候丹丹 丁瑩

【摘 要】 為確保政府和社會(huì)資本合作模式的規(guī)范運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展，2023年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該文件明確了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的總體要求、實(shí)施規(guī)范、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和政策保障，開(kāi)啟了新形勢(shì)下政府和社會(huì)資本合作高質(zhì)量規(guī)范化發(fā)展的新篇章。文章在梳理政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展歷程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)該文件進(jìn)行詳細(xì)解讀，系統(tǒng)分析了政府和社會(huì)資本合作新舊機(jī)制之間的差異，提出了未來(lái)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的方向和建議，為政府部門(mén)推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展和公共治理體系改革提供一定的參考。

【關(guān)鍵詞】 政府和社會(huì)資本合作模式； PPP新機(jī)制； 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F230? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）09-0148-08

一、引言

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品需求呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。然而，傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式受到了財(cái)政資金有限、投資渠道單一、風(fēng)險(xiǎn)控制不足等多種因素的制約，導(dǎo)致供需缺口持續(xù)擴(kuò)大。因此，探索一種更加高效和可持續(xù)的投融資模式成為政府和社會(huì)各界的迫切需求。

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）是指公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為滿(mǎn)足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的需求而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系[1]。PPP模式秉承“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、合作共贏”原則，對(duì)于充分發(fā)揮政府職能、合理激發(fā)社會(huì)資本積極性與創(chuàng)造性、打造新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)具有重要意義。因此，PPP模式被視為基建投融資改革的重要方向之一。截至2022年11月底，財(cái)政部PPP在庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)已達(dá)10 363個(gè)，涉及投資額高達(dá)16.8萬(wàn)億元①，覆蓋交通運(yùn)輸、市政工程和環(huán)境保護(hù)等19個(gè)行業(yè)。在未來(lái)的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，以PPP模式為基礎(chǔ)的公共項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)提供仍將是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要推動(dòng)力之一。

PPP模式在我國(guó)實(shí)施以來(lái)，一定程度上發(fā)揮了優(yōu)化公共項(xiàng)目投資效率、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用[2]，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了社會(huì)資本結(jié)構(gòu)失衡、地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)攀升等亟待解決的問(wèn)題。2022年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中指出，我國(guó)PPP項(xiàng)目存在入庫(kù)環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不盡誠(chéng)信、建設(shè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)等問(wèn)題②。截至2022年6月底，151個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、停工甚至爛尾，造成國(guó)有資產(chǎn)損失高達(dá)17.22億元③。2023年2月，根據(jù)審計(jì)部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目審計(jì)的結(jié)果，全面暫停了PPP項(xiàng)目的相關(guān)管理流程。2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新機(jī)制》）正式對(duì)外發(fā)布，標(biāo)志著PPP模式在歷經(jīng)九個(gè)月的停擺后，正式拉開(kāi)了重啟的序幕?！缎聶C(jī)制》在吸取以往PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重新確定了PPP模式的實(shí)施原則、總體要求等，對(duì)后續(xù)PPP模式規(guī)范實(shí)施提出了新的指導(dǎo)意見(jiàn)。

在現(xiàn)有研究中，學(xué)者們針對(duì)PPP模式的理論內(nèi)涵、風(fēng)險(xiǎn)管理、影響效應(yīng)等進(jìn)行了深入研究[3-5]，并提出了諸多有益的建議，為PPP模式在我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展提供了指導(dǎo)。然而，盡管PPP模式在多個(gè)方面已經(jīng)得到了廣泛探討，但在新的歷史時(shí)期，特別是在《新機(jī)制》發(fā)布后，PPP模式面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，如何更好地把握新機(jī)制的核心要義和實(shí)踐要求，如何在新的政策環(huán)境下優(yōu)化PPP模式的實(shí)施策略，尚需進(jìn)一步深入研究和探討?；诖?，本文在總結(jié)我國(guó)PPP模式發(fā)展歷程和發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)《新機(jī)制》的內(nèi)涵、新舊模式之間的差異以及PPP模式的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了探討。研究旨在更全面地理解PPP新機(jī)制，繼續(xù)完善PPP模式頂層制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作的可持續(xù)發(fā)展。

