摘 要：地方黨內(nèi)法規(guī)作為省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的專業(yè)規(guī)章制度，是全面落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)的主要渠道、靈活應(yīng)對地方治黨需求的關(guān)鍵鑰匙、高效推動依規(guī)治黨進(jìn)程的力量源泉?？疾斓胤搅⒁?guī)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，重復(fù)立規(guī)、“層層加碼”、操作性不足等問題普遍存在，地方立規(guī)活動的創(chuàng)新探索不足、地方立規(guī)權(quán)限不明形成責(zé)任逃逸空間、“宜粗不宜細(xì)”立規(guī)導(dǎo)向的縱向傳遞、地方對程序性規(guī)定的重視普遍不夠，已經(jīng)成為深化地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要障礙。必須強(qiáng)化地方黨內(nèi)法規(guī)的特色性要素、明確地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體權(quán)限、提高地方黨內(nèi)法規(guī)制定的精細(xì)化水平、補(bǔ)足地方黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)定的現(xiàn)實(shí)短板，以實(shí)現(xiàn)地方黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范效能的全面發(fā)揮，確保依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)要求落實(shí)到“最后一公里”。

關(guān)鍵詞：地方黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)行力；地方特色；“最后一公里”

中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2024）07-0025-09

2024年1月，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第三次全體會議上發(fā)表重要講話，提出“推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，推動黨的二十大決策部署不折不扣貫徹落實(shí)”的現(xiàn)實(shí)要求。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的制度基礎(chǔ)，不僅是確保制度優(yōu)勢能夠轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵鑰匙，更是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的動力源泉。考察現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系，截止到2023年6月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)已達(dá)3802部，其中中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)共417部，占比約11%；地方黨內(nèi)法規(guī)3385部，占比約89%［1］。從數(shù)量上看，地方黨內(nèi)法規(guī)在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系中占據(jù)絕對數(shù)量優(yōu)勢，其內(nèi)在規(guī)范效能是否得到全面發(fā)揮，與黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢能否充分轉(zhuǎn)化為治理效能直接相關(guān)；從功能上看，地方黨內(nèi)法規(guī)不僅是貫徹黨的路線方針政策的“最后一公里”，也是落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)的重要“抓手”和“觸角”，其內(nèi)在規(guī)范效能是否得到全面發(fā)揮，也與依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨能否真正落到實(shí)處直接相關(guān)。如何切實(shí)提升地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，以推動黨內(nèi)法規(guī)的全面實(shí)施，已經(jīng)成為新時代新征程堅定不移全面從嚴(yán)治黨、深入推進(jìn)新時代黨的建設(shè)新的偉大工程必須解決的重要問題。

一、地方黨內(nèi)法規(guī)的類型化分析與規(guī)范功能闡釋

所謂地方黨內(nèi)法規(guī)，是省、自治區(qū)、直轄市黨委在其職權(quán)范圍內(nèi)，就本地區(qū)黨組織的工作、活動和黨員行為制定的，以規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則作為形式載體的專門規(guī)章制度［2］。2019年8月修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》），對地方黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)主體和立規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行了針對性的規(guī)范，為各地方積極制定地方黨內(nèi)法規(guī)明確了規(guī)范依據(jù)，為系統(tǒng)構(gòu)建地方依規(guī)治黨秩序提供了科學(xué)指引。

（一）地方黨內(nèi)法規(guī)的類型化分析

考察各地方黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐，依據(jù)立規(guī)主體、立規(guī)依據(jù)、規(guī)范內(nèi)容的不同，可以對地方黨內(nèi)法規(guī)展開進(jìn)一步的類型化分析。

1.依據(jù)地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體性質(zhì)的差異，可以將其分為地方黨委單獨(dú)制定的地方黨內(nèi)法規(guī)和地方黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的地方黨內(nèi)法規(guī)兩種類型。其中，地方黨委單獨(dú)制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，一般僅對黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，如中共吉林省委2018年9月發(fā)布《關(guān)于對不擔(dān)當(dāng)不作為干部進(jìn)行組織處理的辦法》。地方黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，通常涉及對黨政共同管理領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)范，如中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳2017年12月發(fā)布的《北京市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》。以黨政聯(lián)合的形式發(fā)文，是地方立規(guī)需要與政府立法需求在特定領(lǐng)域內(nèi)具有內(nèi)在一致性的必然結(jié)果，不僅能夠有效節(jié)約立法、立規(guī)資源，還能在最大程度上避免地方立法與地方黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)矛盾沖突，保障兩者內(nèi)在的和諧與協(xié)調(diào)。

2.依據(jù)地方黨內(nèi)法規(guī)的制定是否具有明確的上位黨內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)，可以將其分為實(shí)施性地方黨內(nèi)法規(guī)和創(chuàng)設(shè)性地方黨內(nèi)法規(guī)。其中實(shí)施性地方黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)特定上位黨內(nèi)法規(guī)制定，通常以“實(shí)施辦法”“實(shí)施細(xì)則”為其文本的形式載體，以確保上位黨內(nèi)法規(guī)所確立具體制度或是黨中央提出的具體規(guī)范要求在地方得到有效落實(shí)。如中共北京市委2020年3月發(fā)布的《中共北京市委貫徹<中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例>實(shí)施辦法》，該實(shí)施辦法第1條即明確《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的立規(guī)依據(jù)地位。創(chuàng)設(shè)性地方黨內(nèi)法規(guī)的制定則沒有具體的上位黨內(nèi)法規(guī)作為依托，是基于地方黨的領(lǐng)導(dǎo)或自身建設(shè)等現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行的相應(yīng)規(guī)范制定，以滿足地方依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需求。如中共北京市委辦公廳2020年2月印發(fā)的《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查處誣告陷害為干部澄清正名工作辦法（試行）》，該工作辦法的出臺是為解決實(shí)踐中出現(xiàn)捏造問題線索、濫用檢舉控告權(quán)、對黨員和監(jiān)察對象進(jìn)行打擊報復(fù)、誣告陷害現(xiàn)象進(jìn)行的個性化制度創(chuàng)設(shè)。雖然該工作辦法第1條明確其立規(guī)依據(jù)為《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，但上述黨內(nèi)法規(guī)僅為制定該工作辦法的間接依據(jù)，并非直接依據(jù)，與實(shí)施性地方黨內(nèi)法規(guī)存在實(shí)質(zhì)性差異。

