摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的國家政權單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級區(qū)劃的優(yōu)化調整有助于改善城鄉(xiāng)基層治理水平，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，助力新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的橫向調整主要表現(xiàn)在治理空間、發(fā)展模式和治理結構三個維度，三類模式的調整可以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構的橫向優(yōu)化。治理實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃調整主要體現(xiàn)為橫向層級上的功能性改革，其成效包括空間格局優(yōu)化、資源分配提效、治理結構重塑和服務效能提升；內(nèi)在邏輯則蘊含著地方黨委政府的多重取向，即戰(zhàn)略性決策與判斷、推進政府治理現(xiàn)代化、服務經(jīng)濟社會發(fā)展和吸納群眾多元參與。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃；治理現(xiàn)代化；城鄉(xiāng)基層治理

中圖分類號：D62 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）04 — ００70 — ０6

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整既表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、撤鎮(zhèn)設街等變動，也表現(xiàn)為基于治理功能的管委會改革和管區(qū)化治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃調整影響著城鄉(xiāng)基層治理的空間結構、系統(tǒng)格局和運行機制，對于如何改進農(nóng)村基層治理具有重要啟發(fā)意義。因此，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的認識與實踐大有裨益。

行政區(qū)劃是國家政治結構的一種基本形式，是中央統(tǒng)治地方及中央與地方分權的一種重要形式和手段。［1］林拓、王世晨從空間和體制兩個維度宏觀把握行政區(qū)劃調整的重構邏輯，認為其實質是“以行政區(qū)劃優(yōu)化設置夯實國家治理體系，為國家治理現(xiàn)代化構建更完善的體制與空間基礎”［2］。田玲玲、羅靜認為，行政區(qū)劃是社會治理的空間基礎，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整是對空間資源、要素資源、組織資源、權利資源和政策資源的重構，其動因包括內(nèi)生驅動力、外生驅動力和復合型驅動力”［3］，以優(yōu)化空間布局、改善資源配置、提高行政效率和鞏固基層治理能力為目標，力圖構建治理新格局。史衛(wèi)東、賀曲夫、范今朝曾指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃應定義為“縣轄政區(qū)”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的改革可以加強基層治理，比如通過設立“鎮(zhèn)級市”來加強城鎮(zhèn)化發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在基層治理、地方經(jīng)濟發(fā)展和社會管理等方面所起的作用。夏志強和譚毅認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和標準是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權科學化、組織科層化、行為法治化以及治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過程民主化。［4］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的橫向優(yōu)化調整可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置更加合理，使科層組織更加高效，推動多元主體共同參與。因此地方政府都會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整上做文章，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。劉志鵬就認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并調整后，地方發(fā)展與地方治理等方面成就顯著，但也產(chǎn)生了居民認同度低、政府公信力受損、區(qū)域發(fā)展失衡、公共服務功能弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理半徑過大等困境。［5］因此需要加強研究，規(guī)避風險?？傮w而言，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的文章相對較少，已有研究也大多側重于現(xiàn)象分析和改進策略。本文將通過研究W市目前存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整案例，分析各種調整模式的基本特點，剖析調整背后的內(nèi)在邏輯。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化背景下，探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級橫向的區(qū)劃調整，可以見微知著，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要啟發(fā)意義。