二、《新機(jī)制》提出的背景

（一）我國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程

PPP模式最初在英國(guó)誕生。為了更好地適應(yīng)國(guó)內(nèi)環(huán)境和需求，我國(guó)在引進(jìn)PPP模式時(shí)對(duì)其頂層制度進(jìn)行了本土化的改造和優(yōu)化。以不同時(shí)期的政策導(dǎo)向作為劃分依據(jù)，國(guó)內(nèi)PPP模式發(fā)展大致經(jīng)歷了初步探索、快速推進(jìn)、規(guī)范調(diào)整、深化優(yōu)化四個(gè)階段。

1.初步探索階段（1984—2013年）

1984年，深圳沙角B廠(chǎng)項(xiàng)目的建立標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始探索并推動(dòng)PPP項(xiàng)目，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。在1984—2002年間，隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革政策的深入實(shí)施，我國(guó)吸引了部分外資嘗試性地進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。外商參與和國(guó)際化運(yùn)作模式促進(jìn)了先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，為PPP項(xiàng)目的發(fā)展和改革奠定了基礎(chǔ)。隨后，在2003—2008年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪上升周期，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的需求日益增長(zhǎng)，進(jìn)一步推動(dòng)了PPP模式的發(fā)展。然而，與早期相比，PPP投資中的外資企業(yè)比重有所下降，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位[6]。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，為刺激有效需求，中央政府推出了4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，其中1.5萬(wàn)億用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。巨額財(cái)政資金和信貸資金投入在一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)下行壓力，但也對(duì)PPP項(xiàng)目造成了巨大的沖擊，導(dǎo)致許多PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)為政府投資，PPP市場(chǎng)陷入低谷。直至2013年，黨的十八屆三中全會(huì)允許社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)方式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，PPP市場(chǎng)逐漸回暖，并衍生出上市、企業(yè)債、信托等多元化融資渠道?？傮w而言，這一階段的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主要以“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”模式為主，回報(bào)機(jī)制以可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)為主導(dǎo)，并集中在市政工程、交通運(yùn)輸、能源、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。

2.快速推進(jìn)階段（2014—2017年）

2014年，《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》正式提出了PPP概念。同年，財(cái)政部和發(fā)改委印發(fā)了相關(guān)文件，指導(dǎo)PPP模式的實(shí)施和運(yùn)用，標(biāo)志著PPP進(jìn)入了快速推進(jìn)階段。伴隨著前期PPP項(xiàng)目的陸續(xù)落地和新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，政府對(duì)PPP模式的支持愈發(fā)顯著。僅在2014年和2015年，政府就相繼出臺(tái)了28部和58部與PPP相關(guān)的政策文件[7]，并建立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)。這一系列政策的出臺(tái)旨在為PPP項(xiàng)目提供更為清晰的政策框架和更具操作性的指導(dǎo)，從而鼓勵(lì)社會(huì)資本更加積極地參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地政府也積極響應(yīng)中央政策，推動(dòng)了一大批PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)和實(shí)施，使得2014—2017年間的PPP項(xiàng)目數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。在這一階段，除傳統(tǒng)的BOT模式外，ROT、TOT、BOO等多元化的實(shí)施模式也逐漸被采用④，主要涉及市政、交通、生態(tài)、環(huán)境、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)、教育、旅游等領(lǐng)域。然而，在PPP規(guī)模迅速擴(kuò)張的同時(shí)，也暴露出了模式泛化、落地困難、政府隱性債務(wù)增加等一系列問(wèn)題。

