楊大偉 楊小敏

［摘 要］ 有質(zhì)量是普惠性學(xué)前教育服務(wù)的核心屬性和內(nèi)在要求。當(dāng)前作為普惠性學(xué)前教育服務(wù)重要供給主體的普惠性民辦園面臨著較大的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，從多重制度邏輯的視角看，是政府的政治—行政邏輯、民辦園的市場邏輯和家長的社會邏輯相互交織作用的結(jié)果。多重制度邏輯互動下，質(zhì)量監(jiān)管乏力造成的“管理缺位型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)費(fèi)保障不足引致的“資源制約型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量信息不對稱助推的“信息遮蔽型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)在普惠性民辦園中以交叉甚至疊加的狀態(tài)存在。應(yīng)從加強(qiáng)普惠性民辦園質(zhì)量的準(zhǔn)入性篩選與過程性監(jiān)管，明確普惠性學(xué)前教育服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，健全信息公開機(jī)制以助力多元監(jiān)督體系完善等方面對普惠性民辦園存在的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。

［關(guān)鍵詞］ 多重制度邏輯；普惠性學(xué)前教育；普惠性民辦園；質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

一、問題提出

建設(shè)公平而有質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系是推進(jìn)共同富裕的重大任務(wù)。[1]普惠性民辦園作為我國普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的重要組成部分，截至2021年底已達(dá)11.7萬所，占普惠性幼兒園總數(shù)的47.8%。但是，在數(shù)量快速增長的過程中，普惠性民辦園也不同程度地陷入了質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的窠臼，在高質(zhì)量教育體系建設(shè)背景下成為普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的短板。有研究以北京市一級一類園的156個(gè)班級為調(diào)查對象， 對不同辦園體制普惠性幼兒園的教育質(zhì)量進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)普惠性民辦園整體質(zhì)量較低。[2]另有研究對4省6區(qū)縣433所幼兒園的433個(gè)班級教育質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場觀察評價(jià)，發(fā)現(xiàn)在各類幼兒園中普惠性民辦園質(zhì)量最低。[3]也有研究以C市15所普惠性民辦園的29個(gè)班級作為樣本進(jìn)行質(zhì)量評估，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量整體不理想。[4]總體而言，當(dāng)前普惠性民辦園的質(zhì)量狀態(tài)與《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出的“安全優(yōu)質(zhì)”發(fā)展要求還有較大差距，普惠性學(xué)前教育在2035年實(shí)現(xiàn)“更加優(yōu)質(zhì)”的發(fā)展目標(biāo)也面臨著較大挑戰(zhàn)。因此，著力提升普惠性民辦園質(zhì)量，補(bǔ)齊普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的質(zhì)量短板是當(dāng)前我國學(xué)前教育改革發(fā)展的重要任務(wù)。

圍繞普惠性民辦園質(zhì)量這一研究議題，已有研究或從學(xué)理上對普惠性民辦園與質(zhì)量的關(guān)系進(jìn)行探討，[5][6][7]以回答“為何普惠性民辦園需要有質(zhì)量”的問題，或?qū)ζ栈菪悦褶k園的質(zhì)量現(xiàn)狀開展調(diào)查評估，[8][9][10]回答了“普惠性民辦園質(zhì)量現(xiàn)狀如何”的問題。相對而言，對“普惠性民辦園質(zhì)量緣何如此”這一問題缺乏系統(tǒng)深入的分析，特別是針對其內(nèi)在機(jī)理，學(xué)術(shù)界還缺少相應(yīng)理論解釋和邏輯分析。普惠性民辦園作為政府與民辦園合作的產(chǎn)物，屬于學(xué)前教育公共服務(wù)供給制度的創(chuàng)新之舉，而制度創(chuàng)新的過程往往伴隨著多重制度之間的互動與博弈。從制度層面看，普惠性民辦園呈現(xiàn)出的質(zhì)量偏低問題是相關(guān)主體在制度安排下行為方式和行動策略共同作用的結(jié)果，而行為選擇的背后是其所遵從的普遍的、穩(wěn)定的制度邏輯?；诖?，本研究從多重制度邏輯的視角對普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的生成邏輯進(jìn)行分析，力圖回答“普惠性民辦園質(zhì)量緣何如此”這一核心問題。需要指出的是，從多重制度邏輯的視角審視普惠性民辦園質(zhì)量偏低的原因，客觀上存在著制度性解釋的限度。民辦園質(zhì)量偏低是一個(gè)歷時(shí)性的事實(shí)存在，長期以來，我國民辦學(xué)前教育整體發(fā)展不成熟而引致的民辦園整體質(zhì)量偏低，在很大程度上造成了現(xiàn)有普惠性民辦園“原生型”質(zhì)量偏低的狀況，即民辦園質(zhì)量基礎(chǔ)較為薄弱的事實(shí)在普惠性學(xué)前教育制度實(shí)施之前就已經(jīng)存在，這就意味著可供吸納到普惠性幼兒園行列的民辦園整體質(zhì)量偏低。當(dāng)前我國普惠性民辦園質(zhì)量偏低在某種程度上是民辦園質(zhì)量基礎(chǔ)較差的歷史事實(shí)在當(dāng)下的延續(xù)。但客觀上看，普惠性學(xué)前教育制度作為尚處于探索階段的新生制度，難免存在不完善、不健全之處，其作為“后致型”因素在客觀上也從多方面、多層次影響著普惠性民辦園的質(zhì)量。本研究主要聚焦于民辦園轉(zhuǎn)型為普惠性民辦園后，各主要行動主體的制度邏輯如何在互動與博弈中影響普惠性民辦園質(zhì)量這一問題進(jìn)行探討，并在此基礎(chǔ)上從制度層面提出普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的防范策略，以期為助力我國普惠性民辦園有質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

二、多重制度邏輯框架及其在普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)中的嵌入

（一）多重制度邏輯分析框架的理論闡述

“制度邏輯”由弗利南德（Friedland）和阿爾弗德 （Alford）率先提出，其認(rèn)為“制度邏輯”是確定制度參與主體行為方式的規(guī)則體系和觀念框架。[11]任何制度秩序都會根據(jù)各自的中心邏輯建構(gòu)其組織關(guān)系和制度安排，并塑造主體的行動機(jī)制與行為方式。按照西方社會體系運(yùn)行的結(jié)構(gòu)與功能，沃爾特·鮑威爾（Walter Powell）認(rèn)為其主要受到市場邏輯、家庭邏輯、國家邏輯、民主邏輯與宗教邏輯等五大核心邏輯的制約。[12]國內(nèi)學(xué)者周雪光較早將“制度邏輯”引入我國社會科學(xué)研究之中，提出了“多重制度邏輯”的分析框架，并以國家、科層制、鄉(xiāng)村三個(gè)行動主體的邏輯，闡釋了多重邏輯在村莊選舉制度變遷中的作用機(jī)制。[13]相對于傳統(tǒng)制度邏輯單一、線性的分析框架難以有效應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會問題，多重制度邏輯將現(xiàn)象或問題置身于多主體、多層面且相互影響的制度邏輯域，以多元、系統(tǒng)、互動的視角進(jìn)行分析的框架有更強(qiáng)的解釋力。國內(nèi)學(xué)者在借鑒吸收西方社會五大核心邏輯的基礎(chǔ)上進(jìn)行了本土化演繹，在國家邏輯方面進(jìn)一步區(qū)分了中央政府的政治邏輯和地方政府的行政邏輯，[14]提出了社會邏輯、學(xué)校邏輯等符合中國社會改革發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況的學(xué)術(shù)概念，[15]對我國社會制度樣態(tài)及其變遷中的現(xiàn)象給予了較好的解釋。多重制度邏輯試圖挖掘行為背后本質(zhì)性、一般性的制度規(guī)則，有助于更全面深入地審視外顯行為下的內(nèi)在邏輯。兼具國計(jì)民生屬性的教育，既作為一個(gè)相對獨(dú)立的體系運(yùn)行，又通過一系列的相互關(guān)系存在于整個(gè)社會制度體系之中。多重制度交互影響推動形成宏觀制度變遷和微觀機(jī)制轉(zhuǎn)變，是教育領(lǐng)域綜合改革深化的過程性體現(xiàn)。

