何一民 何永之 丁小珊

（1 四川大學(xué) 城市研究所，四川 成都 610065；2 西南民族大學(xué) 建筑學(xué)院，四川 成都 610041；3 四川信息工程大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610225）

2013 年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)上提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。隨著中國(guó)進(jìn)入城市時(shí)代，城市在區(qū)域中的地位和作用日益提升，都市圈和城市群成為城市化的主要形式。加快完善城市治理體系和促進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十八屆三中全會(huì)前，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)式城市治理的研究較為薄弱，相關(guān)研究文章寥寥無(wú)幾。根據(jù)CNKI（中國(guó)知網(wǎng)）的關(guān)鍵詞搜索，目前可見(jiàn)的文章僅4 篇，均為較宏觀的論述，如《當(dāng)代中國(guó)城市治理體系的重塑與完善》《基于可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)城市治理體系：理論闡釋與行動(dòng)分析》。黨的十八屆三中全會(huì)后，關(guān)于城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究得到充分重視。截至2023 年11 月20 日，CNKI（中國(guó)知網(wǎng)）所收錄的與城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化相關(guān)的論文有81 篇，其中關(guān)于城市治理具體實(shí)踐的文章較多，而關(guān)于整體研究和宏觀研究的文章較少，有不少研究主題還處于起步階段，從歷史視閾的研究也較為薄弱。因此，本文主要從歷史的視閾對(duì)中國(guó)式城市治理體系的形成發(fā)展和理論創(chuàng)新進(jìn)行探析。

一、中國(guó)式城市治理體系的歷史邏輯

中國(guó)式城市治理體系的形成和發(fā)展與新中國(guó)的成立和發(fā)展同步，經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期對(duì)城市管理體系的早期探索、改革開(kāi)放新時(shí)期中國(guó)城市管理體系的轉(zhuǎn)變以及新時(shí)代中國(guó)式城市治理體系的形成，城市管理向城市治理發(fā)生系統(tǒng)性、全局性轉(zhuǎn)變，其歷史邏輯十分清晰。

（一）新中國(guó)成立初期對(duì)城市管理體系的早期探索

1949 年新中國(guó)成立前夕，中共中央召開(kāi)了七屆二中全會(huì)，對(duì)中國(guó)革命即將取得全國(guó)勝利的形勢(shì)進(jìn)行了科學(xué)的判斷和分析，作出了全黨工作重心進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的重大決定?！肮ぷ髦匦谋仨毞旁诔鞘?，必須用極大的努力去學(xué)會(huì)管理城市和建設(shè)城市?！盵2]“黨要立即開(kāi)始著手建設(shè)事業(yè)，一步一步地學(xué)會(huì)管理城市，并將恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)作為中心任務(wù)，城市中的其他工作，都必須圍繞著生產(chǎn)建設(shè)這個(gè)中心工作并為這個(gè)中心工作服務(wù)。”[3]

新中國(guó)成立后，隨著中央人民政府的建立，各級(jí)城市也相繼建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府。中共中央率領(lǐng)全黨全軍和全國(guó)各族人民對(duì)經(jīng)受了長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)破壞滿目瘡痍的城市進(jìn)行重建，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義革命和社會(huì)主義改造，各級(jí)城市得到有效治理，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會(huì)安定。從“一五”計(jì)劃開(kāi)始，城市管理緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義這個(gè)中心任務(wù)展開(kāi)，以工業(yè)化引導(dǎo)城市建設(shè)，以城市建設(shè)推動(dòng)工業(yè)發(fā)展。20 世紀(jì)50 年代中期，我國(guó)城市管理的具體舉措主要是在城市實(shí)行單位制管理，在城市各種政府機(jī)構(gòu)組織、國(guó)有管理及服務(wù)機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)等單位，通過(guò)單位吸納、組織和管理城市居民，將城市居民由個(gè)體人變?yōu)閱挝蝗恕挝恢粕鐣?huì)是這一時(shí)期最具特色的組織制度。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)城市逐步形成了工業(yè)化、組織化、條塊化的管理模式[4]。