3.規(guī)范調(diào)整階段（2018—2022年）

在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和嚴(yán)防新增政府隱性債務(wù)的大背景下，2017年11月，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》的發(fā)布，標(biāo)志著PPP正式進(jìn)入了規(guī)范調(diào)整階段。各部委對(duì)PPP項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、前期論證、陽(yáng)光運(yùn)行等提出了一系列新的規(guī)范性要求，提高了PPP項(xiàng)目合規(guī)門(mén)檻，遏制了PPP模式泛化濫用現(xiàn)象，確保其回歸優(yōu)化公共服務(wù)的本源。財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目也進(jìn)行了大規(guī)模清理，2018年共清退PPP管理庫(kù)項(xiàng)目2 557個(gè)，涉及投資額3萬(wàn)億元⑤。同時(shí)，對(duì)新增PPP項(xiàng)目持審慎態(tài)度，PPP項(xiàng)目新增數(shù)量和落地速度整體放緩。總體而言，在這一階段，政府逐漸把更多的注意力放在了現(xiàn)有規(guī)則的修正和已有項(xiàng)目的盤(pán)整之上。

4.深化優(yōu)化階段（2023年至今）

2023年2月，我國(guó)運(yùn)營(yíng)數(shù)十年的PPP模式首次進(jìn)入“停擺”狀態(tài)。2023年11月初，《新機(jī)制》的出臺(tái)重新定義了PPP模式的運(yùn)作框架?！缎聶C(jī)制》通過(guò)整合各部門(mén)的職責(zé)，減少繁瑣的審批程序，精確調(diào)節(jié)民營(yíng)資本的參與度等措施，以有效提升項(xiàng)目決策效率，實(shí)現(xiàn)效率與公共利益的平衡。這標(biāo)志著PPP模式邁入了一個(gè)更加注重規(guī)范化、透明化和可持續(xù)發(fā)展的深化優(yōu)化階段。

（二）PPP模式發(fā)展隱患

1.PPP模式中的公私失衡：民企邊緣化與結(jié)構(gòu)沖突

在公私合作（PPP）的本意中，私營(yíng)部門(mén)的核心構(gòu)成應(yīng)是民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體[8]。這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體以其靈活性、創(chuàng)新力和效率，可為PPP項(xiàng)目注入活力和動(dòng)力。然而，在實(shí)踐中，PPP模式存在一種公私失衡的現(xiàn)象，即國(guó)有企業(yè)逐漸成為PPP項(xiàng)目中私營(yíng)部門(mén)的主導(dǎo)力量（如圖1所示）⑥。在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系中，公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)主體地位，基礎(chǔ)設(shè)施一般遵循公建公營(yíng)的傳統(tǒng)做法，這對(duì)PPP模式的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。盡管民營(yíng)企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色，但在資金實(shí)力、融資能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力等方面，常常面臨諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)導(dǎo)致地方政府在選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴時(shí)，更傾向于同資金實(shí)力雄厚、融資渠道廣泛的地方國(guó)有企業(yè)合作。這種“公公合作”的現(xiàn)象不僅對(duì)PPP項(xiàng)目中的民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，加劇了PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本結(jié)構(gòu)的不均衡性，還可能會(huì)增加國(guó)有企業(yè)在獲取項(xiàng)目機(jī)會(huì)時(shí)的腐敗行為[9]，進(jìn)而引發(fā)資源分配不公平、信息不對(duì)稱(chēng)、資金不透明和監(jiān)管不力等一系列連鎖問(wèn)題[10-12]。這不僅不利于提高公共服務(wù)效率和緩解地方財(cái)政約束，而且會(huì)進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，阻礙整體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2.PPP模式中的治理困境：制度不健全與監(jiān)管執(zhí)行不力