就普惠性民辦園而言，在不同制度邏輯影響及交互作用下，各相關(guān)主體行動機(jī)制和行為方式客觀上構(gòu)筑了普惠性民辦園的生存與發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而從多層次、多方面形塑著普惠性民辦園的質(zhì)量樣態(tài)。運(yùn)用多重制度邏輯框架從多元、動態(tài)和復(fù)雜的制度環(huán)境審視和闡釋普惠性民辦園質(zhì)量偏低問題，具有特定的適用性。一方面，普惠性民辦園是一種特定組織關(guān)系和制度安排之下的結(jié)果，而多重制度邏輯作為組織社會學(xué)中新制度主義理論的重要分支，對于詮釋制度場域及其關(guān)系具有較強(qiáng)的解釋力。近年來，一些研究嘗試運(yùn)用多重制度邏輯的視角對教育數(shù)據(jù)開放、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理等相關(guān)問題進(jìn)行深入分析，顯示出這一分析框架在錯綜復(fù)雜的教育問題研究中具有較強(qiáng)的適用性和認(rèn)可度。另一方面，普惠性民辦園是一類極具復(fù)雜性的園所。在我國當(dāng)前的辦園格局中，主要包括了公辦園、普惠性民辦園和非普惠性民辦園，其中公辦園屬于公辦公有的性質(zhì)，非普惠性民辦園則屬于民辦民營的性質(zhì)，這兩類幼兒園制度場域與關(guān)聯(lián)主體相對較為清晰，相較公辦園和非普惠性民辦園，普惠性民辦園既受到政府相關(guān)支持和管理政策制度的影響，同時(shí)也客觀上無法擺脫市場競爭機(jī)制的制約。制度場域和關(guān)聯(lián)主體的復(fù)雜性決定了對其質(zhì)量狀態(tài)的分析不能運(yùn)用單一、線性的邏輯開展，而多元主體和復(fù)雜關(guān)系的分析恰恰是多重制度邏輯之優(yōu)勢所在。

（二）普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)中多重制度邏輯的嵌入

質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是質(zhì)量有機(jī)構(gòu)成相關(guān)要素的特定組合關(guān)系與保障系統(tǒng)處于非適宜狀態(tài)的結(jié)果。因此，對質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)成因的分析離不開對質(zhì)量相關(guān)要素及其組合關(guān)系與保障系統(tǒng)的深入剖析。一般意義上講，學(xué)前教育服務(wù)的質(zhì)量由結(jié)構(gòu)性質(zhì)量和過程性質(zhì)量兩部分構(gòu)成，有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)是結(jié)構(gòu)性質(zhì)量與過程性質(zhì)量有機(jī)融合的結(jié)果。[16]其中，結(jié)構(gòu)性質(zhì)量包括了園舍建筑、玩教具配置、教師配備等質(zhì)量要素，過程性質(zhì)量則包括了師幼互動、園所文化、課程活動等質(zhì)量要素。但無論是結(jié)構(gòu)性質(zhì)量亦或是過程性質(zhì)量均需要相應(yīng)的管理資源、經(jīng)費(fèi)資源、信息資源等作為保障系統(tǒng)。在管理資源方面，幼兒園的準(zhǔn)入管理、常規(guī)年檢等作為保障園所質(zhì)量的重要外部條件，發(fā)揮著設(shè)定質(zhì)量門檻和動態(tài)質(zhì)量監(jiān)督等重要作用；在經(jīng)費(fèi)資源方面，完備適宜的玩教具配備、充足且高素質(zhì)保教人員的聘用等均需要相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入作為必要支撐；在信息資源方面，無論是有效的管理還是科學(xué)的經(jīng)費(fèi)資源投入，均需要對信息進(jìn)行全面準(zhǔn)確的把握與判斷，只有在對質(zhì)量要素信息系統(tǒng)全面搜集的基礎(chǔ)上，才能對園所質(zhì)量開展有效的監(jiān)督管理，也只有經(jīng)過對相應(yīng)質(zhì)量要素成本信息的科學(xué)核算，才能夠有效保障經(jīng)費(fèi)資源投入的充足性與效率性。相反，在管理資源、經(jīng)費(fèi)資源和信息資源等不足的情況下，幼兒園質(zhì)量的不同構(gòu)成要素就容易產(chǎn)生不足或缺位的狀況，進(jìn)而影響整個(gè)質(zhì)量生發(fā)機(jī)制的正常運(yùn)行，以致誘發(fā)幼兒園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)費(fèi)不足造成教師待遇較低、難以聘用高素質(zhì)教師或教師配備不足，限于專業(yè)能力或時(shí)間精力等，幼兒園中相應(yīng)的師幼互動、課程活動等關(guān)鍵性質(zhì)量要素就難以得到有效保證，進(jìn)而制約著保教質(zhì)量的提升。

從根本上看，管理資源、經(jīng)費(fèi)資源、信息資源等資源的配置是制度安排及制度場域中相關(guān)主體行動邏輯共同作用的結(jié)果。正如有研究者指出的，資源配置問題是制度的核心所在。[17]具體而言，主要包括“正式制度”與“非正式制度”兩種形態(tài)，所謂“正式制度”是指通過法律法規(guī)、政策規(guī)章等做出的成文的、對目標(biāo)群體具有強(qiáng)約束作用的規(guī)則體系，“非正式制度”則是指群體在社會活動中逐漸形成的具有普遍約束力的價(jià)值觀念、行為方式等不成文、非正式的規(guī)則。[18]普惠性民辦園質(zhì)量的生發(fā)與保障根本上需遵循幼兒園質(zhì)量構(gòu)建與運(yùn)行的基本邏輯和內(nèi)在規(guī)律，相應(yīng)地，其質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上也是管理資源、經(jīng)費(fèi)資源和信息資源等方面受到相關(guān)正式制度與非正式制度共同影響的結(jié)果。一方面，普惠性民辦園作為學(xué)前教育公益普惠取向下政府與民辦園合作的結(jié)果，其固然是在中央和地方普惠性民辦園相關(guān)政策制度的安排下產(chǎn)生的，其質(zhì)量狀況不同程度地受到諸如準(zhǔn)入政策、補(bǔ)助制度、監(jiān)管制度等相關(guān)政策制度的形塑，如準(zhǔn)入政策中對園所質(zhì)量要求的高低先天地影響著普惠性民辦園后期運(yùn)行過程中的質(zhì)量水平，而經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的多少又決定著園所質(zhì)量要素配置的可能性。另一方面，在政策制度實(shí)施的過程中，相關(guān)主體的行為方式和價(jià)值觀念等非正式制度也在很大程度上影響著政策制度最終的效果，其也通常是引發(fā)多重制度邏輯沖突集中爆發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。[19]在普惠性民辦園相關(guān)政策制度實(shí)施落地的過程中，政府、民辦園、家長等相關(guān)主體的行動方式與路徑選擇，必然會受到諸如民辦園的身份定位和經(jīng)營邏輯、家長的價(jià)值觀念與支付偏好等非正式制度的約束。如：民辦園管理者過度追求經(jīng)濟(jì)利益，就可能舍棄質(zhì)量而選擇增加收益；家長因?qū)W(xué)前教育重視程度不足或收入較低而處于低支付意愿的狀態(tài)，就容易造成需求端對學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的敏感度不足，進(jìn)而影響供給端普惠性民辦園的質(zhì)量?？偠灾?，上述正式制度與非正式制度客觀上從不同方面、以不同形式影響著普惠性民辦園的質(zhì)量狀況，而多重制度邏輯正是兼顧正式制度和非正式制度來審視社會現(xiàn)象的生成，能夠更為全面地解釋普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在邏輯。

