摘 要：新一輪財稅體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是一場關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。通過構(gòu)建中期預(yù)算改革與新一輪財稅體制改革核心目標(biāo)的理論聯(lián)系，分析中期預(yù)算框架提高財政能力、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機理。中期預(yù)算框架在新一輪財稅體制改革中是增強財政穩(wěn)定性、助力財政提質(zhì)增效、實現(xiàn)最優(yōu)財力均衡的理想“支點”。目前我國預(yù)算管理制度改革已進入深水區(qū)，中期預(yù)算改革的深化面臨諸多阻力，難以滿足我國高質(zhì)量發(fā)展的需求，不利于我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。新一輪財稅體制改革應(yīng)進一步深化中期預(yù)算改革，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，推進宏觀政策協(xié)調(diào)配合，加強財政預(yù)算管理，增強財政可持續(xù)性，強化規(guī)劃統(tǒng)籌和可操作性，大力提質(zhì)增效，讓財政更好地支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：中期預(yù)算改革；財稅體制改革；財政規(guī)劃；政府治理

中圖分類號：F812.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7543（2024）07-0045-10

預(yù)算是財政的核心，是國家治理體系的重要組成部分。建立現(xiàn)代財政制度，首先要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。近年來，我國在預(yù)算管理制度改革方面進行了諸多嘗試，其中最為重要的布局之一是從中期預(yù)算的視角審視預(yù)算管理制度改革［1］。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立跨年度預(yù)算平衡機制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，為我國預(yù)算制度納入跨年度機制的改革指明了方向。2015年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》進一步闡明了中期財政規(guī)劃①的概念，強調(diào)了通過科學(xué)方法預(yù)測和規(guī)劃財政收支、制定中期財政規(guī)劃的重要性。2021年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出具體的跨年度預(yù)算平衡改革方向，要求加強中期財政規(guī)劃管理與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。對于中長期支出事項和跨年度項目，要將其在全生命周期內(nèi)對財政支出的影響均納入中期財政規(guī)劃，并在中期視角下建立政府償債備付金制度。通過這一系列制度建設(shè)，我國在預(yù)算管理制度，特別是中期預(yù)算管理制度方面的改革得以逐步推進［2］。

中期預(yù)算的實質(zhì)是在中期跨年度視角下進行預(yù)測、規(guī)劃和管理財政收支的制度框架。在該框架下，政府可以更有效地控制整體財政狀況的演變，增強公共財政的可持續(xù)性。政府可以通過預(yù)測當(dāng)前政策行為的施政效果、提前規(guī)劃未來行為的可能來更好地實現(xiàn)公共資金的籌集與公共支出的管理，從而提升政府治理效能、提高公共資金配置效率［3］。通過將政策目標(biāo)和財政目標(biāo)納入預(yù)算配置格局，該框架從財政資金的視角為政策規(guī)劃者提供了未來幾年的“政策圖譜”。這樣的“政策圖譜”可以為國家治理和政策規(guī)劃提供更為有力和科學(xué)的抓手。中期預(yù)算框架在提高財政規(guī)劃的前瞻性、穩(wěn)定性和反映施政重點、實現(xiàn)治理最優(yōu)等方面具有極為重要的價值，這既符合現(xiàn)階段國情的需要，又契合中央對新一輪財稅體制改革方向提出的要求。因此，加強中期視野下的預(yù)算管理制度改革在新一輪財稅體制改革中至關(guān)重要。

2024年7月召開的黨的二十屆三中全會強調(diào)，要深化財稅體制改革，健全預(yù)算制度，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強化對預(yù)算編制和財政政策的宏觀指導(dǎo)。新一輪財稅體制改革是進一步全面深化改革的重要組成部分，是一場關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革［4］。其中，預(yù)算管理改革是極為關(guān)鍵的一環(huán)。通過構(gòu)建中期預(yù)算改革與新一輪財稅體制改革核心目標(biāo)的理論聯(lián)系，本文首先分析了中期預(yù)算框架提升財政能力、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機理，接著通過深挖我國中期預(yù)算改革面臨的實踐困境，結(jié)合數(shù)字信息技術(shù)飛速發(fā)展的時代背景提出了中期視野下預(yù)算管理制度改革的著力點和政策設(shè)想，以期助益于我國預(yù)算管理制度改革的深化、預(yù)算管理水平的提高，讓財政更好地支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略，服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展。

一、新一輪財稅體制改革下中期預(yù)算改革的戰(zhàn)略意義

財政的本質(zhì)是在特定社會形態(tài)下進行資源汲取和分配的方式，具有明顯的經(jīng)濟屬性。然而，財政也是一種以國家為主體、體現(xiàn)國家意志，并服務(wù)國家戰(zhàn)略的資源分配方式，因而具有顯著的政治屬性。黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一論斷將財政提升到國家治理層面，賦予財政更為宏觀和重大的使命。財政體制改革不單單是經(jīng)濟范疇的改革，而是黨中央著眼于我國國情和時代要求對財稅領(lǐng)域作出的重要戰(zhàn)略部署。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要謀劃新一輪財稅體制改革”?？傮w來看，新一輪財稅體制改革的核心目標(biāo)主要有兩個：一是提升財政能力；二是完善國家治理體系，增強國家治理能力。