在PPP模式中，制度不完善和監(jiān)管執(zhí)行不力會(huì)導(dǎo)致PPP陷入治理困境。在制度體系層面，我國(guó)尚未對(duì)PPP進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，PPP項(xiàng)目的推進(jìn)主要依賴(lài)于政策性文件，而非具有強(qiáng)制法律效力的法律法規(guī)。這種情況帶來(lái)了一系列潛在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。首先，由于缺乏明確的法律框架，項(xiàng)目的合作方可能面臨法律關(guān)系不明晰、權(quán)責(zé)不清的情況，增加了合同履行的不確定性，降低了合作方的法律保障。其次，政策性文件的可操作性和執(zhí)行力相對(duì)較弱，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的推進(jìn)易受到政策變動(dòng)的影響。在缺乏法律約束的情況下，政策的不穩(wěn)定性使得私營(yíng)部門(mén)在項(xiàng)目中面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，影響其投資積極性。在項(xiàng)目監(jiān)管方面，PPP項(xiàng)目存在監(jiān)管內(nèi)容單一、監(jiān)管權(quán)力分散和社會(huì)監(jiān)督不足的問(wèn)題。其中，監(jiān)管內(nèi)容的單一主要表現(xiàn)在現(xiàn)有PPP監(jiān)管內(nèi)容相對(duì)于項(xiàng)目生命周期而言較為狹窄。我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管可分為準(zhǔn)入監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)管兩個(gè)階段[13]。準(zhǔn)入監(jiān)管關(guān)注項(xiàng)目的選擇和審核，但仍主要局限于行政審批程序和社會(huì)資本方的資質(zhì)評(píng)審，而未充分涵蓋項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的實(shí)際執(zhí)行情況?？?jī)效監(jiān)管側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)估，但由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的單一性，可能無(wú)法全面評(píng)估項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等方面的影響。相對(duì)狹隘的監(jiān)管范圍難以全面覆蓋PPP項(xiàng)目中的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，使得監(jiān)管部門(mén)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管權(quán)力的分散性是指我國(guó)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)力分散在財(cái)政部、發(fā)改委、行業(yè)主管部門(mén)等多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間[14]。不同監(jiān)管主體具有獨(dú)特的監(jiān)管職責(zé)和重點(diǎn)，監(jiān)管要求的不一致性和沖突給社會(huì)資本方帶來(lái)額外的合規(guī)負(fù)擔(dān)，如發(fā)改委注重PPP投資監(jiān)管，力圖通過(guò)PPP推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而財(cái)政部注重PPP預(yù)算，強(qiáng)調(diào)對(duì)PPP資金的風(fēng)險(xiǎn)管控[14]。分散的監(jiān)管結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致監(jiān)管職能重疊、溝通不暢和監(jiān)管空白，增加項(xiàng)目合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)監(jiān)督不足體現(xiàn)在監(jiān)督渠道不暢、意識(shí)不強(qiáng)和機(jī)制不完善等方面。監(jiān)督渠道不暢使得公眾難以獲取項(xiàng)目信息并提出疑慮，限制了社會(huì)監(jiān)督的廣度和深度；監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致公眾對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注程度不足，使得社會(huì)監(jiān)督缺乏足夠的動(dòng)力和影響力；監(jiān)督機(jī)制不完善嚴(yán)重制約了社會(huì)監(jiān)督的有效性，缺乏健全的投訴處理和問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得公眾的監(jiān)督意見(jiàn)無(wú)法得到及時(shí)、有效的回應(yīng)和處理。

3.PPP模式中的債務(wù)隱憂(yōu)：項(xiàng)目盈利能力較弱和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)攀升