1962—1963 年，中共中央、國(guó)務(wù)院先后召開(kāi)了兩次城市工作會(huì)議，深刻地總結(jié)了新中國(guó)成立以后的十余年間城市建設(shè)和城市治理的成就、經(jīng)驗(yàn)以及存在的問(wèn)題。會(huì)議高度肯定了加強(qiáng)黨對(duì)城市工作領(lǐng)導(dǎo)的重要性，認(rèn)為必須“充分發(fā)揮黨的政治特質(zhì)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)城市治理不斷完善”[5]。會(huì)議指出，中國(guó)初步形成了組織化、條塊化的城市管理體系，城市治理要服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化建設(shè)的需要[5]。新中國(guó)成立初期，黨委政府的地位和作用得到極大提升，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的高度集中的城市管控模式，使城市人民政府從新中國(guó)成立初期功能簡(jiǎn)單的“小政府”轉(zhuǎn)變?yōu)槿苄偷摹按笳?。全能型城市管理模式在社?huì)主義建設(shè)初期能夠集中資源進(jìn)行城市建設(shè)、發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，不僅可以直接處理城市出現(xiàn)的各種問(wèn)題，而且有利于城市治安管理和社會(huì)穩(wěn)定。然而，全能型城市管理模式也存在多種不足，如管理主體單一、管理方法和手段較為簡(jiǎn)單，在某種程度上制約了我國(guó)城市的科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)和管理。

（二）改革開(kāi)放新時(shí)期中國(guó)城市管理體系的轉(zhuǎn)變

1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期。隨著思想解放的深化和改革開(kāi)放的推進(jìn)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)力得到極大的釋放，由此推動(dòng)了我國(guó)城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，流動(dòng)人口大幅度增加，城市人口規(guī)模和空間規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市第二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也進(jìn)入快車道。與此同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期自上而下的行政命令式城市管理方式和戶籍管理模式越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。

1978 年3 月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了第三次全國(guó)城市工作會(huì)議。同年4 月，黨中央批轉(zhuǎn)了這次會(huì)議制定的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)》。“《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和作用，要求城市適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提出了城市整頓工作的一系列方針、政策?！盵6]1979年3月，中共中央決定成立直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家城市建設(shè)總局，指導(dǎo)和組織城市規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。各省、市都相應(yīng)建立城市建設(shè)部門(mén)，為城市規(guī)劃改革、城市建設(shè)發(fā)展提供了組織保障和制度保障。第三次全國(guó)城市工作會(huì)議的召開(kāi)和國(guó)家城市建設(shè)總局的成立，對(duì)“文革”結(jié)束后我國(guó)城市規(guī)劃、建設(shè)工作的恢復(fù)和發(fā)展起到十分重要的推進(jìn)作用，成為新中國(guó)城市建設(shè)史上轉(zhuǎn)折的一個(gè)新起點(diǎn)，并開(kāi)啟了中國(guó)城市管理模式的轉(zhuǎn)型。

20 世紀(jì)80 年代，為了激發(fā)城市活力、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的全面改革，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)城市黨委和政府開(kāi)始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的城市“管控”向多元主體的城市“管理”轉(zhuǎn)變。鄧小平在談及城市經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市的改革要將權(quán)力下放給基層，調(diào)動(dòng)廣大市民參與城市管理的積極性，推動(dòng)城市管理的民主化進(jìn)程[7]。1989 年12 月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，賦予了城市居委會(huì)新的權(quán)限和職能?！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的制定和實(shí)施，為城市基層治理落到實(shí)處提供了法律保障，極大地激活了城市基層自治組織參與城市治理的積極性。黨的十七大明確提出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制?！盵8]這一時(shí)期，城市管理主體開(kāi)始發(fā)生變化，由政府一元化管控模式向以政府為主的多元化管理模式轉(zhuǎn)變，雖然城市管理主體和主導(dǎo)力量仍然是政府，但是開(kāi)始有越來(lái)越多的社會(huì)組織、企業(yè)、城市居民等參與到城市管理之中。這在一定程度上彌補(bǔ)了城市政府在管理城市時(shí)存在的不足，也減輕了城市政府的管理負(fù)擔(dān)，有助于提升城市政府的行政效率。

