武舜臣 曹丹丘 王興華

摘 要：農(nóng)地所有權(quán)歸屬集體以來，產(chǎn)權(quán)拆分及農(nóng)民產(chǎn)權(quán)份額的擴大和強化是產(chǎn)權(quán)制度改革的主要思路。然而，理論上有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，卻在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動成效方面呈現(xiàn)時段上的異質(zhì)性。隨著時間的演進，改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正面作用漸衰，甚至表現(xiàn)出對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的抑制。為解釋理論與現(xiàn)實的偏差，聚焦改革路徑的形成邏輯，重點闡述了改革歷程及改革對農(nóng)地配置的影響成效，提煉出改革成效不足的系統(tǒng)性成因。研究認為，產(chǎn)權(quán)理論的引入為確定改革方向提供了理論依據(jù)，過去的改革經(jīng)驗為決策層延續(xù)產(chǎn)權(quán)賦予式改革提升了信心，規(guī)模經(jīng)營路線的確立加強了堅持并推進改革的必要性和緊迫性。改革開放以后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度朝著擴大集體成員權(quán)能的方向不斷推進，卻在現(xiàn)階段表現(xiàn)出抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)并沖擊農(nóng)地承包權(quán)穩(wěn)定性的負面影響。對此，構(gòu)建了涵蓋政策有效性、農(nóng)地多功能性以及中央決策層認知調(diào)整在內(nèi)的解釋框架。認為在追求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，擴大集體成員的土地權(quán)能并不可取，增強農(nóng)村基本經(jīng)營制度中“統(tǒng)”的作用并以社會保障彌補農(nóng)戶對農(nóng)地的非生產(chǎn)性寄托是關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度;農(nóng)地流轉(zhuǎn);階段性偏離;產(chǎn)權(quán)制度改革;邏輯闡釋

中圖分類號：F311 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）03-0104-12? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.03.12

一、問題提出

農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)分配邏輯是決定農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的重要參數(shù)。改革開放以來，為追求土地要素的經(jīng)濟效率，以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，中國逐漸確立了以擴大集體成員土地權(quán)能的產(chǎn)權(quán)制度改革方向［1-3］。然而在中國特有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度框架下，持續(xù)擴大的集體成員土地權(quán)能對農(nóng)地配置效率的提升有限［4］。以2009年為轉(zhuǎn)折點，改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正面作用漸衰，甚至呈現(xiàn)出抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果［5］，顯然，這一改革成效并不完全契合產(chǎn)權(quán)學(xué)派的先驗性論斷。因此，加大對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革無效成因的解讀，可為現(xiàn)階段的產(chǎn)權(quán)制度改革路徑優(yōu)化和農(nóng)地配置效率提升提供思路。

一般而言，制度安排具有激勵和約束功能。一定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度會造就特定的農(nóng)地配置方式。同樣，制度環(huán)境變化也會對現(xiàn)存的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度提出挑戰(zhàn)。當(dāng)制度創(chuàng)新的收益大于成本時，制度創(chuàng)新和變遷就隨之發(fā)生?；仡?949年以來的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，有效農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的探索與特定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的選擇交相呼應(yīng)，造就了中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，也提供了農(nóng)村基本經(jīng)營制度進一步鞏固和完善的邏輯基礎(chǔ)。改革開放以來，以早期的成功經(jīng)驗和產(chǎn)權(quán)學(xué)派的基本論斷為基礎(chǔ)，決策層確定了依托增加集體成員土地權(quán)能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的改革思路。在這一思路的指導(dǎo)下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度朝著明晰產(chǎn)權(quán)且讓集體成員獲得更加充分土地權(quán)利的方向發(fā)展［1-3］，其中，在堅持集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上更好用活土地經(jīng)營權(quán)，構(gòu)成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯［6］。黨的二十大報告明確要求深化農(nóng)村土地制度改革，也讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性更加突出。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)學(xué)派的觀點，清晰而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)能夠促進經(jīng)濟發(fā)展，模糊的產(chǎn)權(quán)不僅會增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中的交易費用，還會損害農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ?-8］。對此，學(xué)術(shù)界提出了拆分農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并賦予集體成員更多土地權(quán)能來釋放農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛力這一制度創(chuàng)新思路［9］。但有學(xué)者對這一思路提出質(zhì)疑，認為隨著農(nóng)戶分化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在家庭決策中的地位下降，農(nóng)地之于農(nóng)戶已不僅僅是生產(chǎn)要素，而是被賦予了多維價值。與產(chǎn)權(quán)模糊性相比，多維價值才是阻礙農(nóng)地市場化配置和效率提升的關(guān)鍵因素［10-11］。因此，賦予集體成員更多、更清晰土地權(quán)能的做法，不僅無益于提升農(nóng)地配置效率，反而會固化地權(quán)的分散格局，使得農(nóng)地利用效率不高的問題愈發(fā)嚴重［12-15］。不可否認的是，將農(nóng)地權(quán)利讓渡于集體成員，對提升農(nóng)地配置效率、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展產(chǎn)生過十分積極的作用。然而，隨著宏觀環(huán)境的改變，繼續(xù)擴大和強化集體成員產(chǎn)權(quán)份額的改革收效甚微，強化的農(nóng)地非要素功能會部分抵消農(nóng)地要素功能強化對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進作用，導(dǎo)致改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正面效應(yīng)受限［5，16］。

由上述分析可知，在階段性推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展后，擴大集體成員土地權(quán)能的產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響式微，甚至表現(xiàn)出抑制作用?；谏鲜鲈?，本研究追溯了以擴大集體成員農(nóng)地權(quán)能促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)思路的形成過程，系統(tǒng)回顧了改革開放以來集體成員土地權(quán)能擴大的歷程，梳理了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)地配置的影響成效。最后，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革視角出發(fā)，系統(tǒng)分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)遭遇挑戰(zhàn)的原因，并結(jié)合中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論參考。

二、擴大集體成員土地權(quán)能促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)思路的形成邏輯

不可否認，改革開放后的中國走出了一條鮮明的以擴大集體成員土地權(quán)能為導(dǎo)向的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革之路［1-3］。然而，這一路徑從提出到最終確立，卻經(jīng)歷過一個艱難的探索過程?；仡欉^往，三方面的因素為該路徑的提出與維系奠定了基礎(chǔ)：一是產(chǎn)權(quán)理論的引入與應(yīng)用肯定了清晰且穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的有效性;二是對過去擴大農(nóng)民土地權(quán)能做法成效的經(jīng)驗總結(jié)帶來了決策層對還權(quán)賦能提升農(nóng)地效率的信心;三是規(guī)模經(jīng)營被重新認定為更有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式?；谏鲜鲞壿?，“還權(quán)于農(nóng)”的產(chǎn)權(quán)制度改革才在優(yōu)化農(nóng)地配置、加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策預(yù)期下被提出并不斷推向深入。

