潘光曦 范增鑫 郭冰

摘要：隨著社會經濟的發(fā)展，政策性保險在推動現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。作為一種風險管理工具，政策性保險能夠有效降低農業(yè)生產風險，穩(wěn)定農民收入，進而促進農業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化和轉型升級。本文在分析當前我國涉農領域政策保險發(fā)展現(xiàn)狀的基礎之上，闡明了政策性保險如何推動現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的理論機理，針對當前存在的問題，提出推行定制化保險產品、建立風險監(jiān)測和評估體系、加強多方合作等路徑，旨在完善農業(yè)保險制度，推動現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系健康發(fā)展和產業(yè)結構優(yōu)化升級。

關鍵詞：農業(yè)保險現(xiàn) 代農業(yè)產業(yè)體系 農民收入 產業(yè)結構優(yōu)化

*基金項目：山東省重點研發(fā)計劃（軟科學）項目“數字科技驅動山東現(xiàn)代化產業(yè)體系構建研究”（2023RKY07016）；山東省社科規(guī)劃研究專項“習近平總書記關于數字經濟與實體經濟融合發(fā)展的重要論述與山東實踐研究”（23CXSXJ18）。

隨著全球經濟的不斷發(fā)展和人口的持續(xù)增長，現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的構建成為各國政府和農業(yè)界共同關注的重要議題?，F(xiàn)代農業(yè)不僅需要面對自然災害、疾病和氣候變化等多種風險，還需適應市場變化、技術更新和金融挑戰(zhàn)等多重壓力。在這種背景下，政策性保險作為一種重要的風險管理工具，逐漸成為促進現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系構建的重要力量。

我國自2007年推行政策性農業(yè)保險以來，農業(yè)保險制度逐步建立和完善，服務能力也在不斷提升。2024年中央一號文件中表述“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現(xiàn)三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面。鼓勵地方發(fā)展特色農產品保險。推進農業(yè)保險精準投保理賠，做到應賠盡賠。完善巨災保險制度?！笨梢姡斚抡咝员ｋU的建設完善是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)的重要戰(zhàn)略部署，是新發(fā)展階段推進農業(yè)現(xiàn)代化的重要任務。然而，我國現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系的構建還存在許多矛盾與挑戰(zhàn)，如技術升級和保險產品創(chuàng)新的推動、農產品質量安全的保障、農業(yè)產業(yè)鏈條的銜接和協(xié)同發(fā)展。本文旨在探討政策性保險在現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系中的作用機理和路徑，以及其對農業(yè)生產者、政府和金融機構等各方的影響。

一、涉農領域的政策性保險發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）覆蓋范圍持續(xù)擴大

2004年中央一號文件首次提出加快建立政策性農業(yè)保險制度。2007年，中央財政首次列支21.5億元的預算額度開展保費補貼試點。從2007年至2023年，補貼目錄持續(xù)擴大，發(fā)展質量穩(wěn)步提升。2007年以來，中央財政補貼農業(yè)保險的保險標的品種持續(xù)增加，由最初補貼關系國計民生的玉米、小麥、水稻、大豆、棉花五個作物品種增至種植類、養(yǎng)殖類、森林類、涉藏特定養(yǎng)殖類4大類17個品種。農作物承保面積從2.3億畝到21億畝，約占全國播種面積的84%，增速高達8.13倍。農業(yè)保險保費收入規(guī)模從51.84億元增至1430億元，增長了近27倍，且收入規(guī)模在逐年擴大，增長率逐年遞增（見圖1）。農業(yè)保險提供風險保障從1126億元增至4.98萬億。農業(yè)保險保費補貼從在內蒙古、吉林、江蘇、四川、湖南、新疆六省區(qū)開始，逐步推廣至全國，補貼額從2007年的21.5億元增至2023年的477.66億元。服務農戶也從4981萬戶增長至1.49億戶次。2019年，我國農業(yè)保險邁進了加速推進高質量發(fā)展新階段。到2020年我國已成為全球最大的農業(yè)保險市場。