一、W市鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的基本模式

當前我國各層級行政區(qū)劃調整比較嚴格，縣級以上行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃調整卻較為頻繁。根據(jù)國家民政部網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃調整共768項，2021年則上升到817項。以2021年為例，撤街道設街道 46個，撤鄉(xiāng)、街道設街道7個，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設街道7個，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設鎮(zhèn)40個，撤鄉(xiāng)設街道 13個，撤鄉(xiāng)設鄉(xiāng)9個，撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)311個，撤銷街道16個，撤銷鄉(xiāng)148個，撤銷鎮(zhèn)6個，撤鎮(zhèn)設街道69個，撤鎮(zhèn)設街道、鎮(zhèn)2個，撤鎮(zhèn)設鎮(zhèn)15個，名稱變更7個，區(qū)劃代碼變更6個，新設街道94個，新設鎮(zhèn)21個。在我國縣級以上行政區(qū)劃總體保持穩(wěn)定的大環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層頻繁調整的案例具有典型意義。以W市為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的區(qū)劃調整主要由正式調整和非正式調整兩類組成，正式調整主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)和撤鎮(zhèn)設街，非正式調整主要包括管委會改革和管區(qū)治理模式改革。

（一）治理空間優(yōu)化：鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并調整

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革是一種較為普遍的行政區(qū)劃調整方式，主要表現(xiàn)為地理范圍的優(yōu)化調整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并包括數(shù)個鄉(xiāng)合并成一個鄉(xiāng)、數(shù)個鎮(zhèn)合并成一個鎮(zhèn)、數(shù)個街道合并成一個街道，也包括鄉(xiāng)與鄉(xiāng)合并成鎮(zhèn)或街道、鄉(xiāng)與鎮(zhèn)合并成新的鎮(zhèn)或街道、鄉(xiāng)與街道合并或者鎮(zhèn)與街道合并。形式不一而足，但總之都是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道橫向之間的合并調整。歷史上，我國各地都曾出現(xiàn)過大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的浪潮。主要是因為最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，縣政府管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量太多，管理十分不便，因此通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并可以有效減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府數(shù)量，提高管理效率。

首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并過程中，比較普遍的是撤銷鄉(xiāng)，將其并入臨近的鎮(zhèn)。在我國，鄉(xiāng)主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)的空間聚集，鄉(xiāng)政府駐地并不發(fā)達。雖然鎮(zhèn)主要管轄農(nóng)業(yè)村莊，但是鎮(zhèn)政府駐地屬于城鎮(zhèn)地區(qū)，有較為發(fā)達的經(jīng)濟和便利的服務供給，能夠提供許多鄉(xiāng)政府駐地提供不了的政治和社會服務。其次，相鄰兩個鎮(zhèn)的合并是另一種合并方式，這種調整比較難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲得的資源是有限的，很難實現(xiàn)雙中心發(fā)展，但又不好在兩鎮(zhèn)之間厚此薄彼。因此只有小鎮(zhèn)合并入大鎮(zhèn)或者縣政府強行合并才容易實現(xiàn)。此外，相鄰數(shù)個鄉(xiāng)的合并雖然也會面臨上述問題，但是每個鄉(xiāng)政府駐地發(fā)展水平都偏低，兩個鄉(xiāng)駐地之間的競爭強度較低，而且合并后的鎮(zhèn)政府駐地甚至可以選址新建，因此更容易被多方接受。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并主要涉及的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)地理空間層次的優(yōu)化調整，是空間內(nèi)資源的重新集聚。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革，可以充分發(fā)揮已有或新建的發(fā)達鎮(zhèn)區(qū)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的服務功能。同時，上級財政投入可以針對性集中到鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展中，更有利于資源集聚。而且通過撤銷一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以節(jié)省治理成本，提升地方治理水平。

（二）發(fā)展取向調整：撤鎮(zhèn)設街、撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、管委會模式

撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設街道辦事處是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的另一種模式，與之類似的是撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)和撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設管委會。這種調整模式并不改變或者很少改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍，在地理空間上并沒有變化，但是卻通過改變名稱和變更類型，實現(xiàn)發(fā)展模式的調整。

撤鎮(zhèn)設街一般只發(fā)生在縣城城區(qū)周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要滿足的是縣城城區(qū)的發(fā)展需求。撤鎮(zhèn)設街改革后，新的街道變?yōu)榭h政府派出機構，并不作為一級政府，地方發(fā)展也完全依靠縣政府的規(guī)劃布局，地方發(fā)展自主性將減少，對縣城發(fā)展的依賴性將加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設街道后，離縣城建成區(qū)近的地方將得到優(yōu)先發(fā)展，城鎮(zhèn)化將會加快，原有的工農(nóng)發(fā)展將被打破平衡，實現(xiàn)發(fā)展取向重構。

撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)與撤縣設市類似，是農(nóng)村型政區(qū)向城市型政區(qū)的轉變路徑，在發(fā)展取向上實現(xiàn)了重構。鄉(xiāng)是以單一的農(nóng)業(yè)為基礎的，是同質性社會。鎮(zhèn)則是以多樣化的工商業(yè)為基礎的，是異質性社會。［6］撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)后，縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的投入力度針對性加強，以農(nóng)為主的鄉(xiāng)將會發(fā)展成為工農(nóng)兼?zhèn)涞逆?zhèn)。

管委會模式則是一種非正式的行政區(qū)劃改革。在W市各縣區(qū)，會專門劃設一片區(qū)域，建立起各種形式的“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”，有的也叫“高新技術產(chǎn)業(yè)園”。縣政府會設置管理委員會進行管理，簡稱“管委會”。通常管委會不僅管理所在產(chǎn)業(yè)園區(qū)，還同時管理臨近村莊，實際上相當于鎮(zhèn)級行政區(qū)劃，是縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的功能區(qū)，類似于各地級市組建的“高新區(qū)”。還有一些縣和縣級市轄區(qū)內(nèi)旅游資源或者生態(tài)資源比較集中，因此會設立相應風景區(qū)或者旅游區(qū)的管委會，這類特殊區(qū)域可能由建制鎮(zhèn)整體轉設而來，也有可能以建制鎮(zhèn)內(nèi)一部分為基礎整合而成，管轄若干行政村，與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當。在當前我國正式行政區(qū)劃中并沒有明確城市功能區(qū)的地位，在國家規(guī)劃中城市功能區(qū)仍隸屬于原有區(qū)縣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的功能區(qū)也是如此，這類鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)或者旅游區(qū)管委會屬于縣政府派出機構，所轄區(qū)域在國家正式行政區(qū)劃安排上仍屬于原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是一種非正式的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃安排。

（三）治理層級再造：管區(qū)社區(qū)治理模式改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃除了地理范圍的調整，其內(nèi)部結構也發(fā)生了變化，部分省份、地市開展的扁平化和“逆扁平化”改革，實現(xiàn)了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃結構和治理層級的變革重塑。在當前我國行政區(qū)劃設置中，鎮(zhèn)是直接管轄村莊的。但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村居民的政務服務需求越來越多，村莊作為基層自治組織無法承擔相關任務，但是一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要管理數(shù)十個村莊，服務和管理壓力較大。因此，在一些地區(qū)通過農(nóng)村管區(qū)或社區(qū)化改革，改變鎮(zhèn)管村體制，實現(xiàn)農(nóng)村基層行政層級的再造。管區(qū)社區(qū)在行政上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出單位，社區(qū)正式工作人員編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此社區(qū)化改革仍然歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的變動。

管區(qū)社區(qū)化改革有多種表現(xiàn)類型，比較典型的是W市的“ZC模式”，該地通過村莊合并和社區(qū)黨政干部選舉，實現(xiàn)了村莊的升級改造。突出表現(xiàn)就是社區(qū)作為鎮(zhèn)以下的行政層級，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放的行政職能，同時撤銷原有建制村，以社區(qū)統(tǒng)一行使村莊職能。這種社區(qū)既不是單純的鎮(zhèn)政府派出機構，也不是單純的村民自治組織，而是一種介于兩者之間的準行政層級。還有一種表現(xiàn)類型是管區(qū)模式，與“ZC模式”的最大不同就在于不撤銷原有建制村，社區(qū)黨政干部由鎮(zhèn)黨委政府派出而不是選舉。管區(qū)模式實際上就是在鎮(zhèn)與村之間設置一層管區(qū)或稱片區(qū)、社區(qū)，管區(qū)管轄數(shù)個行政村，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領導，實行“逆扁平化”治理，由管區(qū)執(zhí)行基層管理職能并提供政務服務。