（一）從強調(diào)所有制到引入與應(yīng)用產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論認為農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，在邊際報酬遞增規(guī)律的作用下，會自發(fā)流向有效率的經(jīng)營者。因此，產(chǎn)權(quán)越明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺程度越低，對當(dāng)事人的激勵和約束就越充分［17］。當(dāng)事人的努力與報酬就越一致，農(nóng)地生產(chǎn)效率就會越高［18］。

產(chǎn)權(quán)理論為權(quán)利合約及法律規(guī)定的分析提供了便利，更指明了產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化方向。然而，改革開放前，受政治制度和意識形態(tài)的影響，產(chǎn)權(quán)理論并沒有引起決策層的足夠重視［6，19］。相反，突出所有權(quán)的所有制理論支撐起農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的早期邏輯，推動著農(nóng)地公有政策或制度安排的落地［20］。然而，所有制框架下的所有權(quán)有著定義和內(nèi)涵上的缺陷［19］，不但阻礙了決策層和理論界對復(fù)雜經(jīng)濟活動中農(nóng)地制度自發(fā)創(chuàng)新的理解，而且限制了決策層改革農(nóng)地制度的策略空間［21］。前者導(dǎo)致了三次“包產(chǎn)到戶”嘗試的夭折，后者造就了農(nóng)地改革中權(quán)利束的整體轉(zhuǎn)移特征［22］。

改革開放之后，隨著意識形態(tài)的逐漸放寬以及西方產(chǎn)權(quán)理論的引入，決策層對農(nóng)地相關(guān)權(quán)利的認識逐漸成熟，“包產(chǎn)到戶”方才以農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾在改革中創(chuàng)造的“身份”得到政策的許可。其中，來自西方的產(chǎn)權(quán)理論為這一進程提供了理論基礎(chǔ)［6］，也讓所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的實踐做法得以存續(xù)和深化。

不可否認，所有制的概念根深蒂固，引入的產(chǎn)權(quán)理論沒能動搖所有制在產(chǎn)權(quán)制度改革分析中的地位。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)研究中，所有制和產(chǎn)權(quán)交叉混用的現(xiàn)象不在少數(shù)，也出現(xiàn)過“以觸動所有制為名去質(zhì)疑改革、否定改革”的做法［23］。然而，理論上的困擾并未影響產(chǎn)權(quán)制度廣泛的實踐應(yīng)用。畢竟，相比于所有制，產(chǎn)權(quán)更具理論性與現(xiàn)實性［21］。正是產(chǎn)權(quán)理論中權(quán)利的具體性和可分性，確保了中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能夠以所有權(quán)拆分并擴大集體成員土地權(quán)能的方式，朝著理論上更有效的產(chǎn)權(quán)制度安排不斷推進。

（二）產(chǎn)權(quán)賦予提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的歷史過往

強化集體成員土地權(quán)能的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的確立，同樣離不開過去改革探索中歷史經(jīng)驗的影響。改革開放后，意識形態(tài)的放開為理論界重新審視農(nóng)地制度改革的歷史過往提供了契機。從歷史總結(jié)看，過往的改革軌跡完美印證了產(chǎn)權(quán)理論的先驗性論斷，提升了決策層依托集體成員土地權(quán)能強化來提升農(nóng)地配置效率的信心。本部分將系統(tǒng)回顧產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率在新中國成立前后、計劃經(jīng)濟時期及改革開放初期三個階段中的相互關(guān)系，全面展現(xiàn)影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的歷史事實。

1.農(nóng)民土地權(quán)能擴大與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升。雖然動機上有所不同，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在新中國成立前后及改革開放初期的調(diào)整方向及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響具有相似性。因此，對產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率在兩個時期中的關(guān)系問題，這里將一并闡述，以起到比對和強化的效果。

第一，土地改革時期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變動與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。出于政治、經(jīng)濟等方面的原因，國內(nèi)一度出現(xiàn)過短暫的土地私有化時期。這一時期始于1947年10月10日《中國土地法大綱》的頒布，結(jié)束于1956年底高級形式的農(nóng)業(yè)合作化在全國多數(shù)省份基本實現(xiàn)［24］。其中，1947年至1953年，農(nóng)民被賦予了更多農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，屬于農(nóng)戶自發(fā)創(chuàng)造農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式并推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率迅速提升的時期。1947年通過的《中國土地法大綱》明確規(guī)定，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權(quán)利”。而后的1950年6月，中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》作出了“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”的規(guī)定，以法律條文的形式確立了農(nóng)民的土地所有制。土地改革實行的農(nóng)民土地私有制，也得到了中國第一部憲法1954年《憲法》的確認：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。與法律的制定與完善相呼應(yīng)，在土地產(chǎn)權(quán)制度層面也呈現(xiàn)出土地權(quán)屬由地主階級向農(nóng)民群體的轉(zhuǎn)變，且是一種土地權(quán)能完整意義上的轉(zhuǎn)移［25］。以土地農(nóng)民私有為基礎(chǔ)，種植業(yè)、畜牧業(yè)、手工業(yè)和其他副業(yè)均形成了以家庭經(jīng)營為特點的經(jīng)營方式［26］。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，土地改革后地主家庭人均占有耕地2.52畝，富農(nóng)人均耕地6.38畝，中農(nóng)人均耕地3.75畝，貧農(nóng)人均耕地2.93畝［6］。顯然，分散的產(chǎn)權(quán)格局決定了以戶為單位的分散經(jīng)營方式，一定程度上也激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，糧食產(chǎn)量有了明顯的增長。1952年，糧食產(chǎn)量達1 639.2億公斤，比1949年增長了44.8%;相比于新中國成立前糧食產(chǎn)量最高的1936年，也提高了9.3%。

第二，改革開放初期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變動與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。改革開放初期，放松的意識形態(tài)為民間更有效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的自發(fā)探索提供了空間［27-28］。在該階段，政府不再禁止自發(fā)形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實踐模式，而是不斷深入相關(guān)理論研究與總結(jié)，并予之政策和法律的認可［6］。其中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度層面的研究為本階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營實踐模式合法化提供了依據(jù)，也為改革開放后農(nóng)村基本經(jīng)營制度的探索與形成奠定了基礎(chǔ)。