從國家全局來看，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，處于新時代全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國新征程的重要節(jié)點。新一輪財稅體制改革需要將國家重大戰(zhàn)略和重點任務(wù)作為財政支出的重點領(lǐng)域［5］，立足于中國式現(xiàn)代化的要求，服務(wù)和支撐構(gòu)建新發(fā)展格局。具體而言，要通過推進高水平科技自立自強，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，布局建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；通過優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)收入分配，兜牢兜實民生底線以保障民生福祉；通過輔助增強宏觀政策取向一致性、加強各宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，以統(tǒng)籌有力有效的政策組合拳提升國家治理水平，為高質(zhì)量發(fā)展打牢根基。

從財政形勢來看，當(dāng)前我國所處的內(nèi)外部環(huán)境錯綜復(fù)雜，百年變局加速演進，全球經(jīng)濟下行壓力較大，外部局勢的風(fēng)險持續(xù)增加，國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩，長期積累的深層次矛盾加速顯現(xiàn)，財政收支端面臨的外部整體環(huán)境不容樂觀。財政收入步入中低速增長階段，剛性支出壓力未減，財政收支矛盾日益加劇，地方債務(wù)和金融等多重風(fēng)險隱患凸顯，財政運行過程中面臨的不確定性越來越高。新一輪財稅體制改革需要增強財政可持續(xù)能力建設(shè)、想方設(shè)法“開源節(jié)流”。因此，在加強財政跨周期調(diào)節(jié)和逆周期調(diào)節(jié)、防控風(fēng)險的同時，財政體制改革也要注重培育優(yōu)質(zhì)稅源、拓展財政空間，綜合統(tǒng)籌財政資源、推動財政政策和財政支出的“提質(zhì)增效”，提升整體的財政能力。

預(yù)算管理制度改革是財稅體制改革的“重頭戲”，預(yù)算安排直接體現(xiàn)著政府的政策意圖。為推動實現(xiàn)新一輪財稅體制改革的兩個核心目標(biāo)，預(yù)算管理制度改革勢必承接著維護財政穩(wěn)定、提高財政資金使用效能、梳理財權(quán)事權(quán)、統(tǒng)籌政策資源的重要使命。過去多年來我國在中期預(yù)算改革中的實踐探索，為新一輪財稅體制改革下預(yù)算管理制度改革積累了寶貴的經(jīng)驗。從建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力出發(fā)，中期預(yù)算框架在統(tǒng)籌政策資源、明確策略部署上的獨特優(yōu)勢可以為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力“抓手”。一方面，中期預(yù)算可以將中長期的政策和戰(zhàn)略納入預(yù)算考量，通過支出布局反映戰(zhàn)略重點和政策優(yōu)先次序，從而推動政策目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，預(yù)算本身作為一個可以綜合納入各級政府部署、各宏觀政策取向的重要載體，可以通過加強各宏觀政策的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建有力有效的政策組合拳提升國家治理水平。從提高財政能力出發(fā)，中期預(yù)算框架在把握宏觀調(diào)控時、度、效，加強逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)以及維護財政穩(wěn)定性上的核心價值讓其儼然成為新一輪財稅體制改革不容忽視的重要內(nèi)容。一方面，中期預(yù)算彌補了年度預(yù)算難以將中長期視野的波動預(yù)期納入考量、難以防控風(fēng)險、弱化不確定性并進行跨周期調(diào)節(jié)的缺陷［6］。另一方面，中期預(yù)算對支出總量的控制和對收支矛盾的有效處理機制對于提高財政可持續(xù)性、維護財政穩(wěn)定具有積極的正向作用。因此，深化中期預(yù)算改革對于實現(xiàn)新一輪財稅體制改革的兩個核心目標(biāo)具有極為重要的戰(zhàn)略意義。

二、中期預(yù)算框架助力實現(xiàn)新一輪財稅體制改革核心目標(biāo)的內(nèi)在機理

國家財政能力主要包括兩個維度：一是財政穩(wěn)定度；二是財政的質(zhì)量和效率。國家資源是有限的，財政對于國家治理體系和治理能力的支撐主要取決于其對資源分配的邏輯選擇。構(gòu)建中期預(yù)算改革與新一輪財稅體制改革核心目標(biāo)的理論聯(lián)系，分析中期預(yù)算框架提高財政能力、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機理，有利于在理論與實踐的交互中探尋中期預(yù)算框架的潛在可能，并為新一輪財稅體制改革的深化演進提供啟示。