（二）產品不斷創(chuàng)新與逐漸多樣化

政策性保險產品不斷創(chuàng)新，向多樣化發(fā)展。除了傳統(tǒng)的農作物保險和養(yǎng)殖保險，還涉及農業(yè)設施保險、收入保險、氣象指數保險等多種形式，風險覆蓋類型更加廣泛，以更好地滿足不同農業(yè)生產主體的保障需求，促進農業(yè)的多樣性和可持續(xù)發(fā)展。同時，農業(yè)保險與其他金融產品相結合，形成組合產品，提供了更加全面的金融服務。例如，2016年中央一號文件首次提出穩(wěn)步擴大“保險+期貨”試點，經過發(fā)展已從最初的“價格保險+期貨”衍生出“收入保險+期貨”，由“農作物保險+期貨”創(chuàng)新出“養(yǎng)殖業(yè)保險+期貨”。2022年11月安徽省印發(fā)《安徽省“農業(yè)保險+一攬子金融產品”行動計劃試點方案》，方案聚焦金融資源盤活、助力農險產品發(fā)展，為農險產品創(chuàng)新提供切實可行的指導。此外，保險機構還在加大探索農險“搭配創(chuàng)新”模式，品種覆蓋玉米、白糖、大豆、棉花、蘋果等，“保險+”模式縱深化發(fā)展，政策性保險產品趨于多樣化。

（三）技術支持不斷增多與數據應用日趨廣泛

隨著科技的發(fā)展，政策性保險開始更多地借助技術手段，如遙感、無人機、氣象數據等，可以在較少依賴地面調查的情況下，更精確的評估農田狀況、作物生長情況和潛在風險，對承保區(qū)域參考歷史數據，形成定量的監(jiān)測和分析報告，高效地完成受災定損任務。區(qū)塊鏈、人工智能和大數據分析等，可以更精確地確保數據的安全性與透明性，提高保險風險評估和理賠效率，減少理賠時間、降低操作成本，增強保險的可持續(xù)性，繼而逐步提高農戶滿意程度。

二、政策性保險促進現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系構建的理論機制

（一）政策性保險進行風險管理促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展

農業(yè)保險為農戶提供了一種風險管理工具，農業(yè)保險通過承擔農業(yè)生產中的自然災害、氣候變化等風險，使農戶在面對災害或意外損失時能夠得到補償，從而減少財務風險，降低損失，增強了農戶的信心和投入意愿，有助于農業(yè)產業(yè)鏈中的各個環(huán)節(jié)更好地獲取資金支持，推動現(xiàn)代化農業(yè)設施和技術的應用。同時也保障了生產經營的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性有助于農業(yè)產業(yè)鏈的穩(wěn)步發(fā)展，從而促進農業(yè)產業(yè)體系的構建和升級。

（二）政策性保險提供市場激勵增加農產品供給助力農民增收

政策性保險的引入減輕農戶對自然災害的恐懼，降低了生產風險，激勵農民增加農業(yè)投入，促使資金向昂貴農業(yè)投入方向傾斜，如購買高質量的種子、肥料、農藥等，以及引進新技術和設備來提高產量和質量，提高農產品的供給能力，進而增加農民收入。農業(yè)保險還在一定程度上規(guī)范了農產品生產和管理的標準，為現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的構建提供了支持。為了保險的有效性和賠付的可行性，保險機構通常要求農戶遵循一定的農業(yè)管理規(guī)范和技術要求，包括灌溉管理、藥物使用、質量控制等方面。通過農業(yè)保險的市場激勵作用，農民更加注重農產品的質量和標準化生產，以滿足市場需求，從而推動現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的優(yōu)化和升級。

（三）政策性保險帶動農業(yè)金融發(fā)展提升農民信貸獲得能力

政策性保險為農民提供了一種風險保護，這意味著農民在面臨風險時能夠得到賠付，改善了其還款能力和信用狀況。降低了金融機構的不確定性和信貸風險，所以銀行和金融機構更愿意向具備保險保障的農戶提供貸款和融資支持。從而進一步增加了農民獲得金融資本的機會，改善農業(yè)發(fā)展金融環(huán)境，提高金融服務的可獲得性和持續(xù)性，為農民購買農業(yè)生產所需投入品和設備提供資金支持，提升農業(yè)生產的效率和質量，促進農業(yè)產業(yè)結構向高效、可持續(xù)方向發(fā)展，進一步推動農業(yè)產業(yè)體系的升級。