三、普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)生成的多重制度邏輯

從制度邏輯分析的視角來看，制度建立和實(shí)施的過程也是各個(gè)制度參與者互動與博弈的過程，而參與者大多會在其中尋求自我利益最大化的行動方案。[20]多重制度邏輯之“多重”，本質(zhì)上是不同行動主體基于所處的制度場域所誘發(fā)和塑造的行為方式。從多元主體的行為方式理解和認(rèn)識某一問題背后的多重制度邏輯及其相互作用是多重制度邏輯分析框架的基本命題，也是多重制度邏輯劃分的主要視角。普惠性民辦園本質(zhì)上是由中央政府提出，地方政府探索實(shí)施，以政府與民辦園合作為基本形式，以適齡幼兒及其家庭為服務(wù)對象的制度創(chuàng)新，因此，與普惠性民辦園發(fā)展直接相關(guān)的行動主體包括作為主導(dǎo)者的中央政府和地方政府，作為合作者的民辦園以及作為服務(wù)對象的幼兒、家長，[21]各行為主體在相應(yīng)的外在制度環(huán)境和條件約束下會按照自己的偏好進(jìn)行側(cè)重性決策和行動。相應(yīng)地，三方主體所遵循的制度邏輯也在互動交織的作用中構(gòu)造了普惠性民辦園質(zhì)量所依存的制度場域。其中政府所遵循的核心制度邏輯是政治—行政邏輯。具體而言，中央政府從促進(jìn)學(xué)前教育公平正義的價(jià)值導(dǎo)向出發(fā)，作出實(shí)施普惠性學(xué)前教育制度的戰(zhàn)略決策，屬于典型的政治邏輯；地方政府則遵從科層制權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過相關(guān)政策制度的頒布與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)中央政府政策目標(biāo)的逐級傳導(dǎo)，本質(zhì)上屬于“對上負(fù)責(zé)”的行政邏輯。政府的政治—行政邏輯從宏觀層面勾勒了普惠性民辦園質(zhì)量生發(fā)的制度環(huán)境。民辦園由于組織屬性和相應(yīng)的運(yùn)行方式所限，尋求經(jīng)濟(jì)利益獲取的市場邏輯成為其所遵循的核心邏輯，在這一制度邏輯下做出影響園所質(zhì)量的行為安排。家長本質(zhì)上是社會大眾的組成部分，社會邏輯是其所遵循的核心制度邏輯，換言之，其在價(jià)值選擇和行動策略方面的固有慣性必然會映射和作用于普惠性民辦園質(zhì)量相關(guān)的外部要素之中。總體上看，上述主體所遵循的制度邏輯均鑲嵌在普惠性民辦園制度環(huán)境之中，并受到其他各種制度的影響，呈現(xiàn)出一種邏輯的張力，進(jìn)而在客觀上影響著普惠性民辦園的質(zhì)量。因此，下文主要從政府的政治—行政邏輯、民辦園的市場邏輯和家長的社會邏輯分析普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的生成。

（一）政府的政治—行政邏輯

1. 中央政府：以制度創(chuàng)新提升學(xué)前教育的公益性。

中央政府作為最高行政機(jī)關(guān)，是國家層面公共利益的倡導(dǎo)者和維護(hù)者，[22]推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建設(shè)是其關(guān)鍵責(zé)任，維護(hù)社會的公平正義是其行動的核心價(jià)值取向，發(fā)展普惠性民辦園正是提升學(xué)前教育公益性、促進(jìn)社會公平正義的重要舉措。在普惠性民辦園發(fā)展方面，中央政府的制度邏輯主要是政治邏輯，即通過最高決策層級表達(dá)國家整體意志。作為中央政府首先提出的政策構(gòu)想，從2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出引導(dǎo)和支持普惠性民辦園發(fā)展以來，在后續(xù)連續(xù)實(shí)施的三期學(xué)前教育行動計(jì)劃及2021年印發(fā)的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計(jì)劃》中均持續(xù)性地進(jìn)行了相應(yīng)的制度安排。發(fā)展普惠性民辦園的目標(biāo)和思路是相對明確的，目標(biāo)為由公辦園和普惠性民辦園組成的普惠性幼兒園學(xué)位供給占比要分別在2020年和2025年達(dá)到80%和85%，其思路則是通過財(cái)政補(bǔ)助、政策優(yōu)惠等政策工具規(guī)制民辦園的收費(fèi)以抑制民辦學(xué)前教育市場存在的“市場失靈”現(xiàn)象，緩解學(xué)前教育長期存在的“入園難”“入園貴”問題，提升學(xué)前教育的公益性。中央政府提出了一系列引導(dǎo)和支持普惠性民辦園發(fā)展的指引性策略，基本路徑是通過政府的扶持和管理，讓民辦園切實(shí)符合“面向大眾”“收費(fèi)較低”等基本要求，并明確將發(fā)展普惠性民辦園的事權(quán)下放至地方政府，中央政府則主要通過轉(zhuǎn)移支付和監(jiān)督管理等方式激勵和引導(dǎo)地方政府開展改革探索。這在很大程度上為地方政府行使“自由裁量權(quán)”提供了制度空間，但在頂層設(shè)計(jì)中，對普惠性學(xué)前教育服務(wù)最為關(guān)鍵的“普惠程度”和“質(zhì)量水平”未予以明晰，這也在很大程度上容易造成制度在執(zhí)行過程中被曲解或者異化。