具體來說，黨的十一屆三中全會后，曾被多次批判、禁止的“包產(chǎn)到戶”有了完全不同的運勢，不僅得到了政策的認可，還被正式命名為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。與之前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度相比，“包產(chǎn)到戶”意味著經(jīng)營權(quán)向家庭回歸。但是，“包產(chǎn)到戶”并沒有使農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，它只是集體統(tǒng)一經(jīng)營中的一個層次，經(jīng)濟核算和收入分配的權(quán)利仍在生產(chǎn)隊［6］。該解釋一度被作為“包產(chǎn)到戶”不影響集體經(jīng)濟的理論支撐。然而，隨著“包產(chǎn)到戶”被“包干到戶”取代，以上解釋又顯得捉襟見肘。此時，產(chǎn)權(quán)概念的引進和吸收發(fā)揮了重大作用。以西方產(chǎn)權(quán)學(xué)派的觀點為基礎(chǔ)，國內(nèi)理論界接受了“財產(chǎn)的所有權(quán)并不是只有所有者才可以經(jīng)營使用”的理念，不再將“土地所有權(quán)方面歸集體所有，但是土地由家庭來承包經(jīng)營”的做法看作是對土地集體所有制的破壞。這個認識，后來在理論上被總結(jié)為“兩權(quán)分離”。在農(nóng)地集體所有制的框架下，實現(xiàn)農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，也成為當(dāng)時農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容?！皟蓹?quán)分離”改革的推進，為家庭經(jīng)營方式的順利回歸，以及當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升發(fā)揮了重要作用［2］。

2.還權(quán)生產(chǎn)隊與地方的“包產(chǎn)到戶”實踐。人民公社制度確立以后到改革開放之前的這段時期內(nèi)，為解決農(nóng)村集體土地基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員積極性問題，從中央到基層都開展過積極探索。其中，中央層面的探索關(guān)系到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式兩個層面，基層的實踐探索則多是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的調(diào)整。

第一，還權(quán)生產(chǎn)隊緩解平均主義劣勢。自1958年農(nóng)地集體所有制建立以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”的制度框架初步形成。期間，為解決集體經(jīng)營過程中的生產(chǎn)與分配問題，在基本核算單位層面發(fā)生過一次重大反復(fù)。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度角度看，基本核算單位的調(diào)整過程也是農(nóng)民（生產(chǎn)隊）土地權(quán)能的改變過程。由高級社向人民公社的轉(zhuǎn)變，是第一階段的轉(zhuǎn)變。具體來說，1956年進入高級社階段后，高級社成為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位;在人民公社階段，農(nóng)村最基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位又轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆?。而且，作為高級社?lián)合重組的產(chǎn)物，人民公社的規(guī)模更加龐大。

然而，人民公社的建立不僅未能克服高級社成立期間的監(jiān)督問題，反而加重了這一問題。如何完善人民公社制度成為黨中央面臨的又一難題。結(jié)合系列調(diào)查研究，1962年中共中央制定了《中國人民公社條例》（簡稱《人民公社60條》），明確提出了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度。其中，三級所有，是在對集體所有基礎(chǔ)上公有制形式的微調(diào);隊為基礎(chǔ)，則是對統(tǒng)一經(jīng)營基礎(chǔ)上產(chǎn)權(quán)格局和經(jīng)營規(guī)模的微調(diào)。相比于人民公社一級所有、一級經(jīng)營，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的核算單位縮小，有利于人們對勞動進行計量和監(jiān)督，一定程度上解決了人民公社制度中小隊和小隊之間的平均主義問題。因此，有了后來毛澤東提出的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”制度三十年不變。當(dāng)然，以上制度微調(diào)仍無法克服生產(chǎn)隊內(nèi)勞動者與勞動者之間的平均主義問題。

第二，“包產(chǎn)到戶”實踐的興起與夭折。在中央層面制度調(diào)整的背后，還有一條隱含的民間經(jīng)營模式調(diào)整路徑，即“包產(chǎn)到戶”實踐的起起落落?！鞍a(chǎn)到戶”是在堅持生產(chǎn)資料公有制，堅持統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的條件下，把耕地農(nóng)作物和某些畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)任務(wù)承包（包用工、包費用、包產(chǎn)量）給農(nóng)戶負責(zé)，實行“超產(chǎn)獎勵、減產(chǎn)賠償”的一種做法。本質(zhì)上，“包產(chǎn)到戶”屬于集體經(jīng)濟之內(nèi)的一些“修改”［28］，是朝著強化農(nóng)民土地使用權(quán)方向的調(diào)整。

實行“包產(chǎn)到戶”制度，可增強社員責(zé)任心，提高其生產(chǎn)積極性，促進增產(chǎn)增收。同時，這一做法也受困于意識形態(tài)的制約。自1956年首次出現(xiàn)后，“包產(chǎn)到戶”時而得到默許、時而得到批判，幾經(jīng)起落［28］。在默許時期，雖未發(fā)生產(chǎn)權(quán)層面的實際“還權(quán)”，但中央對包產(chǎn)到戶行為的默許幾乎達到了“賦能”的同等效果。各地農(nóng)村也涌現(xiàn)出各種形式的包產(chǎn)到戶，如河南的“借地”、安徽的“責(zé)任田”、廣東的“就地分糧”［22］。1962年，全國各地陸續(xù)產(chǎn)生不同形式的“包產(chǎn)到戶”的生產(chǎn)隊占到全國的20%到30%［28］。此時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快的恢復(fù)。但這一形勢卻在1962年時被扭轉(zhuǎn)，隨著“包產(chǎn)到戶”倡導(dǎo)者們受到嚴厲的批判，至八屆十中全會后，“包產(chǎn)到戶”已被全面“改正”。直到1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件出臺，農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營權(quán)，以家庭為單位的經(jīng)營模式才被正式認可。這一階段給我們的教訓(xùn)是，即便是更有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，也需要中央從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面給予支撐。

（三）規(guī)模經(jīng)營的認定與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的興起

怎樣的經(jīng)營方式更有效？這是個尚未定論卻始終重要的議題且答案會隨國情農(nóng)情而不斷變化。產(chǎn)權(quán)理論認為，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，市場機制就能發(fā)揮有效配置農(nóng)地資源的功效。然而，對效率的追求也伴隨著風(fēng)險。從國際和歷史經(jīng)驗來看，在社會保障體系尚未成熟的情形下，過多過快的農(nóng)地集中可能導(dǎo)致社會的動蕩。因此，政府在農(nóng)地經(jīng)營方式的選擇上多持謹慎態(tài)度。