二、W市鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的基本成效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整是指地方政府基于政治行政管理和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要， 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政建制的區(qū)劃所作出的調整。［7］當前我國比較普遍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整案例都是地方政府在法律范圍內(nèi)進行的積極創(chuàng)造，出發(fā)點是為了推動地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和改善人民生活水平。因此，結合前文所述，我們將以鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、鎮(zhèn)街改革、鎮(zhèn)管社區(qū)改革這三種類型為例，分析它們對地方發(fā)展和地方治理產(chǎn)生的基本影響。

（一）縣域內(nèi)治理空間優(yōu)化

地方行政區(qū)劃的存在有賴于國家領土的區(qū)域劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的存在也代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的空間范圍。在當前，國家邊界是相對穩(wěn)定的，但是主權國家內(nèi)部地方行政邊界則是可以變動的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界的變動成本較低，因此是較容易調整的。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的合并和社區(qū)管轄村莊的調整，首先意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間格局的優(yōu)化調整。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，可以改善原先兩鎮(zhèn)治理的空間格局，為政府管理和滿足居民需求更好地提供了便利。撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設街道雖然并不涉及行政區(qū)劃邊界的調整，但是新設街道能在較大程度上優(yōu)化縣城空間格局。如果縣城發(fā)展空間不足，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設街道，可以擴展縣城發(fā)展空間，優(yōu)化縣域發(fā)展布局。管委會模式和社區(qū)（管區(qū)）模式也涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部行政區(qū)劃的調整，屬于鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)治理空間的優(yōu)化。

（二）縣鄉(xiāng)各級資源分配提效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調整會影響轄區(qū)人口、面積、治所等資源配置的變化，從而帶來各方面的資源重構并引致更深層次的社會治理體系變革。［8］當前我國很多地區(qū)都實行“鄉(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣財政統(tǒng)一管理。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需要的財政支持和其他資源都來源于縣，來源單一且相對固定，也就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃轄區(qū)發(fā)展時要更加突出重點，避免力量分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，能夠改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展結構，節(jié)約資源和重點分配，提高地方發(fā)展效能。

通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革，規(guī)模較小、地理條件較差、服務能力較弱的鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)會并入臨近的鎮(zhèn)，而強鎮(zhèn)較為發(fā)達的鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟會更加充足地滿足轄區(qū)內(nèi)的群眾需求。各種商業(yè)和產(chǎn)業(yè)都具有集聚效應，只有將資源集中到一處，才能形成產(chǎn)業(yè)鏈條和服務鏈條，從而通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和服務優(yōu)勢促進城鄉(xiāng)居民致富增收。同樣的，管委會模式也是為了資源整合，提高資源分配效能。不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)還是風景旅游區(qū)，都能有效聚集產(chǎn)業(yè)資源，整合管理生態(tài)旅游資源。農(nóng)村社區(qū)化改革的“社區(qū)模式”和“管區(qū)模式”也同樣是在整合資源，優(yōu)化分配，雖然村級整合相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合層級要低，但原理上并無不同。W市很多地區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，集中資源發(fā)展某一城鎮(zhèn)和某一產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)集聚和優(yōu)勢互補，實現(xiàn)了“1+1＞2”的整合效應，地方經(jīng)濟發(fā)展取得新突破。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整能夠促進資源分配提效升級，突破發(fā)展瓶頸，調動發(fā)展新活力。