（一）確保財政穩(wěn)定性

確保財政穩(wěn)定性是新一輪財稅體制改革的首要任務(wù)，是維護國家安全、保障社會穩(wěn)定的重要防線。在面對經(jīng)濟波動、自然災(zāi)害和突發(fā)性公共事件等外部沖擊時，穩(wěn)定的財政可以提供足夠的資源和政策空間。同時，財政是公共服務(wù)供給和政策目標(biāo)實現(xiàn)的基石，財政的穩(wěn)定性直接關(guān)系到政府提供公共服務(wù)的能力、市場主體的信心以及民生福祉。因此，推進新一輪財稅體制改革，必須高度重視和優(yōu)先確保財政的穩(wěn)定性，為經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展提供堅實保障。過去幾十年間，財稅體制內(nèi)一直缺少一個核心的“穩(wěn)定器”，來穩(wěn)定整體財政狀況。當(dāng)財政體制內(nèi)“穩(wěn)定器”缺位、收入端和支出端面臨外部偶然沖擊時，整個財政容易滑向不可控的局面。事實上，如今龐大的地方債正是“穩(wěn)定器”缺位的后果之一。新一輪財稅體制改革亟待解決的一個核心問題就是為現(xiàn)行財稅體制尋找并設(shè)立一個“穩(wěn)定器”。財權(quán)、事權(quán)和財力是財稅體制的三個核心要素，一個理想的“穩(wěn)定器”應(yīng)該能夠讓三者“收斂”至一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)，防止無限發(fā)散，從而確保財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。中期預(yù)算框架（MTBF）通常是一個覆蓋3至5年期限的滾動預(yù)算框架。這樣將規(guī)劃周期從單一年度延伸至三年乃至更長時間的做法有助于以系統(tǒng)思維更好避免“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的短視行為，有利于更好推進實現(xiàn)中長期規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)。相較于年度預(yù)算，中期預(yù)算框架預(yù)先設(shè)定了支出基線和未來各財年的支出限額［7］，對年度預(yù)算進行持續(xù)性的約束。支出基線是基于現(xiàn)行政策和預(yù)期變化的中期內(nèi)支出預(yù)測，反映的是在當(dāng)下視角下未來政策規(guī)劃要求的支出需求。滾動更新的支出基線使每一年新出或調(diào)整的政策影響都投射到了支出基線之中，確保未來財政資金的波動演變均圍繞基線進行。支出限額限定了中期內(nèi)的支出總額，保證整體財政即使面臨支出上偏壓力，仍控制在一個可控狀況下。支出基線和支出限額的預(yù)設(shè)可以避免財政赤字的無序膨脹，在經(jīng)濟波動或危機情況下也提供了一定的政策調(diào)整空間。基于此，中期預(yù)算框架在中期時長內(nèi)可以將整體財政狀況控制在一個相對穩(wěn)定的區(qū)間，從而保證政府財政的長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展［8］。從這個視角來看，切實有效的中期預(yù)算框架是我國財稅體制“穩(wěn)定器”的理想選擇。

（二）助力財政提質(zhì)增效

財政資源是有限的，而國家治理的資金需求則是“多多益善”。因此，在有限資源下實現(xiàn)國家治理最優(yōu)，最重要的是提高財政資源的利用效率，精準(zhǔn)發(fā)力、提質(zhì)增效，這也是新一輪財稅體制改革的重要方向。總體來看，目前我國財政資金的使用效率不高，這很大程度上是現(xiàn)行預(yù)算編制方法和編制流程造成的。過去很長一段時間，我國財政部門在預(yù)算編制過程中對預(yù)測能力建設(shè)和應(yīng)用的重視程度不高，缺乏一個法定的機制要求預(yù)先對未來財政狀況和經(jīng)濟狀況進行精準(zhǔn)預(yù)測。這導(dǎo)致收入預(yù)算和支出預(yù)算一直保持在一個較粗的口徑，即各項目的收入預(yù)測和支出估算均是一個大致估計值，且與實際情況存在一定的偏差。此外，我國主要采用“兩上兩下”①預(yù)算編制流程［9］，先是中央政府在制定財政政策和宏觀經(jīng)濟目標(biāo)時，會明確預(yù)算總體框架和優(yōu)先事項，隨后由地方政府和各部門根據(jù)中央的指導(dǎo)方針制定具體的預(yù)算。但是中央發(fā)布的預(yù)算框架和優(yōu)先事項并沒有在預(yù)算層面細化，政策目標(biāo)也難以在預(yù)算層面進行量化。這樣的預(yù)算編制流程和預(yù)算編制方法制約了我國財政資金的使用效率，從而導(dǎo)致了一定的效率損失。因此，新一輪財稅體制改革要求財政政策提質(zhì)增效、財政支出精準(zhǔn)發(fā)力，這勢必需要從預(yù)算編制流程和預(yù)算編制方法兩個維度協(xié)同提高財政效率。