（四）政策性保險進行政策引導促進產業(yè)協(xié)調發(fā)展

政府通過農業(yè)保險政策引導農業(yè)產業(yè)體系的構建，例如制定保險補貼政策、建立保險機構合作機制等，鼓勵農民參與農業(yè)保險，加強對關鍵農產品的保障。例如，2023年中央一號文件提出完善玉米大豆生產者補貼，實施好大豆完全成本保險和種植收入保險試點，保障我國大豆油料供給安全。同時，政府還可以通過農業(yè)保險政策與其他農業(yè)產業(yè)政策相配合，推動農業(yè)產業(yè)鏈的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)體系的全面優(yōu)化。

三、政策性保險在推動現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系構建方面存在的問題

（一）保險產品與農業(yè)產業(yè)體系發(fā)展不匹配、覆蓋范圍不足

政策性農業(yè)保險的產品設計通常是根據農民的需求和風險情況進行制定的。然而，隨著農業(yè)產業(yè)體系的現(xiàn)代化和多樣化，農業(yè)現(xiàn)代化涉及復雜的生產體系和價值鏈，需要更加靈活和多樣化的保險產品來覆蓋不同的風險，包括生產過程中的自然災害、市場波動、質量安全等方面的風險，傳統(tǒng)的保險產品無法滿足農業(yè)產業(yè)鏈上不同參與者的需求。加之目前我國有部分土地資源破碎，自然災害高發(fā)，基礎設施薄弱，部分農產品的保額較低，對于一些邊遠地區(qū)或者是災害風險較高的地區(qū)覆蓋不足，特別是在推動農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵領域和重點產業(yè)上覆蓋不足。這導致了一些現(xiàn)代化農業(yè)生產主體在面臨風險時無法得到有效地保障，影響了其對現(xiàn)代化生產技術的采用和投入。中國農業(yè)風險管理研究會發(fā)布的《中國農業(yè)風險管理發(fā)展報告（2022）》顯示，我國針對農業(yè)保險發(fā)展的財政保費補貼無法做到覆蓋全部的農業(yè)生產，目前三大作物的覆蓋率超過70%，而其他作物不足20%。這導致了部分農戶在面臨自然災害等風險時難以得到有效的保障，限制了政策性保險在農業(yè)產業(yè)體系構建中的作用發(fā)揮。因此，政策性農業(yè)保險需要更加靈活和多元化的產品設計，以適應現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系的需求。

（二）保險科技落地困難、缺乏全面的風險評估和監(jiān)測體系

現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系面臨著多種風險，包括氣候變化、市場波動、技術不穩(wěn)定等。然而，政策性農業(yè)保險的風險評估和監(jiān)測體系還沒有覆蓋到所有風險因素，這導致保險產品只能應對部分風險，無法提供全面的保障。傳統(tǒng)的保險機制通常是基于歷史數據和統(tǒng)計模型構建的，對于新型風險應對或創(chuàng)新業(yè)務發(fā)展可能存在一定的局限性，這種機制往往需要長時間的數據積累和驗證，導致新型風險無法及時得到保險覆蓋。同時，我國存在大量的小農戶生產給大規(guī)模應用農險科技帶來不便，在技術、環(huán)境、資金、人員投入等因素的制約下，不同地區(qū)應用科技手段與農險實際的廣度與深度存在很大差異，參差不齊的發(fā)展現(xiàn)狀最終造成農險科技很難真正落實落地。

（三）保險市場監(jiān)管不足，理賠程序復雜缺乏跨部門協(xié)調

盡管中國已經建立了相對完善的農業(yè)保險監(jiān)管制度，但仍然存在一些不足之處。虛假承保、虛假理賠等套取中央財政補貼、侵害農戶權益等違法違規(guī)事件時有發(fā)生，承保理賠數據的真實性和完整性問題突出，給農業(yè)保險行業(yè)和農業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展造成危害。政策性保險的理賠程序較為繁瑣，審核標準不明確，導致了理賠效率較低。這給農業(yè)現(xiàn)代化生產主體帶來了一定的風險和不確定性，影響了農戶對保險的信心和積極性，導致有些農戶甚至因為理賠問題而放棄了購買保險。因此，簡化理賠程序、加強農業(yè)保險和金融部門的協(xié)調、提高理賠效率對于增強政策性保險的吸引力和實效性非常重要。