從歷史角度看，戰(zhàn)亂或朝代更迭之初，政府多采用強制性手段推動土地均分，建立“均田制”［29］。這一做法保證了社會的穩(wěn)定和公平，釋放了生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的階段性發(fā)展。然而，這一平衡卻最終隨著時間的推移而被打破。一方面，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力方面有著天然的差異，這會導(dǎo)致農(nóng)戶家庭之間土地邊際產(chǎn)量的差異，以及農(nóng)地在不同家庭間的再分配;另一方面，天災(zāi)人禍、家庭變故等外在沖擊也會改變農(nóng)戶的農(nóng)地持有決策。因此，在經(jīng)濟效率或其他外部沖擊的影響下，即便存在限制農(nóng)地交易的制度安排，無法完全杜絕農(nóng)地交易和農(nóng)地集中的發(fā)生［30］。進一步地，自發(fā)性農(nóng)地集中多是效率驅(qū)使下的農(nóng)地配置優(yōu)化，進而形成規(guī)模經(jīng)營更有效率的判斷。

在中國，決策層對最優(yōu)經(jīng)營路徑的選擇同樣經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。為鞏固政權(quán)、穩(wěn)定社會和釋放生產(chǎn)力，中國共產(chǎn)黨在解放戰(zhàn)爭期間逐步推行了以“耕者有其田”為原則的土地制度改革，以強制性手段實現(xiàn)了農(nóng)戶家庭層面農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一 ［31］。而后，私有制基礎(chǔ)上的農(nóng)地集中引發(fā)了決策者的擔(dān)憂。為迎合規(guī)模經(jīng)營的訴求，并避免農(nóng)民間貧富差距的擴大，中國政府從所處的國情和發(fā)展階段出發(fā)，建立了使農(nóng)民不可能再失去土地的制度——農(nóng)村土地集體所有制［6］，讓土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村集體組織層面高度統(tǒng)一，實現(xiàn)了集體所有制下的規(guī)模經(jīng)營［3］。然而，與私有制下的農(nóng)地集中不同，人民公社體制下的規(guī)模經(jīng)營未能發(fā)揮提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的結(jié)果。相反，政策松動時期農(nóng)民主動選擇的家庭經(jīng)營，反而表現(xiàn)出更高的生產(chǎn)率。迫于意識形態(tài)等方面的限制，家庭經(jīng)營的理念在1978年解放思想的大背景下方才逐步得到默許、承認和肯定。與之相呼應(yīng)，建立在集體所有制基礎(chǔ)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到推廣，更讓“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”被確立為中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度［26］。

本質(zhì)上講，改革開放初期的“包產(chǎn)到戶”屬于經(jīng)營權(quán)層面的農(nóng)地均分，并設(shè)置了若干限制承包地流動的制度安排［32］。然而，狹窄的土地權(quán)能沒能阻擋邊際報酬遞增規(guī)律下集體成員的經(jīng)營權(quán)交易行為，個體農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)也開始向種糧大戶集中［30］。實踐中的這一現(xiàn)象，推動了對農(nóng)戶土地規(guī)模的理論研究和探討。在社會公眾討論農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的同時，中央政府也調(diào)整了對農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上規(guī)模經(jīng)營認知的轉(zhuǎn)變，給出了有利于擴大經(jīng)營規(guī)模的規(guī)定［33］。早在1984年，中央一號文件就已經(jīng)提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”的論斷，更是在1987年中央五號文件中提出“農(nóng)業(yè)可采取多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。近乎同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也被視為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要方式，這讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度越發(fā)朝著支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中的方向改革［34］。

需要注意的是，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)放緩的背景下，不少學(xué)者將注意力轉(zhuǎn)移至早先存在但未被重視的土地托管［37］，以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的論斷逐漸增多。而且，隨著研究的深入，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)在規(guī)模經(jīng)營形成中的重要性得到提升，已然被視作推動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的第二條道路［38］。當(dāng)前，以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)構(gòu)成了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)的兩大支柱。

三、集體成員土地權(quán)能擴大及其對農(nóng)地配置的影響成效

差異化的規(guī)模經(jīng)營路徑對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的依賴程度并不相同。相比于服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，土地規(guī)模經(jīng)營對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度更加依賴。從根本上講，這與土地規(guī)模經(jīng)營的形成路徑——農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約屬性相關(guān)。相比于依托商品（服務(wù)）契約的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，依托要素契約的農(nóng)地流轉(zhuǎn)更依賴農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)特征［39］。也正是以上關(guān)系，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的研究多出現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)及土地規(guī)模經(jīng)營的文獻當(dāng)中。

（一）錨定規(guī)模經(jīng)營的土地權(quán)能擴大歷程回顧

改革開放后，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的思想總體上朝著不斷穩(wěn)定和擴大農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)的方向演變。而且，這一做法的初衷旨在最大可能發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定預(yù)期和增強土地投資的激勵功能，提高現(xiàn)有制度架構(gòu)內(nèi)的土地利用效率和產(chǎn)出效率。

從農(nóng)民土地使用權(quán)強化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升來看，1978年后承包經(jīng)營權(quán)的賦予實現(xiàn)了家庭經(jīng)營的回歸和短時間內(nèi)農(nóng)業(yè)的快速增長。然而，巨大能量釋放后，小規(guī)模家庭經(jīng)營很快暴露出小農(nóng)經(jīng)濟國家普遍出現(xiàn)的土地細碎化和農(nóng)產(chǎn)品缺乏競爭力等問題［38］，這讓農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營再次受到重視［40］。為加快推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，各類扶持文件不斷出臺。然而，殘缺的產(chǎn)權(quán)制度限制了政策成效的發(fā)揮［30］。這一限制在2008年通過土地流轉(zhuǎn)推進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的頂層設(shè)計出臺后變得尤為突出［8］，也讓產(chǎn)權(quán)制度改革顯得更加迫切。

