(qiáng)對(duì)企業(yè)檔案制度體系建設(shè)進(jìn)行了深入研究，但是對(duì)于檔案制度體系的內(nèi)涵、具有哪些制度功能這些問(wèn)題還不明晰。鑒于此，本研究對(duì)檔案制度體系的基本內(nèi)涵、功能作用等方面進(jìn)行探究，主要包括：檔案制度體系的基本內(nèi)涵是什么、檔案制度體系的功能作用包含哪些等，以期推動(dòng)檔案制度體系的相關(guān)研究。

2 我國(guó)檔案制度體系的基本內(nèi)涵

檔案制度是在一定的時(shí)代背景下形成的與檔案事務(wù)相關(guān)的體系安排及特定成員在檔案事務(wù)中共同遵守的行為規(guī)則。[8]制度體系是相關(guān)制度得到體系化的結(jié)合以及不同制度發(fā)揮作用，并互相支撐的體系。[9]在制度體系中，不同制度單元、層級(jí)之間既相互聯(lián)系又相互支撐，保障制度功能的發(fā)揮，為檔案治理提供制度依據(jù)。[10]因此，檔案制度體系是依據(jù)檔案工作的實(shí)際，以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本，形成的覆蓋檔案事業(yè)發(fā)展全領(lǐng)域、全過(guò)程和全維度的各項(xiàng)制度，各項(xiàng)制度之間相互聯(lián)系、相互支撐、相互貫通形成全方位的制度系統(tǒng)。檔案治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，作為檔案治理的重要制度依據(jù)，檔案制度體系是構(gòu)成現(xiàn)代檔案治理體系的核心要義。這就要求遵循檔案治理的過(guò)程和規(guī)律，繼續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有的單項(xiàng)制度，注重重點(diǎn)制度制定，處理好新舊制度之間的銜接，實(shí)現(xiàn)制度體系的全面覆蓋，以及檔案制度體系與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域形成聯(lián)動(dòng)關(guān)系。同時(shí)還要注重引導(dǎo)多元主體參與，確保檔案制度體系的系統(tǒng)性、協(xié)同性等。

具體而言，其基本內(nèi)涵包含以下意蘊(yùn)：首先，我國(guó)檔案制度體系具有系統(tǒng)性特征。檔案制度體系是由各項(xiàng)制度構(gòu)成的一個(gè)制度體系，應(yīng)當(dāng)全方位覆蓋檔案事業(yè)的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，相關(guān)制度完整齊備同時(shí)各項(xiàng)制度之間相互聯(lián)系、相互影響、相互支撐，形成體系化的有機(jī)整體。因此，要著眼制度體系的體系性，加強(qiáng)對(duì)檔案制度體系的整體認(rèn)知。其次，檔案制度體系具有層次性，即遵循一定的邏輯結(jié)構(gòu)、價(jià)值結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)，內(nèi)部層次分明，運(yùn)行有序。復(fù)次，檔案制度體系具有協(xié)調(diào)性特征。即制度體系中的各個(gè)制度之間相互協(xié)調(diào)，不存在相互抵牾的情況，發(fā)揮制度體系的整體功能。[11]再次，制度具有穩(wěn)定性，制度體系的穩(wěn)定性在于通過(guò)建立一個(gè)互動(dòng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)減少不確定性。[12]檔案事業(yè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家檔案局的統(tǒng)籌規(guī)劃下，通過(guò)艱辛探索建立起來(lái)的，是具有中國(guó)特色的、適合我國(guó)國(guó)情、契合檔案事業(yè)客觀規(guī)律的。雖然國(guó)家在不同的發(fā)展階段及不同的時(shí)代背景下，會(huì)采用不同的制度建設(shè)策略，但是制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的，保持檔案制度體系結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和延續(xù)性。最后，制度體系的動(dòng)態(tài)性。制度體系的動(dòng)態(tài)性是應(yīng)對(duì)制度變化的內(nèi)部與外部環(huán)境的升級(jí)換代，通過(guò)對(duì)制度數(shù)量和質(zhì)量的提升，推動(dòng)制度體系的完善。[13]穩(wěn)定的制度體系是基礎(chǔ)，而制度的動(dòng)態(tài)性可以推動(dòng)制度體系不斷優(yōu)化，在動(dòng)態(tài)下保持自身有序性的穩(wěn)定。[14]

