摘要：2015年以來，四川省加強地方政府債務管理，深入研究、創(chuàng)新手段、全力推動，強化債務風險的防范與化解，取得了初步成效。在充分吸納各方意見的基礎上，研究制定了系列政府債券管理的具體操作細則，已逐步建立起“1+N”政府債務管理制度體系。由于區(qū)域性的債務風險不容忽視，妥善化解政府存量債務，嚴控財政隱性債務增量，防范顯性和隱性風險已經(jīng)刻不容緩。在新發(fā)專項債規(guī)模逐年上升的背景下，落實債券信息披露的實質性目標，通過打破信息孤島，建立互聯(lián)互通信息化監(jiān)管平臺，持續(xù)優(yōu)化債券全生命周期下的會計核算與監(jiān)督，讓債券從預算管理到績效評價首尾呼應、始末貫通，對紓解地方政府債券風險、推動四川省地方政府項目和公共事業(yè)建設高質量發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

關鍵詞：地方政府債券；全生命周期；信息披露；風險防范

中圖分類號：F812.5文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）19-0035-06

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.19.009

1引言

地方政府債券（localgovernmentbond）也稱市政債券（municipalsecurities），作為地方政府項目和公共事業(yè)建設的重要融資方式，因其具備僅次于“金邊債券”的安全性、利率固定、利息收入免稅等優(yōu)勢，故流動性強、抵押價值較高。截至2023年第四季度，四川省地方債券發(fā)行總規(guī)模達19966億元，債券融資環(huán)境得到實質性改善，發(fā)行增量提速較快，存量債券總體規(guī)模持續(xù)保持高位增長，債券二級市場交易比較活躍。四川省地方政府債券的快速增量，緩解了區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，在助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設中起到了積極作用，但同時給地方政府債券管理帶來了挑戰(zhàn)，進一步落實地方政府債券的預算控制，優(yōu)化債務結構，有效管控存量，加強債券“發(fā)行、使用、管理、清償”各階段在內的全生命周期管理，建立健全債券信息化管理機制，防范和化解重大風險等，仍是目前各級政府的重點工作之一。因此，深刻學習領會習近平關于調查研究的重要論述，深入調研和分析四川省地方政府債券的現(xiàn)狀，研究債券管理機制和風險防范化解措施，為地方政府決策及實務工作提供借鑒參考具有重要的現(xiàn)實意義，亦有助于在踐行習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想中推動四川省地方政府融資、地方政府項目和公共事業(yè)建設高質量發(fā)展。

2地方政府債券概念與綜述

2.1地方政府債務

政府債務是政府作為債務人，與債權人發(fā)生的權利義務關系。會計定義是由政府過去的交易事項形成的，預期將會導致政府資源（經(jīng)濟利益或服務）流出的現(xiàn)時義務。而從公共風險視角來看，政府債務的產生是由于承擔和化解公共風險而導致財政資源流出的現(xiàn)時或潛在義務。

按照債務人、發(fā)債方式、償還期限、承擔責任等方面的差異，地方政府債務有著不同形式的分類。世界銀行高級顧問漢納普拉科瓦（HanaPolackova）（2002）提出了“財政風險矩陣”理論，從法律責任和道義責任的角度，將政府債務劃分為“顯性負債”和“隱性負債”，顯性負債通常為法律或合同所確認的債務，隱性債務通常是政府出于公共利益或因利益集團壓力而承擔的道義債務。［1］從債務責任確定性和非確定性的角度，政府負債可劃分為在任何情況下都存在的“直接負債”和只在特定事件發(fā)生時才存在的“間接負債”。由此，地方政府債務具體可劃分為直接顯性負債、間接（或有）顯性負債、直接隱性負債和間接（或有）隱性負債四大類型。

2.2地方政府債券

《財政總預算會計制度》第26條規(guī)定：政府債務是一級財政所承擔的能以貨幣計量、需以資產償付的債務。包括應付及暫收款項、按法定程序及核定的預算舉借的負債、借入財政周轉金等。從法律角度視角來看，地方政府債券是政府及其職能部門作為債務人，或由政府直接或間接提供擔保，按照法律規(guī)定和合同協(xié)議向債權人承擔還本付息義務的債務。政府國際會計準則委員將地方政府債券界定為：政府作為公共主體在提供公共產品中，由過去的交易事項形成，未來將會導致政府資源流出的現(xiàn)時義務。從經(jīng)濟學視角來看，地方政府既是公共主體又是市場主體，從某種意義上講，地方政府債券是財政赤字的體現(xiàn)，其本質是負債在時點上的一種存量。政府是債券風險的最終承擔者，地方政府債券更多的是由各級地方政府承擔償債義務。