3.依據(jù)地方黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范內(nèi)容的不同，可以將其劃分為實(shí)體性地方黨內(nèi)法規(guī)和程序性地方黨內(nèi)法規(guī)。實(shí)體性地方黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重于從實(shí)際內(nèi)容上規(guī)定主體的權(quán)利和義務(wù)，如中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳2017年印發(fā)的《北京市信訪工作責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》，是對信訪工作責(zé)任制如何落實(shí)的具體規(guī)定，為實(shí)體性地方黨內(nèi)法規(guī)。程序性地方黨內(nèi)法規(guī)是為了實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)而制定的關(guān)于程序方面的規(guī)范。從現(xiàn)行地方黨內(nèi)法規(guī)文本來看，雖然程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范交織在一起的情形較為普遍，但也存在獨(dú)立對程序進(jìn)行規(guī)范探索的程序性地方黨內(nèi)法規(guī)。如中共浙江省委辦公廳2019年6月印發(fā)的《省直單位黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》，即為規(guī)范省直單位黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作的程序性地方黨內(nèi)法規(guī)。

（二）地方黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能

地方黨內(nèi)法規(guī)作為各地方推進(jìn)制度治黨、從嚴(yán)治黨的權(quán)威依據(jù)，是地方依規(guī)治黨現(xiàn)實(shí)秩序得以實(shí)現(xiàn)的規(guī)范依托。從現(xiàn)實(shí)功能維度上考察，地方黨內(nèi)法規(guī)不僅是全面落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)的主要渠道，更是靈活應(yīng)對地方治黨需求的關(guān)鍵鑰匙和高效推動依規(guī)治黨進(jìn)程的力量源泉。

1.全面落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)的主要渠道。地方黨內(nèi)法規(guī)作為中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)在地方有效運(yùn)行的“潤滑劑”，是確保黨中央的路線、方針和政策能夠得到有效落實(shí)，進(jìn)而全面構(gòu)建地方依規(guī)治黨現(xiàn)實(shí)秩序的主要渠道［3］。具體而言，中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)作為適用于全黨的文本規(guī)范，客觀上難以對具體問題進(jìn)行及時且全面的回應(yīng)。考慮到地方問題具有較強(qiáng)的瑣碎性和個別性特征，若要保障上位黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)到地方仍然保持較強(qiáng)的生命力，必須充分發(fā)揮地方黨內(nèi)法規(guī)的主要渠道功能。一方面，地方黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在的“法”屬性，使得其具有形式規(guī)范性和制度穩(wěn)定性優(yōu)勢。中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)依托地方黨內(nèi)法規(guī)傳遞依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的規(guī)范要求，能夠?yàn)槌橄笠?guī)范要求的落實(shí)提供規(guī)范框架和穩(wěn)定的制度運(yùn)行預(yù)期，以此確保抽象規(guī)范要求的嚴(yán)格貫徹與高效落實(shí)，這是落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)選擇。另一方面，中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)能夠依托地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)抽象規(guī)范要求的具象化和明確化，賦予自身充分的可操作性和適用性，以保障在落實(shí)過程中不走形、不變樣，始終保持制度內(nèi)在活力。

2.靈活應(yīng)對地方治黨需求的關(guān)鍵鑰匙。我國國土面積廣大，人口眾多，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境差異巨大，為確保規(guī)范在更廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮效用，中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)往往堅持“宜粗不宜細(xì)”的立規(guī)導(dǎo)向。因此，中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)往往具有高度的抽象性和原則性，難以為各地方落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)提供具體的行為指引。但若為了保障對地方具體問題的“無死角規(guī)范”，要求中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)放棄內(nèi)在的概括性和抽象性特征，進(jìn)而將地方具體問題納入其規(guī)范領(lǐng)域，不僅會在無形中限縮中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)的適用空間，還會反向消解中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，高效應(yīng)對地方特色治黨需求，便成為地方黨內(nèi)法規(guī)的重要功能。其要求地方黨委結(jié)合區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，以地方黨內(nèi)法規(guī)為載體，制定相應(yīng)的配套規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定，實(shí)現(xiàn)抽象化、原則化的中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)內(nèi)化，確保上位黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中不走樣、不變形。同時，鑒于地方治黨需求往往具有較強(qiáng)的實(shí)效性特征，依托具有更強(qiáng)的自主性和靈活性且立規(guī)流程相對簡化的地方黨內(nèi)法規(guī)回應(yīng)不同區(qū)域的個性化治黨需求，不僅是高效進(jìn)行地方治黨的現(xiàn)實(shí)所需，也是逐步構(gòu)筑地方依規(guī)治黨秩序的必然要求。

3.高效推動依規(guī)治黨進(jìn)程的力量源泉。地方作為依規(guī)治黨的最終落腳點(diǎn)，是直面各種新問題、現(xiàn)實(shí)新挑戰(zhàn)的重要陣地。一方面，地方可以作為黨中央依規(guī)治黨的試點(diǎn)區(qū)域，就特定問題的解決在區(qū)域內(nèi)展開試點(diǎn)性工作。黨中央可基于地方黨內(nèi)法規(guī)有效實(shí)施，不斷提煉總結(jié)依規(guī)治黨的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而通過發(fā)布中央黨內(nèi)法規(guī)或部委黨內(nèi)法規(guī)的方式，將區(qū)域成熟經(jīng)驗(yàn)推廣到全黨，黨內(nèi)法規(guī)的可適用性和針對性由此得到全面保障，也為深化推進(jìn)依規(guī)治黨進(jìn)程提供了有益經(jīng)驗(yàn)。另一方面，地方作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的“最后一公里”，具體規(guī)范的實(shí)施在此環(huán)節(jié)得以具象化，也由此成為發(fā)生執(zhí)規(guī)異化現(xiàn)象的最前端。為保障各種執(zhí)規(guī)異化現(xiàn)象能夠得到及時有效解決，由最為了解且能直接受益的地方黨委制定地方黨內(nèi)法規(guī)，無疑是最為恰當(dāng)?shù)摹６胤近h內(nèi)法規(guī)及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施爭議、有效規(guī)范執(zhí)規(guī)異化現(xiàn)象、及時消除潛在規(guī)范沖突的過程，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性建設(shè)提供科學(xué)方向指引，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)始終與現(xiàn)實(shí)依規(guī)治黨需求有效契合，保障依規(guī)治黨進(jìn)程的高效推進(jìn)。