這一時(shí)期，城市管理亦開(kāi)始向法治化轉(zhuǎn)型，在一定程度上補(bǔ)齊城市管理的法治短板，提升了城市管理水平。1984 年1 月，為了更好地開(kāi)展城市工作，國(guó)務(wù)院頒布了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)第一部指導(dǎo)城市規(guī)劃工作的行動(dòng)指南——《城市規(guī)劃條例》。1989 年底，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了我國(guó)首部城市規(guī)劃法——《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》?！冻鞘幸?guī)劃條例》和《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的頒布標(biāo)志著在改革開(kāi)放的背景下，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)和管理工作開(kāi)始走上法治軌道。此后數(shù)年間，我國(guó)相繼出臺(tái)了涉及城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)、綠化管理、道路管理及房屋拆遷管理等多項(xiàng)法律法規(guī)條例。這些法律法規(guī)條例的頒布不僅使中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市工作順利開(kāi)展有了法律保障和法律依據(jù)，而且為應(yīng)對(duì)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的各種問(wèn)題提供了重要依據(jù)，為共建共治共享的城市發(fā)展格局的形成奠定了基礎(chǔ)。

（三）新時(shí)代中國(guó)式城市治理體系的形成

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提高，“城市病”越來(lái)越多地表現(xiàn)出來(lái)，如人口膨脹、就業(yè)困難、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染等問(wèn)題愈發(fā)突出，嚴(yán)重制約著人民群眾對(duì)城市美好生活的向往和實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也推動(dòng)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代中國(guó)式城市治理體系的理論探索。黨的十八大以后，中國(guó)式“城市管理”逐步向中國(guó)式“城市治理”轉(zhuǎn)型?！俺鞘兄卫怼睆?qiáng)調(diào)的是經(jīng)過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，“通過(guò)決策、計(jì)劃、組織、指揮、安排等手段，對(duì)城市的各方面事務(wù)進(jìn)行有效的控制和協(xié)調(diào)，使城市各項(xiàng)事務(wù)井然有序而平安和諧”[9]11?！俺鞘兄卫怼迸c“城市管理”相比，更加強(qiáng)調(diào)政府、市民與社會(huì)組織的共建共治共享[9]12。

2012 年，黨的十八大召開(kāi)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，由此推動(dòng)對(duì)城市治理展開(kāi)理論探索和實(shí)踐[1]。2014 年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人為本、公平共享的理念來(lái)推動(dòng)城市的發(fā)展質(zhì)量，提升城市治理水平。[10]2015 年12 月，中央城市工作會(huì)議指出，“城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位?！盵11]因此，要進(jìn)一步“完善城市治理體系，提高城市治理能力”[11]。2015 年底，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作；落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提高政府治理能力，增進(jìn)民生福祉。

2017 年，黨的十九大召開(kāi)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)社會(huì)治理高度重視，明確提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”[12]39，“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[12]39。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)基層治理的重要性，要求“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[12]40，從而探索出一條城市治理現(xiàn)代化的有效路徑。

2022 年，黨的二十大召開(kāi)，黨中央將現(xiàn)代城市治理上升到一個(gè)新的高度，強(qiáng)調(diào)完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度：“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”；“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”；“發(fā)展壯大群防群治力量，營(yíng)造見(jiàn)義勇為社會(huì)氛圍，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[13]。由此，形成了各界和社會(huì)力量共建、共治，并共享城市發(fā)展成果的良性格局。

