摘 要：“將基層管理迫切需要也能有效承接的權(quán)責(zé)事項(xiàng)依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”，是中央政府要求地方政府強(qiáng)力推進(jìn)的重大改革舉措。行政執(zhí)法賦權(quán)是對(duì)這一改革事項(xiàng)的學(xué)理描述，旨在將行政職權(quán)、行政編制、行政責(zé)任、行政執(zhí)法裝備等行政執(zhí)法資源，借由依法律執(zhí)行、依政策執(zhí)行兩種途徑，實(shí)現(xiàn)從法定行政主體向另一法定主體轉(zhuǎn)移。行政執(zhí)法賦權(quán)催生一種新型行政職權(quán)流轉(zhuǎn)理論，傳統(tǒng)法學(xué)理論中的行政授權(quán)、行政委托理論無法對(duì)其解釋。基層能否以及如何承接急遽下沉的執(zhí)法權(quán)限，不無疑慮。行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐面臨行政法理缺位、承接對(duì)象存疑、權(quán)責(zé)不相適配、制度保障不足等難題。由于該項(xiàng)改革具有典型的行政執(zhí)行屬性，即同時(shí)受依法律執(zhí)行與依政策執(zhí)行治理邏輯調(diào)控，倘若法律與政策無法實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)，則極易觸發(fā)行政復(fù)議與行政訴訟從而引發(fā)基層行政糾紛風(fēng)暴。行政執(zhí)法賦權(quán)的核心是對(duì)行政執(zhí)法資源的縱向配置，為此，可圍繞主體維度精準(zhǔn)配置執(zhí)法資源，聚焦序維度完善賦權(quán)程序規(guī)則，沿循責(zé)任維度嚴(yán)格基層賦權(quán)責(zé)任分配，有助于穩(wěn)序推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)改革實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法賦權(quán)；依法律執(zhí)行；依政策執(zhí)行；行政執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０24）04 — ０125 — ０６

2023年7月，習(xí)近平總書記在二十屆中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話指出，“將基層管理迫切需要也能有效承接的權(quán)責(zé)事項(xiàng)依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”，［１］這為強(qiáng)力推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)提出了明確要求。目前，各級(jí)地方黨委政府正大力推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)工作，將包括行政職權(quán)、行政編制、行政執(zhí)法裝備等行政執(zhí)法資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉，旨在破解基層行政執(zhí)法實(shí)踐長(zhǎng)期存在的“看得見卻管不著、管得著卻看不見”的治理難題。從政策層面觀察，行政執(zhí)法賦權(quán)具有充足的政策依據(jù)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)被實(shí)踐部門稱為“5號(hào)文件”的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（中辦發(fā)〔2019〕5號(hào)），對(duì)推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)提出具體要求。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)辦函〔2023〕51號(hào)），也表明國(guó)家加強(qiáng)在應(yīng)急管理為代表的專項(xiàng)執(zhí)法領(lǐng)域深入推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)發(fā)展。［2］2023年12月，黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的北京市機(jī)構(gòu)改革方案，明確提出要進(jìn)一步為基層擴(kuò)權(quán)賦能，正成為2024年全國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革關(guān)注的焦點(diǎn)。［３］從法律層面觀察，行政執(zhí)法賦權(quán)具有典型的行政執(zhí)行屬性，即同時(shí)受依法律執(zhí)行與依政策執(zhí)行的治理邏輯調(diào)控。從實(shí)踐層面觀察，行政執(zhí)法賦權(quán)除了內(nèi)涵界定不清之外，還面臨諸如行政法理缺位、承接對(duì)象存疑、權(quán)責(zé)不相適配、制度保障不足等挑戰(zhàn)，極易引發(fā)諸如行政復(fù)議或行政訴訟為表征的基層行政糾紛風(fēng)暴。［４］為此，本文在廓清行政執(zhí)法賦權(quán)基本內(nèi)涵基礎(chǔ)上，重點(diǎn)揭示行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐中存在的難題，并提出相應(yīng)解決舉措，旨在為穩(wěn)序推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)改革實(shí)踐提供法治保障。