（1）“普惠程度”定義模糊引致資源給付失衡。

普惠性學(xué)前教育制度本質(zhì)上是通過政府給付以實(shí)現(xiàn)更多適齡兒童享有接受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)的國家行動，從某種程度上看，政府的給付力度決定了普惠性學(xué)前教育服務(wù)的普及范圍與惠及程度。但是作為頂層設(shè)計(jì)中的重要內(nèi)容，普惠性學(xué)前教育服務(wù)的政府給付力度如何，在國家層面相關(guān)政策中并沒有明確的規(guī)定，僅提出了“面向大眾”“收費(fèi)較低”等要求，但是對“收費(fèi)較低”缺乏可操作性的界定與說明。[23]與之相關(guān)聯(lián)的是，從較高收費(fèi)變?yōu)椤笆召M(fèi)較低”意味著需要政府公共財(cái)政參與并分擔(dān)，而普惠性民辦園的辦園成本中，公共財(cái)政到底應(yīng)該分擔(dān)多少，這個(gè)比例目前并沒有明確的底線標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過對相關(guān)政策文本的梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中央和地方政府在普惠性學(xué)前教育服務(wù)中的財(cái)政供給責(zé)任也并沒有形成分項(xiàng)目、按比例模式或差額補(bǔ)貼模式的明確方案，主要是省、市、縣等各級政府之間在普惠性民辦園的財(cái)政補(bǔ)助方面進(jìn)行了相應(yīng)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。整體性財(cái)政分擔(dān)比例和央地政府責(zé)任劃分不明，在一定程度上可能使一些地方政府因財(cái)政供給能力有限或公共服務(wù)意識不足而選擇少投入甚至是不投入，進(jìn)而制約了普惠性民辦園用于質(zhì)量保障的經(jīng)費(fèi)資源投入水平。如有研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)普惠性民辦園財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為每年120元/生，同時(shí)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況與生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并不匹配，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且財(cái)力較為充足，但普惠性民辦園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)卻相對較低。[24]

（2）“質(zhì)量水平”標(biāo)準(zhǔn)缺位誘發(fā)規(guī)模質(zhì)量失序。

公共服務(wù)供給的質(zhì)量保障離不開建立相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[25]作為一種公共服務(wù)，當(dāng)前國家層面并未對普惠性學(xué)前教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有相應(yīng)的規(guī)定，盡管國家層面多次在政策文件中指出，普惠性民辦園必須“有質(zhì)量”“質(zhì)量有保證”，但其僅限于一種價(jià)值取向，并未轉(zhuǎn)換為一種可參照、可評價(jià)和可監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)體系。整體上看，普惠性學(xué)前教育應(yīng)該達(dá)到何種質(zhì)量水平并無可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐層面，各地對普惠性民辦園的質(zhì)量要求也存在較大差異。通過梳理省級普惠性民辦園認(rèn)定政策發(fā)現(xiàn)，一些省份要求普惠性民辦園必須達(dá)到某一質(zhì)量等級，如達(dá)到準(zhǔn)辦園或三級園及以上等級；也有一些省份雖然要求普惠性民辦園必須“質(zhì)量合格”，但是對“質(zhì)量合格”的解釋較為籠統(tǒng)，如僅提出“認(rèn)真實(shí)施《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，實(shí)施科學(xué)保教，自覺抵制‘小學(xué)化傾向，建立良好的家園共育機(jī)制，得到家長、社會的認(rèn)可”等。相應(yīng)地，在普惠性民辦園發(fā)展責(zé)任的督導(dǎo)評估方面，中央政府對省級政府的主要考核指標(biāo)仍然聚焦于普惠率。如2018年印發(fā)的《〈對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價(jià)辦法〉實(shí)施細(xì)則》中僅將“制定普惠性幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和普惠性幼兒園覆蓋率”作為對省級人民政府履行教育職責(zé)評價(jià)的內(nèi)容，并未在質(zhì)量要求方面建立相應(yīng)的評估指標(biāo)。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不清晰在客觀上為地方政府減少財(cái)政投入、人員投入和管理投入而“短、平、快”地發(fā)展質(zhì)量較低的普惠性民辦園留下了制度性的自決空間。

2. 地方政府：資源制約下的對上負(fù)責(zé)。

從權(quán)力配置結(jié)構(gòu)來看，我國屬于典型的壓力型垂直領(lǐng)導(dǎo)政府管理體制。[26]支持和管理普惠性民辦園的事權(quán)主要在縣級政府，下級政府的基本制度邏輯是科層制下對上負(fù)責(zé)的行政邏輯。當(dāng)前我國部分縣級政府存在著財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配的資源制約問題，特別中西部地區(qū)不少縣級政府均不同程度地面臨著財(cái)政收支失衡的壓力。已有研究發(fā)現(xiàn)，在財(cái)力有限的情況下，地方政府更傾向于壓縮教育投入來節(jié)省財(cái)政開支，[27]其中學(xué)前教育首當(dāng)其沖。在基礎(chǔ)教育財(cái)政支出責(zé)任下移的背景下，地方義務(wù)教育財(cái)政支出和學(xué)前教育財(cái)政支出之間存在著此消彼長的現(xiàn)象。[28]部分地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政支出尚存在困難，對學(xué)前教育尤其是普惠性民辦園的投入也就顯得心有余而力不足。同時(shí)，受固有“公辦園等于公共利益”的傳統(tǒng)思想影響，投向普惠性民辦園的財(cái)政經(jīng)費(fèi)非常有限，這種資源配置的不公平在很大程度上制約了普惠性民辦園質(zhì)量的提升空間。整體上看，在保障普惠性民辦園質(zhì)量方面，地方政府往往處于一種“資源制約下的對上負(fù)責(zé)”這一制度邏輯之中，即在資源受限的條件下尋求如何實(shí)現(xiàn)對上負(fù)責(zé)。正如前文所述，中央政府主要對顯性的普惠率指標(biāo)進(jìn)行考核，對域內(nèi)發(fā)展普惠性民辦園的質(zhì)量并無清晰明確的考核指標(biāo)。在主客觀因素引致的財(cái)政資源有限的情況下，本著對上負(fù)責(zé)完成學(xué)前教育普惠目標(biāo)的任務(wù)，縣級政府可能選擇將資源需求較少且容易見到成效的外顯性指標(biāo)（普惠率、新增學(xué)位等）作為主要目標(biāo)，而對短期內(nèi)難以顯現(xiàn)成效的普惠性民辦園質(zhì)量問題不夠重視或者難以真正重視，在這一核心邏輯影響下產(chǎn)生了系列策略選擇。

（1）篩選認(rèn)定：“數(shù)量優(yōu)先”導(dǎo)向下質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)偏低。

篩選認(rèn)定是對轉(zhuǎn)型為普惠性幼兒園的民辦園進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)的起始環(huán)節(jié)，但部分地區(qū)為了追求學(xué)前教育名義上普惠率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)置較低的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一方面是顯性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求不高，認(rèn)定條件中片面?zhèn)戎貙γ褶k園收費(fèi)的限制，而忽視了質(zhì)量維度的把關(guān)。通過對相關(guān)政策文件的梳理分析發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)對普惠性民辦園的質(zhì)量并未提出等級要求，僅限于年檢合格或基本合格，無“大班額”、無“小學(xué)化”問題，未發(fā)生安全事故等較低水平的條件。另一方面，篩選認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中有明確的質(zhì)量要求，但實(shí)施時(shí)把關(guān)不嚴(yán)格造成的隱性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)偏低。如有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在普惠性民辦園認(rèn)定工作中采取“先進(jìn)后補(bǔ)”的策略，即將一些存在“原生型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的民辦園吸納到普惠性幼兒園行列。[29]在能夠或者愿意提供給普惠性民辦園發(fā)展的資源有限的情況下，為了在短時(shí)期內(nèi)以較低的成本增加普惠性民辦園的數(shù)量并達(dá)到國家規(guī)定的普惠率水平，將質(zhì)量較低且收費(fèi)較低的民辦園吸納到普惠性幼兒園行列無疑是一種省時(shí)省力的方式，相比質(zhì)量較高且收費(fèi)較高的民辦園，質(zhì)量較低的民辦園本身收費(fèi)較低，轉(zhuǎn)型為普惠性民辦園后不需要降低價(jià)格就可以滿足收費(fèi)較低的要求，對于政府是否有財(cái)政補(bǔ)助以及補(bǔ)助的力度與持續(xù)性期待也較低，在某種程度上彌合了政府在財(cái)政支出能力或意愿不足背景下提升普惠率的需求。