（三）治理細化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構重塑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設街改革都屬于正式的行政區(qū)劃調整，不論轄區(qū)是否變動，但管理模式是不變的。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道都是正式行政區(qū)劃單位，雖然街道的權限不如鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是在實際運行中并無本質區(qū)別。管委會模式比較特殊，它實際上是鎮(zhèn)級行政單元，與街道類似，也是縣的派出機構，實際上行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權，因此也沒有改變原有的治理結構。社區(qū)（管區(qū)）模式作為非正式的地方行政區(qū)劃則重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構，原有的鎮(zhèn)政府與村民自治組織即村委會之間的二重互動模式被改變，重塑為鎮(zhèn)管社區(qū)模式。管區(qū)或社區(qū)既屬行政又屬自治，在“管區(qū)模式”中，社區(qū)或管區(qū)是介于鎮(zhèn)政府與村之間的準行政層級，社區(qū)黨委是鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的橋梁，因此“鎮(zhèn)——村兩級治理一級行政結構”被重塑為“鎮(zhèn)——社區(qū)——村”三級治理兩級行政結構。通過治理結構的重塑，實行社區(qū)化治理的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)村莊的治理能力得到顯著提升。

當前我國的鎮(zhèn)和社區(qū)都是廣域行政單位，既有非農(nóng)區(qū)域也有農(nóng)村地區(qū)，因此在城鄉(xiāng)治理中承擔著較大壓力。史衛(wèi)東等學者認為，當前廣域鎮(zhèn)的設置“使得本應該作為點狀聚集中心的鎮(zhèn)變?yōu)閺V域型政區(qū)建制，要求鎮(zhèn)不僅管理城鎮(zhèn)建成區(qū)的工商服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，還要管理廣大的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)……嚴重地混淆了鎮(zhèn)作為城市型政區(qū)建制與農(nóng)村型政區(qū)建制的區(qū)別”［9］。但是通過農(nóng)村社區(qū)化改革，農(nóng)村地區(qū)也可以參照城市化治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理負擔會得到減輕。同時，鎮(zhèn)區(qū)的城市社區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)可以采取不同的治理模式，模塊化分割使得城鄉(xiāng)治理更具針對性、更加專業(yè)化，能夠有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的城鄉(xiāng)治理水平。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務效能提升

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的出發(fā)點和落腳點都是服務人民，地方黨委和政府的根本考量終歸要為了發(fā)展地方經(jīng)濟，改善人民生活水平，滿足人民政務服務需求等。因此，服務效能提升是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的重要影響，對改革全過程具有重大意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間布局，提升資源分配效率，最終還是發(fā)展經(jīng)濟以改善民生，集中政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)資源以服務群眾。撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設街、設置管委會亦然，都提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的服務效能。

比較明顯的是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)化改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的政務服務需求進一步得到了滿足。以W市普遍設立的農(nóng)村社區(qū)為例，原有村民部分審批服務需要由村莊開具證明，再到鎮(zhèn)政府辦理，程序繁雜，成本較高。而進行社區(qū)化改革之后，類似服務可以直接在社區(qū)辦理，村莊主要負責人在社區(qū)定期值班，社區(qū)在接收申請后有權予以審批，并轉交鎮(zhèn)政府相關部門辦理通過。使得農(nóng)村居民也享受到了城市居民所具有的一站式便利化政務服務，農(nóng)村群眾滿意度得到顯著提升。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供服務的能力得到顯著增強，農(nóng)村社區(qū)成為了村民與國家的連心橋。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的內(nèi)在邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整通過空間布局優(yōu)化和資源分配提效，顯著提升地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，推動地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的背后，存在著地方黨委和政府的發(fā)展取向和治理取向，有地方經(jīng)濟社會發(fā)展的生產(chǎn)力邏輯，也有民眾廣泛參與的民主邏輯。透過改革現(xiàn)象，分析內(nèi)在邏輯，可以更加深刻地理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政i94T1yWsLOMHk+s62kEoRg==區(qū)劃調整的全貌，并由此思考相應的改進空間。

