摘 要：厘清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的政策設(shè)計(jì)邏輯有助于完善政策內(nèi)容、推動老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。政策設(shè)計(jì)的多層次嵌套模型為相關(guān)政策的系統(tǒng)分析提供了理論視角。借助該模型，選取23份國家級和30份省級相關(guān)政策文本，將其政策目標(biāo)和政策方法置于宏觀、中觀和微觀三個層面內(nèi)進(jìn)行嵌套分析。研究結(jié)果顯示，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)遵循“宏觀治理安排—中觀政策制度設(shè)計(jì)—微觀操作性計(jì)劃”這一多層次嵌套邏輯，即政策目標(biāo)和政策方法兩個維度在宏觀、中觀、微觀三個層面中相互支撐，共同構(gòu)成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的政策體系。未來需要從出臺農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)政策、完善多層次政策目標(biāo)、組合應(yīng)用多種政策工具、宏觀調(diào)配養(yǎng)老服務(wù)資源等方面推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；多層次嵌套模型；政策目標(biāo)；政策方法

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2024）07-0143-13

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國65周歲及以上人口占總?cè)丝诘?3.5%。相較于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老齡化程度更為突出。農(nóng)村地區(qū)60周歲及以上、65周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎胤謩e為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)60周歲及以上、65周歲及以上老年人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎胤謩e高出7.99個、6.61個百分點(diǎn)［1］。由于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化，新的社會養(yǎng)老服務(wù)體系尚未健全，農(nóng)村留守老人面臨著經(jīng)濟(jì)困頓、生活失靠、精神空虛等社會問題。因此，農(nóng)村地區(qū)是我國養(yǎng)老服務(wù)政策供給的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

在此背景下，梳理農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策邏輯，對于老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。黨的十八大以來，各種有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的政策陸續(xù)出臺，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的目標(biāo)、內(nèi)容和方式在不斷拓展、演進(jìn)和深化。然而，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策背后呈現(xiàn)怎樣的設(shè)計(jì)邏輯？其戰(zhàn)略理念、制度結(jié)構(gòu)、政策工具和操作性計(jì)劃如何？它們?nèi)绾吻短捉M合來支撐農(nóng)村養(yǎng)老政策的整體制度安排？嵌套模型視角下不同地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策是否存在差異？為回答上述問題，本文運(yùn)用公共政策學(xué)中的多層次嵌套模型對我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策進(jìn)行研究。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述與理論模型

（一）相關(guān)文獻(xiàn)綜述

在我國人口老齡化程度日益加深的現(xiàn)實(shí)背景下，加快養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展具有緊迫性，養(yǎng)老服務(wù)供給研究兼具理論和現(xiàn)實(shí)意義。回顧已有研究可知，養(yǎng)老服務(wù)供給的研究主要圍繞養(yǎng)老服務(wù)供給模式和養(yǎng)老服務(wù)政策工具兩方面展開。

1.養(yǎng)老服務(wù)供給模式

構(gòu)建有效的養(yǎng)老服務(wù)供給模式是破解我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給困境的重要舉措。然而，目前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式和專業(yè)化的社會養(yǎng)老模式都面臨不同程度的發(fā)展困境。一方面，受家庭人口結(jié)構(gòu)、人口流動以及“孝文化”變遷等因素的影響，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化并陷入困境［2］。另一方面，受政府財(cái)力和社會發(fā)育程度影響，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)呈現(xiàn)“重城市、輕農(nóng)村”的特點(diǎn)［3］，專業(yè)化的社會養(yǎng)老照護(hù)在農(nóng)村發(fā)展緩慢，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在“有求無供”和“有供無求”的雙向失調(diào)問題［4］。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的新出路在于建立多元主體支撐、全面覆蓋的發(fā)展體系［5］，即主張發(fā)揮政府支持、社區(qū)引導(dǎo)、鄰里互助、社會參與等作用，以彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能式微和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給不足的缺憾。在此背景下，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式被提出，學(xué)術(shù)界認(rèn)為它是一種符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的低成本養(yǎng)老模式［6］。近年來，全國各地紛紛建立了農(nóng)村互助養(yǎng)老中心或互助養(yǎng)老服務(wù)站，在一定程度上緩解了農(nóng)村養(yǎng)老供需矛盾?；ブB(yǎng)老模式為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐落地指明了方向，為積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化問題提供了新的選擇［7］。

2.養(yǎng)老服務(wù)政策工具分析

養(yǎng)老服務(wù)政策是政府為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、提升老年人生活幸福感而出臺的一系列文件，具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能。其中，政策工具是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要手段和方式。為進(jìn)一步理解養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性，學(xué)者們多基于政策工具視角對我國養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策進(jìn)行研究。當(dāng)然，對于養(yǎng)老政策工具的劃分和選擇，不同的學(xué)者有不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如，有學(xué)者以資源為分類依據(jù)，將管制型、動員型、市場型這三類政策工具應(yīng)用于對1949—2014年國家層面養(yǎng)老政策的分析，發(fā)現(xiàn)這一階段的養(yǎng)老服務(wù)供給更多選用市場型、動員型政策工具［8］；也有學(xué)者引入Rothwell & Zegvelad 的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具模型對養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)村地區(qū)偏向于使用環(huán)境型和供給型政策工具探索互助養(yǎng)老的政策支持方式［9］。由此可知，在不同的政策工具類型劃分下，政策工具具有一定的選用偏好。