中期預(yù)算框架認為足夠的宏觀經(jīng)濟和財政預(yù)測能力是預(yù)算的基石，直接影響到預(yù)算安排的科學(xué)性和可行性［10-11］。一方面，中期預(yù)算框架要求先對未來宏觀經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行精準(zhǔn)預(yù)測，再估算未來年度的財政收支預(yù)算。通過建設(shè)宏觀經(jīng)濟預(yù)測模型、提高預(yù)測分析能力，行政當(dāng)局可以準(zhǔn)確把握未來經(jīng)濟波動和財政收支動態(tài)，從而更科學(xué)地分配資源并對策略進行優(yōu)先排序，有效增強財政支出的前瞻性和戰(zhàn)略性。另一方面，中期預(yù)算框架強調(diào)在精準(zhǔn)預(yù)測的基礎(chǔ)上，預(yù)算編制應(yīng)合理量化政府現(xiàn)有的計劃與收支動態(tài)，預(yù)先考慮資金撥付計劃在部門間能否得到有效配合以及預(yù)算落實執(zhí)行是否嚴(yán)格。此外，中期預(yù)算框架認為年度預(yù)算是中期預(yù)算的基礎(chǔ)，只有確保年度預(yù)算收支預(yù)測的精度，才能保證中期預(yù)算的可靠準(zhǔn)確。加強年度預(yù)算與中期預(yù)算的聯(lián)動，增強中期預(yù)算支出績效指標(biāo)在每一輪年度預(yù)算中的應(yīng)用，可以極大地提高財政支出的質(zhì)量和效率。從編制流程來看，中期預(yù)算框架要求“自上而下”的預(yù)算流程［8］?！白陨隙隆钡念A(yù)算編制方式主要是由中央財政部門或上級政府機構(gòu)設(shè)定整體預(yù)算框架和指導(dǎo)原則，隨后下級部門或機構(gòu)在此框架內(nèi)再制定具體的預(yù)算細目［12］。它要求財政目標(biāo)和政策規(guī)劃皆能被投射量化進中期預(yù)算中，強調(diào)從整體財政策略和資源配置的角度出發(fā)，確保預(yù)算安排與國家宏觀經(jīng)濟政策及發(fā)展目標(biāo)保持一致。這意味著財政目標(biāo)和政策規(guī)劃能夠以財政金額的形式被量化且在中期的時間框架內(nèi)保持一定的穩(wěn)定，從而為中期預(yù)算支出限額的設(shè)定以及資金分配的選擇提供一個穩(wěn)固的“錨點”。這樣的編制流程注重宏觀控制和策略性分配，可以提高預(yù)算編制的效率和質(zhì)量，能夠有效避免因部門利益驅(qū)動而導(dǎo)致的資源分配不均和預(yù)算膨脹等問題，有效解決支出增量無序這一問題，強化預(yù)算的紀(jì)律性和目標(biāo)導(dǎo)向，使預(yù)算安排更加科學(xué)合理。鑒于此，引入中期預(yù)算框架下的預(yù)測機制、推行明確穩(wěn)定可量化的政策目標(biāo)和財政規(guī)劃、借鑒“自上而下”的預(yù)算編制流程，可以為新一輪財稅體制改革助力財政提質(zhì)增效這一改革方向提供有力支撐。

（三）實現(xiàn)財力最優(yōu)均衡

共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的必然要求，財力均衡是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要途徑。近年來，為緩解財力不平衡，中央的轉(zhuǎn)移支付支出幾乎等額于中央的全部稅收收入①。這樣龐大的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額本身不具有可持續(xù)性。黨的二十大報告強調(diào)要“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”。這意味著新一輪財稅體制改革應(yīng)重新審視現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系，謀求一個新的解決方案以平衡我國財力分配格局，實現(xiàn)各區(qū)域間財力最優(yōu)均衡，促進各級政府間財力的最優(yōu)配置。該改革方案需要解決兩個核心問題：一是什么樣的均衡才是最優(yōu)均衡，二是怎樣實現(xiàn)最優(yōu)均衡。

現(xiàn)行的預(yù)算制度主要反映的是財稅部門的經(jīng)費收支變動，預(yù)算延伸而出的整個財稅體制的運行也主要是以“錢”為核心。顯而易見，一個完整的財稅體制應(yīng)綜合考慮財權(quán)、事權(quán)和財力。理論上，無論是區(qū)域間財力均衡，還是各級政府間財力均衡，其實現(xiàn)的前提都是充分考慮事權(quán)、財權(quán)和財力，平衡其支出需求和資金收入。但現(xiàn)行預(yù)算制度并未切實地將各政府財權(quán)、事權(quán)和財力統(tǒng)一納入預(yù)算中，并未將支出需求和資金收入統(tǒng)一納入綜合評判，資金劃分配置缺乏科學(xué)的依據(jù)和有效的約束。這樣的偏差導(dǎo)致整個財稅體制的最優(yōu)均衡一直如“霧里看花”，難以識別。其背后的原因在于：一方面，以年度預(yù)算為主的預(yù)算體系難以納入長期項目的整體情況，在跨期預(yù)測和跨期調(diào)節(jié)方面本身具有劣勢，而地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多公共項目的建設(shè)運營本身就存在較長的周期；另一方面，現(xiàn)行的預(yù)算體系在資金分配過程中一直缺少對項目和政策目標(biāo)優(yōu)先級預(yù)設(shè)及有機整合的重視，現(xiàn)實中各部門撥款的多寡和先后往往取決于各部門“各顯神通”。也就是說，現(xiàn)行財稅體制在最開始的預(yù)算階段就缺少一個成熟的機制確定資金應(yīng)在不同政府間進行怎樣的分配。顯然，其分配邏輯不僅需要考慮各政府的事權(quán)和財權(quán)，還要考慮政策目標(biāo)和治理責(zé)任等。因此，新一輪財稅體制改革對預(yù)算體制提出了更高的要求，要求預(yù)算承擔(dān)優(yōu)化資源配置的功能，實現(xiàn)最優(yōu)財力均衡的目標(biāo)。