（2）質(zhì)量評估：“力求穩(wěn)定”思維下監(jiān)督管理寬松。

在普惠性民辦園運(yùn)行過程中對其進(jìn)行質(zhì)量評估是規(guī)范園所質(zhì)量的有效手段，但是受限于監(jiān)管力量較弱、專業(yè)性不強(qiáng)、質(zhì)量信息難以獲得等主客觀因素的制約，縣級政府對普惠性民辦園質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管。有研究發(fā)現(xiàn)，對普惠性民辦園的監(jiān)管成本較高，特別是對于作為質(zhì)量關(guān)鍵要素的過程性質(zhì)量的監(jiān)管需要政府建立科學(xué)理念和培養(yǎng)專業(yè)人才，從而拉高了對質(zhì)量治理的成本。[30]當(dāng)前對普惠性民辦園的監(jiān)管內(nèi)容主要為園所收費(fèi)和硬件條件：園所收費(fèi)方面主要是要求普惠性民辦園不得在保教費(fèi)外以特長班、贊助、捐資助學(xué)等名義另行收取費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等應(yīng)予以公示；[31]硬件條件方面，有研究發(fā)現(xiàn)，政府對普惠性民辦園質(zhì)量的監(jiān)管主要聚焦于班額人數(shù)控制與師幼比、幼兒園戶內(nèi)外場地面積與設(shè)備等質(zhì)量要素。[32]對需要投入較大人員精力的保教水平、師資素質(zhì)等與辦園質(zhì)量高度相關(guān)的質(zhì)量要素的監(jiān)管相對薄弱。部分地區(qū)為了維持域內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源的穩(wěn)定性以完成上級政府所要求的學(xué)前教育普惠任務(wù)，對普惠性民辦園的質(zhì)量監(jiān)管比較寬松，對其質(zhì)量問題缺乏有力的懲戒措施。有研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)僅將發(fā)生重大安全事故、“小學(xué)化”問題等作為普惠性民辦園強(qiáng)制退出的觸發(fā)條件。[33]這就意味著只要不發(fā)生重大安全事故和存在“小學(xué)化”問題，普惠性民辦園的強(qiáng)制退出機(jī)制就形同虛設(shè)，難以有效發(fā)揮政府對普惠性民辦園質(zhì)量的監(jiān)督作用。

（3）資源給付：“限價(jià)—補(bǔ)助”模式下經(jīng)費(fèi)保障乏力。

教育質(zhì)量的提升從根本上有賴于資源的充足投入，有研究顯示，幼兒園生均經(jīng)費(fèi)的提升是園所質(zhì)量提高的關(guān)鍵要素。[34]生均經(jīng)費(fèi)一方面影響著幼兒園硬件條件的配備，另一方面也影響著教師的數(shù)量和質(zhì)量。研究發(fā)現(xiàn)，較低的薪酬水平會通過降低教師素質(zhì)要求和增加教師隊(duì)伍的流動性等方式給幼兒園教育質(zhì)量帶來負(fù)面影響。[35]在當(dāng)前以“限價(jià)—補(bǔ)助”模式發(fā)展普惠性民辦園的制度背景下，一些地區(qū)作為普惠性民辦園主要經(jīng)費(fèi)來源的收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助均難以滿足園所質(zhì)量保障的需要。一方面是限價(jià)較低，部分地區(qū)為實(shí)現(xiàn)普惠性民辦園的低價(jià)目標(biāo)，將普惠性民辦園價(jià)格限制在較低水平，如一些省份要求普惠性民辦園的收費(fèi)不得高于同等級公辦園的收費(fèi)水平。但與此同時(shí)，給予普惠性民辦園的財(cái)政補(bǔ)助有限，限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政補(bǔ)助力度不匹配。[36]不少省份公辦園僅生均公用經(jīng)費(fèi)就遠(yuǎn)高于普惠性民辦園的生均財(cái)政補(bǔ)助，但對于公辦園而言，生均公用經(jīng)費(fèi)僅僅是公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的一部分，人員經(jīng)費(fèi)等才是公共財(cái)政投入的大頭。對于普惠性民辦園而言，生均財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是最主要甚至是唯一的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源。這就使得普惠性民辦園能夠用于質(zhì)量保障的資源非常有限，保持正常運(yùn)行就存在不小壓力，質(zhì)量發(fā)展也就成為一種無力之舉。另一方面，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用方面也因未瞄準(zhǔn)關(guān)鍵質(zhì)量要素而在無形中降低了其質(zhì)量保障的效力。通過對相關(guān)政策文本的梳理，發(fā)現(xiàn)不少省份指出普惠性民辦園的生均財(cái)政補(bǔ)助僅限用于經(jīng)常性支出和辦公經(jīng)費(fèi)等，不得用于教師工資等人員經(jīng)費(fèi)支出，而有研究表明，較高的人員開支恰恰是財(cái)政補(bǔ)助作用于提高幼兒園教育質(zhì)量的關(guān)鍵中間變量。[37]

（二）民辦園的市場邏輯

一般認(rèn)為，民辦機(jī)構(gòu)往往以追逐經(jīng)濟(jì)利益為根本目的，[38]市場邏輯是包括普惠性民辦園在內(nèi)的民辦園的核心邏輯。我國民辦園是在公辦學(xué)前教育資源不足的背景下借助市場機(jī)制發(fā)展并壯大的，大多數(shù)民辦園舉辦者是出于“投資辦園”而非“捐資辦園”的目的開設(shè)幼兒園的。[39]因而，獲得經(jīng)濟(jì)利益是其根本行動邏輯，提供學(xué)前教育服務(wù)是其獲取經(jīng)濟(jì)利益的方式和途徑，盡管這種行為在客觀上也通過擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給增強(qiáng)了學(xué)前教育的公益屬性。[40]普惠性民辦園雖然是具有特殊性質(zhì)的民辦園，但是無論從辦園主體還是經(jīng)費(fèi)來源來看，均具有鮮明的民辦色彩。在辦園主體方面，民辦園舉辦者或者自建園舍，墊付了大量的建設(shè)成本，或者租賃園舍辦園，需要支付一定的租金。在經(jīng)費(fèi)來源方面，盡管政府對普惠性民辦園有不同程度的財(cái)政補(bǔ)助，但是在大多數(shù)地區(qū)，于大多數(shù)普惠性民辦園而言，舉辦者投入和保教收費(fèi)仍然是其主要的經(jīng)費(fèi)來源，本質(zhì)上仍然處于自收自支、自負(fù)盈虧的生存狀態(tài)。這就意味著無論普惠性民辦園是否出于營利的目的，或者在現(xiàn)有民辦教育分類管理制度下選擇登記為“營利性”或“非營利性”性質(zhì)，仍然難以擺脫市場機(jī)制的約束，競爭機(jī)制、價(jià)格機(jī)制等核心市場機(jī)制仍然在普惠性民辦園發(fā)展方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其經(jīng)營管理者必須在盡可能獲得較多資金收入的同時(shí)控制園所的辦園成本，保持園所收支平衡才能夠維持園所的持續(xù)運(yùn)行。