（四）信息不對稱和不完全

政策性農業(yè)保險的有效性依賴于準確的風險信息和數據。然而，由于農業(yè)信息的不對稱和不完全，保險機構在災害數據、作物種植面積、農民經濟狀況等方面往往難以獲取準確的信息來評估風險和設計保險產品。政策性農業(yè)保險還涉及復雜的理賠程序、保單解釋等方面的知識和技能。許多農民對這些方面了解不多，缺乏必要的培訓和指導，導致了部分潛在用戶對投保農險持觀望態(tài)度。因此，為農民提供有針對性的培訓和指導，提高他們對政策性農業(yè)保險的理解和應用能力，是推動現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系與政策性農業(yè)保險的有效結合的重要環(huán)節(jié)。

（五）保費補貼不足、保險費率不合理

近年來，我國的農業(yè)保險市場規(guī)模擴張和增長速度發(fā)展迅猛。然而，發(fā)展質量難以符合政策制定的目標和要求。特別是在承保和理賠這兩個最重要的環(huán)節(jié)上還存在諸多問題。政府對于農業(yè)政策性保險的保費補貼力度相對較小，無法有效降低農戶購買保險的成本，導致農戶購買保險的積極性不高。不少省份財政預算緊張，資金不足給發(fā)展地方特色農產品保險造成困難。政策性農業(yè)保險的費率制定通?；跉v史數據和統(tǒng)計模型。但現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)體系的風險特征和經營模式與傳統(tǒng)農業(yè)有所不同，存在某些地區(qū)或作物的保險費率過高，與實際風險程度不相匹配，而在其他地區(qū)或作物上，賠付金額可能過低，無法覆蓋實際風險，導致保險費率的合理性受到挑戰(zhàn)。

四、政策性保險促進現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系構建的優(yōu)化路徑

（一）建立多方合作機制深入市場調研與需求分析，推行定制化保險產品

政府、保險機構、農業(yè)企業(yè)、科研機構等多方合作，開展市場調研與需求分析，深入了解農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的風險特點和農民的保險需求，開展市場調研與需求分析，有針對性地設計保險產品，確保保險產品與農業(yè)產業(yè)體系發(fā)展需求相匹配。設計定制化的保險產品，根據現(xiàn)代農業(yè)特點，針對特定的農業(yè)子行業(yè)或農業(yè)價值鏈的不同環(huán)節(jié)，提供不同類型的保險產品，如收入保險、氣候災害保險、價格波動保險等，以滿足不同參與者的風險保障需求。拓展保險覆蓋范圍，加大對農村地區(qū)、小農戶、特定農業(yè)產業(yè)（如特色農產品、有機農業(yè)等）的保險覆蓋力度，通過政策支持、補貼等措施鼓勵更多農民參與保險。根據現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的風險特征和經營模式對現(xiàn)代農業(yè)的生產成本、預期收益、風險承受能力等進行充分考慮合理制定保險費率以免農民負擔過重，也要確保保險機構能夠獲得足夠的保險費用來覆蓋成本和風險賠付，提升政策性保險在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中的作用和效果，促進農業(yè)產業(yè)體系的優(yōu)化和升級。

（二）降低技術門檻建立伙伴關系，構建全面的風險評估和監(jiān)測體系

保險科技企業(yè)應該與傳統(tǒng)保險機構，農業(yè)機構建立合作伙伴關系，共同開發(fā)和推廣農業(yè)保險科技，充分利用各方資源和專業(yè)知識，加快科技落實落地。同時，保險科技企業(yè)要降低技術門檻，開發(fā)簡單的農業(yè)保險科技工具，使更多農戶和保險從業(yè)人員能夠輕松掌握和應用，例如開發(fā)簡易的小程序和在線平臺。政策性農業(yè)保險需要建立更加全面的風險評估與監(jiān)測體系，以更好地應對現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系面臨的各種風險因素。這包括收集和分析氣象、市場、疫病等相關數據，通過更加科學的模型和算法對風險進行評估，及時監(jiān)測和預警潛在的風險，提高保險機構對風險評估的準確性，促進農業(yè)產業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立政策性的國家級農業(yè)保險機構，把農業(yè)保險納入法制建設