全面統(tǒng)一的中期預(yù)算框架為中長期項目納入預(yù)算提供了可能，可以充分考慮所有超過年度區(qū)間的收入、支出和政策目標(biāo)，有效地對中長期項目和政策進行邊際調(diào)整。同時，它強調(diào)所有層級政府的收支預(yù)算應(yīng)呈現(xiàn)在一個統(tǒng)一的預(yù)算文件中，以方便決策者綜合考量收支情況并進一步思考政策規(guī)劃。這意味著中期預(yù)算框架本身就具有明晰政府間財政關(guān)系、梳理各政府權(quán)責(zé)的功能。當(dāng)不同地區(qū)和不同層級政府的財權(quán)、事權(quán)和財力均呈現(xiàn)在一個統(tǒng)一的預(yù)算文件中時，上級政府可以直接意識到財力不均之處，識別出財力缺口，并進行精確的轉(zhuǎn)移支付，從而對財力不均衡進行有效調(diào)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，中期預(yù)算框架中的收入框架和支出框架可以進一步優(yōu)化財政資源配置。從收入框架來看，中期預(yù)算收入框架不僅著重于對財政收入的精確估計，而且注重其估計結(jié)果和計劃配置結(jié)構(gòu)需要對預(yù)算支出構(gòu)成約束，并以支出需求為導(dǎo)向［13-14］。例如，當(dāng)預(yù)測到未來數(shù)年經(jīng)濟增速將要放緩時，政府需調(diào)整稅收策略或?qū)で笮碌呢斦杖肭?。因此，收入預(yù)算并非僅承擔(dān)著約束財政支出的職能，還扮演著讓各級政府靈活調(diào)整增收策略的參考性文件的角色。當(dāng)各級政府可以前瞻性布局增收策略、優(yōu)化調(diào)控稅收政策、積極盤活存量資源時，各級政府面臨的財力困境將得到一定程度的緩解，這在一定程度上優(yōu)化了財政資金的配置效率。從支出框架來看，中期預(yù)算支出框架通常會對政府未來幾年支出計劃進行規(guī)劃和管理，通過支出優(yōu)先次序安排機制對相互競爭的項目和政策進行優(yōu)先次序排序，從而實現(xiàn)政策目標(biāo)與財政支出的最優(yōu)結(jié)合，為資金在不同政府和部門間配置提供科學(xué)的劃分依據(jù)。從總體來看，中期預(yù)算框架不只是一個量化的預(yù)算過程，它還強調(diào)收入和支出的戰(zhàn)略性配置和有機整合，重視資源的最優(yōu)分配。這種將財政預(yù)算與具體的政策目標(biāo)和預(yù)期成果緊密聯(lián)系的預(yù)算編制方法，有利于增進政府對財力的總體把控和不同政策所需資源的理解，厘清政府間財政關(guān)系，實現(xiàn)政府間和優(yōu)先事項之間資源的有效分配，從而達到財力的最優(yōu)均衡。從這個視角來看，中期預(yù)算是謀求財力最優(yōu)均衡的理想“支點”。

三、我國中期預(yù)算的實踐與困境

（一）我國中期預(yù)算的實踐進程

伴隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩，財政收入面臨下行壓力，迫切要求政府預(yù)算體系進行相應(yīng)的適應(yīng)性調(diào)整［15］。年度預(yù)算管理在穩(wěn)定性和前瞻性方面的缺陷［16］與我國發(fā)展實際需求的ba7b9e71180bdf40941c4d8f21209f6a矛盾導(dǎo)致中期預(yù)算改革的緊迫性進一步增強。