從根本上看，大多數(shù)民辦園轉(zhuǎn)為普惠性民辦園是其所遵循的市場邏輯的外在表現(xiàn)，民辦園選擇轉(zhuǎn)型為普惠性民辦園大致可分為自愿轉(zhuǎn)型和無奈轉(zhuǎn)型兩種。自愿轉(zhuǎn)型的普惠性民辦園遵循著“薄利多銷”的經(jīng)營思路，轉(zhuǎn)為普惠性民辦園后盡管收費(fèi)受限，但是由于其收費(fèi)本身較低，受限價(jià)政策的影響并不大，同時(shí)在與政府的合作中也能獲得一定額度的財(cái)政補(bǔ)助或稅費(fèi)減免、土地優(yōu)惠等政策支持。[41]這些幼兒園在政府實(shí)質(zhì)性支持投入較少的情況下，不得不沿襲原有“低價(jià)—低質(zhì)”的運(yùn)行邏輯。[42]另一種則是無奈轉(zhuǎn)型為普惠性幼兒園的民辦園。這類幼兒園具有一定質(zhì)量且收費(fèi)偏高，出于保持辦園自主權(quán)特別是園所定價(jià)、招生等方面的決定權(quán)，本身并沒有較強(qiáng)的意愿加入普惠性民辦園行列，但是很多舉辦者認(rèn)為普惠是學(xué)前教育發(fā)展的一大趨勢，為了保持或提升其在學(xué)前教育市場中的優(yōu)勢，同時(shí)由于教育作為一種公益性事業(yè)在我國法律和社會大眾群體中已經(jīng)成為一種“公共預(yù)設(shè)”，與政府合作客觀上可以提高其社會聲譽(yù)，轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園也是民辦園公益屬性的外部彰顯。如相關(guān)研究的訪談中有普惠性民辦園管理者談到：“轉(zhuǎn)型是大勢所趨，可能也只是前期掙扎一下，等到后面風(fēng)刮到我們這邊來，我們也不得不欣然接受了。轉(zhuǎn)型只是一個(gè)時(shí)間早晚的問題，所以我們選擇了現(xiàn)在轉(zhuǎn)型。”[43]因此，這類民辦園在政府的宣傳引導(dǎo)下選擇轉(zhuǎn)型為普惠性民辦園，但是在普惠性學(xué)前教育服務(wù)供給方面常常是一種“陽奉陰違”的狀態(tài)，在政府監(jiān)管不嚴(yán)格的情況下，通過攤薄成本和降低質(zhì)量以尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化。正如有學(xué)者指出，民辦園與政府之間存在著天然的信息不對稱，民辦園作為質(zhì)量信息的優(yōu)勢方，可以在不觸及安全底線的情況下對一些難以獲得質(zhì)量信息的要素（如人員）進(jìn)行成本削減，進(jìn)而增加其經(jīng)濟(jì)收益。[44]而園所運(yùn)行過程中所投入成本的減少又會通過影響軟硬件條件等質(zhì)量構(gòu)成要素進(jìn)而損害普惠性民辦園的質(zhì)量。

（三）家長的社會邏輯

在普惠性民辦園質(zhì)量方面，家長的邏輯主要是社會邏輯，即某一社會群體在社會關(guān)系格局中自成系統(tǒng)的認(rèn)知習(xí)慣與行為方式。生發(fā)于市場機(jī)制的服務(wù)有著瞄準(zhǔn)特定消費(fèi)人群的天然特性，學(xué)前教育服務(wù)特別是民辦學(xué)前教育服務(wù)亦是如此。有研究發(fā)現(xiàn)，民辦園內(nèi)部有著明顯的分層，[45]其中收費(fèi)較高的高端民辦園主要面向高收入群體，其運(yùn)行邏輯是高收費(fèi)支撐下的高質(zhì)量，接受政府限價(jià)意味著需要大幅降價(jià)，在政府補(bǔ)助較低的情況下，這種選擇并不符合其根本利益，這類民辦園并無轉(zhuǎn)型為普惠性民辦園的動力。愿意轉(zhuǎn)型為普惠性幼兒園的民辦園往往本身是收費(fèi)較低且面向普通大眾的園所。因此，普惠性民辦園的主要目標(biāo)群體是社會中下層民眾，其顯著特征一方面是經(jīng)濟(jì)收入有限，加之對學(xué)前教育的重視程度不高，因而支付意愿較低，以致能夠或愿意負(fù)擔(dān)的學(xué)前教育支出較為有限，[46]雖然高成本與高質(zhì)量并不具有必然聯(lián)系，但是較好的學(xué)前教育質(zhì)量的生發(fā)和保障無疑需要相應(yīng)的成本投入作為基本支撐。按照約翰·斯通（John Stone）提出的教育成本分擔(dān)原則，受益原則和能力原則是進(jìn)行教育成本分擔(dān)的基本遵循。相應(yīng)地，作為學(xué)前教育服務(wù)重要成本分擔(dān)主體的家長的價(jià)值意義感知及支付能力也會在很大程度上通過影響服務(wù)成本投入，間接地影響普惠性民辦園的辦園質(zhì)量。有研究發(fā)現(xiàn)，低收入家長群體對幼兒園所提供的學(xué)前教育服務(wù)的定位主要是基本的生活照看服務(wù)方面，[47]囿于對學(xué)前教育價(jià)值意義認(rèn)知偏頗，家長特別是中低收入家長群體作為短視、自利的經(jīng)濟(jì)行為主體，不太愿意為外溢的社會效益和遲滯的個(gè)體效益付費(fèi)，[48]對普惠性民辦園質(zhì)量保障所需的資源支撐而言，來自市場的資源供給力也相應(yīng)地被大大削弱，這在很大程度上影響著普惠性民辦園的園所運(yùn)行思路和相應(yīng)的質(zhì)量規(guī)格選擇。

另外，學(xué)前教育服務(wù)作為一種特殊的商品，屬于典型的“信任品”?！靶湃纹贰边@一概念是美國學(xué)者達(dá)比（Darby）和長尼（Kami）在尼爾森（Nelson）將產(chǎn)品分為“搜尋品”和“體驗(yàn)品”的基礎(chǔ)上提出的?！八褜て贰笔侵冈谫徺I之前就可以通過觀察了解到產(chǎn)品的質(zhì)量信息，“體驗(yàn)品”則必須在購買并使用后才能夠獲得其質(zhì)量信息，而“信任品”則是指即便購買使用后仍然難以掌握其質(zhì)量信息的產(chǎn)品。[49]從這個(gè)角度看，學(xué)前教育服務(wù)無疑屬于“信任品”的范疇，對其質(zhì)量進(jìn)行全面理性的判斷需要大量客觀真實(shí)的學(xué)前教育質(zhì)量相關(guān)要素信息作為基礎(chǔ)，而由于家長與園所之間天然存在的質(zhì)量信息不對稱，在園所對相關(guān)質(zhì)量信息披露不足的情況下，家長對質(zhì)量要素信息的獲得較為困難，特別是對作為質(zhì)量核心影響要素的師幼互動等過程性質(zhì)量信息難以科學(xué)有效地掌握。同時(shí)，除質(zhì)量信息外，質(zhì)量的科學(xué)判斷需要相應(yīng)的知識能力素養(yǎng)作為支撐。作為普惠性民辦園服務(wù)購買者的社會中低收入的部分家長，由于其專業(yè)知識能力有限，并不能對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行客觀全面的判斷，而主要通過幼兒園的宣傳和實(shí)地考察園所環(huán)境等方式對質(zhì)量做出粗略的感知。如有研究發(fā)現(xiàn)，家長主要將幼兒園園所環(huán)境和設(shè)施狀況等作為對民辦園園所質(zhì)量判斷的依據(jù)。[50]受普惠性民辦園質(zhì)量信息閉塞和自身質(zhì)量判斷所需的專業(yè)知識能力有限的雙重制約，作為消費(fèi)者的普惠性民辦園幼兒家長參與質(zhì)量監(jiān)督的作用較為有限，進(jìn)而造成來自家長選擇的市場倒逼機(jī)制對普惠性民辦園質(zhì)量保障與提升的效力疲軟，正如有學(xué)者所指出的，對于公民而言，高昂的信息成本下消極無為并選擇容忍往往是合算的。[51]