二、提升地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要障礙

依規(guī)治黨是需要不斷深化、持續(xù)推進(jìn)的長期工作。地方相對于中央更加具象化，是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)，也是所有黨內(nèi)法規(guī)的最終落腳點(diǎn)［4］。考察現(xiàn)行地方依規(guī)治黨實(shí)踐，重復(fù)立規(guī)弱化立規(guī)初衷、“層層加碼”損害執(zhí)規(guī)效能、可操作性不足導(dǎo)致適用不能，已經(jīng)成為提升地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的主要障礙。

（一）重復(fù)立規(guī)弱化立規(guī)初衷

所謂重復(fù)立規(guī)，即地方黨內(nèi)法規(guī)不必要、不適當(dāng)?shù)卣瞻嵴粘衔稽h內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容的情形或者行為［5］。《條例》第7條將“防止繁瑣重復(fù)”確立為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本原則，是從規(guī)范層面對地方黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)重復(fù)上位黨內(nèi)法規(guī)提出的現(xiàn)實(shí)要求。但從地方立規(guī)實(shí)踐來看，重復(fù)立規(guī)現(xiàn)象仍普遍存在，弱化了上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，引發(fā)不同位階黨內(nèi)法規(guī)效力層次的混亂，無助有效解決地方具體問題。同時，重復(fù)立規(guī)導(dǎo)致大量地方立規(guī)資源的浪費(fèi)，地方依規(guī)治黨之目標(biāo)更是難以實(shí)現(xiàn)。

一方面，創(chuàng)設(shè)性地方黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量不足，難以有效回應(yīng)地方特色治黨需求?？疾飕F(xiàn)行地方黨內(nèi)法規(guī)制度體系，如中共黑龍江省委和黑龍江省人民政府2004年3月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在國有企業(yè)改制過程中對經(jīng)營者激勵與約束的試行辦法》、中共內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳2020年12月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶參與礦產(chǎn)資源開發(fā)行為的規(guī)定（試行）》，即屬于能體現(xiàn)區(qū)域特殊地理環(huán)境和時代特征、具有較強(qiáng)特色性的創(chuàng)設(shè)性地方黨內(nèi)法規(guī)。但此類地方黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量極少，地方特色治黨需求尚未依托地方黨內(nèi)法規(guī)得到全面呈現(xiàn)。

另一方面，實(shí)施性地方黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上的同質(zhì)化，主要表現(xiàn)為整條重復(fù)、整款重復(fù)、高比例重復(fù)和實(shí)質(zhì)性重復(fù)四種情形。以中共天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳2019年4月發(fā)布的《天津市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制實(shí)施條例》為例，該條例第22、23條的內(nèi)容與《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第16、17條的內(nèi)容完全相同，屬于整條重復(fù)情形；條例第5條第三款、第四款、第六款與《規(guī)定》第5條第三款、第四款、第六款的內(nèi)容完全相同，屬于整款重復(fù)情形；條例第8條與《規(guī)定》第8條的內(nèi)容重復(fù)率達(dá)到90%以上，并未對上位黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化，屬于高比例重復(fù)情形。同時，實(shí)踐中普遍存在地方黨內(nèi)法規(guī)僅變化上位黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)條款的表述方法，或是將上位黨內(nèi)法規(guī)中的多個條款“化整為零”，或按照自己的需要進(jìn)行擴(kuò)充闡釋的情形，由于并未對上位黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)本意進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化，可以將上述情形納入實(shí)質(zhì)性重復(fù)范疇。

（二）“層層加碼”損害執(zhí)規(guī)效能

在縱向的黨內(nèi)組織結(jié)構(gòu)中，任何黨的路線、方針和政策的落實(shí)，均需依托黨內(nèi)法規(guī)對規(guī)范目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行層層下達(dá)和分解，通過各級黨組織的有效執(zhí)行，以確保依規(guī)治黨之目標(biāo)從上至下得到全面實(shí)現(xiàn)。任何一個層級若是出現(xiàn)規(guī)范目標(biāo)與治理能力不匹配問題，即可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致黨的路線、方針和政策落實(shí)變形與走樣。為此，要求地方立規(guī)主體最大程度保障具體規(guī)范要求與地方管黨治黨能力高度匹配，以確保地方黨內(nèi)法規(guī)所確立的規(guī)范要求能夠得到有效落實(shí)。但從地方立規(guī)實(shí)踐來看，地方規(guī)范要求高于地方管黨治黨能力的現(xiàn)象仍較為普遍，集中體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域的“層層加碼”。所謂“層層加碼”，主要指各級黨組織罔顧客觀實(shí)際，以“加碼”的方式向下傳導(dǎo)管黨治黨壓力，就貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)所實(shí)現(xiàn)的規(guī)范效益逐級增加新的內(nèi)容或提出新的要求，如增加地方執(zhí)規(guī)內(nèi)容、提高地方執(zhí)規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、壓縮地方執(zhí)規(guī)時限、擴(kuò)大地方執(zhí)規(guī)對象范圍。