綜上所述，既有關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)供給模式的研究立足于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的宏觀治理安排，提出了農(nóng)村互助型養(yǎng)老模式，論證了社會多元主體參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的合理性和可能性，為解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需失衡問題提供了新的思路。政策工具視角下的養(yǎng)老政策分析從政策方法維度出發(fā)明確了現(xiàn)階段多種類型政策工具的配套使用情況，為政策工具改進(jìn)提供了依據(jù)，有利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

然而，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老政策研究的系統(tǒng)性、嵌套性和針對性等方面存在不足。一方面，養(yǎng)老服務(wù)供給研究多以城市為對象，較少涉及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的政策工具分析，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的政策工具方法偏好尚不清晰。另一方面，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的研究未能揭示養(yǎng)老服務(wù)政策系統(tǒng)的多層構(gòu)成要素及其互動關(guān)系。基于此，本文引入多層次嵌套模型對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行多層次、多維度的分析，即從宏觀治理安排、中觀政策制度設(shè)計(jì)和微觀操作性計(jì)劃三個層面分別對政策目標(biāo)和政策方法進(jìn)行解析，以期厘清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給政策設(shè)計(jì)的邏輯。

（二）理論模型：政策設(shè)計(jì)的多層次嵌套模型

政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)為政策內(nèi)容制定的策略選擇，需要綜合考慮不同維度在各層次間的互動關(guān)系，主要包括政策目標(biāo)和政策方法兩個維度［10］。為明確不同層次政策目標(biāo)和政策方法間的相互關(guān)系，Howlett構(gòu)建了政策設(shè)計(jì)的多層次嵌套模型［11］。

Howlett將政策內(nèi)容分解為宏觀治理安排、中觀政策制度設(shè)計(jì)、微觀操作性計(jì)劃三個層面，每個層面的政策內(nèi)容是政策目標(biāo)和政策方法的組合。政策目標(biāo)維度有三個層面的內(nèi)涵：宏觀層面的治理模式、中觀層面的政策目的、微觀層面的具體目標(biāo)。政策方法也可分解為三個部分：宏觀層面的政策實(shí)施偏好，即指導(dǎo)政策實(shí)施的一般規(guī)范；中觀層面的政策工具選擇，即各類政策工具的選用情況；微觀層面的政策工具校準(zhǔn)，即政策工具的具體設(shè)置和實(shí)施狀況。政策目標(biāo)和政策方法彼此相互影響，宏觀、中觀、微觀三個層次處于一個嵌套過程中。

近年來，該模型所蘊(yùn)含的多層次、多維度嵌套理念被國內(nèi)外學(xué)者廣泛運(yùn)用于各領(lǐng)域政策設(shè)計(jì)和政策變化分析中，如有學(xué)者從目標(biāo)和工具維度描述政策設(shè)計(jì)特征，探討政策設(shè)計(jì)與公共組織間的互動關(guān)系［12］；運(yùn)用該理論框架評估政策組合如何影響建筑產(chǎn)業(yè)向綠色可持續(xù)性過渡，關(guān)注政策工具的使用及政策過程的連貫［13］。國內(nèi)學(xué)者主要將這一模型與政策優(yōu)化相結(jié)合，例如，借用各政策要素的關(guān)系透視海洋生態(tài)環(huán)境政策內(nèi)容調(diào)整和政策工具選擇模式優(yōu)化［14］；通過政策目標(biāo)、政策方法框架模型分析小額信貸政策變化的范圍、內(nèi)容和方向［15］；結(jié)合政策工具組合和政策設(shè)計(jì)多維目標(biāo)優(yōu)化兩方面的內(nèi)容考察住房租賃市場發(fā)展的政策設(shè)計(jì)問題［16］。

多層次嵌套模型對政策構(gòu)成要素進(jìn)行分析，明確了政策設(shè)計(jì)的要素和層次，有利于考察各要素在不同層次間的關(guān)系及其在政策設(shè)計(jì)中的作用，進(jìn)而把握政策制定的系統(tǒng)性和協(xié)同性。多領(lǐng)域的應(yīng)用成果也證實(shí)了這一框架的適用性和可借鑒性。因此，本文主要運(yùn)用多層次嵌套模型從宏觀、中觀、微觀三個層面對我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給政策展開研究，關(guān)注不同層次的政策目標(biāo)設(shè)定和政策方法選擇。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的政策文本分析