總之，檔案制度體系是推動(dòng)我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展在各方面形成的一整套更加成熟、更加定型的制度的標(biāo)志性成果，以更加成熟定型的檔案制度體系，推動(dòng)檔案治理現(xiàn)代化。

3 我國(guó)檔案制度體系的基本功能

檔案制度體系是復(fù)合體，而非單一體，涉及多個(gè)層面、多個(gè)層級(jí)，包含多種要素、多項(xiàng)內(nèi)容，制度之間相互聯(lián)系相互作用，共同保證制度功能的發(fā)揮，要解決的并非某一方面的問(wèn)題，而是事關(guān)根本、事關(guān)全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題。檔案制度體系是檔案治理工作的重要制度依據(jù)，制度體系自身還有其特有的功能，是治理理念、技術(shù)工具、治理機(jī)制等所無(wú)法替代的。[15]檔案制度體系有利于為檔案治理主體提供行動(dòng)依據(jù)、規(guī)制檔案治理的行為，具有治理功能、協(xié)調(diào)功能、載體功能等。

3.1 治理功能

檔案制度體系涵蓋了檔案事業(yè)各領(lǐng)域各方面的制度規(guī)范，具有較強(qiáng)的規(guī)制能力，是一套整體性、系統(tǒng)化、覆蓋性的制度規(guī)范體系。所謂治理功能，主要體現(xiàn)為在檔案工作中運(yùn)用制度進(jìn)行治理，檔案制度為檔案治理工作的展開(kāi)提供治理依據(jù)，治理功能是檔案制度體系的核心功能。治理功能最主要的表現(xiàn)是通過(guò)對(duì)治理主體、治理行為、治理過(guò)程的規(guī)制，形塑治理秩序，形成治理格局。[16]在檔案事業(yè)發(fā)展中，制度為檔案治理主體提供了制度依據(jù)，多元治理主體在參與檔案治理的過(guò)程中，通過(guò)對(duì)各種資源的有效調(diào)度和協(xié)調(diào)，規(guī)范檔案工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系，推動(dòng)檔案事業(yè)朝著平衡有序的方向運(yùn)行。同時(shí)，還要健全并完善檔案制度體系，使制度體系更加成熟、鞏固和定型，將國(guó)家治理的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為成熟、定型的制度，對(duì)檔案工作中的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和升華，進(jìn)一步在檔案領(lǐng)域貫徹執(zhí)行，才能促進(jìn)制度建設(shè)更加穩(wěn)定有效。檔案制度體系為檔案治理提供機(jī)制性保障，檔案治理為檔案制度體系提供需要進(jìn)一步優(yōu)化的目標(biāo)與方向。[17]同時(shí)，由于法治是最可靠、最穩(wěn)定的治理，也是檔案治理體系構(gòu)建中的重要價(jià)值取向，亦是檔案制度體系建設(shè)的根本價(jià)值遵循，要堅(jiān)持依法治理，發(fā)揮法治的規(guī)范、保障作用。[18]同時(shí)要推動(dòng)檔案依法治理的制度運(yùn)行模式，促進(jìn)檔案權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力監(jiān)督等的法治化，為檔案治理現(xiàn)代化提供制度支撐，[19]推動(dòng)檔案工作向制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的方向發(fā)展，為檔案事業(yè)發(fā)展夯實(shí)制度根基。