“層層加碼”現(xiàn)象的存在，看似強(qiáng)化了各地方貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的力度，壓實(shí)了地方執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)責(zé)任，卻可能扭曲立規(guī)初衷，甚至與立規(guī)原意背道而馳［6］。首先，加重地方執(zhí)規(guī)主體責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任主體錯位。由于不同層級黨組織在推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的具體職責(zé)具有高度的同一性，使得執(zhí)規(guī)責(zé)任的層層下放成為可能。在“層層加碼”情形下，基層黨組織和黨員成為地方執(zhí)規(guī)“超目標(biāo)”的主要實(shí)現(xiàn)主體。由此形成享有更多權(quán)力的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際承擔(dān)最小的執(zhí)規(guī)責(zé)任而享有最少權(quán)力的基層黨組織和黨員卻承擔(dān)最重執(zhí)規(guī)責(zé)任之責(zé)任主體錯位現(xiàn)象，從上至下的正向壓力傳導(dǎo)由此異化為推卸責(zé)任的捷徑。同時，在強(qiáng)大的執(zhí)規(guī)壓力下，可能引發(fā)基層黨組織和黨員懶政、怠政行為，以防止受到不必要的處分。其次，引發(fā)執(zhí)規(guī)形式主義，陷入執(zhí)規(guī)低效狀態(tài)?！皩訉蛹哟a”下的執(zhí)規(guī)目標(biāo)是否得以圓滿實(shí)現(xiàn)，不僅會影響執(zhí)規(guī)主體的晉升機(jī)會，甚至可能導(dǎo)致執(zhí)規(guī)主體因執(zhí)規(guī)不力被問責(zé)，執(zhí)規(guī)主體因此主觀上具有高度的熱情和積極性落實(shí)地方黨內(nèi)法規(guī)，但在客觀執(zhí)行中，因規(guī)范目標(biāo)遠(yuǎn)高于地方實(shí)際的治黨能力，執(zhí)規(guī)主體采取常規(guī)手段無論如何都無法達(dá)到預(yù)期執(zhí)規(guī)目標(biāo)，強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)壓力會誘使執(zhí)規(guī)主體以形式主義為捷徑來達(dá)到預(yù)設(shè)的規(guī)范目標(biāo)，各種造假、摻水行為隨之發(fā)生，地方黨內(nèi)法規(guī)由此陷入低效執(zhí)行的“惡性循環(huán)”［7］。最后，違背執(zhí)規(guī)科學(xué)性，損害黨員正當(dāng)權(quán)益。“層層加碼”現(xiàn)象忽視了規(guī)范目標(biāo)的科學(xué)性和可行性，為完成不可能完成的任務(wù)，執(zhí)規(guī)主體可能采取極端手段，以犧牲黨員權(quán)益換取執(zhí)規(guī)效益，使得看似積極的執(zhí)規(guī)行為異化為有害的“積極行為”，進(jìn)而直接消耗黨員對黨的信任，影響依規(guī)治黨之大局，后患無窮［8］。以中央出臺的“八項(xiàng)規(guī)定”為例，隨著“八項(xiàng)規(guī)定”向地方層層傳導(dǎo)，其具體內(nèi)容和規(guī)范力度得到了顯著擴(kuò)張和強(qiáng)化。如將正常的公務(wù)消費(fèi)看成是公款浪費(fèi)，下基層調(diào)研自帶干糧不與村民同吃等現(xiàn)象的出現(xiàn)，都是層層加碼后的“八項(xiàng)規(guī)定”所導(dǎo)致的矯枉過正現(xiàn)象［9］。

（三）可操作性不足導(dǎo)致適用不能

地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)主體有權(quán)基于上位黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范要求，對具體規(guī)范如何落實(shí)予以明確與細(xì)化，這是嚴(yán)格貫徹黨內(nèi)法規(guī)之剛性約束與靈活應(yīng)對地方現(xiàn)實(shí)情況之柔性需求所具有現(xiàn)實(shí)張力的客觀所需。為保障上位黨內(nèi)法規(guī)能夠在各地區(qū)得到有效落實(shí)，地方黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范要求必須具有現(xiàn)實(shí)可操作性，為相關(guān)主體提供科學(xué)有力的指引，確保文本規(guī)范要求轉(zhuǎn)化為被規(guī)范對象的現(xiàn)實(shí)行為。依據(jù)規(guī)范操作性不足導(dǎo)致無法適用之原因的不同，可以從理論層面將其分為以下三種類型：其一，地方黨內(nèi)法規(guī)存在規(guī)范漏洞，即缺少對特定對象或行為的規(guī)范要求，因而無法適用。如在地方并未及時制定上位黨內(nèi)法規(guī)的配套地方黨內(nèi)法規(guī)的情況下，由于上位黨內(nèi)法規(guī)尚未通過地方黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)化，導(dǎo)致上位黨內(nèi)法規(guī)難以在地方實(shí)踐中得到有效適用。其二，地方黨內(nèi)法規(guī)存在規(guī)范偏差，即規(guī)范要求與實(shí)際情況不符，導(dǎo)致事實(shí)行為難以被規(guī)范文本所確立的構(gòu)成要件涵攝，因而難以適用。若地方立規(guī)活動并未全面貫徹落實(shí)民主集中制原則而“閉門立規(guī)”，則可能導(dǎo)致此種情形出現(xiàn)。其三，地方黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)范缺失，即雖然規(guī)范要求與現(xiàn)實(shí)需求相符，事實(shí)行為亦能夠被規(guī)范文本所確立的構(gòu)成要件所涵攝，但由于程序性規(guī)范的缺失，導(dǎo)致實(shí)體性規(guī)范缺乏程序指引，因而難以適用。對于地方立規(guī)活動而言，缺乏可操作性的地方黨內(nèi)法規(guī)無異于“空中樓閣”，縱使執(zhí)規(guī)主體擁有貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的極高主觀熱情和積極性，也只能陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地，難以推動規(guī)范目的達(dá)成。同時，為制定地方黨內(nèi)法規(guī)所支出的人力、物力和財力事實(shí)上成為無效的資源損耗，導(dǎo)致立規(guī)資源的大量浪費(fèi)。

三、地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不足的內(nèi)在緣由

地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力要得到充分發(fā)揮，要求規(guī)范文本能夠有效對接現(xiàn)實(shí)個性化規(guī)范需求，確保待規(guī)范事實(shí)能夠被現(xiàn)行規(guī)范全面涵攝；規(guī)范目標(biāo)的制定應(yīng)科學(xué)合理，最大程度匹配地方管黨治黨能力；規(guī)范落實(shí)具有明確的操作指引，保障規(guī)范要求能夠落地落實(shí)。而地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)之所以存在重復(fù)立規(guī)、“層層加碼”、適用不能等現(xiàn)實(shí)障礙，地方立規(guī)的創(chuàng)新不足、權(quán)限不明、導(dǎo)向不當(dāng)以及對程序性規(guī)范重視不足是重要影響因素。