自亞洲金融危機后，出于前瞻性財政管理的需要，財政部編制了《1998—2002年國家財政發(fā)展計劃》，對“十五”計劃后三年的經(jīng)濟走勢進行客觀分析，并提供了對未來財政預(yù)算編制的指導(dǎo)。2002—2003年，財政部推動財政滾動計劃，先后編制了《2003—2005年國家財政滾動發(fā)展計劃》和《2004—2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》。2005年，全國財政發(fā)展第十一個五年規(guī)劃中提到“十一五”期間中央和地方將編制三年期財政規(guī)劃。2008年11月，財政部預(yù)算司在江西南昌召開“中期預(yù)算框架研討會”，深入研討了我國實施中期預(yù)算框架的可行性、必要性和操作措施，為中期預(yù)算框架的實施奠定了基礎(chǔ)。同年，財政部選擇河北省、河南省的焦作市和安徽省的蕪湖縣分別作為中期預(yù)算的省、市、縣級試點地區(qū)。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機制。這一決定將中期財政規(guī)劃正式確立為國家戰(zhàn)略的一部分，為中期預(yù)算制度奠定了制度基礎(chǔ)。2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確提出實行中期財政規(guī)劃管理，要求與國家宏觀調(diào)控政策相銜接。這一文件的出臺為中期預(yù)算的具體實施提供了政策支持。2015年，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》和《財政部關(guān)于推進中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》要求中央和各省份都要編制三年滾動財政規(guī)劃，并就規(guī)劃管理思路、編制方法、時間安排和程序?qū)嵤┑确矫嬗枰悦鞔_規(guī)定，標(biāo)志著中期財政規(guī)劃管理正式在全國層面實施和推動。2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》再次強調(diào)將實施“跨年度預(yù)算平衡機制”和“中期財政規(guī)劃管理”作為預(yù)算管理制度改革的重點方向。黨的十九大報告提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，特別指出提高中期財政規(guī)劃的科學(xué)性和完善跨年度預(yù)算平衡機制。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》強調(diào)了將人大預(yù)算審查和監(jiān)督的焦點擴展到支出預(yù)算及其政策執(zhí)行的成效是否與中期財政規(guī)劃相一致。

隨著我國中期預(yù)算試點改革與一攬子明確中期財政規(guī)劃的指導(dǎo)文件出臺，以構(gòu)建中期預(yù)算視角為重要特征的政府預(yù)算管理制度改革儼然已至，旨在將長遠規(guī)劃與財政規(guī)劃相銜接，通過中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算加以約束。然而，從整體實踐結(jié)果來看，中期預(yù)算實施和推廣的阻力較大，效果也并不明顯，中期預(yù)算改革亟待進一步優(yōu)化。

（二）我國中期預(yù)算改革的困境

我國中期預(yù)算實踐的進程展現(xiàn)了財政管理向更高效、更可持續(xù)方向的演進［17］，但伴隨著我國中期預(yù)算理論的持續(xù)深化和實踐范圍的不斷擴大，一系列挑戰(zhàn)和限制因素逐步顯現(xiàn)。這些因素既源于中期預(yù)算本身的制度架構(gòu)，又與國家財政管理狀況、宏觀經(jīng)濟實情以及政策環(huán)境緊密相關(guān)。

中期預(yù)算法律制度建設(shè)的不足致使中期預(yù)算在實踐層面難以實現(xiàn)有效約束。目前我國現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》及相關(guān)法律規(guī)定更多側(cè)重于年度預(yù)算的制度安排，對中期預(yù)算的具體程序和法律地位均沒有明確的規(guī)定［18］。正是由于中期預(yù)算相關(guān)法律規(guī)制的缺位，即使財政部門制定了相應(yīng)的中期預(yù)算，其在法律上的地位和實踐中的約束力也相對較弱。例如，在我國的試點地區(qū)，中期財政規(guī)劃的制定主要依靠地方政府的指導(dǎo)性文件。這些文件屬于政府內(nèi)部文件，相較于經(jīng)過人大審批的年度預(yù)算，其法律效力和約束力明顯偏弱。因此，政府部門在執(zhí)行中期滾動預(yù)算時往往缺乏必要的重視，導(dǎo)致中期預(yù)算的實施更多停留在形式層面，無法在現(xiàn)實層面形成有效的約束［19］。

中長期分析預(yù)測能力缺乏是目前我國中期預(yù)算難以有效落地的關(guān)鍵制約因素。對未來經(jīng)濟形勢和財政收支情況的分析預(yù)測能力是中期預(yù)算保持其約束力的重要保障。預(yù)測的偏差，可能導(dǎo)致預(yù)算安排與實際需要脫節(jié)，難以有效應(yīng)對未來的經(jīng)濟波動，從而致使中期預(yù)算失效?，F(xiàn)階段，我國依靠數(shù)字時代的海量數(shù)據(jù)、高精宏觀模型和數(shù)字分析技術(shù)在預(yù)測能力提升上進行了諸多嘗試。但對于第三方數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)等多維度多層次數(shù)據(jù)，我國依然存在使用不充分、分析不透徹等問題。數(shù)字分析技術(shù)在政府內(nèi)部應(yīng)用的深度和廣度也有待加強，宏觀預(yù)測和財政預(yù)測的精度和準(zhǔn)度在決策層面的重視程度也亟須進一步提高。在這種情況下，中期預(yù)算的準(zhǔn)確性和可靠性往往難以與年度預(yù)算持平，中期預(yù)算的穩(wěn)定性和前瞻性難以得到保障。