3.2 協(xié)調(diào)功能

協(xié)調(diào)功能是檔案制度體系的基本功能。完善的檔案制度體系還具有較強(qiáng)的包容性，能夠協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，調(diào)節(jié)多元利益訴求。首先，檔案治理中很重要的是對(duì)治理主體權(quán)利及利益的協(xié)調(diào)，這就需要通過(guò)制度確立相應(yīng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系協(xié)調(diào)多元主體的利益，通過(guò)保障多元主體參與治理的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其利益平衡與協(xié)調(diào)。制度是保障多元主體參與的根本措施，具體來(lái)說(shuō)，就是多元治理主體可以運(yùn)用擁有的各項(xiàng)權(quán)利保障自身的利益，也在一定程度上提醒國(guó)家權(quán)力的行使不能逾越權(quán)力的法定界限。[20]其次，當(dāng)多元主體之間面臨沖突和利益關(guān)系時(shí)，就需要一定的規(guī)范和準(zhǔn)則，使利益矛盾和關(guān)系沖突在制度框架內(nèi)，從而變對(duì)立為對(duì)話，變沖突為合作，促進(jìn)個(gè)體利益和公共利益實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，調(diào)節(jié)和完善多元主體之間的關(guān)系，形成多元主體參與的治理格局。完善檔案制度體系有助于協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，整合多元主體的利益訴求。特別是對(duì)于檔案治理而言，是一個(gè)多主體多要素多環(huán)節(jié)的復(fù)雜系統(tǒng)，制度體系的協(xié)調(diào)功能就顯得更為重要。最后，檔案治理主體之間要建立協(xié)調(diào)的關(guān)系，就需要檔案制度體系來(lái)厘定和規(guī)范，如政府、企業(yè)之間的關(guān)系，中央與地方之間的職能界定等。制度是一種抽象的、確定的和普遍的行為規(guī)范，制度的這種穩(wěn)定功能對(duì)維護(hù)治理秩序具有重要作用。對(duì)于檔案治理而言，需要基于制度的穩(wěn)定性，引導(dǎo)治理主體有序參與，促使治理行為更為規(guī)范，治理過(guò)程更加科學(xué)。

3.3 獎(jiǎng)懲功能

隨著檔案治理的提出，對(duì)多元治理主體的吸納、激勵(lì)能力有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要，檔案制度體系是一個(gè)整體性系統(tǒng)，全方位保障了對(duì)全社會(huì)的嵌入與滲透能力、對(duì)全社會(huì)的吸納與整合能力，對(duì)全社會(huì)的動(dòng)員與整合能力，[21]成為檔案治理的制度基礎(chǔ)。獎(jiǎng)懲功能是檔案制度體系的基本功能，對(duì)于檔案治理而言，完善的檔案制度體系通過(guò)正確導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)多元主體的主動(dòng)性，對(duì)規(guī)范的治理行為進(jìn)行支持和鼓勵(lì)，具有激發(fā)活力、煥發(fā)動(dòng)力的功能，[22]對(duì)于檔案事業(yè)發(fā)展具有正向激勵(lì)效應(yīng)，能夠?yàn)闄n案事業(yè)發(fā)展提供一個(gè)規(guī)范性的制度和機(jī)制。同時(shí)，任何制度都需要以強(qiáng)制力作為后盾，必須具有懲戒功能，沒(méi)有懲戒功能的制度體系形同虛設(shè)。制度通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定為人們提供了行為規(guī)則，任何制度都設(shè)定了對(duì)侵權(quán)行為和不盡義務(wù)行為的懲戒措施，[23]制度的懲戒功能是制度具有生命力的關(guān)鍵所在。[24]如法律是由國(guó)家制定或認(rèn)可的并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，違法犯罪會(huì)受到國(guó)家力量的嚴(yán)厲制裁，其他的制度如社會(huì)規(guī)范等也都由一定的主體按照一定的懲戒方式予以實(shí)施，但法律的懲戒功能最強(qiáng)，其他的懲戒能力的增強(qiáng)需要法律的介入。[25]。