3四川省地方政府債券運行情況分析

3.1發(fā)行規(guī)模及總體運行情況

截至2023年第四季度，四川省地方債發(fā)行總規(guī)模19966億元，其中一般債券存量7448億元，專項債券存量12518億元，存量規(guī)模位居全國34個?。▍^(qū)、市）的前三位。［2］從結構上看，發(fā)行以專項債券居多，債券期限以10～30年長期為主。從債券種類看，一般債和專項債發(fā)行規(guī)模分別為1178億元和2916億元，專項債規(guī)模全國排名第四位。從債券利率來看，地方政府債券平均發(fā)行利率由2021年的3.43%逐年下降至2023年的3.07%。

2023年當年發(fā)行規(guī)模為4094億元，其中一般債1178億元，專項債2916億元。新增債券發(fā)行規(guī)模為2566億元，其中新增一般債376億元，新增專項債2190億元，一般債和專項債發(fā)行規(guī)模比為3∶7。四川省通過中央政府直接轉貸向國際組織的借款全部轉貸市縣，發(fā)行地方政府一般債券中的15%由省級留用，其余85%全部轉貸市縣，發(fā)行的專項債券全部轉貸市縣。

3.2地方專項債券發(fā)行及運行情況

2022年四川省發(fā)行專項債2269.5億元，2023年發(fā)行專項債2190億元，較去年同期下降3.5%。2022年之前，四川省專項債券發(fā)行期限以5～10年中長期為主，2023年逐漸轉向以10～30年長期為主，債券期限10年及以上達到66.20%，10年期占比31.13%，30年期占比25.35%。

近年來，專項債募投領域主要分布在市政產業(yè)園區(qū)基礎設施、社會事業(yè)及安居工程領域。以2023年為例，市政園區(qū)投入占比約33%，投入資金總額為715億元。為持續(xù)縮短成都市與省內其他地區(qū)經(jīng)濟體量的差距，解決四川省長期區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問題，募集資金投入?yún)^(qū)縣級項目的占比進一步增加。具體募投分布情況如圖1所示。

圖1四川省地方債券募投領域分布

數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。

在推動城市群、都市圈建設，適應數(shù)字化、智能化等新技術的快速發(fā)展需求，促進產業(yè)升級、經(jīng)濟轉型和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的背景下，約占專項債總募集額四成左右的資金投向了“兩新一重”項目。從二級投向領域分析，其中有超過半數(shù)的資金投向了“新型城鎮(zhèn)化建設”項目，另外近三成的資金投入到交通、能源和農林水利等“重大工程”，“新型基礎設施建設”的投資占比略少，但在政策引領下呈逐年攀升之勢。

4四川省地方政府債券管理實踐述評

2015年至今，四川省加強地方債務管理，深入研究、創(chuàng)新手段、全力推動，強化債務風險的防范與化解，取得了初步成效。在充分吸納各方意見的基礎上，研究制定了預算管理、規(guī)?？刂?、風險預警等加強政府債務管理的具體操作細則，先后出臺《四川省政府性債務管理辦法》《四川省政府債務預算管理暫行辦法》等系列制度，已逐步建立起“1+N”政府債務管理制度體系。近年來四川省出臺的相關管理機制與具體舉措如表1所示。

4.1政府債務全面納入預算管理

四川省構建了“1+N”政府債務管理制度體系，嚴格執(zhí)行政府債務收支納入預算管理，并對債務進行分級分類管理，進一步細化償債計劃編制要求。對存量債務進行清理甄別，報經(jīng)國務院批準后實施債券置換，解決過渡期在建項目融資政策在執(zhí)行中的問題。同時，將土地出讓金全額納入政府性基金預算，嚴格實行土地出讓金“收支兩條線”管理，保障相應債務的還款資金來源。

4.2政府債務風險化解及應急處置管理

第一，全面摸清債務情況。在實施重點領域基建補短板的同時，防范化解隱性債務的發(fā)生。對于還本付息負擔過大、期限結構不合理的存量債務，采用債券置換等化解方案，調整債務期限結構，減輕付息壓力。