一、行政執(zhí)法賦權(quán)的基本內(nèi)涵

盡管“5號(hào)文件”明確指出要加快推進(jìn)行政執(zhí)法下沉領(lǐng)域的“賦權(quán)”實(shí)務(wù)，但目前我國(guó)法律法規(guī)與法學(xué)理論中并沒有“行政執(zhí)法賦權(quán)”概念。因此，為穩(wěn)妥推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)改革實(shí)踐，有必要對(duì)其學(xué)理內(nèi)涵予以澄清。

（一）“賦權(quán)”的法律屬性

從行政法理視角出發(fā)，首先要界定“賦權(quán)”的法律屬性。“賦權(quán)”一詞最初在本體論意義上注重對(duì)“權(quán)力與控制”的主客觀感知，其旨在提升弱勢(shì)群體的心理能力和社會(huì)參與能力。［5］賦權(quán)理論（Empowerment Theory）源于西方社會(huì)工作學(xué)界，學(xué)界將其用于社會(huì)工作者對(duì)弱勢(shì)族群的理論分析，目前該理論已經(jīng)廣泛適用于教育學(xué)、公共行政、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域。與法學(xué)界較為相關(guān)的是賦權(quán)理論中的“組織賦權(quán)”概念，是指政府通過放權(quán)與授權(quán)兩種方式來孵化培育能夠?qū)崿F(xiàn)廣泛社區(qū)參與治理目標(biāo)的社會(huì)組織。［6］

（二）“行政執(zhí)法”的場(chǎng)景適用

相較“賦權(quán)”而言，“行政執(zhí)法”是法學(xué)界較為常見的學(xué)理概念，主要在三個(gè)場(chǎng)景中使用。第一個(gè)場(chǎng)景是“行政吸收?qǐng)?zhí)法”。在此場(chǎng)景中，使用“行政執(zhí)法”的目的是闡明“行政是對(duì)法律的執(zhí)行”。因此，“執(zhí)法”的涵義被“行政”所吸收，所謂“行政執(zhí)法”即“行政”。第二個(gè)場(chǎng)景是“行政權(quán)形態(tài)”。根據(jù)行政權(quán)的表現(xiàn)方式，可將行政與法的關(guān)系分為行政立法、行政執(zhí)法、行政司法。其中，行政執(zhí)法描述的是行政主體依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)現(xiàn)政府善治的行政行為。一般，在內(nèi)部行政法律關(guān)系模型中發(fā)生的內(nèi)部行政行為不具有可訴性，但在外部行政法律關(guān)系中針對(duì)行政相對(duì)人作出的行政執(zhí)法行為則具有可訴性。第三個(gè)場(chǎng)景是“行政行為形態(tài)”。在此場(chǎng)景中，行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等均可視為行政執(zhí)法。此時(shí)，行政執(zhí)法須有嚴(yán)格的法律依據(jù)，其執(zhí)行亦須受到行政程序或正當(dāng)程序原則約束，行政執(zhí)法后果會(huì)觸發(fā)行政訴訟以及國(guó)家賠償制度。因此，有關(guān)“行政執(zhí)法”內(nèi)涵的具體指向，需在不同場(chǎng)景中予以厘清。［7］

（三）行政執(zhí)法賦權(quán)的涵義證成

行政執(zhí)法賦權(quán)內(nèi)涵可通過賦權(quán)、行政執(zhí)法的基本涵義以及排除“綜合行政執(zhí)法”等內(nèi)涵的方式予以證成。顯然，從上述賦權(quán)理論特別是組織賦權(quán)維度，能夠清晰表明“行政執(zhí)法賦權(quán)”中的“賦權(quán)”關(guān)乎上級(jí)人民政府及其工作部門的行政職權(quán)與下級(jí)人民政府行政職權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是，此種行政職權(quán)流轉(zhuǎn)所發(fā)生的場(chǎng)域是何種場(chǎng)景中的“行政執(zhí)法”、是否等同于“綜合行政執(zhí)法”，則仍需進(jìn)一步探究。

首先，可用排除方法簡(jiǎn)化證成。從前述場(chǎng)景化的行政執(zhí)法涵義考慮，可直接排除第二、三種場(chǎng)景中的“行政權(quán)形態(tài)”與“行政行為形態(tài)”。其原因在于，目前各地推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)的依據(jù)并不以法律為限，黨的政策、政府政策同樣是當(dāng)下行政執(zhí)法賦權(quán)的依據(jù)；推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)的程序并不以法定程序?yàn)橄?，而是在程序選擇上呈現(xiàn)巨大裁量特征；推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)的法律救濟(jì)也并不以行政訴訟與國(guó)家賠償為主，而更多表現(xiàn)為內(nèi)部行政法律監(jiān)督。