PPP項(xiàng)目雖然為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)辟了一條創(chuàng)新途徑，但其中存在的債務(wù)隱憂(yōu)仍不容忽視。首先，PPP項(xiàng)目通常具有資金需求量大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。因此，項(xiàng)目收益的穩(wěn)定性至關(guān)重要。然而，我國(guó)PPP項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)占比不足10%（如圖2所示）。這意味著項(xiàng)目收益主要依賴(lài)于政府補(bǔ)貼，項(xiàng)目自身的市場(chǎng)化盈利能力相對(duì)較弱。因此，項(xiàng)目對(duì)政府政策變動(dòng)極為敏感。無(wú)論是政府財(cái)政狀況的波動(dòng)還是政策的調(diào)整，都可能對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期資金保障產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而增加項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。其次，雖然PPP模式為地方政府提供了多元化的融資渠道，但不恰當(dāng)?shù)娜谫Y操作，如過(guò)度依賴(lài)政府信用背書(shū)、融資結(jié)構(gòu)不透明、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足等，均可能使PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而威脅財(cái)政的穩(wěn)健性和可持續(xù)性[15]。由于我國(guó)PPP項(xiàng)目的擔(dān)保體系、融資渠道、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等市場(chǎng)化融資體系尚未健全，各地區(qū)PPP項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了政府兜底、固定回報(bào)、明股實(shí)債等變相舉債和違規(guī)擔(dān)保操作行為[16-18]，極易透支財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)[19]。

三、《新機(jī)制》內(nèi)涵分析

（一）新機(jī)制的核心要義

《新機(jī)制》系統(tǒng)全面地提出了未來(lái)PPP項(xiàng)目合作的新規(guī)則，具體體現(xiàn)在聚焦使用者付費(fèi)、調(diào)動(dòng)民間資本積極性以及重構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)全周期管理流程等關(guān)鍵方面：

1.市場(chǎng)化改革新路徑：聚焦使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目

《新機(jī)制》指出未來(lái)增量PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦于使用者付費(fèi)機(jī)制。使用者付費(fèi)機(jī)制的核心在于通過(guò)向最終用戶(hù)提供服務(wù)并收取費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的自我維持和盈利。對(duì)于政府而言，使用者付費(fèi)機(jī)制有助于推動(dòng)政府從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者和支持者，進(jìn)而轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，釋放財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域的有效管理。對(duì)于社會(huì)資本方而言，使用者付費(fèi)機(jī)制有助于激勵(lì)其更加關(guān)注市場(chǎng)需求，通過(guò)創(chuàng)新和提升服務(wù)水平來(lái)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，進(jìn)而吸引更多用戶(hù)，實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)和可持續(xù)盈利。在實(shí)踐中，使用者付費(fèi)項(xiàng)目能否順利實(shí)施極易受到市場(chǎng)需求、定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制的合理性、使用者的支付意愿、政策環(huán)境不確定性等多重因素的影響。因此，為推動(dòng)《新機(jī)制》的順利落地，政府不僅需要提升政策制定和監(jiān)管能力，如明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范項(xiàng)目管理流程、加強(qiáng)信息透明度等，還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，以鼓勵(lì)社會(huì)資本方更好地履行其監(jiān)管和服務(wù)提供職責(zé)。社會(huì)資本方則需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段更加深入地了解市場(chǎng)需求和用戶(hù)支付意愿，靈活調(diào)整項(xiàng)目定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制，以確保使用者付費(fèi)機(jī)制的順利實(shí)施。

2.公私合作新生態(tài)：優(yōu)先支持民營(yíng)企業(yè)

《新機(jī)制》不僅倡導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)積極參與到公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中來(lái)，而且在充分考量行業(yè)屬性、項(xiàng)目類(lèi)型和民營(yíng)企業(yè)專(zhuān)業(yè)能力的基礎(chǔ)上，首次編制了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》，為民營(yíng)企業(yè)參與不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目提供了具有針對(duì)性的參與規(guī)則和參與指引。清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也體現(xiàn)了政府對(duì)于市場(chǎng)變化的靈活應(yīng)對(duì)，以確保民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的適應(yīng)性和可持續(xù)性。通過(guò)鼓勵(lì)并規(guī)范民營(yíng)企業(yè)的參與，政府可以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)PPP項(xiàng)目向更加市場(chǎng)化、高效率的方向發(fā)展，同時(shí)也為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造了更多的商機(jī)和發(fā)展空間。總體而言，《新機(jī)制》不僅是2017年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào)）的升級(jí)和細(xì)化，更是落實(shí)2023年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》的重大舉措，為打破市場(chǎng)壁壘、促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，營(yíng)造了更加有利于公私合作的新生態(tài)。