二、新時(shí)代中國(guó)式城市治理體系的理論創(chuàng)新

中國(guó)式城市治理體系建設(shè)有其理論邏輯支撐。馬克思、恩格斯對(duì)國(guó)家的本質(zhì)屬性及其演進(jìn)規(guī)律作出了深入解析，并提出了建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家和國(guó)家相對(duì)自主性等觀點(diǎn)。恩格斯認(rèn)為城市化可區(qū)分為兩種類型，“一種是服務(wù)人類整體利益的城市化即正義的城市化，代表了未來(lái)城市建設(shè)的趨勢(shì)；另一種是服務(wù)少數(shù)人利益的城市化即異化的城市化”[14]。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義國(guó)家理論與中國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)相結(jié)合，十分強(qiáng)調(diào)建設(shè)以人民為主體的國(guó)家治理體系，從而確立了“人民性是過(guò)渡時(shí)期社會(huì)主義國(guó)家發(fā)揮相對(duì)自主性的價(jià)值遵循”，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的真正統(tǒng)一是發(fā)揮國(guó)家相對(duì)自主性的應(yīng)有之義”[15]。黨的十八屆三中全會(huì)提出，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指明了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義，并對(duì)國(guó)家治理方向、路徑和目標(biāo)給予新的指引，作出一系列新部署。新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在城市治理體系建設(shè)方面進(jìn)行了理論創(chuàng)新，將馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，提出了“五位一體”總體布局、人民城市理念和“全周期管理”理念等創(chuàng)新理論，從而為城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了理論遵循。

（一）“五位一體”總體布局

中國(guó)共產(chǎn)黨從創(chuàng)立之初就十分重視理論與實(shí)踐相結(jié)合。新民主主義革命時(shí)期，黨對(duì)根據(jù)地和解放區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)高度重視，并根據(jù)不同的歷史條件和人民群眾的需要，加強(qiáng)對(duì)根據(jù)地和解放區(qū)的城市管理，進(jìn)行了若干城市政治制度建設(shè)和文化建設(shè)。新中國(guó)成立后，黨的工作的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，黨中央要求全黨同志要努力認(rèn)識(shí)城市，學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，管理好、建設(shè)好城市。與此同時(shí)，在城市中建立了獨(dú)具中國(guó)特色的城市管理體系，加強(qiáng)了城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)；把馬克思主義的城市理論運(yùn)用到城市建設(shè)和管理之中，建立了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，剛剛站起來(lái)的中國(guó)突破了外部封鎖，自力更生地推動(dòng)了工業(yè)、農(nóng)業(yè)和科技的現(xiàn)代化，改變了舊中國(guó)一窮二白的落后面貌。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央審時(shí)度勢(shì)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以工業(yè)化為引領(lǐng)，加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，構(gòu)建了城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的城市治理體系。“五位一體”總體布局充分體現(xiàn)了馬克思主義基本原理同中國(guó)建設(shè)實(shí)踐、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，從而形成了新的理論邏輯，即“五大建設(shè)”之間有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是完善城市治理體系的基礎(chǔ)，政治建設(shè)是完善城市治理體系的前提，文化建設(shè)是完善城市治理體系的動(dòng)力，社會(huì)建設(shè)是完善城市治理體系的關(guān)鍵，生態(tài)文明建設(shè)是完善城市治理體系的重點(diǎn)。[16]

（二）人民城市理念

2015 年12 月，中央城市工作會(huì)議明確提出：“要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民?！盵11]習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步將“人民城市”重要理念概括為：“人民城市人民建、人民城市為人民?！盵17]人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心和根本立場(chǎng)，因此代表最廣大人民的根本利益是城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人民城市的基本理念，就是人民當(dāng)家作主。習(xí)近平總書(shū)記指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?！盵18]因此，提高人民生活水平和滿足多樣化需求，成為城市治理的核心理念和價(jià)值導(dǎo)向。

馬克思主義唯物史觀的本質(zhì)就是以人為本，馬克思主義強(qiáng)調(diào)人的發(fā)展與社會(huì)的發(fā)展相統(tǒng)一，未來(lái)理想社會(huì)就是以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則，因此人的全面發(fā)展是衡量社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。以人為本也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要理念，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)重人倫、重道德，認(rèn)為人是宇宙萬(wàn)物的中心，由此形成了以家庭、家族為本位，以儒家倫理觀念來(lái)處理人與人之間關(guān)系的人本主義。中國(guó)式現(xiàn)代化的城市治理確立了以人為本的基本原則，就是把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)人在城市化發(fā)展中的主體性和核心作用，高度重視人的發(fā)展。主張以人民為中心進(jìn)行城市規(guī)劃、建設(shè)與管理，以人為本、四化同步，建設(shè)人民的城市，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神的需要。