其次，可用語義分析加固證成。行政執(zhí)法賦權(quán)當(dāng)中的“行政執(zhí)法”是否屬于第一種場(chǎng)景中的“行政吸收?qǐng)?zhí)法”？本文認(rèn)為，行政執(zhí)法賦權(quán)當(dāng)中的“行政執(zhí)法”實(shí)質(zhì)就是“行政吸收?qǐng)?zhí)法”。這是因?yàn)椤靶姓本哂袃芍睾x：一種是“政治—行政”結(jié)構(gòu)中的涵義，表明行政執(zhí)法是行政主體對(duì)政治共同體意志的執(zhí)行；另一種是“法律—行政”結(jié)構(gòu)中的涵義，表明行政執(zhí)法是行政主體對(duì)憲法法律共同體意志的執(zhí)行。行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐顯示，行政執(zhí)法賦權(quán)改革并不以上級(jí)政府向下級(jí)政府流轉(zhuǎn)行政職權(quán)為限，在科層制之間所流轉(zhuǎn)的是包括行政職權(quán)、行政編制、行政責(zé)任、行政執(zhí)法裝備在內(nèi)的系統(tǒng)性行政執(zhí)法資源。

最后，可用縱橫形態(tài)顯示證成?！?號(hào)文件”要求積極推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限向基層延伸和下沉，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，這同時(shí)提出了縱向行政執(zhí)法賦權(quán)、橫向綜合行政執(zhí)法兩種改革任務(wù)。就橫向綜合行政執(zhí)法而言，學(xué)界存在三種理解。一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，“綜合行政執(zhí)法”是指行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織依法從事各種行政執(zhí)法活動(dòng)的總稱。［8］另一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，綜合行政執(zhí)法指依法成立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)一個(gè)行政機(jī)關(guān)，以一個(gè)獨(dú)立、完整的行政主體身份，享有并行使原屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上相互關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)力，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任［9］。此外，學(xué)界還存在“大行政執(zhí)法”概念，是指通過一定的法治機(jī)制將較為分散的碎片化的執(zhí)法狀況予以整合，形成職能相對(duì)集中、功能相對(duì)齊全、成規(guī)模的行政執(zhí)法格局。［10］可見，這三種理解所試圖構(gòu)建的是橫向形態(tài)的行政權(quán)、橫向形態(tài)的行政行為，同時(shí)向某一個(gè)行政主體集中，顯然不同于行政執(zhí)法賦權(quán)所描述的縱向形態(tài)的行政執(zhí)法資源轉(zhuǎn)移。

綜上所述，行政執(zhí)法賦權(quán)是指行政職權(quán)、行政編制、行政責(zé)任、行政執(zhí)法裝備等行政執(zhí)法資源，借由法律與政策依據(jù)從法定行政主體向另一法定主體轉(zhuǎn)移。行政執(zhí)法賦權(quán)的核心是行政執(zhí)法資源的流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)是在內(nèi)部行政體系中對(duì)行政執(zhí)法資源進(jìn)行縱向配置。

二、行政執(zhí)法賦權(quán)的實(shí)踐難題

（一）行政法理缺位

由于行政執(zhí)法賦權(quán)改革實(shí)踐不同于綜合行政執(zhí)法改革、“放管服”改革，［11］也不同于相對(duì)集中行使處罰權(quán)、行政執(zhí)法下沉到底［12］等學(xué)理表述。事實(shí)上，行政執(zhí)法賦權(quán)也不同于傳統(tǒng)行政法學(xué)界所說的行政授權(quán)、行政委托。行政授權(quán)是指法律法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定行政主體通過法定方式將行政職權(quán)部分或者全部授予另一行政機(jī)關(guān)的法律行為，被授權(quán)者在所授職權(quán)范圍內(nèi)具備處理相應(yīng)事務(wù)權(quán)力的同時(shí)亦須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。行政委托是指行政主體將其職權(quán)部分依法委托給其他組織的法律行為，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。從依據(jù)、名義、行政權(quán)轉(zhuǎn)移對(duì)象即可得出行政執(zhí)法賦權(quán)并非行政授權(quán)、行政委托。從依據(jù)維度分析，行政執(zhí)法賦權(quán)的依據(jù)是法律和政策，而行政授權(quán)與行政委托的依據(jù)不包括政策。從名義維度分析，由于行政授權(quán)從前述依據(jù)維度分析即已被排除，則此處分析行政委托即可。在行政委托法律關(guān)系中，受委托者并非以自身名義實(shí)施行政權(quán)，而是以委托機(jī)關(guān)名義行使。在行政執(zhí)法賦權(quán)法律關(guān)系中，當(dāng)行政主體的執(zhí)法資源從一個(gè)行政主體向另一個(gè)行政主體轉(zhuǎn)移后，后者就可以自身名義實(shí)施行政權(quán)，而無需以前者名義實(shí)施。行政執(zhí)法賦權(quán)的這一獨(dú)特法理，直接影響了行政執(zhí)法資源在行政科層的縱向配置，但所涉及的行政法理仍有待學(xué)界闡釋。