政策設(shè)計(jì)會受到多種因素的影響，需求和供給共同作用于政策設(shè)計(jì)過程，需要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況。在國家養(yǎng)老服務(wù)政策導(dǎo)向和地方實(shí)踐探索下，不同地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)存在差異。為全面把握農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的政策設(shè)計(jì)邏輯，這里重點(diǎn)對國家級和省級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行文本分析。

（一）政策文本選擇

為保證政策數(shù)據(jù)的全面性，本文通過各級人民政府、民政部、全國老齡辦等網(wǎng)站以及北大法寶數(shù)據(jù)庫對國家及各省份養(yǎng)老政策性文件進(jìn)行檢索。政策文本的篩選標(biāo)準(zhǔn)包括：選取黨的十八大以來的國家政策；選取最新、能較全面闡釋農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的省級政策；選取通知、意見、規(guī)劃等正式政策文件，剔除答復(fù)、批復(fù)等文件；選取直接涉及農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的政策，剔除無針對性的文件。

根據(jù)這四條標(biāo)準(zhǔn)，選取了2013—2023年由國務(wù)院、民政部、全國老齡辦等發(fā)布的共23份國家級政策文本；2021—2022年共30份省級政策文本，均為各省（區(qū)、市）人民政府或省級民政廳等部門發(fā)布的實(shí)施方案或發(fā)展規(guī)劃。

（二）政策目標(biāo)分析

政策目標(biāo)是政策設(shè)計(jì)的首要內(nèi)容，影響著政策方法的選擇和應(yīng)用。因此，本文先對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給政策進(jìn)行目標(biāo)編碼，再對宏觀、中觀、微觀三個層面的政策目標(biāo)內(nèi)涵進(jìn)行闡釋、分析。為提高政策目標(biāo)分析的可信度，目標(biāo)編碼首先由兩位研究者獨(dú)立完成，之后對編碼結(jié)果進(jìn)行比對和梳理，最終形成本文編碼內(nèi)容。

1.政策目標(biāo)編碼

分別對所選取的國家級、各省級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的政策文本進(jìn)行目標(biāo)梳理，按照“序號—政策名稱—政策項(xiàng)目—政策文本內(nèi)容”的形式進(jìn)行逐句編碼（見表1，下頁）。

2.政策目標(biāo)分析

（1）國家級政策

對23份國家級政策文本進(jìn)行目標(biāo)編碼梳理后共得到31個編碼數(shù)據(jù)。政策目標(biāo)主要涉及養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)保障體系和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式三個方面。從頻次統(tǒng)計(jì)上看，養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)保障體系分別在文件中被提及13次，各占比41.9%；養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式則涉及最少，只有5條相關(guān)內(nèi)容表述，占16.1%。進(jìn)一步地，這三方面的政策目標(biāo)可細(xì)分為宏觀、中觀、微觀三個層次的目標(biāo)指向（見表2，下頁）。

（2）省級政策

為進(jìn)一步研究不同省份農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的嵌套組合，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的分類，將中國劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。對東部地區(qū)10個省市進(jìn)行目標(biāo)編碼共得到36個數(shù)據(jù)；中部地區(qū)6個省得到19個目標(biāo)編碼；除西藏外，西部地區(qū)11個省（區(qū)、市）得到26個目標(biāo)編碼；東北地區(qū)3個省得到5個目標(biāo)編碼。在對各?。▍^(qū)、市）養(yǎng)老服務(wù)供給指標(biāo)取均值的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，四個地區(qū)的政策目標(biāo)呈現(xiàn)一定的差異性（見表3）。

（三）政策工具分析

政策設(shè)計(jì)將政策方法的選擇，特別是執(zhí)行工具的組合作為研究重點(diǎn)。由此，厘清政策工具的選用情況是分析政策設(shè)計(jì)的另一重要維度。這里對所選政策文本進(jìn)行政策工具編碼，分析各類政策工具的應(yīng)用情況。政策工具編碼和分析過程也是由兩名研究者共同完成，具體過程同上文政策目標(biāo)分析一致。

1.政策工具編碼

對國家及各?。▍^(qū)、市）政策文本中涉及政策工具的內(nèi)容進(jìn)行編碼、歸類和量化，以政策條款為最小分析單位，對相關(guān)語句進(jìn)行逐條編碼（見表4，下頁）。

2.農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的政策工具分類

目前學(xué)術(shù)界對政策工具類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。由于本文所研究的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給相關(guān)政策文本具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，因而本文在Howlett等［17］和朱春奎［18］分類的基礎(chǔ)上將政策工具劃分為強(qiáng)制類、市場類、引導(dǎo)類和自愿類四種類型［19］。

具體而言，強(qiáng)制類政策工具包括法律法規(guī)、財(cái)政撥款等，依賴政府資源投入；市場類政策工具包括合同承包、補(bǔ)貼等，以企業(yè)提供為主；引導(dǎo)類政策工具包括宣傳教育、引導(dǎo)發(fā)布，以引導(dǎo)溝通為主；自愿類政策工具包括志愿組織、家庭和社區(qū)的介入，以彌補(bǔ)政府和市場資源的不足。