其實，為緩解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)帶來的負面影響，中國政府很早就開始了產(chǎn)權(quán)制度改革方面的嘗試，不僅放開了對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制，更加強了對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。然而，在“兩權(quán)分離”框架下，繼續(xù)擴大土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的改革并未恢復(fù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展［9］。此時，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革再次被提上日程。中央先后實施了以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、促進規(guī)模經(jīng)營為目標(biāo)的“土地確權(quán)”工作，并出臺了農(nóng)地“三權(quán)分置”指導(dǎo)意見。2013年中央“一號文件”正式提出確權(quán)時間表，新一輪確權(quán)頒證工作正式啟動，“三權(quán)分置”的思想也在十八屆三中全會中被提出。中央提出“三權(quán)分置”改革，是為彌補“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)框架對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐阻礙而提出的，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)層面為農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展奠定基礎(chǔ)［41］。截至2020年，歷時5年的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成 。其中，“三權(quán)分置”的具體要求為，“明晰所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”。在將承包經(jīng)營權(quán)進一步拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，原有的聚焦在土地承包經(jīng)營權(quán)上的若干混亂得到了解決，農(nóng)民可以放心地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，同時確保自己承包權(quán)的穩(wěn)定性。

（二）擴大土地權(quán)能促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成效爭議

改革開放后，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，以促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)為目標(biāo)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進。與此同時，政府也在積極干預(yù)，以政策手段影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。最終，在各方面力量作用下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率在波動中上升，但自2008年后呈現(xiàn)逐年下降趨勢（見圖1）。

注：2006-2020年數(shù)據(jù)來自《中國農(nóng)村經(jīng)濟管理統(tǒng)計年報》，2021年數(shù)據(jù)來自《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報2021》;農(nóng)地流轉(zhuǎn)率=當(dāng)年農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)總面積／當(dāng)年農(nóng)村承包地總面積;農(nóng)村流轉(zhuǎn)增長率=（當(dāng)年農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模前一年農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模）／前一年農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模。

1.理論爭議。不可否認，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率變化的過程，也是明晰并擴大集體成員農(nóng)地權(quán)利的改革過程。那么，農(nóng)民土地權(quán)能擴大是否能促進土地流轉(zhuǎn)？對此，理論界仍莫衷一是。支持者認為，賦予集體成員更多土地權(quán)能的改革方式早已在學(xué)理上得到支持，它可為集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押提供"兩權(quán)分離"所不能提供的靈活性，又為各種權(quán)利在法律上的保障提供了便利［42］。質(zhì)疑者認為，與產(chǎn)權(quán)模糊性相比，農(nóng)民對農(nóng)地賦予的多維價值才是阻礙農(nóng)地市場化配置和效率提升的關(guān)鍵［10-11］。擴大農(nóng)民的土地權(quán)能只會鎖定地權(quán)分散的格局，進一步降低農(nóng)地的利用效率［12］。也有學(xué)者從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度之外對農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨緩的原因給出解釋，并提出進一步的完善措施。其中，農(nóng)戶對農(nóng)地的多元化價值考量，尤其是對生活保障的考量是關(guān)鍵因素之一［4］。隨著農(nóng)戶分化的加深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)戶家庭經(jīng)營中的重要性趨于下降，農(nóng)地的非生產(chǎn)要素屬性不斷強化，這將大大弱化旨在依托賦予集體成員更多土地權(quán)能來推動土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的政策成效［43］。

2.實踐偏離。除理論爭議之外，不少學(xué)者以強化地權(quán)為對象開展了實證考察。多數(shù)學(xué)者的研究驗證了產(chǎn)權(quán)理論的結(jié)論，即產(chǎn)權(quán)制度改革推動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，如程令國等［8］、王光海等［44］、楊廣亮和王軍輝［45］。當(dāng)然，也不乏有學(xué)者得出不同的論斷。仇童偉等研究認為，明晰并擴大集體成員農(nóng)地權(quán)利的改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的激勵效果呈現(xiàn)階段性，以2009年為界，前一階段的改革激勵作用明顯，后一階段的改革未達預(yù)期效果［5］。鑒于可得性，更多學(xué)者以新一輪農(nóng)地確權(quán)為對象考察地權(quán)強化的作用，通過實證研究認為涌現(xiàn)出的大量改革不僅無益于促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)反而抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)［13-15，43］。此外，快速發(fā)展的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)也可為該論斷提供依據(jù)。畢竟，旨在為農(nóng)地流轉(zhuǎn)保駕護航的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，卻與對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排需求更低的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)同期推進，這本就意味著產(chǎn)權(quán)制度改革正面效益的收窄［38］。上述研究為產(chǎn)權(quán)制度改革無益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的論斷提供了例證。

（三）擴大土地權(quán)能對穩(wěn)定承包權(quán)的不利影響

對農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)賦予并不總能達成推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的預(yù)期目標(biāo)。不僅如此，由于尚未形成兼顧公平與效率的土地承包經(jīng)營權(quán)落實路徑，產(chǎn)權(quán)賦予的做法還引發(fā)了新的矛盾，造成了一些負面影響。與第一輪土地承包權(quán)賦權(quán)時的情形不同，不斷延長的農(nóng)地承包權(quán)期限與不斷變動的農(nóng)村人口和集體土地面積相互作用，形成當(dāng)前復(fù)雜的農(nóng)村土地承包權(quán)分配形勢。期間，中央不斷加強對農(nóng)地調(diào)整的限制力度，通過《中華人民共和國民法典》明確要求土地承包期內(nèi)發(fā)包人“不得調(diào)整”或“不得收回”承包地。新的政策打破了集體成員天然擁有集體土地的慣例，割斷了新增人口與土地的聯(lián)系，在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致農(nóng)戶之間土地占有的不均和不公［46］。面對人口與土地變動引發(fā)的人地矛盾問題，多數(shù)地區(qū)仍堅持承包地調(diào)整的習(xí)慣做法［47］。對其余少部分地區(qū)，則憑借產(chǎn)權(quán)的模糊化和給予集體成員二輪承包地到期后重新分配的承諾，勉強維系著承包地的穩(wěn)定。

然而，伴隨著農(nóng)民土地使用權(quán)的“擴大”或“強化”，承包權(quán)層面的矛盾顯化，農(nóng)地糾紛隨之增加［48］。這種負面影響在農(nóng)地長期未調(diào)矛盾積壓已久的地區(qū)尤為突出。農(nóng)地確權(quán)的推進強化了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識，一方面會增加承包地擁有者對農(nóng)地的預(yù)期價值，阻礙其農(nóng)地流轉(zhuǎn)［13］;另一方面增強了村集體無地成員的承包地訴求，增加農(nóng)地糾紛［48］。此外，在黨的十九大報告提出“第二輪土地承包到期后再延長30年”，且尚未制定對應(yīng)配套措施的情形下，村集體成員多對二輪承包地到期后的政策方向存有疑惑，明晰產(chǎn)權(quán)的做法無疑會增加二輪承包地調(diào)整前不調(diào)地地區(qū)農(nóng)地穩(wěn)定的維系難度［46］。