（二）承接對(duì)象存疑

目前，行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐主要是將縣級(jí)及其工作部門的行政執(zhí)法資源，向鄉(xiāng)政府、鎮(zhèn)政府、街道辦事處轉(zhuǎn)移。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處是否都具備承接上級(jí)政府及其工作部門行政執(zhí)法資源的法律依據(jù)？從現(xiàn)有法律依據(jù)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備合法依據(jù)，但街道辦事處缺乏明確法律依據(jù)。我國(guó)《憲法》第105條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。《憲法》第107條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力作進(jìn)一步規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第61條詳細(xì)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)范圍，主要集中在執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、維護(hù)基層群眾的合法財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)益以及辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)一系列行政工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為行政執(zhí)法賦權(quán)的對(duì)象。關(guān)于街道辦事處執(zhí)法主體資格的認(rèn)定，在《地方組織法》第68條中作出了相應(yīng)規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干個(gè)街道，管理機(jī)構(gòu)為街道辦事處，作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)。街道辦事處處于我國(guó)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)末端，雖然在職能上相當(dāng)于一級(jí)人民政府，但是在具體的法律定位上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不同，其并不屬于一級(jí)人民政府?！稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》中缺乏對(duì)街道辦事處行政職權(quán)的具體規(guī)定。如果仍將街道辦事處納入行政執(zhí)法賦權(quán)對(duì)象予以制度設(shè)計(jì)，則此時(shí)需要對(duì)其合法性予以澄清。各地在向基層賦權(quán)過程中，相對(duì)應(yīng)的賦權(quán)對(duì)象主體資格及職權(quán)職責(zé)尚不明晰，并未考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處的特殊性。

（三）權(quán)責(zé)不相適配

當(dāng)上級(jí)人民政府及其工作部門行政執(zhí)法資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)移時(shí)，相應(yīng)的法定職責(zé)是否一并轉(zhuǎn)移，在各地實(shí)踐表現(xiàn)不一。這不僅影響了行政執(zhí)法賦權(quán)改革實(shí)踐的統(tǒng)一性，同時(shí)也違反了權(quán)責(zé)匹配的組織法定原則，由此出現(xiàn)“法定責(zé)任逃逸”與“權(quán)責(zé)不匹配”現(xiàn)象。“法定責(zé)任逃逸”是對(duì)上級(jí)人民政府及其工作部門而言。由于法律規(guī)范不明，哪些執(zhí)法領(lǐng)域、何種類型權(quán)力可以下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并不明確，部分上級(jí)政府出于減輕壓力或轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)以屬地管轄原則為由，將本該由自身承擔(dān)的職責(zé)推向基層。這不僅加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法負(fù)擔(dān)，更造成了本級(jí)政府及其工作部門法定責(zé)任逃逸現(xiàn)象?！皺?quán)責(zé)不匹配”是對(duì)作為承接對(duì)象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接著大量上級(jí)政府職能部門的行政管理事務(wù)。然而，由于基層執(zhí)法力量薄弱，缺少相應(yīng)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法人員，面對(duì)來自上級(jí)人民政府及其工作部門流轉(zhuǎn)而來的行政執(zhí)法資源呈現(xiàn)無力承接、無力擔(dān)責(zé)的特征。