3.農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的政策工具分析

在政策工具編碼的基礎(chǔ)上，按照上述政策工具類型進(jìn)行歸類、整理后發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制類、市場類、引導(dǎo)類、自愿類四類政策工具都被應(yīng)用于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，但在國家和省級政策設(shè)計(jì)中呈現(xiàn)比重差異。

就國家級政策而言，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主要依靠公共部門的扶持，輔之以志愿組織、社區(qū)以及市場主體的支持，而最少依賴于宣傳教育等引導(dǎo)類政策工具（見表5，下頁）。

就省級政策而言，東部、中部、西部、東北各地區(qū)的政策工具運(yùn)用均以強(qiáng)制類為主，其他類型工具輔之，與國家級政策工具選用特征保持整體一致，但存在比重差異。例如，東北地區(qū)的強(qiáng)制類工具占比最高，中、西部地區(qū)的自愿類工具比重高于東部及東北地區(qū)。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的多層次嵌套分析

多層次嵌套模型將政策設(shè)計(jì)要素置于宏觀、中觀和微觀三個層面內(nèi)，從宏觀的治理安排到微觀的操作性計(jì)劃，政策內(nèi)容逐漸細(xì)化，構(gòu)成層次嵌套。在此理論視角下，基于前文農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的文本分析，這里從宏觀、中觀和微觀三個層面對其政策目標(biāo)和政策方法進(jìn)行分層論述，以便厘清農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)的多層次嵌套邏輯。

（一）宏觀層面：治理安排

宏觀層面的治理安排體現(xiàn)為全局性的政策目標(biāo)和政策方法，為政策設(shè)計(jì)提供整體框架。在此層面，政策目標(biāo)可以凝練為治理模式，形成整體性的老齡工作方針；政策方法可以理解為實(shí)施偏好，重點(diǎn)關(guān)注資源投入和主體參與。

1.治理模式：整體性的老齡工作方針

多層級政府需要根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)際情況選擇合適的治理模式。由上文的政策目標(biāo)分析可知，宏觀層面的政策目標(biāo)囊括了養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、保障體系及發(fā)展模式等多方面內(nèi)容，共同刻畫了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的治理模式。具體而言，在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施方面，宏觀層面的目標(biāo)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行整體規(guī)劃；在養(yǎng)老服務(wù)保障體系方面，宏觀層面的目標(biāo)要求完善多樣化的保障舉措、形成多層次的養(yǎng)老保障體系；在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式方面，宏觀層面的目標(biāo)設(shè)定關(guān)注服務(wù)制度體系的建立，力爭形成多方主體共建、共享的養(yǎng)老服務(wù)供給格局。

綜上，多方面的宏觀政策目標(biāo)揭示了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的不同側(cè)重點(diǎn)，構(gòu)成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的整體目標(biāo)格局。綜合而言，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋為整體目標(biāo)，逐漸形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的整體性治理模式。在國家政策目標(biāo)導(dǎo)向下，各?。▍^(qū)、市）基本遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”的老齡工作方針，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)細(xì)化和政策方法選擇奠定基礎(chǔ)。

2.政策實(shí)施偏好：關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)資源投入和主體參與

面對日益增長的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)政策對方法維度進(jìn)行了多層次設(shè)計(jì)。其中，在宏觀層面，為有效回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的治理模式，各?。▍^(qū)、市）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)一定的實(shí)施偏好，主要圍繞提高資源投入和擴(kuò)大參與主體兩方面。

一方面，養(yǎng)老政策主張要加大對農(nóng)村尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源投入，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的要素支撐。例如，江蘇、山東、江西、甘肅、重慶等省市都在其“十四五”養(yǎng)老規(guī)劃中明確要從空間規(guī)劃保障、土地資源支撐、財(cái)政資金引導(dǎo)、社會融資支持等方面進(jìn)行養(yǎng)老規(guī)劃設(shè)計(jì)。盡管大部分省市的要素支撐框架類似，但受現(xiàn)實(shí)條件影響，不同地區(qū)存在不同的支持標(biāo)準(zhǔn)，如《福建省養(yǎng)老服務(wù)條例》規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將同級福利彩票公益金本級留存部分的百分之六十以上用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)；《云南省“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》要求省本級和各地用于社會福利事業(yè)的彩票公益金55%以上必須用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)；《重慶市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋實(shí)施方案》指出，各區(qū)縣要統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和區(qū)縣留存福彩公益金；市級財(cái)政采取先建后補(bǔ)的方式，對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心及轄區(qū)內(nèi)的村級互助養(yǎng)老點(diǎn)按照平均100萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎補(bǔ)，由區(qū)縣統(tǒng)籌使用。