（一）地方立規(guī)活動的創(chuàng)新探索不足

考察現(xiàn)行地方立規(guī)活動，多是在上位黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)框架內(nèi)，對具體制度和規(guī)范要求在主體、對象、內(nèi)容等方面進(jìn)行的細(xì)化和擴(kuò)充。整體來看，地方立規(guī)活動仍較為保守，對于創(chuàng)新制度與規(guī)范創(chuàng)設(shè)的探索力度尚顯不足。從主觀上看，地方立規(guī)主體創(chuàng)新探索的意識尚顯不足。鑒于上位黨內(nèi)法規(guī)為地方黨內(nèi)法規(guī)制定提供了立規(guī)依據(jù)，出于“簡單省事”之主觀心態(tài)，部分立規(guī)主體會以上位黨內(nèi)法規(guī)為底稿，結(jié)合區(qū)域特殊性進(jìn)行局部修改，由此產(chǎn)出地方黨內(nèi)法規(guī)文本。在修改過程中，立規(guī)主體潛意識會傾向于與上位黨內(nèi)法規(guī)保持一致，以避免帶來不必要的規(guī)范沖突。對于“一致性”的格外關(guān)注，會大幅擠壓充分考量“地方特色”的操作空間，由此產(chǎn)出大量的重復(fù)性規(guī)范［10］。如此導(dǎo)致地方黨內(nèi)法規(guī)逐步異化為上傳下達(dá)的“傳話筒”，喪失生命力和制度價值，黨內(nèi)法規(guī)制度體系疊床架屋，但實(shí)際效用卻并不明顯之結(jié)果［11］。從客觀上看，地方立規(guī)主體的創(chuàng)新能力仍待提升。由于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)入全面規(guī)范化和法治化的時間并不算長，地方黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的周期相對更短。在此背景下，部分地方立規(guī)主體尚未得到長期穩(wěn)定的立規(guī)訓(xùn)練，往往缺乏針對立規(guī)活動的成熟經(jīng)驗(yàn)，難以指導(dǎo)其科學(xué)應(yīng)對復(fù)雜的地方立規(guī)活動。同時，部分地方立規(guī)主體也并未得到涉及立規(guī)能力提升的全面且系統(tǒng)的教育與培訓(xùn)，客觀立規(guī)能力欠缺，難以支撐地方立規(guī)主體針對地方立規(guī)活動展開創(chuàng)新探索。

（二）地方立規(guī)權(quán)限不明形成責(zé)任逃逸空間

“層層加碼”現(xiàn)象作為地方黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范要求與現(xiàn)實(shí)管黨治黨能力不匹配的集中表現(xiàn)，是地方黨委為逃避責(zé)任、實(shí)現(xiàn)自身利益最大化進(jìn)行逆向選擇的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。而責(zé)任之所以能夠被層層下放，進(jìn)而產(chǎn)生“層層加碼”現(xiàn)象，與黨內(nèi)法規(guī)制定主體之制定權(quán)限和邊界并未得到明確規(guī)范直接相關(guān)。從現(xiàn)行規(guī)范來看，首先，《條例》第5條規(guī)定地方黨內(nèi)法規(guī)可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則作為文本名稱，從文本形式上將地方立規(guī)權(quán)限控制在“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”范圍內(nèi)。但該條款使用“某一方面”語詞，存在指向規(guī)范領(lǐng)域不明確之問題，使用“重要工作”語詞，存在程度性副詞的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明之問題，無法為地方開展立規(guī)活動提供清晰指引。其次，《條例》第11條圍繞可規(guī)范事項(xiàng)，明確各地方可以為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)制定配套性地方黨內(nèi)法規(guī)，也可為履行黨政和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)制定地方黨內(nèi)法規(guī)。但“配套規(guī)定”這一概念的指向范疇并不明確，“本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”和“黨的建設(shè)”概念內(nèi)涵亦較為寬泛。同時，從邏輯關(guān)系來看，雖然這兩條規(guī)定以“款”的形式并列呈現(xiàn)，但在內(nèi)容上卻形成規(guī)范領(lǐng)域相互交叉之狀態(tài)。分列形式與交叉內(nèi)容的齟齬，可能導(dǎo)致對地方黨內(nèi)法規(guī)有權(quán)規(guī)范領(lǐng)域的認(rèn)知混亂，造成立規(guī)權(quán)限的不當(dāng)擴(kuò)張或限縮。最后，《條例》第12條對地方依據(jù)中央授權(quán)制定地方黨內(nèi)法規(guī)的情形進(jìn)行了明確。在此種情形下，地方能夠突破縱向的立規(guī)權(quán)限，承擔(dān)中央黨內(nèi)法規(guī)在地方的試驗(yàn)性運(yùn)行功能。但針對授權(quán)立規(guī)的形式、范圍、效力等多方面內(nèi)容并未進(jìn)一步明確，可能導(dǎo)致省、自治區(qū)、直轄市黨委以授權(quán)立規(guī)之名，行不當(dāng)立規(guī)之實(shí)。

（三）“宜粗不宜細(xì)”立規(guī)導(dǎo)向的縱向傳遞

建黨以來黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)歷了啟蒙發(fā)展、摸索前行、體系構(gòu)建等歷史階段。黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)入快車道［12］，體系內(nèi)“四梁八柱”得以有效建立，有規(guī)可依之現(xiàn)實(shí)目標(biāo)得以基本實(shí)現(xiàn)。但應(yīng)注意的是，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)成果仍多體現(xiàn)在中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)這一效力位階，地方黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的重要內(nèi)容，相應(yīng)的體系建設(shè)尚未全面展開。由于早期黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重心集中在效力強(qiáng)、規(guī)范面廣的中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)上，為了實(shí)現(xiàn)對于特定領(lǐng)域或特定內(nèi)容的普遍性規(guī)范，立規(guī)主體傾向于讓渡一定的精確性，更多選擇原則性、抽象性規(guī)范的規(guī)范模式，黨規(guī)整體呈現(xiàn)出“宜粗不宜細(xì)”的立規(guī)導(dǎo)向。在這一立規(guī)導(dǎo)向潛移默化的影響下，部分地方立規(guī)主體在潛意識中承接這一思想，使得地方黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)出現(xiàn)“宜粗不宜細(xì)”的立規(guī)趨勢。由此產(chǎn)出的具有高度抽象性和概括性的地方黨內(nèi)法規(guī)條文，往往難以實(shí)現(xiàn)對地方黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動的精細(xì)化規(guī)范和管理。也正是由于地方黨內(nèi)法規(guī)尚未全面落實(shí)推動規(guī)范精確化建設(shè)的要求，使得地方黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出一定的空泛化特征，適用性較弱。