3.特許經(jīng)營(yíng)新篇章：職責(zé)分工和流程重構(gòu)

《新機(jī)制》明確未來(lái)PPP項(xiàng)目全部使用特許經(jīng)營(yíng)模式，這一決策標(biāo)志著我國(guó)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資模式邁出了新的步伐。通過(guò)明確發(fā)改委、財(cái)政部、地方各級(jí)人民政府等部門(mén)在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的管理職責(zé)分工，《新機(jī)制》確保了項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)施的各個(gè)階段都能得到高效有序推進(jìn)。同時(shí)，《新機(jī)制》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)管理流程進(jìn)行了重構(gòu)，將特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目周期管理分為建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管兩大階段。項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)方案審核、資金籌措、建設(shè)實(shí)施等環(huán)節(jié)，確保項(xiàng)目能夠按照既定的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求高效推進(jìn)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管階段，則應(yīng)更加注重通過(guò)建立健全的監(jiān)管機(jī)制和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)機(jī)制，確保項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中能夠持續(xù)、穩(wěn)定地為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）新舊機(jī)制的核心差異

相較于以往的PPP模式，《新機(jī)制》在管理主體、職責(zé)分工、信息披露、實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施模式、實(shí)施期限、實(shí)施流程及社會(huì)資本方選擇等方面展現(xiàn)出顯著的不同。為了推進(jìn)新機(jī)制的順利實(shí)施和確保政策的一致性，《新機(jī)制》廢止了以往發(fā)布的11個(gè)與PPP相關(guān)的文件。這些變革不僅體現(xiàn)了政府在公共項(xiàng)目管理上的創(chuàng)新思路，也為社會(huì)資本方提供了更為明確和規(guī)范的參與路徑，有助于推動(dòng)PPP模式的持續(xù)健康發(fā)展。具體如下：

1.項(xiàng)目管理主體、職責(zé)分工和信息披露平臺(tái)

2016年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確認(rèn)了發(fā)改委和財(cái)政部在PPP領(lǐng)域的主管職能分工，即發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財(cái)政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域[6]。隨后，兩部委相繼出臺(tái)了一系列重要文件⑦，進(jìn)一步推動(dòng)和規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施。從已發(fā)布的文件來(lái)看，財(cái)政部基于債務(wù)控制和預(yù)算管理，從政策制定、操作指引和示范項(xiàng)目三個(gè)層次依次推進(jìn)PPP相關(guān)工作，對(duì)PPP項(xiàng)目的前期論證、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效評(píng)估，以及政策紅線(xiàn)的劃定給予了相對(duì)明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。發(fā)改委則主要著眼于政府投融資體制改革，推動(dòng)項(xiàng)目落地，優(yōu)化管理，提高審批效率。為此，財(cái)政部成立了PPP綜合信息平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)政部PPP平臺(tái)”），其主要職能是提供全面的PPP項(xiàng)目信息服務(wù)。發(fā)改委則是依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)，上線(xiàn)了PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)改委PPP平臺(tái)”），借助一項(xiàng)目一代碼的管理原則，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理情況實(shí)時(shí)更新，側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目信息的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。截至2022年底，財(cái)政部PPP在庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)14 038個(gè)，總投資額20.92萬(wàn)億元；發(fā)改委PPP項(xiàng)目共8 057項(xiàng)，總投資11.60萬(wàn)億元⑧。兩部委共同管理PPP項(xiàng)目的模式雖然在一定程度上有助于發(fā)揮各自的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，但也在實(shí)踐中暴露出政策不協(xié)調(diào)、立場(chǎng)不一致等弊端[20-21]，如兩部委的PPP信息管理工作呈現(xiàn)信息孤島、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的局面[21]，未就各自所管理的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行詳細(xì)界定等問(wèn)題⑨。