另一方面，政策鼓勵政府、企業(yè)、社會組織等多元主體形成合力，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)向前發(fā)展。國家層面的政策文本明確了實(shí)施方向，《全國老齡辦、民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會建設(shè)的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》等政策文件明確提出要以各種方式整合資源，擴(kuò)大多方參與，實(shí)現(xiàn)多種方式的服務(wù)供給。各?。▍^(qū)、市）也將社會力量作為提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效果的關(guān)鍵性舉措，例如，《天津市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》支持社會資本在農(nóng)村興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)社會化運(yùn)營，以此激發(fā)當(dāng)?shù)厥袌龌盍?；《寧夏回族自治區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系“十四五”規(guī)劃》鼓勵建立互助志愿隊(duì)伍，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老互助體，鏈接整合慈善、扶貧等社會資源，開展老年服務(wù)項(xiàng)目?？傊谡邔?shí)施過程中，各?。▍^(qū)、市）都偏向于吸納多主體參與，但在不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下，政府、企業(yè)以及社會組織在不同地區(qū)的嵌入程度存在差異，相較而言，中西部省份更強(qiáng)調(diào)自愿類和引導(dǎo)類工具的應(yīng)用。

（二）中觀層面：政策制度設(shè)計(jì)

中觀層面的政策制度設(shè)計(jì)內(nèi)嵌于宏觀層面的治理安排，對政策目標(biāo)和政策方法進(jìn)行了細(xì)化。一方面，中觀層面的政策目的是對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)宏觀目標(biāo)的細(xì)化；另一方面，中觀層面的政策方法聚焦于政策工具選用偏好。

1.政策目的：細(xì)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)宏觀目標(biāo)

中觀層面的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策目的是在細(xì)分宏觀目標(biāo)要素的基礎(chǔ)上形成的，表現(xiàn)為推進(jìn)資源整合，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施、人員、資金安排，旨在通過更具體的目標(biāo)設(shè)定促進(jìn)政策落地?；诤暧^層面的政策目標(biāo)內(nèi)容，中觀層面分別對養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、保障體系、發(fā)展模式三方面進(jìn)行了細(xì)化。

在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政策將基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步分解為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、覆蓋率提升、適老化改造等層面，各?。▍^(qū)、市）也將完善基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)老年友好環(huán)境等作為重要的任務(wù)指標(biāo)。在養(yǎng)老服務(wù)保障體系構(gòu)建方面，中觀政策目的包括養(yǎng)老、孝老、敬老的鄉(xiāng)村社會氛圍營造和發(fā)揮社會力量作用等，建立農(nóng)村留守、困難老年人探訪制度成為各?。▍^(qū)、市）重要的目標(biāo)。在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式創(chuàng)新方面，政策旨在具體落實(shí)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)模式，主要體現(xiàn)在互助養(yǎng)老以及各類康養(yǎng)模式設(shè)想的落實(shí)。

2.政策工具選擇偏好：以強(qiáng)制類政策工具為主，其他類型政策工具為輔

通過上文政策工具分析發(fā)現(xiàn)，無論是國家級還是省級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策，都呈現(xiàn)以強(qiáng)制類政策工具為主、其他類型政策工具為輔的特征。

一方面，本文對國家級文件進(jìn)行政策工具編碼和分析，得到了如表5所示的政策工具使用特征。具體來看，強(qiáng)制類政策工具是養(yǎng)老服務(wù)供給的主要手段，占比達(dá)到69.6%，主要使用直接提供、公共事業(yè)、財(cái)政撥款等政策工具；自愿類政策工具占比14.7%，主要體現(xiàn)為鼓勵發(fā)揮村民自治功能和老年協(xié)會作用、組織開展鄰里互助和志愿服務(wù)等方面；市場類政策工具占比9.8%，體現(xiàn)為鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)機(jī)構(gòu)向社會開放以提高運(yùn)營效益，或通過效益補(bǔ)貼等形式提高老年人生活水平等方面。雖然有不少政策文件提出要營造敬老愛老的社會氛圍，以宣傳教育、勸誡引導(dǎo)等方式吸納更多人參與到社會養(yǎng)老服務(wù)供給中來，但是在農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給中較少使用該種引導(dǎo)類政策工具，僅占政策工具使用的5.9%。

另一方面，對東部、中部、西部和東北地區(qū)進(jìn)行政策工具分析，比較四個地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老政策工具類型的選用差異。分析發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)所選用的政策工具類型與國家級政策工具保持一致，強(qiáng)制類政策工具始終占據(jù)主導(dǎo)地位，在不同地區(qū)有不同的應(yīng)用比重。具體來看，東北地區(qū)的強(qiáng)制類工具占比達(dá)70.4%，東、中、西部則分別為64.7%、67.1%、61.9%；市場類和自愿類工具占東北地區(qū)所有政策工具的29.6%，占中部政策工具的28.1%，分別占東部、西部政策工具的32.4%、33.4%。