第二，明確劃分政府與社會資本各自的投資領域。為降低政府債務風險，鼓勵社會資本參與有一定收益的公益性事業(yè)投資運營，政府募投定向市場無法有效配置資源的領域。

第三，管控政府債務擔保行為。指導平臺企業(yè)平穩(wěn)過渡轉型，規(guī)范新型融資模式，定期監(jiān)測債務風險，實施問責制度。

第四，開展地方政府債券信用評級。通過公開方式選定中債資信評估有限責任公司為信用評級機構，定期依法公開評級結果。

第五，定期開展債務風險評估。在處置政府債務風險突發(fā)事件方面，專門設置了應急處置預案，明確風險等級及其認定標準。強化考核問責，將債務風險情況納入領導干部經(jīng)濟責任審計，將責任人納入考核范圍并依法追責。

4.3規(guī)范土地融資管理

2018年，四川省進一步落實土地融資規(guī)范性管理，嚴令禁止以地融資等違規(guī)行為，清理違法違規(guī)的土地融資項目，發(fā)布了土地抵押融資的具體標準，擬定了對平臺企業(yè)、土儲機構相關土地業(yè)務的總體指導意見。通過完善手續(xù)、提前還貸、解除或者置換抵押物、依法注銷違規(guī)土地證、追繳出讓金和契稅等措施，有效推進違規(guī)行為和項目的整改。

4.4 實施專項債全生命周期管理

2021年，四川省財政廳、四川省發(fā)展和改革委員會、四川省自然資源廳、四川省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合印發(fā)了《四川省地方政府專項債券全生命周期管理辦法》，這是全國首個省級政府出臺的專項債券全生命周期管理辦法，體現(xiàn)了四川省在專項債券管理的頂層設計、流程設計、部門協(xié)同配合、風險管理等方面的實踐與創(chuàng)新，實現(xiàn)了政府債"借、用、管、還"全生命周期的系統(tǒng)化和制度化管理。建立政府債券項目庫制度，規(guī)范了系統(tǒng)開發(fā)項目競爭性磋商采購流程。專項債全生命周期管理辦法，健全了政府融資機制，有助于防范化解政府債務風險。

4.5常態(tài)化調研審查，指導協(xié)調工作

成立“四川省政府性債務管理協(xié)調小組”，負責指導督促全省開展政府性債務管理工作，研究處理存量債務清理甄別、過渡期在建項目融資等政策執(zhí)行中的問題。定期到資陽市、安岳縣、巴中市等地實地調研工程建設項目、專項債券資金使用情況，召開了片區(qū)防范化解地方政府債務風險座談會，督辦資金撥付進度，確保項目早投資、早見效，降低債務風險。充分發(fā)揮財政職能職責，研究完善政策機制，支持探索實踐。

5四川省地方政府債券運行現(xiàn)狀評析

地方政府債務的運行及風險防控管理需要從法律、行政、市場等層面共同發(fā)力，通過完善配套機制進行約束得以實現(xiàn)。當前，四川省已著力從舉債方式、債務收入的用途界定、償債保障等方面，逐步建立了宏觀層面的運行管理機制。從立法約束的角度，出臺了預算管理、限額管理、信用評級等常態(tài)化監(jiān)管制度，后期應當在償債保障、信息披露、風險預警方面給予更多關注，特別是在新發(fā)專項債券規(guī)模逐年上升的背景下，微觀層面的會計監(jiān)督和審計監(jiān)察方面還有諸多需要規(guī)范改進的實施細則，在制度建設、風險化解、財會監(jiān)督等方面還有待進一步的改進和完善，在信息化建設方面還存在創(chuàng)新與拓展的發(fā)展空間。

5.1債券信息披露：實質性目標難以落實

長期以來，由于地方政府債券的信用評級多為3A級，投資者對地方政府債券的兌付有著較高預期，債券信息披露的關注度大幅降低。地方政府按照制度規(guī)定，實施每個程序與環(huán)節(jié)的公開信息披露，以保護投資者利益。從實際執(zhí)行情況分析，信息披露的詳略程度、規(guī)范性、時效性等顯得良莠不齊，實際使用資金的基層單位上報信息粗略，把握債券存續(xù)期間重大事項披露的尺度不一，造成信息披露的滯后與遺漏，信息披露的實質目標難以落實。