預(yù)算流程與中期預(yù)算框架不契合是目前我國中期預(yù)算實踐在制度層面面臨的核心問題。目前我國“兩上兩下”預(yù)算編制流程主要存在兩個問題：一是沒有在預(yù)算層面細化和量化的上級政府指導(dǎo)性文件不能真正發(fā)揮“26ee91f445de7a4494ebd1e21591984bdc6e1a598aae10af4e96405899fac9b7自上而下”的總控優(yōu)勢，難以真正發(fā)揮其“政策圖譜”的功效，不能明確各政策支出的額度控制和預(yù)期效果；二是地方政府在預(yù)算制備階段很難了解上級政府的政策傾向和財政安排［20］。地方政府在編制中期滾動預(yù)算時，通常受制于上級政府政策方向和轉(zhuǎn)移支付資金的變動，往往需要依據(jù)地區(qū)實際發(fā)展和上級的政策指引進行持續(xù)調(diào)整［21］。如果上級政府中期財政框架缺位，下級政府中期滾動預(yù)算的計劃性、穩(wěn)定性、約束性勢必受到直接影響。

信息歸集貫通不暢從源頭上制約了中期預(yù)算的編制和執(zhí)行。在我國實施中期預(yù)算的過程中，部門項目庫建設(shè)的不足一直是一個顯著的制約因素［19］?；貧w該現(xiàn)象出現(xiàn)的本質(zhì)，我們不得不提到一個關(guān)鍵問題：政府各部門間的信息“孤島”。不同層級政府、政府各部門往往各持一套系統(tǒng)、各掌一份數(shù)據(jù)、各有一個項目庫，且系統(tǒng)與系統(tǒng)不兼容、數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間不交換、項目庫與項目庫之間不匹配更新。這就難免導(dǎo)致政府之間、部門之間數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)匯聚聯(lián)通、信息難以實現(xiàn)有效歸集，以及項目庫之間重復(fù)低效，而數(shù)據(jù)信息恰恰是預(yù)算編制特別是中期預(yù)算編制的基礎(chǔ)，這樣的信息“孤島”勢必影響中期預(yù)算的有效性和科學(xué)性。

政策與預(yù)算兩張“皮”是目前我國預(yù)算編制面臨的主要困境。中期預(yù)算框架要求將財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等多元政策規(guī)劃統(tǒng)一納入預(yù)算的資金分配格局。這些政策規(guī)劃由多部門制定，出發(fā)點和落腳點迥異。預(yù)算將所有政策規(guī)劃最終落到“錢”上，其他政策規(guī)劃最終落到“事”上。多年來，我國預(yù)算編制往往忽視了將“事”量化到“錢”，從而導(dǎo)致“事”與“錢”兩張“皮”，政策規(guī)劃與預(yù)算編制脫節(jié)，政策與政策之間難以在財政資源的分配上達到最優(yōu)配置。

四、新一輪財稅體制改革下中期預(yù)算改革的著力點

堅持并不斷深化預(yù)算管理制度改革是我國政府立足于財政實際，順應(yīng)時代要求，提升治理能力、建設(shè)現(xiàn)代化財政體制的重要改革內(nèi)容。目前我國預(yù)算管理制度改革已進入深水區(qū)，中期預(yù)算改革的深化面臨諸多阻力，難以滿足我國高質(zhì)量發(fā)展的需求，不利于我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。在新一輪財稅體制改革中，深化預(yù)算管理制度改革、推進中期預(yù)算改革不僅需要在理論和實踐層面深化認識和調(diào)整策略，更重要的是要對當(dāng)前預(yù)算體系進行完善和優(yōu)化，扎實推進預(yù)算管理一體化建設(shè)。

（一）加大預(yù)算統(tǒng)籌力度，推進宏觀政策協(xié)調(diào)配合

謀劃新一輪財稅體制改革下的預(yù)算管理制度改革，需要深化縱向和橫向的預(yù)算管理，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度。在預(yù)算編制過程中，從縱向來看，需要強化上級政府與下級政府的交流溝通，建立“自上而下”和“自下而上”的協(xié)調(diào)程序，最大化平衡好上級政策傾向與下級治理需求。從橫向來看，需要加強財政、稅務(wù)、金融以及其他各部門的密切協(xié)作，確保各項宏觀政策的一致性和協(xié)調(diào)性，加強政策聯(lián)動，形成政策合力。為此，需要建立統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，確保各級政府和各部門的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督都在一個統(tǒng)一的框架內(nèi)進行，并遵循一致的規(guī)則和流程，為預(yù)算的統(tǒng)一規(guī)劃和管理提供實質(zhì)性支撐。同時，建立跨部門的預(yù)算協(xié)調(diào)機制，定期召開會議，詳細討論和調(diào)整各部門的預(yù)算需求和政策措施，全面審查各部門提交的預(yù)算草案，并根據(jù)實際情況進行調(diào)整，增強宏觀政策取向的一致性，避免政策沖突和資源浪費，提升國家治理水平。建立常態(tài)化和制度化的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，依法保障經(jīng)濟社會必要信息的獲取，打造信息范圍廣、價值高、類型多、顆粒度細的數(shù)據(jù)聯(lián)動共享系統(tǒng)。促進中央和地方政府在財政信息方面實現(xiàn)無縫對接，促進不同部門之間經(jīng)濟數(shù)據(jù)、財政數(shù)據(jù)、政策變動等信息的自由流通。