（四）地方對程序性規(guī)定的重視普遍不夠

程序是區(qū)別法治與恣意的人治的關(guān)鍵要素［13］。所謂程序性規(guī)定，是相對于實(shí)體性規(guī)定的類型化劃分，是保障黨員權(quán)利義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)或各級黨組織的職權(quán)職責(zé)得以有效履行的有關(guān)程序的規(guī)范類型?？疾飕F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定體系，專門的程序性黨內(nèi)法規(guī)占比較低，整體呈現(xiàn)“重實(shí)體、輕程序”的狀態(tài)。對地方立規(guī)活動來說，其基本定位在于實(shí)現(xiàn)上位黨內(nèi)法規(guī)的有效延伸，以保障黨的路線、方針和政策在地方得以有效落實(shí)。因此，地方黨內(nèi)法規(guī)多為實(shí)施性規(guī)定，通過細(xì)化和補(bǔ)充上位黨內(nèi)法規(guī)的方式，實(shí)[JP+1]現(xiàn)上位黨內(nèi)法規(guī)效力的有效延伸，對于程序性規(guī)定的關(guān)注較少。同時，程序性規(guī)定具有高度的普遍適用性，并不會因?yàn)椴煌貐^(qū)在政治經(jīng)濟(jì)文化等方面存在差異而引發(fā)大規(guī)模的規(guī)范不適配沖突，這也是程序性規(guī)定與實(shí)體性規(guī)定本身存在差異性的具體體現(xiàn)。因此，在上述兩個因素的綜合作用下，地方立規(guī)主體對于程序性規(guī)定的關(guān)注度大幅降低，相應(yīng)程序性規(guī)定的產(chǎn)出顯著縮減。而地方程序性黨內(nèi)法規(guī)的缺乏，可能導(dǎo)致地方實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)缺乏實(shí)現(xiàn)路徑，由此削弱地方黨內(nèi)法規(guī)的適用性。

四、提升地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的可行路徑探索

地方黨內(nèi)法規(guī)能否有效發(fā)揮其在特定區(qū)域內(nèi)依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)效用，與依規(guī)治黨能否發(fā)揮全局性、整體性功能直接相關(guān)。為持續(xù)提升地方黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，需進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨內(nèi)法規(guī)的特色性要素、明確地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體權(quán)限、提高地方黨內(nèi)法規(guī)制定的精細(xì)化水平、補(bǔ)足地方黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)定的現(xiàn)實(shí)短板。

（一）強(qiáng)化地方黨內(nèi)法規(guī)的特色性要素

地方特色作為地方黨內(nèi)法規(guī)的核心和靈魂，是地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)質(zhì)量的重要支撐，也是構(gòu)建地方依規(guī)治黨秩序?qū)Φ胤近h內(nèi)法規(guī)提出的重大現(xiàn)實(shí)要求，更是有效防止重復(fù)立規(guī)的根本舉措。地方黨內(nèi)法規(guī)必須從本區(qū)域的“具體情況和實(shí)際需要”出發(fā)，切實(shí)考察地方依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)需求，以解決地方的實(shí)際問題［14］。

一方面，提升立規(guī)主體的特色立規(guī)意識。從現(xiàn)行地方黨內(nèi)法規(guī)文本來看，規(guī)范內(nèi)容與上位黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)重復(fù)的現(xiàn)象客觀存在，實(shí)施性地方黨內(nèi)法規(guī)的重復(fù)比例往往更高。對于地方黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)主體來說，出于與上位黨內(nèi)法規(guī)“保持一致”的考慮，其會優(yōu)先選擇重復(fù)使用上位黨內(nèi)法規(guī)的成文條款，以確保地方黨內(nèi)法規(guī)能夠“絕對合規(guī)”。為避免“重復(fù)立規(guī)”“偷懶式立規(guī)”等情形的出現(xiàn)，必須強(qiáng)化立規(guī)主體的特色立規(guī)意識，以確保在立規(guī)之初，即為地方黨內(nèi)法規(guī)貼上特色標(biāo)簽。為此，有必要對地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體展開系統(tǒng)培訓(xùn)，通過其對特色立規(guī)文本的深入學(xué)習(xí)和實(shí)操訓(xùn)練，有效提升立規(guī)能力和立規(guī)技術(shù)。同時，還要在學(xué)習(xí)過程中推動深入理解和領(lǐng)悟特色立規(guī)對于地方黨內(nèi)法規(guī)的抽象價值和具象效用，有效引導(dǎo)其自覺建立特色立規(guī)意識。

另一方面，強(qiáng)化立規(guī)過程中的黨組織和黨員參與。黨組織和黨員參與是黨組織和黨員與立規(guī)主體之間的互動過程，黨組織和黨員參與“輸入”意見，立規(guī)主體參考黨組織和黨員意見“輸出”地方黨內(nèi)法規(guī)。黨組織和黨員“輸入”的意見涉及立規(guī)內(nèi)容選擇的偏好、優(yōu)化立規(guī)文本的建議、備選文本的取舍等多方面內(nèi)容。借助黨組織和黨員參與的力量，是全面運(yùn)用集體智慧、顯著縮小地方黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)范內(nèi)容與區(qū)域治黨實(shí)際需求之間的距離、從程序上確保規(guī)范內(nèi)容能夠經(jīng)受區(qū)域特殊性考驗(yàn)的重要途徑，是突出特色性的關(guān)鍵。為強(qiáng)化地方黨內(nèi)法規(guī)中的特色性要素，必須充分調(diào)動各級黨組織和全體黨員的積極性。要在地方黨內(nèi)法規(guī)制定的各個環(huán)節(jié)為黨組織和黨員提供暢通、高效的參與渠道，確保黨組織和黨員的意見能夠得到有效表達(dá)和充分展示，以全面、及時了解區(qū)域內(nèi)的特色立規(guī)需求。同時，要求地方立規(guī)主體就黨組織和黨員的特色性意見“輸入”給予及時、有效的反饋，以避免黨組織和黨員參與成為徒有其表的空洞形式。