5.2信息化監(jiān)管平臺：無法互聯(lián)互通的信息孤島

信息化建設是地方政府債券監(jiān)管的重要抓手，信息化監(jiān)管平臺建設的目標是及時、準確地反映債務運行的全過程。目前，省內多數(shù)債券主體機構尚未搭建信息化系統(tǒng)，部分已建設的單位之間未形成監(jiān)管信息的互聯(lián)互通。不能及時掌控資金的籌集入庫、撥付轉貸、運營收益、本息收付等運行軌跡，無法形成穿透性監(jiān)管，不能為債券績效評價提供直接依據(jù)。財政預算管理已建成的一體化信息系統(tǒng)，與相關項目建設單位、用債單位已覆蓋的財務管理信息系統(tǒng)之間，形成了一個個信息孤島，這些相對獨立的信息孤島如果能夠進行有效的銜接與交互，將實現(xiàn)數(shù)據(jù)和報告的自動生成與更新，傳送即時風險預警提示，形成實時動態(tài)監(jiān)管和精準監(jiān)控。

5.3會計核算與監(jiān)督：缺乏標準、規(guī)范和統(tǒng)一性

從地方政府債券全生命周期過程中的會計主體來看，涉及地方各級政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)、平臺公司等，且各主體執(zhí)行不同的會計準則。地方政府債券舉借時全面納入了預算管理，但其形成資產、負債的歸屬問題卻并不明確，會計事項核算的主體界定不清，個別資產并未納入行政事業(yè)單位的賬內核算，導致政府債務預算與實際財務結果不相符，資金來龍去脈無法查證。

由于地方債券項目涉及不同類別的會計主體，運行流程和環(huán)節(jié)錯綜復雜，單位及部門之間的會計確認標準未實行統(tǒng)一，造成資金收付登記和財產賬目錯亂。會計核算內容不全面，會計科目的分類與設置缺乏科學性，地方政府負債未考慮隱性負債，可能產生的或有負債和預計負債欠缺認定標準，無法充分披露實際債務底數(shù)。

5.4預算與績效：首尾脫節(jié)，應用效果不佳

四川省地方政府債券實施全面預算管理以后，亟須建立有效的債務績效評價機制，債券預算體系與績效評價機制的適配度，決定了債券效益與效用目標的達成度。由于極力追求規(guī)模效應，在項目論證不夠充分、條件不夠成熟的情況下編制預算，導致專項債券籌集資金到賬后不能及時展開項目建設，資金被閑置的現(xiàn)象屢有發(fā)生，個別專項債券項目的實際收益情況不容樂觀，難以彌補債務本息。

同時，地方債績效評價的結果未能體現(xiàn)出應有的價值，債券績效評價結果束之高閣，基層單位甚少將評價結果與預算進行比較分析，債券績效評價結果沒能為資源配置決策形成有力支撐。

6地方政府債券的風險化解及規(guī)制路徑

總體來看，四川省政府債務總體風險可控，地方債的到期分布相對均衡，存量債務及顯性債務體量較大，還本付息負擔較重。同時，融資平臺有息債務也會增加債務壓力，未來仍需持續(xù)關注部分市縣的隱性債務風險和償債能力。當前，四川省“三?！眽毫^大，區(qū)域性的債務風險不容忽視，妥善化解政府存量債務，嚴控財政隱性債務增量，加強會計信息披露、審計監(jiān)察、信息化建設等，防范顯性風險和隱性風險，仍然是迫在眉睫的重要工作。

6.1全生命周期會計監(jiān)督與信息披露

會計核算信息是反映和監(jiān)督經(jīng)濟事項的重要依據(jù)，提升會計信息披露質量可以降低債券融資成本，讓市場公開透明，使權益人權益得到保障。全方位披露地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、用途、風險等相關信息，定期公布地方政府的財務狀況和運行情況，向投資者提供相關決策支持，及時預判和評估風險。

一方面，在全生命周期會計核算模式下，充分發(fā)揮以權責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制并行的雙基礎、雙分錄的政府會計核算優(yōu)勢，在認定預算收支的同時，對相關資產、負債的增減變動進行確認和計量。各類應收轉貸款項、轉貸放款項需要進行明細核算，并在政府財務會計報表資產項目中分類列報；按照政府債務、應付轉貸款項目進行明細核算，并在報表的負債類項目中分類列報；對于相關項目形成的償債基金，應當在凈資產報表項目中按照政府性和一般性分類，以基金項目進行列報。揭示自債券發(fā)行、資金撥付使用，到項目收益及還本付息的資金運動全過程，客觀真實地反映債務底數(shù)與償債能力。

另一方面，地方政府債券相關信息的披露應當滿足各類信息使用者的要求，處于全生命周期內的財務信息和非財務信息應當完全公開披露。在財務報告附注中，抑或單獨編制地方政府債務項目分析報表，列示資產、負債、收入、支出項目的余額變動等財務信息，反映經(jīng)確認的顯性負債和未入表的隱性負債（或有負債），揭示債券的發(fā)行價格、限額、利息、結構等相關非財務信息。