對存在承包地調(diào)整的地區(qū)而言，增加農(nóng)民的土地權(quán)能同樣會帶來若干問題。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對定期調(diào)整承包地的村集體，土地的確權(quán)并不意味著確權(quán)地與對應(yīng)農(nóng)戶關(guān)系的鎖定。相反，每次土地調(diào)整都會造成確權(quán)證農(nóng)地信息和農(nóng)戶實際承包地信息的偏差。確權(quán)證和農(nóng)戶實際承包地不符，為村莊治理埋下隱患。

四、對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)成效不足的系統(tǒng)反思

產(chǎn)權(quán)理論認為，不同產(chǎn)權(quán)安排具有不同的激勵和約束功能，從而導(dǎo)致資源配置效率差異［17］。一般而言，產(chǎn)權(quán)越明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺程度越低，資源的配置效率越高。實踐中，明晰并擴大集體成員農(nóng)地權(quán)利的改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的激勵效果仍有爭議，更對承包權(quán)的穩(wěn)定性帶來不利影響。對兩者的矛盾關(guān)系，部分學(xué)者給出過一些解讀，但相比于支持改革有效性的產(chǎn)權(quán)理論，已有解讀仍顯瑣碎且不成體系。筆者將從三個層面解釋兩者關(guān)系在理論與現(xiàn)實上的偏差：一是產(chǎn)權(quán)制度改革可能沒有起到擴大農(nóng)戶土地權(quán)能的作用;二是產(chǎn)權(quán)制度改革強化了農(nóng)戶對農(nóng)地的多元評價，可能產(chǎn)生不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果;三是決策層對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認知轉(zhuǎn)變，削弱了地方政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推動力度，增加了兩者關(guān)系判斷的復(fù)雜性。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革未能發(fā)揮預(yù)期的政策效果

同為旨在擴大集體成員土地權(quán)能的產(chǎn)權(quán)制度改革，在不同國情農(nóng)情下，其配套政策效能發(fā)揮的空間不同。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施早期，集體成員獲得的土地權(quán)能較弱。隨著擴大集體成員土地權(quán)能改革的不斷推進，政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管制不斷放松，農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位不斷強化。2007年10月1日，《物權(quán)法》的頒布讓農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體地位及其自主決策權(quán)得到了法律的肯定。而后，集體成員承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能仍在持續(xù)擴大。截至目前，集體成員具備了包括占有、使用、收益三大權(quán)能，以及除繼承、贈與、買賣外的其他大部分處分權(quán)權(quán)能［1］。

在實踐中，上述擴大集體成員權(quán)能的做法并不總能取得預(yù)期成效。具體來說，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到較強制度約束的階段，農(nóng)戶被迫選擇代耕代種、農(nóng)地代營等對產(chǎn)權(quán)制度依賴程度較低的規(guī)模經(jīng)營模式［30］。此時，擴大農(nóng)戶土地權(quán)能的諸多做法，尤其是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)管制的放開，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用［49］。然而，之后的諸多改革措施，雖賦予了集體成員更多權(quán)能，但是對集體成員農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的影響有限［16］。

具體來說，新增抵押、擔(dān)保等處分權(quán)能，以及農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革，多是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中可能理論缺陷的補充說明。實踐中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象早已普遍存在，而承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能在實踐中難有作為［50］。新一輪農(nóng)地確權(quán)可以說是對農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策影響最明顯的改革措施。然而，相比于帶給農(nóng)戶的地權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期，實踐中的新一輪農(nóng)地確權(quán)反而降低了農(nóng)地的穩(wěn)定性，這一結(jié)果反過來會對農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來不利影響［51］。因此，旨在擴大集體成員土地權(quán)能的改革，或者沒能觸及集體成員的農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策，或者可能對集體成員的土地權(quán)能帶來負面作用，無論出現(xiàn)上述哪一點，都意味著產(chǎn)權(quán)實施的成效有限，無法起到理論上提升農(nóng)地配置效率的作用。

（二）強化的多功能性抑制改革的農(nóng)地配置成效

按照產(chǎn)權(quán)理論解釋，產(chǎn)權(quán)越明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺程度越低，農(nóng)地的配置效率就越高。因此，明晰并賦予集體成員更多土地權(quán)能的改革，理論上可以起到完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易基礎(chǔ)、釋放農(nóng)地優(yōu)化配置潛力、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的作用。在把農(nóng)地視作純粹生產(chǎn)要素時，這一論斷沒有問題。當(dāng)涉及農(nóng)地的多功能性時，改革對農(nóng)地配置效率的影響就有了不確定性。

一般而言，農(nóng)地具有經(jīng)濟功能和社會功能。經(jīng)濟功能進一步包括生產(chǎn)功能、就業(yè)功能和財產(chǎn)功能。社會功能則包括生存保證、社會保障和情感功能［11，29］。在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，農(nóng)戶對農(nóng)地不同功能的優(yōu)先序排列并不相同。對農(nóng)戶家庭而言，隨著家庭收入水平的提升，農(nóng)地的核心功能定位會發(fā)生調(diào)整，依次從生存保證、生產(chǎn)功能向財產(chǎn)功能、社會保障和情感功能等綜合性功能轉(zhuǎn)變。在生產(chǎn)功能為主時期，農(nóng)戶對農(nóng)地的價值評價鎖定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的單一維度，可以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)理論的預(yù)期結(jié)果。在其他時期，即便賦予農(nóng)戶完全的土地權(quán)能，有效的農(nóng)地配置結(jié)果也不會發(fā)生。具體來說，在生存維持困難或農(nóng)民缺少其他就業(yè)機會時期，農(nóng)民不遵循利潤最大化的資源配置原則，其農(nóng)地配置效率也就不會因產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化而提升;在農(nóng)業(yè)收入不再是家庭收入主要來源的時期，農(nóng)民持有承包地更多是為了增加租金收入、獲得可能的征地補償以及心理上的安全感［1］。隨著農(nóng)業(yè)收入占比的繼續(xù)下降，賦予承包戶更多土地權(quán)能的做法，無疑會放大農(nóng)戶對農(nóng)地的多維價值寄托，擴大農(nóng)地估值與土地生產(chǎn)要素價值的差距，抑制潛在的交易［10，12］。