（三）微觀層面：操作性計(jì)劃

在多層次嵌套模型中，微觀層面的操作性計(jì)劃指向政策設(shè)計(jì)的最后環(huán)節(jié)，是在宏觀和中觀層面約束下對政策目標(biāo)和政策方法的具體闡釋。一方面，微觀層面的具體目標(biāo)指向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的特定指標(biāo)；另一方面，微觀層面的政策工具校準(zhǔn)指向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給狀況評估。

1.具體目標(biāo)：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)特定指標(biāo)

遵循政策目標(biāo)的多層次設(shè)計(jì)思路，微觀層面的具體目標(biāo)在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、保障體系及發(fā)展模式等方面提出了相應(yīng)的發(fā)展指標(biāo)。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化程度等的影響，各?。▍^(qū)、市）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況存在差異，由此形成不同的政策指標(biāo)。

第一，完善養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施是擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給、增強(qiáng)農(nóng)村老年人生活幸福感的主要實(shí)施目標(biāo)，具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求在18份政策文本中被明確指出。例如，《民政部 發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》《安徽省“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》等文件均要求在2022年底前需按照填平補(bǔ)齊的原則，確保每個縣（市、區(qū)）至少建有1所以失能、部分失能特困人員專業(yè)照護(hù)為主的縣級供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）。其中，照護(hù)型床位占比不得低于50%，并配備專業(yè)照護(hù)人員，優(yōu)先滿足縣域內(nèi)失能、部分失能特困人員集中照護(hù)需求。

第二，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)保障體系是滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多樣化需求的應(yīng)有之義，80d7367343a5b8df962c96eb5f7089aa部分政策也對此提出了指標(biāo)要求。例如，民政部等九部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》提出，力爭到2020年，農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作機(jī)制和基本制度全面建立，關(guān)愛服務(wù)體系初步形成。對此，《天津市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》響應(yīng)要求，明確提出，到2025年，農(nóng)村留守老年人關(guān)愛體系覆蓋率達(dá)100%，農(nóng)村老年人助餐服務(wù)覆蓋率達(dá)100%。然而，大部分省份的政策只是提及推進(jìn)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，未明確截止時間和具體指標(biāo)。

第三，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式本質(zhì)上是對養(yǎng)老資源的組合應(yīng)用，涉及理念轉(zhuǎn)變和參與主體更新等問題，能夠有效回應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)需求。例如，《民政部關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》提出廣泛發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，采取社會捐贈、老人自籌、村民互助等方式舉辦農(nóng)村幸福院和養(yǎng)老大院?；ブB(yǎng)老是目前各?。▍^(qū)、市）農(nóng)村養(yǎng)老的主要目標(biāo)模式之一，在一定程度上緩解了農(nóng)村養(yǎng)老供需失衡問題。此外，經(jīng)濟(jì)相對更發(fā)達(dá)的省份正在嘗試更高效的供給服務(wù)。例如，上海市提出進(jìn)行產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，建設(shè)田園式、康養(yǎng)型等農(nóng)村地區(qū)特色養(yǎng)老模式，北京市則提出推進(jìn)智慧化養(yǎng)老城鄉(xiāng)全覆蓋。

2.政策校準(zhǔn)：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給狀況評估

政策校準(zhǔn)關(guān)注政策實(shí)施情況與政策目標(biāo)的擬合度。在養(yǎng)老領(lǐng)域，可以通過對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給狀況進(jìn)行評估以達(dá)到校準(zhǔn)目的，為宏觀和中觀的政策內(nèi)容調(diào)整提供依據(jù)。

一是關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。截至2021年底，全國建有各類農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施13.25萬個，初步形成以家庭贍養(yǎng)為基礎(chǔ)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和互助幸福院為依托、農(nóng)村老年協(xié)會參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院托底的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給格局。近年來，江蘇著力推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心改造提升，截至2022年底江蘇共改造提升標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心236個，實(shí)現(xiàn)全省每個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）至少建有3個標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的目標(biāo)；甘肅建成城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心（互助老人幸福院）超過1萬個，覆蓋了55%的行政村，比規(guī)劃目標(biāo)低了5個百分點(diǎn)?？梢?，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然取得一定成效，但并不是完全實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。相對而言，東部地區(qū)的目標(biāo)達(dá)成情況更為樂觀，基本符合預(yù)期。究其原因，不同地區(qū)的老齡化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給產(chǎn)生了主要影響，老齡化程度低且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平好的地區(qū)擁有更好的資源條件，有利于農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的廣覆蓋。