目前，我國尚未設立國家級農業(yè)保險機構，但建立政策性的國家級農業(yè)保險機構是優(yōu)化現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系的重要路徑之一。農業(yè)保險機構可以在中央政府的指導和支持下，專門負責設計、實施和管理與農業(yè)相關的保險政策和制度，可以與各級政府及相關部門進行密切合作，統(tǒng)籌協(xié)調農業(yè)保險事務，提供政策咨詢和決策支持，制定統(tǒng)一的保險政策框架，確保各地區(qū)、各農業(yè)領域的保險工作互相銜接和協(xié)同推進。把農業(yè)保險納入法制建設，進一步完善農業(yè)保險監(jiān)管制度體系，建立健全的農業(yè)保險監(jiān)管機制，確保農業(yè)保險產品的市場透明度和公平競爭，監(jiān)督保險公司遵守合規(guī)要求，并及時調查處理投訴和糾紛。加強對農業(yè)風險評估的能力，為保險公司提供準確的風險數據和評估模型，提高保險產品的準確性和可靠性。指定專門的機構負責農業(yè)保險調解和糾紛解決、加強農業(yè)保險數據的法律保護等，為農業(yè)保險的發(fā)展提供法律基礎，確保農民的權益得到及時維護。

（四）加大信息透明度和保險知識宣傳力度，提升農民的保險意識和風險防范意識

2024年中央一號文件強調“推進農業(yè)保險精準投保理賠，做到應賠盡賠”。給農險行業(yè)提出了新要求。農業(yè)保險要做到精準承保、精準理賠、應賠盡賠，需要解決若干問題。政策性農業(yè)保險必須建立完善的信息共享平臺，共享關于農業(yè)生產、氣象情況、市場變化等方面的信息以促進各方之間的信息交流和合作。同時，提高政策性農業(yè)保險的透明度，向公眾公開有關保險產品、理賠流程、賠付情況等信息，增加農民對保險的信任和參與度。注重培訓提升農民參保意識。政府和相關機構可以通過舉辦培訓班、發(fā)放宣傳材料等方式，提高農民對政策性農業(yè)保險的認知和了解，培養(yǎng)他們的保險意識和風險管理能力。

（五）國家對農業(yè)保險予以專項補貼和差異化補貼，加大財政對政策性農業(yè)保險的扶持力度

2022年財政部印發(fā)的《中央財政農業(yè)保險保費補貼管理辦法》中指明農業(yè)保險工作應遵循政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進的原則。首先，國家直接向農業(yè)保險機構提供專項補貼，確保保險機構有充足資金用于保險公司的運營費用、技術支持和培訓等方面，提高保險機構在農業(yè)保險領域的投入和服務水平，承擔農業(yè)保險業(yè)務。對農業(yè)巨災風險，鼓勵積極探索再保險模式，并給予再保險補貼，確保農業(yè)保險風險轉移和分散，提高農民面對自然災害和風險時的應對能力，減輕災害帶來的損失。其次，開展差異化財政補貼，我國目前的農業(yè)保險保費補貼按東中西地區(qū)來劃分，沒有區(qū)分各省的實際情況，但實際我國各省農業(yè)生產規(guī)模、地方財政實力、農業(yè)產值、地區(qū)風險、農產品和農業(yè)種植特點等方面都存在差異，應依據指標的重要性進行不同權重的綜合測算，避免出現(xiàn)“農業(yè)貢獻越大、地方財政負擔越重”的中央財政補貼不公平現(xiàn)象，促進保險市場的發(fā)展和農民的風險管理能力提升，為農業(yè)產業(yè)提供更好的保障，推動農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：山東科技大學財經學院）

責任編輯：李政