隨著改革的推進，農(nóng)戶對農(nóng)地的價值評估因農(nóng)地非生產(chǎn)要素功能的強化而提升［14］，最終導(dǎo)致如下結(jié)果：與農(nóng)戶對農(nóng)地轉(zhuǎn)入的支付意愿相比，農(nóng)戶往往要求得到更高的轉(zhuǎn)出租金，市場在農(nóng)地配置方面出現(xiàn)失靈。由是，進一步“還權(quán)”在優(yōu)化農(nóng)地配置方面的效應(yīng)遞減。尤其需要注意的是，農(nóng)戶對農(nóng)地價值評價的提升會對交易產(chǎn)生負面作用，當(dāng)這種負面作用超過改革賦予農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正面作用時，就會出現(xiàn)抑制農(nóng)地配置效率的結(jié)果。

私有制國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實可提供一個極端的例證。在以日本、韓國為代表的農(nóng)地私有制國家中，農(nóng)民擁有完整的農(nóng)地所有權(quán)。按照產(chǎn)權(quán)理論，在產(chǎn)權(quán)明晰和穩(wěn)定的前提下，市場能自動解決交易問題。在實踐中，農(nóng)地私有制國家同樣面臨農(nóng)地要素的市場失靈問題，而農(nóng)地的多功能性是這一結(jié)果出現(xiàn)的重要原因［29，52］。農(nóng)地私有制國家的經(jīng)驗也告訴我們，擴大集體成員農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革，哪怕改革至極端的私有產(chǎn)權(quán)，也不能完全消除農(nóng)地資源的配置扭曲問題。

（三）中央決策層認知轉(zhuǎn)變及其對改革成效的沖擊

隨著規(guī)模經(jīng)營被視作更有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，如何實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的問題就成為決策層關(guān)注的焦點。在實踐中，為避免與政策沖突，“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”一詞被農(nóng)民和農(nóng)村基層干部創(chuàng)造，且成為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的主要手段［6］。而后，這一路徑逐漸被理論界認可，且上升至政策層面，相關(guān)政策密集出臺［53］。

以中央精神為導(dǎo)向，地方政府給予農(nóng)地流轉(zhuǎn)大力支持，更在2006-2010年間密集出臺了各類推進政策，加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進程。然而，在經(jīng)歷了一段時期的高速發(fā)展后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度開始放緩，其在農(nóng)戶權(quán)益保障方面的問題也日漸突出?；诖?，理論界開始探索規(guī)模經(jīng)營的其他實現(xiàn)路徑，并開始將依托農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)而成的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營視作推動中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的第二條道路［38］。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)已成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)的重要力量，更在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)中與農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑呈現(xiàn)相互依存、相互促進的特征［54］。

與理論層面的轉(zhuǎn)變相呼應(yīng)，決策層在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策選擇上也作了調(diào)整，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展的重要性開始凸顯。2012 年的《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015 年）》提出，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，增強農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)能力，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)。此后，《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》、2023 年中央“一號文件”等相繼從實施農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)支撐工程、實施農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)促進行動等方面強調(diào)加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。與此同時，2010年后繼續(xù)重申推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策文件明顯減少。仇童偉等整理了2006-2016年全國30個省份政府工作報告，發(fā)現(xiàn)2009和2010年明確提出推進或加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)的省份占比分別為53.33%和46.67%，但到了2015年，則下降至13.33%［5］。與此同時，干部考核機制中土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)的權(quán)重逐漸下降，地方政府推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)指標(biāo)統(tǒng)計的口徑也在悄然變化。根據(jù)在S省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的興起，在概念界定模糊的情形下，部分地區(qū)出現(xiàn)了將農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為土地托管數(shù)據(jù)的做法。按照這種邏輯，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率下降和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)面積上升的統(tǒng)計結(jié)果成為必然。

回顧農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系可知，后期改革在推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的作用式微。該論斷主要來自如下三個原因：一是限于改革的背景環(huán)境，進一步改革可釋放的農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛力有限，甚至起到抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用;二是鑒于農(nóng)地的多功能性，有效的改革雖能通過強化農(nóng)地的要素功能推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也會強化農(nóng)地的非要素功能抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn);三是中央決策層的認知及考核指標(biāo)的調(diào)整會削弱基層政府在推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的努力，降低政策對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的激勵（見圖2）。

五、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑啟示

本文總結(jié)了以擴大集體成員土地權(quán)能促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的內(nèi)在邏輯，回顧了改革開放以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革歷程，并對改革的成效給出分析，系統(tǒng)性解讀了理論和實踐偏離的成因。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放之后，在產(chǎn)權(quán)理論的成功引入以及歷史過往的成功經(jīng)驗和規(guī)模經(jīng)營更有效的認知轉(zhuǎn)變下，政府逐步確立了拆分產(chǎn)權(quán)并不斷擴大集體成員土地權(quán)能，進而提升農(nóng)地配置效率的改革方向。然而，從成效看，改革對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正面作用呈現(xiàn)明顯的階段性特征，在2008年之后不斷收緊，甚至出現(xiàn)過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的抑制。作者認為兩者的不確定關(guān)系主要來自如下原因：一是歷史遺留問題限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的成效發(fā)揮，甚至對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了負面影響;二是產(chǎn)權(quán)制度改革不僅強化了農(nóng)地的要素功能，同時強化了農(nóng)地的非要素功能，后者對農(nóng)地流轉(zhuǎn)有不利影響;三是決策層對農(nóng)地流轉(zhuǎn)認知的改變削弱了地方政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動力度，干擾了理論界對兩者關(guān)系的判斷。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)戶家庭中重要性的降低削弱了農(nóng)地的生產(chǎn)要素功能，降低了增加承包戶土地權(quán)能的改革方向與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的耦合性。因此，以擴大承包戶土地權(quán)能為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，雖是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要支撐，卻不足以單獨發(fā)揮加速農(nóng)地集中、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的改革目標(biāo)。

基于上述論斷，根據(jù)不同的政策目標(biāo)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)整方案也有所不同，具體啟示如下。

（一）繼續(xù)堅持提高農(nóng)地配置效率的改革目標(biāo)