（二）明確地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體權(quán)限

為避免“層層加碼”現(xiàn)象帶來的執(zhí)行異化損害地方黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效力，有必要對地方黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)限予以進(jìn)一步規(guī)范，通過有效劃定立規(guī)的權(quán)限和邊界，確保規(guī)范內(nèi)容與區(qū)域治黨能力相匹配，保障規(guī)范的有效運(yùn)行。具體而言，建議采用概括+列舉模式，對地方黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)范。在概括式規(guī)范層面應(yīng)明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市黨委有權(quán)依據(jù)本地區(qū)依規(guī)治黨的具體情況和實(shí)際需要，在不與上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方黨內(nèi)法規(guī)”。在列舉式規(guī)范層面應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市黨委可以就以下事項(xiàng)制定地方黨內(nèi)法規(guī)：一是“為執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，有權(quán)依據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況制定相應(yīng)的地方黨內(nèi)法規(guī)”，二是“基于區(qū)域特殊需要有權(quán)制定地方黨內(nèi)法規(guī)”。

上述規(guī)范條款對現(xiàn)行規(guī)范的調(diào)整與優(yōu)化主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，增加了概括性條款統(tǒng)領(lǐng)地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)權(quán)限的規(guī)范。概括性條款具有輻射范圍全面、適用領(lǐng)域?qū)挿旱忍卣?，能夠?yàn)榈胤酵七M(jìn)立規(guī)活動提供基本行為指引，確保立規(guī)活動方向的正確性。雖然《條例》第5條從內(nèi)容上看有概括說明立規(guī)權(quán)限之效果，但這并非該條款的主要規(guī)范初衷，客觀上無法承擔(dān)概括性條款的功能。其次，以“上位黨內(nèi)法規(guī)”替換“中央黨內(nèi)法規(guī)”概念。依據(jù)《條例》第11條的規(guī)定，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限與中央黨內(nèi)法規(guī)直接聯(lián)通，如要求作出配套規(guī)定的目的應(yīng)為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)。而《條例》第14條在規(guī)定配套黨內(nèi)法規(guī)制定時卻使用的是“上位黨內(nèi)法規(guī)”概念，而非“中央黨內(nèi)法規(guī)”。從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度體系來看，中央黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范效力層級上并未直接相連，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央機(jī)關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)之效力高于地方黨內(nèi)法規(guī)而低于中央黨內(nèi)法規(guī)?？梢?，“上位黨內(nèi)法規(guī)”的概念范疇顯然大于“中央黨內(nèi)法規(guī)”。而這兩處規(guī)范的不一致，可能引發(fā)各地方在制定配套性地方黨內(nèi)法規(guī)時的混亂現(xiàn)象。以“上位黨內(nèi)法規(guī)”替換“中央黨內(nèi)法規(guī)”，能夠保障規(guī)范的一致性，避免可能出現(xiàn)的立規(guī)困惑，還能為中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)在地方的貫徹落實(shí)提供有效渠道。最后，納入“地方特殊需要”之概念。“地方特殊需要”是地方“特色”的顯性表達(dá)，是廣闊國土背景下強(qiáng)化地方黨內(nèi)法規(guī)區(qū)域匹配性的關(guān)鍵要素，如少數(shù)民族地區(qū)依規(guī)治黨有序開展就可能涉及對不同民族黨員的特殊性制度安排。必須明確地方黨內(nèi)法規(guī)制定在特殊地域或特定領(lǐng)域存在個性化的規(guī)范設(shè)置空間，以保障上位黨內(nèi)法規(guī)的有效落實(shí)。

（三）提高地方黨內(nèi)法規(guī)制定的精細(xì)化水平

地方黨內(nèi)法規(guī)制定的精細(xì)化發(fā)展，要求樹立以有效解決實(shí)際問題為導(dǎo)向的理念，盡可能保障立規(guī)文本的選題精準(zhǔn)、內(nèi)容精良以及表達(dá)精煉［15］，確保黨的路線、方針和政策能夠在各地區(qū)得到有效落實(shí)。

一方面，對現(xiàn)行地方黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行有效梳理與類型化整理。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，尤其是黨的十八大以后修改和發(fā)布了大量的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性黨內(nèi)法規(guī)，亦隨之產(chǎn)生大量制定或修改地方黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)需求，以確保黨的路線、方針和政策得到有效落實(shí)。從實(shí)踐來看，通過線上網(wǎng)上信息公開和線下文本匯編出版兩大路徑，中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了文本層面的全面匯總和類型化歸納。反觀地方黨內(nèi)法規(guī)，從線上來看，各省、自治區(qū)、直轄市黨委的網(wǎng)頁端大多并未設(shè)置地方黨內(nèi)法規(guī)信息公開板塊。雖然北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫有專列“黨內(nèi)法規(guī)制度”專欄，但該專欄顯示，截止到2024年1月12日，其所收錄現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)已超過6000部，遠(yuǎn)超中共中央辦公廳法規(guī)局披露的3802部（截止到2023年6月底）［1］。說明北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫收錄黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)據(jù)口徑與中共中央辦公廳法規(guī)局并不一致，對其所公開地方黨內(nèi)法規(guī)的真實(shí)性和完整性很難給予全面肯定。從線下來看，尚未有專門的地方黨內(nèi)法規(guī)文件匯編出版。整體而言，現(xiàn)仍缺乏有效了解地方黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)狀況的權(quán)威渠道。為避免地方黨內(nèi)法規(guī)制定精細(xì)化水平提升陷入“摸黑前進(jìn)”之窘境，有必要對現(xiàn)行有效的地方黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面梳理，并對其進(jìn)行類型化整理，以為全面推進(jìn)地方黨內(nèi)法規(guī)從粗放式建章到精細(xì)化立制轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)可適用性的不斷提升，提供基本的數(shù)據(jù)支持和制度保障。