（一）服務國家戰(zhàn)略、推動地方發(fā)展——地方黨委的戰(zhàn)略選擇

地方行政區(qū)劃調整歸根到底是為了促進地方發(fā)展，服務人民和改善民生，因此要以地方發(fā)展的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌謀劃。行政區(qū)劃的功能性調整離不開黨的領導，地方黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的決策者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的行政區(qū)劃調整，縣級黨委是主要決策力量。調整后的新設單位要建立黨組織，新設的黨委、黨工委或者黨總支等機構將成為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的執(zhí)行力量。發(fā)展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，關鍵在縣、鄉(xiāng)、社區(qū)乃至村莊等各級黨組織的領導。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整過程中和調整完成后，地方黨組織是最堅強、最有力的支撐。在各環(huán)節(jié)中，W市委和地方縣區(qū)黨委謀劃布局、積極爭取、有力推進，省地相關部門黨組織配合與幫助各縣，新設鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委、黨工委和社區(qū)黨委堅決貫徹上級指示，推動轄區(qū)黨建，盡快適應新結構，創(chuàng)造新業(yè)績。也正是通過黨委領導、黨建引領，地方行政區(qū)劃改革才得以順利實施。

地方黨委之所以要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，其內(nèi)在邏輯根源于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政邏輯，地方黨委需要通過優(yōu)化行政區(qū)劃來加強領導能力，需要通過促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展來踐行為人民服務的使命宗旨。倘若沒有基層政區(qū)建制優(yōu)化的堅實支撐，許多高層次空間戰(zhàn)略容易流于形式，而倘若缺乏高層次空間戰(zhàn)略的統(tǒng)籌考量，基層政區(qū)建制優(yōu)化的戰(zhàn)略價值也將會大打折扣。［10］

（二）優(yōu)化地方政府治理體制，提高基層治理能力

當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整是與地方治理現(xiàn)代化同向同行的，不僅是空間調整，也涉及體制轉型。林拓、申立認為，“當前全國行政區(qū)劃重構正經(jīng)歷著空間——體制的雙重邏輯轉變”［11］，空間維度上更面向宏觀全局，在體制維度上則走向結構性的優(yōu)化。地方政府在地方治理層面的考量是空間和體制優(yōu)化調整的重要前提。

通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革，可以縮減行政機構，并且實現(xiàn)已有行政機構的利用最大化，降低成本的同時實現(xiàn)資源集中化，提高治理效能。通過管委會模式改革，可以加強對突出產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游資源的專項管理，開發(fā)區(qū)和旅游區(qū)與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)施行不同的治理模式，能夠使縣鄉(xiāng)兩級政府治理更加專業(yè)化，治理效也能得到明顯提升。社區(qū)化改革則是通過層級再造，實現(xiàn)行政力量的進一步下沉，拉近政府和民眾的距離，也加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊的治理能力?？傊ㄟ^鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，地方政府能夠盡可能節(jié)省治理資源，最大限度加強治理能力，這也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整背后的政府治理邏輯。

（三）推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展，增進地方民生福祉

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及社會的發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的基本動力之一。從經(jīng)濟發(fā)展來看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的開展， 首先是由農(nóng)村工業(yè)化-非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化-農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的同步一體過程所導致的經(jīng)濟性質的轉變——由以農(nóng)業(yè)為主的自然經(jīng)濟狀態(tài)轉向非農(nóng)的商品經(jīng)濟狀態(tài)——為前提的。［12］發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，促進經(jīng)濟社會發(fā)展是行政區(qū)劃調整的重要目的，經(jīng)濟發(fā)展邏輯是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的重點邏輯。經(jīng)濟發(fā)展邏輯來源于黨的領導邏輯，并與政府治理邏輯緊密結合，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整具有重要影響。對于釋放地方經(jīng)濟發(fā)展新活力、提升經(jīng)濟發(fā)展質量而言，調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃是一項創(chuàng)新舉措。

廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處農(nóng)村地區(qū)，承擔著鄉(xiāng)村振興的歷史性任務，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上的重要力量，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略具有基礎性意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并正是通過空間優(yōu)化和資源分配調整來加強鎮(zhèn)區(qū)建設，通過鎮(zhèn)區(qū)產(chǎn)業(yè)促進農(nóng)民增收，通過鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)和撤鎮(zhèn)設街，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)通過城鎮(zhèn)化才能轉成鎮(zhèn)，而鎮(zhèn)不僅要加強城鎮(zhèn)化，還要融入縣城發(fā)展才能轉變?yōu)榻值?。管委會改革和農(nóng)村社區(qū)化改革，都能提高農(nóng)村地區(qū)治理能力，發(fā)揮當?shù)毓まr(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)帶動來推動鄉(xiāng)村振興。因此，經(jīng)濟發(fā)展邏輯也啟發(fā)我們要因地制宜開展基層改革。加強縣城工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動能力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，但同時要保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定供給。要合理調整，優(yōu)化布局，堅持“宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜旅則旅”，通過行政區(qū)劃調整來推動發(fā)展，而不是盲目調整、好高騖遠。

（四）吸納群眾參與，實現(xiàn)多元共治

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整過程中，多元共治是一個重要的背景。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級與群眾距離更近，所以普通民眾、企業(yè)等社會力量的參與影響更加明顯。在信息化背景下，許多民眾通過網(wǎng)絡問政向政府部門反映意見，提出關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的建議，充分發(fā)揮了群眾智慧，為上級黨委政府的決策提供參考。地方企業(yè)也會出于自身利益，對地方行政區(qū)劃調整提供意見建議，發(fā)揮獨立社會單元的重要影響。在多元共治背景下，領導權威最終仍需要構建有效治理機制來實現(xiàn)，而多元治理需要多個主體發(fā)揮合力。［13］

在地方行政區(qū)劃調整過程中，民主協(xié)商也是重要環(huán)節(jié)，只有達成廣泛協(xié)商共識，改革才能落地見效。沒有民眾的支持和參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)化調整必將面臨各種問題。

四、總結與思考

總之，以W市為案例可以看出，當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃調整呈現(xiàn)出了明顯的靈活性特征，調整模式多樣，主要影響多面，內(nèi)在動因多層。不論是從地方黨委和政府角度出發(fā)的政治動因，還是經(jīng)濟動因，亦或者是潛在的非正式動因，都體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層推動治理現(xiàn)代化的創(chuàng)造性考量。

在治理現(xiàn)代化背景下，地方政府的改革舉措，歸根到底必須要落實到以人民為中心的發(fā)展思想上來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整仍然有豐富的試驗場地和改革空間，地方黨委和政府還要繼續(xù)推動，并努力將制度效能轉換為服務群眾的服務效能。首先要堅持黨的領導，以國家發(fā)展全局為重。其次要堅持以人民為中心，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以有利于推動鄉(xiāng)村振興和群眾富裕為取向，在合適的時機推動合適的調整。再次，要合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域范圍和發(fā)展類型，加強改革調整的地方適應性。最后，要鼓勵地方治理創(chuàng)新，可以通過社區(qū)、管區(qū)、黨建示范區(qū)等形式加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力?？傊虻刂埔?、順時順勢，調整全過程要充分吸收社會各方面意見；要加強頂端謀劃，保證改革方案科學有效；更要激發(fā)黨員群眾的活力，使改革措施盡快落地見效。

通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，可以優(yōu)化國土空間布局和資源配置，提高行政效率和加強城鄉(xiāng)基層治理能力，推動鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在基層實踐中，要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃的橫向優(yōu)化調整，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，為中國式現(xiàn)代化道路貢獻基層智慧和基層力量，為社會主義現(xiàn)代化強國建設鋪路筑基。

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>