新時(shí)代，人民城市理念要求政府轉(zhuǎn)變職能，從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)型。各級(jí)干部要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，讓多層次、多群體的人民群眾和社會(huì)力量參與到城市治理之中，推動(dòng)城市治理體系日趨完善和治理能力現(xiàn)代化。值得注意的是，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人民群眾在城市治理體系中的主體地位和作用，并不是要放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要進(jìn)一步確立黨委和政府在城市治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位。只有在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，才能凝聚城市治理的最大合力，也只有堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，才能實(shí)現(xiàn)城市治理主體之間的協(xié)同化。因此，新時(shí)代全面踐行人民城市理念，就是堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)提高執(zhí)政水平和能力現(xiàn)代化，構(gòu)建多元主體共建、共治、共享的發(fā)展格局。

（三）“全周期管理”理念

2020 年，習(xí)近平總書(shū)記提出：“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機(jī)體，要敬畏城市、善待城市，樹(shù)立‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！盵19]習(xí)近平總書(shū)記的講話具有多重意義。一是完善城市治理體系的必要性。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索，中國(guó)式城市治理體系取得了很大成就，但仍然存在若干不足，因此必須高度重視完善城市治理體系。二是完善城市治理體系必須充分認(rèn)識(shí)到“城市是生命體、有機(jī)體”。城市是人類文明的創(chuàng)造物，是以人為主體包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治、組織、居民、建筑、道路、空間、企業(yè)等多種要素組合而成的綜合體，因而城市具有與生物相似的“生長(zhǎng)、發(fā)育、繁殖、代謝、應(yīng)激、進(jìn)化、運(yùn)動(dòng)、行為”等特征，也有興起、發(fā)展甚至消亡的發(fā)展過(guò)程。因此，城市作為具有生命現(xiàn)象的有機(jī)體，具有發(fā)展周期和發(fā)展規(guī)律。三是要在充分認(rèn)識(shí)城市是生命體與有機(jī)體的基礎(chǔ)上，對(duì)城市懷有敬畏之心和愛(ài)護(hù)之心。換言之，要深刻理解城市發(fā)展的周期性和規(guī)律性，遵循城市發(fā)展周期和各項(xiàng)發(fā)展規(guī)律，并根據(jù)城市發(fā)展周期和相關(guān)規(guī)律來(lái)治理城市。四是在認(rèn)識(shí)城市發(fā)展周期和規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)城市進(jìn)行“全周期管理”。“全周期管理”是現(xiàn)代管理學(xué)近年來(lái)形成的一種新的理念和新模式，要求管理者對(duì)管理對(duì)象要從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過(guò)程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全過(guò)程整合。習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)造性地將“全周期管理”理念運(yùn)用到城市治理體系建設(shè)，其理論邏輯就是要將城市作為有機(jī)的生命體，按照其周期性、規(guī)律性實(shí)行“全周期管理”。各級(jí)地方黨委、政府進(jìn)行城市治理體系建設(shè)要從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運(yùn)行機(jī)制、過(guò)程結(jié)果等層面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全過(guò)程整合，不能只考慮當(dāng)前存在的問(wèn)題，而是要把城市治理視為一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工程，對(duì)城市的各大系統(tǒng)要素、城市的結(jié)構(gòu)功能、城市的規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)行機(jī)制、城市發(fā)展的各個(gè)層面進(jìn)行全過(guò)程統(tǒng)籌，“敬畏城市、善待城市”，遵循城市發(fā)展規(guī)律來(lái)治理城市，才能科學(xué)地治理城市，使城市能夠健康可持續(xù)地發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記所提出的“全周期管理”理念，是馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義對(duì)中國(guó)式城市治理體系的理論創(chuàng)新，是對(duì)西方傳統(tǒng)的“以物為中心”的城市治理理論的超越。

三、新時(shí)代中國(guó)式城市治理體系的特點(diǎn)

新中國(guó)成立初期，城市化發(fā)展較為緩慢，城市化進(jìn)程中的“城市病”并不突出。然而隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，城市化步伐加快，流動(dòng)人口大幅度增加，各種社會(huì)問(wèn)題逐漸突顯。這給城市社會(huì)治理工作提出了挑戰(zhàn)，也為城市從管理向治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。新時(shí)代，中國(guó)式城市治理體系基本形成，城市治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，并呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