二是關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障狀況。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2022年末，全國4 143萬老年人享受高齡補(bǔ)貼，94.4萬老年人享受護(hù)理補(bǔ)貼，574.9萬老年人享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，67.4萬老年人享受其他老齡補(bǔ)貼，初步形成老年人社會救助、老年人福利補(bǔ)貼和農(nóng)村特困人員供養(yǎng)等相銜接、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村老年人生活保障體系。但是，農(nóng)村老人所獲取的社會保障與城鎮(zhèn)老人相比還存在一定差距，農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的5.26%［20］。此外，不同地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障水平還存在差距。例如，“十三五”期間，江西農(nóng)村特困老年人生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月615元，并按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行農(nóng)村特困失能人員生活費(fèi)，即失能、部分失能、生活自理的特困人員每人每月護(hù)理費(fèi)分別為1 200元、300元、70元；廣東城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月190 元；而云南城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人均水平為每月118元。整體上，各地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障水平在不斷提高，基本遵循多層次政策目標(biāo)要求。實(shí)踐證明，完善保障體系、提升福利保障水平需要充分考慮當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民人均可支配收入和財(cái)力狀況等因素，以便合理確定福利保障標(biāo)準(zhǔn)。

三是關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式構(gòu)建。在國家政策的引導(dǎo)下，各地立足本地實(shí)際，創(chuàng)新發(fā)展模式，涌現(xiàn)出具有地方特色的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式，促進(jìn)了農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。具體來看，江西將黨建+農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)模式向全省推廣；北京、上海等地正積極推進(jìn)智慧化養(yǎng)老模式，預(yù)計(jì)能夠在2035年前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋；河南、天津等地關(guān)注醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，考慮依托農(nóng)村優(yōu)勢資源構(gòu)建特色康養(yǎng)模式；重慶等地在因地制宜探索互助養(yǎng)老模式，針對不同需求開展互助服務(wù)項(xiàng)目，取得一定的實(shí)施效果?？傊?，經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，多樣化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式已在國內(nèi)落地生根，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。各地農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式的探索實(shí)踐是在政策設(shè)計(jì)的軌道上逐步推進(jìn)的，基本達(dá)到預(yù)期效果。

綜上所述，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給基本按照多層次政策目標(biāo)有序推進(jìn)，但仍存在養(yǎng)老服務(wù)有效供給與老齡化速度和多元化需求之間不協(xié)調(diào)、不平衡問題，需要進(jìn)行目標(biāo)和方法的適當(dāng)調(diào)整。

（四）政策設(shè)計(jì)的多層次嵌套模型

多層次嵌套模型為理解政策目標(biāo)和政策方法的內(nèi)涵提供了理論框架。通過上文的分析發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)在宏觀、中觀、微觀層面上的政策目標(biāo)設(shè)定和政策工具選擇上存在差異化的標(biāo)準(zhǔn)和水平（見圖1）。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且老齡化程度相對較低的東部地區(qū)通常設(shè)定了更高的政策目標(biāo)，且更多地利用市場類工具進(jìn)行服務(wù)供給，這意味著東部省份更能依賴社會資本滿足農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。東北地區(qū)的目標(biāo)設(shè)定水平與東部地區(qū)基本保持一致，但是對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的目標(biāo)覆蓋面窄，且以強(qiáng)制類和市場類政策工具為主。中部地區(qū)面臨的人口老齡化程度較深，在進(jìn)行政府投入的同時積極鼓勵各類社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給，以平衡供需。西部的供給和需求整體都處于較低水平，故其政策目標(biāo)設(shè)置也較低，更多地使用自愿類、引導(dǎo)類等政策工具。

雖然不同地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容設(shè)計(jì)存在差異，但是無論是國家級政策還是省級政策，其政策目標(biāo)和政策工具均在宏觀、中觀和微觀三個層面上實(shí)現(xiàn)層次嵌套。其中，微觀層面的具體目標(biāo)和政策校準(zhǔn)內(nèi)嵌于中觀政策制度設(shè)計(jì)，中觀層面的政策目的和政策工具選擇內(nèi)嵌于宏觀治理安排，且微觀操作性計(jì)劃影響宏、中觀的政策內(nèi)容調(diào)整。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策遵循多層次嵌套設(shè)計(jì)思路，并在此過程中形成多層次、多維度的互動關(guān)系（見圖2）。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文選取了涉及農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的23份國家級政策文本和30份省級相關(guān)政策文本，對其政策目標(biāo)和政策工具進(jìn)行編碼分析，并運(yùn)用多層次嵌套模型，從宏觀、中觀、微觀三個層面分析政策目標(biāo)和政策方法，考察農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策與模型運(yùn)用的內(nèi)在機(jī)理。

研究發(fā)現(xiàn)，受人口老齡化程度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的影響，不同地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)設(shè)定和政策方法選用存在差異，如經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)且老齡化程度較低的東部省份偏向于設(shè)定更高、更全面的目標(biāo)XglLSxkKRc2xipm+eFRKCd7lNpqJf7N1RshkINQVVsE=，更傾向于使用市場類政策工具；而東北地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)設(shè)定高但覆蓋面較窄，主要依靠政府和社會資源進(jìn)行服務(wù)供給；中西部省份的政策目標(biāo)設(shè)定相對更低，更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮自愿類和引導(dǎo)類政策工具的作用，鼓勵利用社會力量進(jìn)行服務(wù)供給。然而，在多層次嵌套模型的理論視角下，無論是國家級還是省級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)都基本遵循“宏觀整體性治理安排—中觀政策制度設(shè)計(jì)—微觀操作性計(jì)劃”這一嵌套邏輯，形成政策目標(biāo)和政策方法的多層次互動關(guān)系。