（四）制度保障不足

行政執(zhí)法賦權(quán)相關(guān)法律制度保障不足，成為引發(fā)當(dāng)前基層行政執(zhí)法糾紛的重要原因。從行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐觀察，各地側(cè)重于宏觀層面的理念設(shè)計(jì)，而較少關(guān)注與行政執(zhí)法賦權(quán)相關(guān)的法律制度設(shè)計(jì)。以行政執(zhí)法賦權(quán)中的行政處罰資源轉(zhuǎn)移為例。《行政處罰法》第24條中對(duì)行政處罰權(quán)下放改革作出了明確規(guī)定，各地本應(yīng)以此為依據(jù)展開對(duì)行政處罰權(quán)、行政處罰執(zhí)法裝備以及行政處罰執(zhí)法隊(duì)伍的一攬子制度設(shè)計(jì)。然而，部分地方政府傾向采取宏觀視角、以綜合行政執(zhí)法改革思路推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)改革。在理論框架設(shè)計(jì)方面，試圖通過制度性嵌入、資源性嵌入、關(guān)系性嵌入的“三位一體”，將基層綜合行政執(zhí)法改革予以嵌入性邏輯的理論框架進(jìn)行分析［13］。在問題導(dǎo)向研究方面，綜合行政執(zhí)法改革當(dāng)前面臨管理與治理、條條與塊塊、整體與部分、綜合與專業(yè)、改革與法治價(jià)值沖突，迫切需要以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、政府事權(quán)劃分改革、整體性治理、數(shù)字政府建設(shè)、良法善治作為實(shí)現(xiàn)價(jià)值整合的進(jìn)路［14］。由此可見，此種進(jìn)路雖注重宏觀層面理念設(shè)計(jì)，但忽視了行政執(zhí)法賦權(quán)相應(yīng)法律制度設(shè)計(jì)。例如，依據(jù)職權(quán)法定的原則，街道辦事處在沒有法律明確規(guī)定的情況下本不能行使相關(guān)職權(quán)。但是，沿循上述理念設(shè)計(jì)分析邏輯，街道辦事處儼然成為法定的行權(quán)主體。此外，還需說明的是，在行政執(zhí)法賦權(quán)的行政行為類型中，目前僅有《行政處罰法》第24條明確規(guī)定了縣級(jí)人民政府工作部門的行政處罰權(quán)依法可交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使，但行政許可、行政強(qiáng)制是否徑行交由基層行使，則需訴諸法律層面予以厘清［15］。

三、行政執(zhí)法賦權(quán)的法治保障

（一）主體維度：精準(zhǔn)配置執(zhí)法資源

第一，依法明確行政執(zhí)法資源輸出主體?！?號(hào)文件”指出了行政執(zhí)法資源應(yīng)當(dāng)向“基層”下沉，但是，是省級(jí)政府及其部門還是地市級(jí)或縣級(jí)政府及其部門下沉行政執(zhí)法資源，該文件中并未具體規(guī)定。從“5號(hào)文件”關(guān)于推進(jìn)“基層綜合行政執(zhí)法改革”的工作部署分析，該項(xiàng)改革所涉及的行政執(zhí)法資源輸出主體是“有關(guān)縣級(jí)主管部門”“縣直部門”。從“5號(hào)文件”關(guān)于推進(jìn)“基層網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)”的工作部署分析，該項(xiàng)改革所涉及的行政執(zhí)法資源輸出主體是“上級(jí)部門”“上級(jí)相關(guān)部門”。從“5號(hào)文件”關(guān)于“資源服務(wù)管理下沉”的工作部署分析，該項(xiàng)改革涉及的行政執(zhí)法資源輸出主體是“省級(jí)政府”“各省區(qū)市”“法律規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門”。在上述政策文件關(guān)于行政執(zhí)法資源輸出主體并未明確限定情形下，如果法律能夠作出更為清晰的規(guī)定，則有助于明確行政執(zhí)法資源輸出主體的職權(quán)和職責(zé)。然而，目前我國(guó)法律對(duì)該領(lǐng)域并未提供充分規(guī)范依據(jù)。盡管《行政處罰法》第24條涉及行政處罰資源下沉，但并沒有明確指出省、自治區(qū)、直轄市的哪個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰權(quán)的下放具有決定權(quán)。因此，綜合“5號(hào)文件”以及《行政處罰法》第24條存在的上述問題，通過法律明確行政執(zhí)法資源輸出主體，并將其確立程序依法限定為“省級(jí)政府決定——地級(jí)市政府審核——縣級(jí)市政府申報(bào)”較為可取。一方面，該確立程序符合法律精神和“5號(hào)文件”要求，依法律執(zhí)行和依政策執(zhí)行相互適配。另一方面，逐步推進(jìn)行政執(zhí)法資源輸出主體確立程序的規(guī)范化、法治化，是決定行政執(zhí)法賦權(quán)縱向配置主體合法的關(guān)鍵要素。