（一）從頂層設(shè)計(jì)到貫穿基層社會(huì)的城市治理體系

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022 年底按常住人口計(jì)算中國(guó)城鎮(zhèn)化率為65.22%。為了科學(xué)地治理城市、建設(shè)城市，黨中央對(duì)中國(guó)城市治理體系進(jìn)行了科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。2021 年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》發(fā)布，其中明確提出：“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”；“完善城市信息模型平臺(tái)和運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進(jìn)城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)”；“探索建設(shè)數(shù)字孿生城市”[20]。2022 年，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”[13]這是新時(shí)代黨中央站在歷史和時(shí)代高度所作出的科學(xué)戰(zhàn)略部署。同時(shí)，黨中央也基于中國(guó)國(guó)情強(qiáng)調(diào)完善城市治理體系要加強(qiáng)基層社區(qū)治理。作為城市治理的基本單元，社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)高效治理直接影響到城市治理的效能。因此，要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，完善社區(qū)治理體系。城市基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，理所當(dāng)然要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的建設(shè)放在首位，以黨的建設(shè)貫穿基層治理、保障基層治理、引領(lǐng)基層治理。城市治理不僅要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，而且要進(jìn)行精細(xì)化治理。近年來(lái)，我國(guó)眾多城市致力于城市治理精細(xì)化的實(shí)踐探索，積累了許多有效的城市精細(xì)化治理經(jīng)驗(yàn)。例如，北京、上海等通過(guò)對(duì)城市交通、生態(tài)、綠化等制定了較為細(xì)致的治理標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)城市治理數(shù)字化和科學(xué)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度化和法治化。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人類社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！盵21]精細(xì)化的城市治理不是治理主體依照主觀經(jīng)驗(yàn)的隨意決策，而是建立在科學(xué)的精準(zhǔn)治理的措施之上，并以制度化和法治化為保障。

（二）系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性相結(jié)合的城市治理體系

“城市是各種要素聚集的有機(jī)整體，各要素之間存在相互依存、相互支撐、相互滲透的關(guān)系，同時(shí)城市也是各種功能匯集的平臺(tái)，是生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間內(nèi)在聯(lián)系的共同體?！盵22]因此，城市治理必須具有系統(tǒng)思維。2015 年12 月，中央城市工作會(huì)議明確指出，城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要做好六個(gè)統(tǒng)籌：一要尊重城市發(fā)展規(guī)律；二要統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；三要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；四要統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；五要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；六要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性[11]。

中國(guó)式城市治理體系不僅具有系統(tǒng)性，而且具有協(xié)同性。中國(guó)式城市治理體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)將協(xié)商民主運(yùn)用到城市治理之中，一方面要廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與到社會(huì)公共事務(wù)治理之中[11]，另一方面要在黨委和政府相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建社會(huì)各群體和社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)各種利益群體和社會(huì)組織之間的主動(dòng)平等協(xié)作，在政府的引導(dǎo)下制定城市治理的共同規(guī)則和共同目標(biāo)，從而逐步實(shí)現(xiàn)城市基層自治。此外，中國(guó)式城市治理體系的協(xié)同性還表現(xiàn)為法治化。一是要進(jìn)一步完善城市治理的相關(guān)法律法規(guī)，讓城市治理有法可依。二是要執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，將“以法治城”理念貫穿城市治理各領(lǐng)域全過(guò)程。三是將法治與德治相結(jié)合，要提高城市居民的人文素質(zhì)和文明程度，形成普遍遵紀(jì)守法的意識(shí)。四是建立科學(xué)的協(xié)作制度，以此作為連接溝通政府與民眾及社會(huì)組織之間的紐帶，充分發(fā)揮群眾性社會(huì)組織的多元主體作用。特別是面對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件時(shí)，政府、民眾和社會(huì)組織之間的溝通和協(xié)作十分重要。