3.4 回應(yīng)功能

回應(yīng)功能是指積極代表和回應(yīng)最廣大人民的利益需求?；貞?yīng)功能要求及時(shí)反映人民群眾的利益呼聲，積極回應(yīng)人民群眾的合理要求。作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)事業(yè)，檔案事業(yè)已經(jīng)逐漸融入國(guó)家治理生態(tài)，是治國(guó)理政的重要基礎(chǔ)，[26]這表明檔案向“國(guó)家公器”的角色轉(zhuǎn)變。檔案制度體系的回應(yīng)功能，是檔案制度體系能夠反映最廣大人民的意愿，維護(hù)公民的檔案權(quán)利，滿足人民訴求，引導(dǎo)人民參與，接受人民監(jiān)督，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。首先，要把以人民為中心貫穿到檔案制度體系建設(shè)的全過(guò)程和全維度。進(jìn)行制度制定時(shí)，要健全與社會(huì)公眾的溝通，了解社會(huì)公眾的利益訴求，正確反映和統(tǒng)籌兼顧多元利益訴求，以保障人民意志得以表達(dá)、集中、整合成為國(guó)家政策和行動(dòng)，以體現(xiàn)絕大多數(shù)人的利益和意志的要求。[27，28]抓緊制定滿足人民群眾需要必備的制度，順應(yīng)人民和社會(huì)的需求與期望，充分尊重和維護(hù)人民的整體利益。其次，要推動(dòng)檔案制度制定過(guò)程的科學(xué)化和民主化。健全法律制度建設(shè)征求意見(jiàn)及意見(jiàn)采取情況反饋，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)等。[29]創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代維護(hù)公民檔案權(quán)利的制度，豐富參與形式，拓寬參與渠道，使檔案制度能更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益，確保人民通過(guò)各種途徑實(shí)現(xiàn)檔案權(quán)利以及各種方式參與檔案治理。[30]

3.5 載體功能。

制度體系是治理理念與治理實(shí)踐之間的中介物，檔案治理目標(biāo)、價(jià)值理念、治理實(shí)踐的規(guī)制化產(chǎn)物，在檔案治理中具有重要的轉(zhuǎn)化和載體功能。我國(guó)的檔案制度體系是理論與實(shí)踐、內(nèi)容與形式的有機(jī)統(tǒng)一，是推動(dòng)檔案工作規(guī)范化的重要保障。檔案治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，不僅需要治理理念，更需要檔案制度體系作為保障；即使具有科學(xué)的理論指導(dǎo)的價(jià)值導(dǎo)向，如果無(wú)法轉(zhuǎn)化為制度，也很容易僅僅停留于理論層面，無(wú)法在實(shí)踐中落地。[31]因此，針對(duì)檔案治理不僅需要觀念轉(zhuǎn)變、理論創(chuàng)新，還需要制度體系完善。要推動(dòng)檔案治理體系從應(yīng)然變?yōu)閷?shí)然，需要檔案治理理念、價(jià)值等轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的制度，才能作用于檔案治理過(guò)程。換言之，治理體系根本上要靠制度體系來(lái)落實(shí)。

質(zhì)言之，檔案制度體系具有協(xié)調(diào)關(guān)系、建立秩序、規(guī)制行為、維護(hù)穩(wěn)定等功能，制度體系支撐檔案事業(yè)的有序治理，進(jìn)而推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

檔案治理體系構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這也對(duì)檔案制度體系提出了系統(tǒng)性、全面性等要求，而檔案制度體系的完善亦是檔案治理的題中應(yīng)有之義。以上從“應(yīng)然”層面對(duì)檔案制度體系進(jìn)行了初探，但是“應(yīng)然”功能能夠轉(zhuǎn)化為“實(shí)然”，還受到諸多因素的影響，例如治理主體、價(jià)值理念、機(jī)制、技術(shù)手段等。同時(shí)，在強(qiáng)調(diào)制度的功能和作用時(shí)，[32]還要善于把制度、機(jī)制、技術(shù)等結(jié)合起來(lái)，形成合力，共同推動(dòng)檔案治理體系的構(gòu)建，進(jìn)而推動(dòng)檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“檔案治理生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化及治理效能提升研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BTQ108）；河南省檔案局科技項(xiàng)目“國(guó)家治理時(shí)代我國(guó)檔案治理體系構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023-R-028）的階段研究成果。

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（作者單位：鄭州大學(xué)圖書(shū)館/鄭州大學(xué)管理科學(xué)與工程博士后流動(dòng)站 宋晶晶，博士，館員 來(lái)稿日期：2024-01-23）