第二，依法明確行政執(zhí)法資源承接主體。行政執(zhí)法資源承接主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處。誠(chéng)如前述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有明確的憲法和組織法依據(jù)。但是，在“5號(hào)文件”推行之際相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，街道辦事處執(zhí)法主體地位并不具備明確法律依據(jù)。事實(shí)上，直到2022年街道辦事處才取得組織法地位。2022年新修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是根據(jù)憲法制定的組織法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的組成、職權(quán)、設(shè)置均進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)該法第86條規(guī)定，街道辦事處具有依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)。第86條是本次新增法律條款，補(bǔ)齊了街道辦事處在行政執(zhí)法領(lǐng)域長(zhǎng)期無法可依的短板，正式確立了街道辦事處具有行政主體資格和行政執(zhí)法權(quán)的法律地位。然而，從推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐觀察，在街道辦事處執(zhí)法主體地位未獲取充分組織法支持前提下，各地均已將行政執(zhí)法資源一并下沉。這就有必要從學(xué)理上予以證成行政執(zhí)法資源縱向配置的合法性。一種較為穩(wěn)妥的論證方式是從“法律—行政”和“法律—政治”關(guān)系模型著手分析?！靶姓表氁浴胺伞泵鞔_規(guī)定方能行之，這是行政合法原則的本義。與此同時(shí)，“行政”是深嵌“政治”結(jié)構(gòu)的分支，對(duì)政治共同體合憲意志的政策決定，亦須嚴(yán)格執(zhí)行。循此邏輯，行政執(zhí)法資源承接以“5號(hào)文件”為政策依據(jù)，該文件已遵守黨的十八屆四中全會(huì)所要求的“重大改革于法有據(jù)”，也符合黨依法領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持“重大決策要于法有據(jù)”［16］的法治主張。在堅(jiān)持依法賦權(quán)原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化賦權(quán)下放的頂層設(shè)計(jì)，通過立法機(jī)關(guān)修法為行政執(zhí)法賦權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供更為完善的法律依據(jù)，以全面解決行政執(zhí)法賦權(quán)改革所面臨的執(zhí)法困境。從穩(wěn)序推進(jìn)行政執(zhí)法賦權(quán)改革實(shí)踐角度出發(fā)，仍有必要將行政執(zhí)法縱向配置結(jié)構(gòu)中的承接主體一并納入法律框架，由此才符合法治國(guó)家建設(shè)要求。

（二）程序維度：完善賦權(quán)程序規(guī)則

1.強(qiáng)化行政執(zhí)法賦權(quán)的程序理念。由于我國(guó)行政組織法長(zhǎng)期缺乏法教義學(xué)的嚴(yán)密設(shè)計(jì)，關(guān)于行政職權(quán)設(shè)定與流轉(zhuǎn)的程序制度更是付之闕如，這嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法賦權(quán)的合法性與科學(xué)性。由于我國(guó)還未制定統(tǒng)一的行政程序法典，因此，在賦權(quán)程序存在法律規(guī)定的情形下，可根據(jù)“法律—行政模型” “上級(jí)行政機(jī)關(guān)—下級(jí)行政機(jī)關(guān)模型” “行政機(jī)關(guān)—行政機(jī)構(gòu)模型”中的授予、委托、轉(zhuǎn)移三種基層賦權(quán)類型，以賦權(quán)清單為依據(jù)，為每一個(gè)賦權(quán)類型標(biāo)明法定適用程序。從當(dāng)前各地實(shí)踐來看，行政執(zhí)法賦權(quán)的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注程序法律制度設(shè)計(jì)，改善賦權(quán)程序?qū)嵺`中“重政策依據(jù)、輕法律依據(jù)”的程序保障理念。行政執(zhí)法賦權(quán)縱向配置實(shí)踐注重群眾參與的政策理據(jù)，但缺乏法律意義上的“參與程序”理念。黨的二十大報(bào)告指出，要“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，明確法律意義上的公眾參與程序也是其重要一環(huán)。［17］此外，亦須關(guān)注行政執(zhí)法資源承接主體的參與程序制度。以行政處罰執(zhí)法資源配置為例，《行政處罰法》第24條第1款雖然直接規(guī)定了行政處罰權(quán)下沉基層，但并未規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否具有拒絕行政執(zhí)法下沉的權(quán)力。鑒于實(shí)踐中不乏縣級(jí)執(zhí)法部門收回下沉事項(xiàng)的現(xiàn)象，因此有必要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在行政執(zhí)法資源下沉基層決策過程中的主體地位，保證其可就相關(guān)承接事項(xiàng)進(jìn)行說明理由、發(fā)表接受或拒絕意見。與此同時(shí)，為擴(kuò)大民主參與范圍，社會(huì)公眾可通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報(bào)刊、廣播、電視等途徑廣泛參與行政執(zhí)法賦權(quán)討論，擴(kuò)大其民主范圍和社會(huì)基礎(chǔ)［18］。