（三）以高新技術(shù)為支撐的智慧城市治理體系

中國(guó)式城市治理體系的構(gòu)建正值人類社會(huì)進(jìn)入信息化、智能化、大數(shù)據(jù)時(shí)代，從而推動(dòng)了中國(guó)式城市治理從傳統(tǒng)的城市治理向智慧治理轉(zhuǎn)型，建設(shè)智慧城市成為新的發(fā)展趨勢(shì)。智慧城市是在數(shù)字城市、感知城市、無(wú)線城市、智能城市等基礎(chǔ)上形成的新型城市，是“指以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、下一代互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)應(yīng)用為依托，使城市運(yùn)行更安全高效、市民生活更便捷舒適”[23]。2013 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分兩批確定了193 個(gè)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)。同年10 月，中國(guó)智慧城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟成立，推動(dòng)制定了智慧城市產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)體系。“2014 年公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出，推進(jìn)智慧城市建設(shè)，統(tǒng)籌城市發(fā)展的物質(zhì)資源、信息資源和智力資源利用，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合?！盵23]2016年3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要“建設(shè)智慧城市”。2023 年1 月，全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議提出，加快城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)體系建設(shè)，推動(dòng)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，加快形成部、省、市三級(jí)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)同步、業(yè)務(wù)協(xié)同的平臺(tái)體系[24]。北京、上海、廣州、深圳、杭州、成都等超大城市率先運(yùn)用現(xiàn)代科技手段推動(dòng)社會(huì)治理體系架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和工作流程創(chuàng)新。2022 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部決定將北京市等24 個(gè)城市列為智能建造試點(diǎn)城市，試點(diǎn)自公布之日開(kāi)始，為期3 年。新型智慧城市將通過(guò)“公共服務(wù)便捷化”“城市管理精細(xì)化”“生活環(huán)境宜居化”“基礎(chǔ)設(shè)施智能化”“網(wǎng)絡(luò)安全長(zhǎng)效化”等“五化”建設(shè)，進(jìn)一步完善城市治理體系和提升城市治理能力現(xiàn)代化水平。依托云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市治理智慧化，不僅為人民群眾生活帶來(lái)了空前的便利，而且以科技創(chuàng)新為城市治理現(xiàn)代化賦能，充分發(fā)揮了大數(shù)據(jù)的資源優(yōu)勢(shì)，提高了城市治理效能。通過(guò)“云端”數(shù)據(jù)庫(kù)授權(quán)、數(shù)據(jù)交換應(yīng)用等方式，建立起一個(gè)開(kāi)放的智慧城市體系架構(gòu)、一張全方位的天地一體柵格網(wǎng)、一個(gè)支撐智慧城市運(yùn)行的通用功能平臺(tái)、一個(gè)開(kāi)放共享的大數(shù)據(jù)體系、一個(gè)高效精準(zhǔn)安全可靠的運(yùn)行中心、一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，為城市的科學(xué)治理和決策提供可靠的大數(shù)據(jù)，有效地解決了過(guò)去長(zhǎng)期制約城市治理的信息分散、不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)煩瑣等瓶頸問(wèn)題[25]。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，城市治理體系的完善與治理能力現(xiàn)代化水平的提升成為城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。中國(guó)式城市治理體系建設(shè)是馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的中國(guó)化時(shí)代化的理論創(chuàng)新與實(shí)踐。

“中國(guó)城市治理現(xiàn)代化”既是一個(gè)理論范疇，又是一個(gè)實(shí)踐課題。近年來(lái)，黨中央在城市治理方面進(jìn)行了一系列理論創(chuàng)新，對(duì)中國(guó)式城市治理體系進(jìn)行了系統(tǒng)的理論闡釋，從而為解決復(fù)雜的城市問(wèn)題提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。從實(shí)踐層面看，當(dāng)下我國(guó)各級(jí)城市都要圍繞完善城市治理體系和提升城市治理能力現(xiàn)代化水平進(jìn)行創(chuàng)新性實(shí)踐。這些理論探索和創(chuàng)新性實(shí)踐在一定程度上反映了中國(guó)式城市治理的特色，不僅對(duì)中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有重要意義，而且對(duì)世界其他后發(fā)展工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的國(guó)家及地區(qū)，以及推動(dòng)人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建也具有重要的參考價(jià)值。