1.繼續(xù)堅持擴大集體成員土地權(quán)能的改革方向，但同時以配套政策應(yīng)對兩個方面的可能問題。第一，化解因人口及土地變動引發(fā)的原始難題，為產(chǎn)權(quán)制度改革成效發(fā)揮營造良好環(huán)境。改革開放初期，以公平為目標(biāo)打造的農(nóng)地承包權(quán)均分態(tài)勢隨著家庭人口的變化以及頻繁的征地而出現(xiàn)變化，農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)分配不均日益嚴重。明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并賦予集體成員更多土地權(quán)能的做法無疑會導(dǎo)致上述分配不均問題顯性化，增加村集體的農(nóng)地調(diào)整壓力，反而降低地權(quán)的穩(wěn)定性。對此，應(yīng)探索土地之外的承包權(quán)分配不均替代方案，以集體財產(chǎn)股份制抑或上級部門給予資金補償?shù)确绞?，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革作用的有效發(fā)揮提供基礎(chǔ)。第二，弱化農(nóng)地的非生產(chǎn)要素功能，提升改革的農(nóng)地配置成效。當(dāng)前看，農(nóng)戶對農(nóng)地的價值評價已由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的單一維度轉(zhuǎn)向包含了生產(chǎn)功能、就業(yè)功能、財產(chǎn)功能、情感因素等多個維度。當(dāng)農(nóng)戶被賦予更多農(nóng)地支配權(quán)后，其對農(nóng)地的處置多數(shù)不局限于經(jīng)濟規(guī)律，由此導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場上的價格失靈。對此，應(yīng)設(shè)法剝離農(nóng)戶寄予農(nóng)地的多重屬性。在中國，獨特的戶籍以及土地管理制度讓農(nóng)地非生產(chǎn)要素屬性的剝離困難重重。其中，戶籍制度引發(fā)的身份歧視強化了農(nóng)民對土地保障作用的依賴，土地管理制度則強化了農(nóng)地的財產(chǎn)屬性。因此，在土地社會保障功能的剝離上，需建立健全農(nóng)村社會保障體系;在級差地租方面，可嘗試“漲價歸公”機制的建設(shè)和完善。

2.調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向，用好農(nóng)地集體所有的獨特制度安排。日韓等國的經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)地私有制國家的農(nóng)地配置扭曲問題同樣無法化解。基于這一參照，集體成員的農(nóng)地權(quán)能可以不斷擴大，但哪怕被賦予完全產(chǎn)權(quán)，仍無法克服農(nóng)地配置效率不高的問題?；谶@一認知，重視農(nóng)地集體所有的獨特制度安排，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向，或能為產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)地配置效率提升提供新的思路。具體來說，在確保農(nóng)戶集體成員權(quán)的基礎(chǔ)上，可充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的作用，強化村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的角色定位，例如從協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)到提供社會化服務(wù)。當(dāng)然，村集體經(jīng)濟組織在獲得更多生產(chǎn)決策權(quán)的同時，也應(yīng)該承擔(dān)更多的義務(wù)，尤其是在分配方面要做到公平公正，讓集體成員可獲得合理的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。

（二）轉(zhuǎn)換思路突出產(chǎn)權(quán)制度改革非經(jīng)濟成效

土地是最基本的生產(chǎn)資料，具有多功能性。在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展時期，政府賦予農(nóng)地的功能定位會發(fā)生調(diào)整。因此，農(nóng)地的功能定位應(yīng)該與宏觀經(jīng)濟社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)。在當(dāng)前，戶籍制度和土地管理制度尚難突破的情況下，與其讓上述兩者配合追求土地要素經(jīng)濟效率的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，更應(yīng)讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革順應(yīng)上述制度的改革節(jié)奏。例如，在農(nóng)村養(yǎng)老體系及社會保障體系尚未構(gòu)建成熟的時期，過度追求農(nóng)地的經(jīng)濟效率并不明智。

類比日韓等土地私有制國家的二戰(zhàn)后的早期改革，在社會保障制度尚不完善的情況下，政府為了社會穩(wěn)定和公平，不僅強制性建立“均田制”，更制定了限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多政策措施。在農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟比重下降到很低水平，且社會保障體系不斷健全后，政府才開始調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，不僅取消了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，還采取了諸多鼓勵流轉(zhuǎn)的措施。相比于上述國家，中國戶籍制度造就的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長久存在且根深蒂固，與農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重下降相比，農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建滯后，這決定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革或還未到追求經(jīng)濟效率的階段。在當(dāng)前，依托農(nóng)地為農(nóng)民提供基本的養(yǎng)老等社會保障仍有其必要性。

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Regime Reform of Rural Land Property Rights and Response of Rural Land Circulation：Deviation From Expectation and Logical Interpretations

WU Shunchen1，2，CAO Danqiu3，WANG Xinghua4*

（1.Beijing Technology and Business University，Beijing 100048;2.Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732;3.China Institute for Rural Studies，Tsinghua University，Beijing 100048;4.College of Agricultural Economics and Management，Shanxi Agricultural University，Taiyuan 030031，China）

Abstract：Since the ownership of rural land belongs to the village collective，the main ideas of property rights regime reform have mainly focused on the separation of property rights and the expansion and strengthening of farmers property rights shares.However，there is temporal heterogeneity for the effectiveness of theoretically effective regime reform of rural land property rights in promoting rural land circulation.With the advance of time，the positive effect of reform on rural land circulation has gradually declined. And in the later stage，it has even had a restraining effect.To explain the deviation between theory and practice，this paper summarizes the formation logic of the reform path，expounds the reform process and its impact on rural land allocation，and ultimately condenses the systematic causes of insufficient reform effectiveness.The study suggests that the introduction of property rights theory provides a theoretical basis for the reform of expanding the rights and powers of collective members. The increased historical experience of reform provides practical support for the selection of reform paths. As scale management is seen as a more effective mode for rural management，a reform approach aimed at expanding the power of collective members is gradually taking shape.After the reform and opening up， the regime of rural land property rights has been continuously advancing towards expanding the rights and powers of collective members.However，it inhibits the rural land circulation and lashes the stability of rural land contracting rights at this stage.The article constructs an interpretation framework，covering the policy effectiveness，farmland versatility， and cognitive adjustments of the central decision-making group.This paper suggests it is unadvisable to expand the land rights and powers of collective members under the goal orientation of pursuing modern rural development.The key is to enhance the role of unification in the basic rural management regime and compensate for the non-productive reliance of farmers on rural land with social assurance.

Keywords：regime of rural land property rights;rural land circulation;periodic deviation;reform of rural land property rights;logical interpretation

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目（23CJY064）;首都流通業(yè)研究基地開放課題（JD-KFKT-2020-001）;山西省高等學(xué)校人文社會科學(xué)重點研究基地項目（20210138）;清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院研究課題（CIRS2024-11）;中國社會科學(xué)院青年科研啟動項目（2022YQNQD033）

作者簡介：武舜臣，男，北京工商大學(xué)特聘研究員/中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，主要研究方向為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、糧食政策等。

*通信作者