四、普惠性民辦園質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的防范策略

正如前文所述，普惠性民辦園的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是政府、民辦園和家長等主體所遵從的制度邏輯相互作用的結(jié)果，盡管各方制度邏輯在作用形式和影響效應(yīng)上存在差異，但是通過對相關(guān)制度邏輯的歸納分析，可以看出三種制度邏輯中存在著影響普惠性民辦園質(zhì)量的“共同要素”，主要包括質(zhì)量監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)保障和信息資源。質(zhì)量監(jiān)管方面，政府質(zhì)量監(jiān)管不足使得質(zhì)量偏低的民辦園進(jìn)入普惠性民辦園行列，轉(zhuǎn)型為普惠性民辦園后受主客觀因素的影響，來自政府和家長的質(zhì)量監(jiān)管不足也為民辦園弱化園所內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)管、降低質(zhì)量而尋求經(jīng)濟(jì)利益提供了制度空間；經(jīng)費(fèi)保障方面，部分地區(qū)政府財(cái)政投入意愿或能力不足使得收費(fèi)限價(jià)與財(cái)政補(bǔ)助不匹配，加之家長支付能力和意愿較低，引致普惠性民辦園因經(jīng)費(fèi)資源不足而無法配置高質(zhì)量軟硬件質(zhì)量要素；信息資源方面，在普惠性民辦園對相關(guān)質(zhì)量信息披露不足的情況下，政府和家長受主客觀因素限制，難以對普惠性民辦園質(zhì)量進(jìn)行全方位的外部監(jiān)督。整體上看，質(zhì)量監(jiān)管不足造成的“管理缺位型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)費(fèi)保障乏力引致的“資源制約型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和信息資源不暢助推的“信息遮蔽型”質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)在普惠性民辦園中交叉甚至疊加存在?；诖?，應(yīng)以此為核心抓手對普惠性民辦園的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，推進(jìn)政治—行政邏輯、市場邏輯和社會邏輯的融合共生。

（一）前提基礎(chǔ)：加強(qiáng)普惠性民辦園質(zhì)量的準(zhǔn)入性篩選與過程性監(jiān)管

在發(fā)展普惠性民辦園的過程中，對普惠性民辦園進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的質(zhì)量管理是政府的責(zé)任所在，也是防范普惠性民辦園發(fā)生質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的前提和基礎(chǔ)。一方面，應(yīng)嚴(yán)格把好普惠性民辦園的“入口關(guān)”，對民辦園的園所建筑、設(shè)施設(shè)備、師資配備、教育教學(xué)活動等質(zhì)量構(gòu)成要素開展全面篩選。尤其要強(qiáng)化對作為質(zhì)量關(guān)鍵要素的師資隊(duì)伍的考核，在教師數(shù)量與資質(zhì)、聘用規(guī)范、待遇保障、隊(duì)伍穩(wěn)定性等方面進(jìn)行更加精細(xì)化的管理，如可要求民辦園保障教師工資待遇，依法簽訂勞動合同和繳納社會保險(xiǎn)等，避免后期教師聘用不規(guī)范或待遇難以得到有效保障造成的師資短缺、流失嚴(yán)重等問題，以此來保證加入普惠性民辦園行列的民辦園的質(zhì)量。在學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)至少要保證安全、衛(wèi)生等底線質(zhì)量，在學(xué)前教育發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)則要在安全、衛(wèi)生的基礎(chǔ)上對候選民辦園的質(zhì)量進(jìn)行綜合評估，堅(jiān)持“優(yōu)中選優(yōu)”的原則，按照域內(nèi)年度普惠性民辦園擴(kuò)充規(guī)劃進(jìn)行選擇和淘汰。

另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)對普惠性民辦園質(zhì)量的過程性監(jiān)管，避免出現(xiàn)普惠性幼兒園資格“一評定終身”的情況，始終讓普惠性民辦園處于“優(yōu)勝劣汰”的動態(tài)管理之中，以此來強(qiáng)化普惠性民辦園對園所質(zhì)量的重視程度。一是要加強(qiáng)對普惠性民辦園的督導(dǎo)，通過定期與不定期督導(dǎo)相結(jié)合的方式，組織專業(yè)人員深入普惠性民辦園內(nèi)部對安全衛(wèi)生、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、教育活動設(shè)計(jì)與組織、教師教學(xué)能力等方面開展重點(diǎn)監(jiān)督與指導(dǎo)，對督導(dǎo)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)有效的反饋。二是要基于科學(xué)適宜的評估標(biāo)準(zhǔn)對普惠性民辦園進(jìn)行質(zhì)量評估，質(zhì)量評估結(jié)果應(yīng)與公共財(cái)政資助力度、普惠性民辦園資格是否保留等直接掛鉤。對質(zhì)量提升明顯的園所，有條件的地區(qū)應(yīng)該設(shè)置質(zhì)量提升獎勵性經(jīng)費(fèi)，或者允許其按照“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的原則適度提高收費(fèi)水平。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)，政府懲罰措施大大增加了普惠性民辦園不努力的成本。[52]因此，對于質(zhì)量明顯下滑的普惠性民辦園，在調(diào)整其質(zhì)量等級的同時(shí)應(yīng)根據(jù)域內(nèi)學(xué)前教育資源基礎(chǔ)進(jìn)行相應(yīng)的管理，在域內(nèi)學(xué)前教育資源較為充足的地區(qū)，可探索實(shí)行質(zhì)量評估的“末位淘汰制”或低于某一質(zhì)量等級則強(qiáng)制退出的措施。

（二）關(guān)鍵保障：探索建立普惠性民辦園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

明確普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的成本分擔(dān)機(jī)制，并據(jù)此加強(qiáng)對政府及相關(guān)部門的督導(dǎo)與問責(zé)是防范普惠性民辦園系統(tǒng)性質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。普惠性學(xué)前教育本質(zhì)上是面向大眾提供的一種具備一定質(zhì)量的公共服務(wù)，不應(yīng)該以高成本和高質(zhì)量的豪華幼兒園或示范性質(zhì)的幼兒園的質(zhì)量作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)基于其作為公共服務(wù)的性質(zhì)定位并結(jié)合學(xué)前教育質(zhì)量構(gòu)成的核心要素確定相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2022年教育部印發(fā)的《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》從國家層面確立了較為清晰明確的幼兒園質(zhì)量評估框架與指標(biāo)，也為在此基礎(chǔ)上開展不同層次、不同類型的學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量評估提供了有力的參照。基于普惠性學(xué)前教育作為公共服務(wù)的性質(zhì)定位，國家在未來改革中應(yīng)進(jìn)一步依托《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》探索建立普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架，包括園舍建筑、玩教具配備等硬件標(biāo)準(zhǔn)和教師資質(zhì)、配備充裕性等軟件標(biāo)準(zhǔn)等，并在確定相關(guān)質(zhì)量要素底線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的等級，基于所確立的普惠性民辦園質(zhì)量分級分類標(biāo)準(zhǔn)，可采取教育經(jīng)濟(jì)學(xué)中成本測算常用的“示范學(xué)校法”“專家判斷法”等要素成本估算的方法，科學(xué)測算相應(yīng)質(zhì)量等級的普惠性學(xué)前教育服務(wù)供給的生均成本，并以相應(yīng)的生均成本作為設(shè)定和調(diào)節(jié)普惠性民辦園收費(fèi)與補(bǔ)助的科學(xué)依據(jù)。