2.納入重大行政決策范圍。行政執(zhí)法賦權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)所作關(guān)涉屬地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的重大議題，具有專業(yè)性強(qiáng)、影響社會(huì)面廣和群眾利益密切關(guān)注的事項(xiàng)，符合國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》調(diào)控范圍。將行政執(zhí)法賦權(quán)納入重大決策程序，其目的是確保行政職權(quán)流轉(zhuǎn)的民主性、科學(xué)性和合法性。決策主體包括縣級(jí)以上政府及其工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。為此，要防范實(shí)踐中只關(guān)注前者而忽視后者的不當(dāng)做法。這是因?yàn)樾姓?zhí)法賦權(quán)重大決策包括“上級(jí)放權(quán)”和“基層接權(quán)”兩種類型?！吧霞?jí)放權(quán)”重大決策的重要性自不待言，但是目前實(shí)踐中鮮有“基層接權(quán)”重大決策程序保障機(jī)制。對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）而言，為確保所承接的行政職權(quán)是必須承接、能夠承接的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照重大決策程序確定承接行政職權(quán)目錄。對(duì)下放的行政執(zhí)法資源，不僅要依法確保賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政職權(quán)，也要賦予其權(quán)能，防止出現(xiàn)基層行政執(zhí)法停擺、“不接收”甚至上級(jí)政府“回收”所下沉行政職權(quán)的現(xiàn)象。

3.建立行政執(zhí)法賦權(quán)聽證制度。在明確行政執(zhí)法資源輸出主體、承接主體基礎(chǔ)上，行政執(zhí)法賦權(quán)輸出主體和承接主體作為決策承辦單位，均應(yīng)向社會(huì)公布重大屬地行政執(zhí)法賦權(quán)的方案草案，重點(diǎn)就方案草案的制定背景、制定過程、制定理由、制定依據(jù)作出公開說明。第一，聽證組織。重點(diǎn)圍繞聽證機(jī)構(gòu)、聽證主持人、聽證參加人展開制度設(shè)計(jì)。聽證會(huì)由司法行政部門負(fù)責(zé)組織，具體負(fù)責(zé)聽證會(huì)的籌備、組織和實(shí)施工作。聽證主持人負(fù)責(zé)主持聽證會(huì)的進(jìn)行，維護(hù)聽證秩序。聽證參加人則由行政執(zhí)法資源輸出主體與承接主體代表、人大代表、政協(xié)委員、媒體代表、專家學(xué)者、社會(huì)組織和公民代表等組成。第二，聽證內(nèi)容。具體包括行政執(zhí)法賦權(quán)的必要性、可行性和可能帶來的影響；行政執(zhí)法賦權(quán)具體實(shí)施方案、步驟和措施；行政執(zhí)法賦權(quán)涉及的權(quán)限調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置；行政執(zhí)法賦權(quán)監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任追究制度；公民、法人和其他組織對(duì)行政執(zhí)法賦權(quán)改革的意見和建議等。第三，具體步驟。參照《行政處罰法》《行政許可法》關(guān)于聽證程序設(shè)計(jì)要求，重點(diǎn)就公告發(fā)布、報(bào)名與資格審查、聽證材料準(zhǔn)備、聽證會(huì)召開、記錄與整理、報(bào)告與反饋等流程進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)。堅(jiān)持聽證案卷排他制度，聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)安排專人負(fù)責(zé)聽證會(huì)的記錄工作，確保記錄完整、準(zhǔn)確，在聽證結(jié)束后，對(duì)聽證意見進(jìn)行整理、歸納和分析。