另一方面，積極引導(dǎo)各地方確立精細(xì)化立規(guī)模式。規(guī)范本身應(yīng)精細(xì)化還是原則化是立規(guī)過程中的兩難選擇，精細(xì)的規(guī)定具有較強(qiáng)的可操作性，但在適用性上卻顯著不足；較為原則的規(guī)定具有較高的靈活性，但同時卻存在被濫用的風(fēng)險［16］。地方黨內(nèi)法規(guī)作為貫徹落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)的重要途徑，必須采用精細(xì)化的立規(guī)模式，以明確具體的規(guī)范條款為行為主體提供有效指引，確保上位黨內(nèi)法規(guī)能夠落到實(shí)處。具體而言，在立規(guī)理念上，應(yīng)為地方立規(guī)主體確立精細(xì)化立規(guī)價值導(dǎo)向，確保精細(xì)化立規(guī)精神貫穿立規(guī)全過程，指引地方立規(guī)精細(xì)化實(shí)踐。在文本要求上，應(yīng)強(qiáng)化備案審查中對于地方黨內(nèi)法規(guī)精細(xì)化指標(biāo)的考察。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第18條的規(guī)定，地方黨內(nèi)法規(guī)文本若是存在精確性不足的問題，審查機(jī)關(guān)可以予以備案通過，并對報備機(jī)關(guān)進(jìn)行書面提醒。但從“書面提醒”的規(guī)范效果來看，這一方式屬于柔性的建議，而非硬性的要求。為此，建議將針對地方黨內(nèi)法規(guī)精確化指標(biāo)的考察納入審查機(jī)關(guān)可向報備機(jī)關(guān)“提出建議”之范疇，以具有更強(qiáng)威懾力的應(yīng)對手段，促使各地方自覺提升黨內(nèi)法規(guī)制定的精細(xì)化水平。

（四）補(bǔ)足地方黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)定的現(xiàn)實(shí)短板

程序性規(guī)定作為貫徹實(shí)體性規(guī)定的重要路徑，是推動依規(guī)治黨向法治化、科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展的關(guān)鍵要素［17］。程序性規(guī)定缺失，實(shí)體性規(guī)定將難以得到完整貫徹落實(shí)，會直接損害黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力［18］。必須補(bǔ)足程序性規(guī)定制定的現(xiàn)實(shí)短板，以保障地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的持續(xù)提升。

一方面，強(qiáng)化正當(dāng)程序保障，擴(kuò)大地方黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的民主參與?！艾F(xiàn)代組織與傳統(tǒng)組織在組織和活動原則方面不一樣的地方就在于民主性?！保?9］地方黨內(nèi)法規(guī)制定的過程是否貫徹民主性要求，與產(chǎn)出的規(guī)范文本是否高效直接相關(guān)。只有充分保障立規(guī)過程中的民主參與，才能確保地方黨內(nèi)法規(guī)能夠體現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)的黨內(nèi)意志，避免地方立規(guī)活動異化為謀求區(qū)域利益的手段［20］。地方立規(guī)全過程民主的實(shí)現(xiàn)，絕不是一句空話和口號，需要通過前后貫通、環(huán)環(huán)相扣的程序性規(guī)定予以體現(xiàn)和保障［21］。具體而言，應(yīng)進(jìn)一步豐富地方立規(guī)過程中民主參與的具體方式、細(xì)化相應(yīng)的程序步驟、劃定各環(huán)節(jié)的時限要求、設(shè)定必要的強(qiáng)制性責(zé)任規(guī)范，以確保在地方立規(guī)的各個環(huán)節(jié)能夠充分聽取各方面的意見，保障普通黨員和相關(guān)專家學(xué)者在地方立規(guī)過程中的充分參與。

另一方面，細(xì)化地方黨內(nèi)法規(guī)制定的期間規(guī)定。及時制定地方黨內(nèi)法規(guī)，是高效落實(shí)上位黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)所需。從現(xiàn)行規(guī)范來看，《條例》僅對配套黨內(nèi)法規(guī)提出了“及時制定”的實(shí)效性要求?？紤]到配套黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中均具有重要價值，且兩者在概念范疇指向上存在現(xiàn)實(shí)重疊關(guān)系，為避免地方出現(xiàn)“拖延立規(guī)”“惰性立規(guī)”等問題，有必要對地方黨內(nèi)法規(guī)同樣提出“及時制定”的實(shí)效性要求。具體而言，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)在上位黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布實(shí)施后一定時期內(nèi)完成，并及時發(fā)布以保障從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的現(xiàn)實(shí)要求及時落地。考慮到各地方在落實(shí)管黨治黨具體要求時可能基于經(jīng)濟(jì)、文化、地域等因素影響進(jìn)行創(chuàng)造性制度安排，建議在特定情形下，給予各地方在黨內(nèi)法規(guī)制定時限上一定的靈活處理空間。但應(yīng)注意的是，各地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體應(yīng)同步發(fā)布原因說明，同時明確具體的黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃，以免出現(xiàn)地方黨內(nèi)法規(guī)制定被無限期延后的情形［22］。

結(jié)語

習(xí)近平指出：“我們黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，注重運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平?！彪S著比較完善黨內(nèi)法規(guī)體系的形成，依規(guī)治黨的重點(diǎn)難點(diǎn)也會逐漸從前端向末端轉(zhuǎn)移。在此背景下，地方黨內(nèi)法規(guī)在深化依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中占據(jù)著重要地位，且承載著復(fù)合性的功能。地方黨內(nèi)法規(guī)得到高效執(zhí)行，不僅是地方構(gòu)建完善依規(guī)治黨現(xiàn)實(shí)秩序的源頭和根本，也是深化推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨偉大工程的關(guān)鍵內(nèi)容和重要保障。

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【責(zé)任編輯：未央】

基金項(xiàng)目：教育部重大攻關(guān)課題“提高一體化推進(jìn)‘三不腐’能力和水平研究 ”（22JZD022）；廣西師范大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心重點(diǎn)項(xiàng)目“新時代紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問題研究”（GXDN23Z01）階段性成果。

作者簡介：潘姚（1994—），女，四川什邡人，中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院）法學(xué)教研部講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)。