同時(shí)，應(yīng)完善政府財(cái)政補(bǔ)助和市場收費(fèi)限價(jià)相關(guān)制度，夯實(shí)普惠性民辦園質(zhì)量保障的經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)。在政府財(cái)政補(bǔ)助方面，應(yīng)通過明確普惠性民辦園成本中公共財(cái)政的分擔(dān)比例和各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方案等，來保證普惠性民辦園質(zhì)量保障具備相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)資源支撐。一方面，為防止地方政府在支持普惠性民辦園發(fā)展方面財(cái)政投入隨意性大、投入比例低等問題的出現(xiàn)，中央政府應(yīng)明確全國層面普惠性民辦園成本中財(cái)政分擔(dān)的最低比例，確立剛性的財(cái)政投入底線標(biāo)準(zhǔn)。[53]另一方面，在各級政府之間也應(yīng)進(jìn)一步明確或調(diào)整普惠性民辦園財(cái)政補(bǔ)助的分擔(dān)比例?？蓞⒄樟x務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)分地區(qū)劃分分擔(dān)比例的思路，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和學(xué)前教育體量等將各省份劃分為不同的區(qū)域，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，中央財(cái)政分擔(dān)比例越低，地方財(cái)政分擔(dān)比例越高的原則劃分央地政府在支持普惠性民辦園發(fā)展方面的財(cái)政事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任。在市場收費(fèi)限價(jià)方面，針對當(dāng)前普惠性民辦園與公辦園所享有直接或間接的公共財(cái)政資源投入差異較大的情況，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有對普惠性民辦園的收費(fèi)限價(jià)制度，整體思路是在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上確立成本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而根據(jù)公共財(cái)政分擔(dān)比例確定普惠性民辦園的生均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓普惠性民辦園收費(fèi)與公辦園收費(fèi)解綁，適度發(fā)揮市場價(jià)格機(jī)制在普惠性民辦園質(zhì)量保障方面的價(jià)值。

（三）必要支撐：健全信息公開機(jī)制以助力多元監(jiān)督體系的完善

從多重制度邏輯的視角看，質(zhì)量信息資源的缺乏引致的外部質(zhì)量監(jiān)督乏力是普惠性民辦園普遍存在質(zhì)量問題的重要原因。針對當(dāng)前普惠性民辦園服務(wù)體系中政府監(jiān)管不足和社會監(jiān)督不同程度缺位的狀況，應(yīng)逐步完善對地方政府履行普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)責(zé)任的考核機(jī)制，將域內(nèi)普惠性民辦園的質(zhì)量狀況作為上級政府對下級政府履責(zé)成效評價(jià)的重要內(nèi)容。同時(shí)，健全普惠性民辦園質(zhì)量的社會監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)引導(dǎo)和支持廣大家長積極參與到對普惠性民辦園的質(zhì)量監(jiān)督之中。其中的關(guān)鍵就是要逐步消除普惠性民辦園質(zhì)量信息在各方主體之間的不對稱，盡管從理論上看，完全消除信息不對稱很難實(shí)現(xiàn)，但仍然可以通過相關(guān)制度的優(yōu)化來緩解這一狀況。

整體上看，應(yīng)建立健全政府層面和園所層面的普惠性民辦園質(zhì)量信息披露制度。在政府層面，地方政府對普惠性民辦園進(jìn)行的質(zhì)量評估結(jié)果及更為細(xì)致的質(zhì)量要素情況應(yīng)在相關(guān)部門門戶網(wǎng)站或?qū)ｉT平臺予以公布，為進(jìn)一步加強(qiáng)普惠性民辦園質(zhì)量建設(shè)方面履責(zé)情況的考核提供必要的信息支持。上級政府可根據(jù)相關(guān)信息并結(jié)合普惠性民辦園質(zhì)量實(shí)地抽檢情況，將當(dāng)?shù)仄栈菪悦褶k園質(zhì)量建設(shè)方面的成效作為對下級政府履責(zé)情況評價(jià)的重要內(nèi)容。實(shí)際上，當(dāng)前國家層面已經(jīng)頒布了《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》，初步描繪了對學(xué)前教育普及普惠工作進(jìn)行督導(dǎo)的主要方面、關(guān)鍵要點(diǎn)及運(yùn)行機(jī)制，未來改革的重點(diǎn)應(yīng)是出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對評估辦法進(jìn)行細(xì)化，切實(shí)讓督導(dǎo)評估發(fā)揮督促各級政府重視域內(nèi)普惠性民辦園質(zhì)量監(jiān)管與保障的重要作用。在園所層面，應(yīng)要求普惠性民辦園定期對園所的玩教具配備、師幼比、教師資質(zhì)等信息進(jìn)行公布。同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)通過定期與不定期的現(xiàn)場考察以確定質(zhì)量相關(guān)要素信息的真實(shí)性，以此為社會大眾提供關(guān)于普惠性民辦園質(zhì)量的信息資源。在調(diào)動社會大眾對普惠性民辦園進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督積極性的同時(shí)，也通過提升家長基于園所質(zhì)量的理性選擇進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制在普惠性民辦園質(zhì)量保障和提升中的作用，使普惠性民辦園為提高園所聲譽(yù)和增加生源而更加重視園所的質(zhì)量建設(shè)工作，家長作為監(jiān)督者加入在客觀上也降低了政府對普惠性民辦園質(zhì)量監(jiān)管的成本。

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The Generation and Prevention of Quality Risks in Inclusive Private Kindergartens under Multiple Institutional Logic

YANG Dawei1， YANG Xiaomin2

（1School of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079 China； 2China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： Quality is the core attribute and inherent requirement of inclusive preschool education services. Currently， as an important supplier of inclusive preschool education services， inclusive private kindergartens face significant quality risks. From the perspective of multiple institutional logic， it is the result of the interweaving of the political？鄄administrative logic of the government， the market logic of private kindergartens， and the social logic of parents. Under the multiple institutional logic， the “management vacancy type” quality risk caused by insufficient quality supervision， the “resource constrained type” quality risk caused by the lack of funding guarantee and the “information masking type” quality risk promoted by insufficient information resources exist in a cross or even overlapping state in inclusive private kindergartens. Therefore， it is necessary to strengthen the admission screening and process supervision of the quality of inclusive private kindergartens， clarify the quality standards for inclusive preschool education services and improve the funding guarantee mechanism， and establish a sound information disclosure mechanism to help the improvement of a diversified supervision system， so as to prevent quality risks in inclusive private kindergartens.

Key words： multiple institutional logic； inclusive preschool education； inclusive private kindergartens； quality risk

（責(zé)任編輯：熊燦燦）