現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策嵌套設(shè)計(jì)雖然具有適用性，但仍存在一些問題。整體上，我國養(yǎng)老資源配置呈現(xiàn)“輕農(nóng)村”的特點(diǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求和供給不適配。一方面，農(nóng)村養(yǎng)老相關(guān)政策目標(biāo)存在內(nèi)容設(shè)置不全、層次性缺失等問題；另一方面，政策方法也存在使用失衡的情況，強(qiáng)制性政策工具在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中占較大比重，市場類、自愿類和引導(dǎo)類政策工具利用不夠充分。

（二）政策建議

針對以上問題，為深入貫徹實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，結(jié)合多層次嵌套模型理論，應(yīng)綜合施策以解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的問題，助推農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

一是出臺農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)政策，推進(jìn)整體性農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策設(shè)計(jì)。一方面，國家要有意識地將養(yǎng)老資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，聚焦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)出臺專門的指導(dǎo)性、約束性政策，為各地落實(shí)相關(guān)政策提供全方位引導(dǎo)；另一方面，各省份應(yīng)在綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上制定全方位、廣覆蓋的實(shí)施方案，利用多層次嵌套模型實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和方法的整合，培育因地制宜的養(yǎng)老服務(wù)模式。

二是明確農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多方面、多層次的目標(biāo)要求，加強(qiáng)體系化建設(shè)。一方面，政策目標(biāo)設(shè)計(jì)要兼顧農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的各個方面，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策涉及的基礎(chǔ)設(shè)施、保障體系、發(fā)展模式等進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定。另一方面，做好宏觀、中觀、微觀三個層面的目標(biāo)設(shè)定，在把握各層次界限的基礎(chǔ)上確認(rèn)每一層次內(nèi)政策目標(biāo)的合理性和可操作性，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)嵌套。其中，明確的目標(biāo)是提高執(zhí)行力的關(guān)鍵，因而對政策目標(biāo)的描述要直接且具體，要明確農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入的專項(xiàng)資金，以及項(xiàng)目實(shí)施的時間節(jié)點(diǎn)和預(yù)期效果。

三是組合應(yīng)用多種政策工具，調(diào)配農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡問題。一方面，要通過宣傳引導(dǎo)、獎勵或補(bǔ)貼等形式激發(fā)農(nóng)村地區(qū)人口發(fā)展互助養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老等多類型養(yǎng)老模式的內(nèi)生動力，同時積極開拓渠道服務(wù)供給。例如，通過農(nóng)村集體活動、入戶走訪等形式營造農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)氛圍、收集民意，將互助、幫扶等發(fā)展動員日?；?。另一方面，各地區(qū)要細(xì)化政策工具、明確社會力量進(jìn)入路徑。在與相關(guān)社會組織的引入洽談中明確其入駐的優(yōu)惠條件，增強(qiáng)吸引力，引導(dǎo)社會組織實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，積極運(yùn)用市場類、自愿類工具實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容的提質(zhì)增效。

四是對養(yǎng)老服務(wù)供給資源進(jìn)行宏觀調(diào)配，增強(qiáng)對薄弱地區(qū)的對口支援。通過制度化的形式引導(dǎo)有富余能力的地區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足的地區(qū)進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)幫扶，紓解欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給資源不足問題，縮小區(qū)域間發(fā)展差距。具體措施包括但不限于：因地制宜選擇發(fā)展模式，投入資金和人員等資源協(xié)助其建立基層養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)等。 [Reform]

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A Study on the Multi-level Nested Combination of Rural Elderly Care Service Policies

WANG Hui ZHANG Su-mei

Abstract： Clarifying the policy design logic of rural elderly care services can help improve policy content and promote high-quality development of elderly care. The multi-level nested model of policy design provides a theoretical perspective for the systematic analysis of relevant policies. With the help of this model， the article selects 23 national and 30 provincial-level relevant policy texts， and conducts nested analysis of their policy objectives and methods at the macro， meso， and micro levels. The research results show that the policy design of rural elderly care services in China follows a multi-level nested logic of "macro governance arrangement-meso policy system design-micro operational plan"， that is， policy objectives and policy methods support each other at the macro， meso， and micro levels， jointly forming the policy system of rural elderly care service supply. In the future， it is necessary to promote the supply of rural elderly care services through the introduction of special policies for rural elderly care services， improvement of multi-level policy objectives， combination and application of various policy tools， and macro allocation of elderly care service resources.

Key words： rural elderly care services; multi-level nested model; policy objectives; policy methods