（三）責(zé)任維度：嚴(yán)格基層賦權(quán)的責(zé)任分配

第一，堅(jiān)持責(zé)權(quán)一并流轉(zhuǎn)。有權(quán)力必有責(zé)任，責(zé)任與權(quán)力是行政執(zhí)法賦權(quán)縱向配置工作的一體兩面。行政執(zhí)法賦權(quán)既是行政職權(quán)流轉(zhuǎn)，也是行政責(zé)任流轉(zhuǎn)，并且應(yīng)當(dāng)做到責(zé)任與職權(quán)一并流轉(zhuǎn)。一旦上級(jí)行政機(jī)關(guān)將執(zhí)法權(quán)以委任或轉(zhuǎn)移方式賦予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或賦予上級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（此時(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移范圍內(nèi)成為行政主體），此時(shí)法定責(zé)任須由所承接的行政主體承擔(dān)。在行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐中，既要防止責(zé)任層層加碼，也要謹(jǐn)防出現(xiàn)以“法定責(zé)任下放”代替“行政執(zhí)法資源下放”現(xiàn)象。

第二，論證責(zé)任流轉(zhuǎn)合法。行政執(zhí)法賦權(quán)配置的過程，恰恰也是在行政執(zhí)法資源輸出主體與承接主體之間分配行政責(zé)任的過程。因此，嚴(yán)格行政執(zhí)法賦權(quán)責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)同時(shí)關(guān)注輸出主體法定責(zé)任轉(zhuǎn)移與承接主體法定責(zé)任承受。結(jié)合前述責(zé)權(quán)一并流轉(zhuǎn)，在責(zé)任分配機(jī)制上，承接主體所承擔(dān)的法定責(zé)任如何回應(yīng)合法性，將成為行政執(zhí)法賦權(quán)實(shí)踐的難點(diǎn)。例如，法定責(zé)任中的“法”，學(xué)界一般將其視為全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律。既然“責(zé)任”由法律所確立，那么在權(quán)責(zé)一并轉(zhuǎn)移背景下，“責(zé)任”由行政執(zhí)法資源輸出主體轉(zhuǎn)為承接主體承擔(dān)的做法并非由法律明確規(guī)定，此時(shí)其合法性如何論證，仍待學(xué)界探索。

第三，強(qiáng)化責(zé)任流轉(zhuǎn)保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備以及執(zhí)法水平上難以在短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊執(zhí)法短板，因此有必要在行政執(zhí)法賦權(quán)過程中設(shè)置合理過渡期。在實(shí)施基層行政執(zhí)法賦權(quán)之前，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地實(shí)際設(shè)定行政執(zhí)法賦權(quán)的過渡期。在過渡期內(nèi)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)指導(dǎo)、開展培訓(xùn)、示范引領(lǐng)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)要補(bǔ)齊編制人員、編制行政職權(quán)目錄，確保平穩(wěn)承接執(zhí)法權(quán)。此外，還可探索附條件的承接模式。例如，可對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)定附條件的法定責(zé)任承接模式，在堅(jiān)持權(quán)責(zé)一并轉(zhuǎn)移、法定責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接的前提下，要求行政執(zhí)法資源輸出主體負(fù)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法裝備及時(shí)調(diào)配等保障義務(wù)，以解決基層行政執(zhí)法行政編制與事業(yè)編制人員缺乏、行政執(zhí)法能力不高、亟須上級(jí)行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)與監(jiān)管等問題。在責(zé)任保障機(jī)制方面，各地應(yīng)當(dāng)完善公務(wù)協(xié)作機(jī)制、構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享機(jī)制、健全執(zhí)法人員編配考核機(jī)制、建立技術(shù)支持與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、建設(shè)公眾參與機(jī)制，由此確保行政執(zhí)法賦權(quán)的順暢運(yùn)行［19］。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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［2］國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知［EB/OL］.（2023-07-14）［2024-4-13］.https：//www.gov.cn/gongbao/2023/issue_10606/202307

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〔責(zé)任編輯：包 闊〕