6.2風險專項審計與監(jiān)察

地方財政實力、項目建設需求和資金使用效率等，應當納入財會監(jiān)督的重點監(jiān)察范疇，審查新增債務發(fā)行流程的合規(guī)合法性，以及債券發(fā)行限額分配的合理性。

第一，建立償債比率指標、趨勢分析指標、績效分析指標體系，測評綜合債務率、隱性債務率等風險指標，確定風險專項審計目標。

第二，核實債務限額完整、足額編入預算情況，期初預算下達、預算執(zhí)行和預算調整情況。

第三，審核債券資金效用，審查資金撥付進度，未形成實物工作量的閑置資金，以及債務資金違規(guī)用于經(jīng)常性項目支出等。

第四，審核專項債券對應資產入賬入表情況，查實產權主體、債務主體、受益主體及其配比關系。關注專項債券項目實際上繳收益、銀行賬戶數(shù)據(jù)、還本付息等會計核算信息。

第五，建立債券信用評級、信息公開、績效評估等審計風險識別和協(xié)作協(xié)同機制，實現(xiàn)審計信息共享，從而提高審計監(jiān)督的協(xié)同效應，有效發(fā)揮審計的預警監(jiān)督功能。

6.3預警防控與數(shù)字化動態(tài)監(jiān)管

政務服務數(shù)字化轉型已成為各級政府順應數(shù)字化發(fā)展的必然趨勢，運用數(shù)字化信息技術為政府債務管理賦能。

第一，構建適宜的評價指標和方法體系，啟用科學的風險預警系統(tǒng)，實施持續(xù)有效的動態(tài)監(jiān)測，有助于政策精準適配，提升債務風險預警服務效能。

第二，建立覆蓋債券全生命周期的數(shù)字化服務監(jiān)管體系，對地方政府的財政狀況進行等級量化，一旦觸動相應等級的風險預警，將自動啟動地方財政和項目的監(jiān)控和應急處理，并在確認財務狀況轉好之前持續(xù)監(jiān)控，直至預警解除，從而有效地推進債務動態(tài)監(jiān)管治理。

6.4全生命周期績效運行監(jiān)控

搭建地方政府債券全生命周期績效評價架構，分別從債券發(fā)行、項目建設、債券管理、還本付息四個階段，建立各周期的績效評價指標體系。債券發(fā)行階段主要考核發(fā)行限額、預算、結構等，與發(fā)行決策相關的指標；項目建設階段考核的是資金撥付、建設進度、項目收益、資金進度與建設進度的匹配度等，與項目建設實施相關的指標；債券管理階段則重點關注債券的風險比率、制度建設、監(jiān)督反饋、信息披露等，與資金配置使用效率相關的指標；還本付息階段考核的是債券還款計劃執(zhí)行情況、資產形成情況、項目的生態(tài)效益、社會綜合效益等。

從項目立項到產生社會效益，還應當考慮發(fā)行決策、實施過程、項目產出、綜合效益等財務評價指標的考核?？冃е笜说脑O計應涵蓋定性評價與定量評價，財務信息和非財務信息的評價，采用單位自評與第三方評價相結合的方式。明確各周期的評價主體與被評價主體，統(tǒng)籌兼顧債券發(fā)行期、項目建設期、績效評價期以及考核的頻次，實現(xiàn)地方政府債券事前立項論證、事中實施控制、事后評價考核的全程監(jiān)控。

6.5多元化融資渠道與融資平臺市場化轉型

提高地方政府債券市場的活躍度，增加市場交易量，增強債券流動性，從而分散因投資單一而發(fā)生的系統(tǒng)、集中風險。

第一，拓寬融資渠道，吸收各方的現(xiàn)實或潛在投資人，鼓勵其加入長期債券投資行列，避免資金的短暫性流動影響市場交易的持續(xù)穩(wěn)定。

第二，理順政府與市場的關系，明確劃分政府與市場職能的邊界，逐步弱化政府在非經(jīng)營性項目中的融資職能，解綁政府兜底責任等預期風險。將政府行為與市場行為分離，政府信用和企業(yè)信用分離，政府的社會責任與企業(yè)的經(jīng)濟責任分離。分步、分級、分層推進融資平臺公司向市場化轉型，從根本上管控地方政府隱性債務規(guī)模的擴展。在踐行習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想中，推動四川省地方政府融資、地方政府項目和公共事業(yè)建設高質量發(fā)展。[HJ1]

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