（二）加強財政預(yù)算管理，增強財政可持續(xù)性

謀劃新一輪財稅體制改革下的預(yù)算管理制度改革，需要通過科學(xué)合理的預(yù)算編制，推進財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化資源配置，確保資金流向關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。首先，全面實施零基預(yù)算編制方法，逐一重新審視和評估每一項預(yù)算支出，從零開始考慮所有支出的必要性和合理性，提高資源配置效率，避免資源分配的固化和低效。其次，完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機制，建立健全的財政預(yù)算制度，實施中期財政規(guī)劃，加強年度預(yù)算與中長期財政規(guī)劃的有效銜接，確保預(yù)算編制在中長期視野下的科學(xué)性、合理性和可操作性，增強財政可持續(xù)性。通過采用先進的預(yù)測模型和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高財政收入和支出的預(yù)測精度，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。建立專業(yè)的預(yù)測團隊，定期對經(jīng)濟形勢和財政收支情況進行分析和預(yù)測，提供決策支持。最后，強化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，確保年度預(yù)算和中期預(yù)算一旦確定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。設(shè)立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管系統(tǒng)，實時跟蹤和評估預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，確保預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。最終，通過這一系列具體措施，實現(xiàn)財政資源的科學(xué)配置和高效利用，提高財政可持續(xù)性。

（三）強化規(guī)劃統(tǒng)籌和可操作性，大力提質(zhì)增效

預(yù)算反映“政策圖譜”的前提是財政目標(biāo)、政策規(guī)劃的明確和細化。我國應(yīng)重視政策目標(biāo)和政策規(guī)劃轉(zhuǎn)化為支出水平的可能性和可行性，這不僅意味著政策規(guī)劃的設(shè)計者應(yīng)注重項目和政策的細化，防止目標(biāo)設(shè)置太空，水分太大，落地可能性不高，還意味著預(yù)算的編制者應(yīng)重視預(yù)算編制質(zhì)量，盡可能地將財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等宏觀政策需求及其政策影響投射到年度預(yù)算和中期預(yù)算的收入框架和支出框架中，從資金層面反映政策統(tǒng)籌格局，為政策制定者和執(zhí)行者提供參考。同時，建立完善的預(yù)算績效管理體系，對財政資金的使用效果進行全面評價。通過將預(yù)算績效改革與中期預(yù)算改革相結(jié)合，對各級政府和部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行嚴(yán)格考核，綜合評估資金使用效率、項目完成情況、社會效益等方面，獎優(yōu)罰劣，確保財政資金用在刀刃上。通過建立優(yōu)先次序機制，制定財政支出優(yōu)先級，引導(dǎo)各級政府將財政資金更多地投向民生保障、科技研發(fā)和環(huán)境保護等領(lǐng)域，提高財政支出的質(zhì)量和效益，減少低效和無效支出。通過信息化手段，提高財政資金使用的透明度和可追溯性，定期公布財政預(yù)算和執(zhí)行情況，接受社會監(jiān)督。 [Reform]

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Thoughts on the Mid-term Budget Reform under the New Round of Fiscal and Tax System Reform

BAI Yan-feng HOU Wei-yi

Abstract： The new round of fiscal and tax system reform is an important component of the comprehensive deepening of reform， and is a profound transformation related to the modernization of the national governance system and governance capacity. By establishing a theoretical connection between the mid-term budget reform and the core objectives of the new round of fiscal and tax system reform， this paper analyzes the internal mechanism of the mid-term budget framework in improving fiscal capacity， promoting the modernization of the national governance system and governance capacity. The medium-term budget framework is an ideal "pivot" in the new round of fiscal and tax system reform to enhance fiscal stability， help improve fiscal quality and efficiency， and achieve optimal financial balance. At present， China's budget management reform has entered a deep stage， and the deepening of mid-term budget reform faces many obstacles， which are difficult to meet the needs of high-quality development in China and are not conducive to the modernization of the national governance system and governance capacity. The new round of fiscal and tax system reform should further deepen mid-term budget reform， increase budget coordination efforts， promote macro policy coordination and cooperation， strengthen fiscal budget management， enhance fiscal sustainability， strengthen planning coordination and operability， vigorously improve quality and efficiency， and enable finance to better support national development strategies.

Key words： mid-term budget reform; financial and tax system reform; financial planning; government governance

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“推進共同富裕的數(shù)字財稅治理研究”（22VRC121）。

作者簡介：白彥鋒，中央財經(jīng)大學(xué)研究生工作部部長、研究生院院長，教授、博士生導(dǎo)師；侯微怡，中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院博士研究生。中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院王策勛亦參與了該文撰寫。

①《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》中“中期財政規(guī)劃”被界定為“中期預(yù)算的過渡形態(tài)”。世界銀行一般使用Medium-Term Expenditure Frameworks（MTEF）特指“中期預(yù)算”，并基于功能范圍將其區(qū)分為“中期財政框架、中期預(yù)算框架、中期績效框架”三個階段。本文“中期財政規(guī)劃、中期預(yù)算框架、跨期預(yù)算”等詞均指代中期預(yù)算這一概念。