《新機(jī)制》指明發(fā)改委成為PPP主要牽頭部門(mén)，地方政府承擔(dān)項(xiàng)目主體責(zé)任，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算、債務(wù)管理及財(cái)會(huì)監(jiān)督等相關(guān)職能，并明確未來(lái)PPP項(xiàng)目相關(guān)信息將在發(fā)改委PPP平臺(tái)上一體化公開(kāi)。同時(shí)，《新機(jī)制》取消了財(cái)政部PPP信息平臺(tái)，終止了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的財(cái)政部PPP項(xiàng)目示范工作，并廢止了財(cái)政部PPP信息平臺(tái)中項(xiàng)目庫(kù)、專(zhuān)家?guī)?、咨?xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)相關(guān)管理文件和財(cái)政部PPP項(xiàng)目示范工作相關(guān)政策文件。在《新機(jī)制》中，組織架構(gòu)的調(diào)整捋順了PPP模式中的權(quán)責(zé)關(guān)系，有望通過(guò)更為明確的職責(zé)分工和專(zhuān)業(yè)化管理，提升項(xiàng)目推進(jìn)的效率和質(zhì)量。信息平臺(tái)的統(tǒng)一也使得相關(guān)部門(mén)可以更加便捷地獲取項(xiàng)目的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和信息，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行更加及時(shí)和有效的監(jiān)管，這有助于預(yù)防和糾正PPP項(xiàng)目中的潛在問(wèn)題，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施期限、實(shí)施模式和實(shí)施流程

（1）在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的選擇方面，原PPP模式中各部委發(fā)布的相關(guān)文件存在一定的差異性。財(cái)政部相關(guān)文件中指出政府、有關(guān)職能部門(mén)、事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)⑩。而發(fā)改委指定行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)？輥？輯？訛。在實(shí)踐中，行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)能否成為實(shí)施機(jī)構(gòu)一直存在爭(zhēng)議。部分國(guó)有企業(yè)、政府平臺(tái)公司在不能以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目時(shí)，仍在尋求以實(shí)施機(jī)構(gòu)的身份參與PPP項(xiàng)目[22-24]?！缎聶C(jī)制》明確了行業(yè)主管部門(mén)和事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的地位，統(tǒng)一了實(shí)施機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)了政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施專(zhuān)業(yè)性和有效性的高度重視。這一規(guī)定有助于通過(guò)構(gòu)建更為合理和規(guī)范的實(shí)施體制，降低實(shí)施過(guò)程中的不確定性，進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范執(zhí)行。

（2）在項(xiàng)目實(shí)施期限方面，原PPP相關(guān)文件中指出PPP合作期限原則上不低于10年，不超過(guò)30年？輥？輰?zhuān)坑?。《新機(jī)制》將項(xiàng)目期限延長(zhǎng)至40年，突破了原特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)30年的規(guī)定。期限的延長(zhǎng)一方面可以減輕社會(huì)資本方面臨的短期風(fēng)險(xiǎn)，增加項(xiàng)目的預(yù)期收入額度，保障特許經(jīng)營(yíng)者的投資回報(bào)；另一方面也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等資金成本的增加，在一定程度上提高了對(duì)社會(huì)資本方項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力的要求。

（3）在項(xiàng)目實(shí)施模式方面，在原PPP模式中，按照付費(fèi)機(jī)制，PPP項(xiàng)目可分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式和基于政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃模式。這兩種模式有其各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。特許經(jīng)營(yíng)模式通過(guò)將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，降低了政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)提高項(xiàng)目效率和創(chuàng)新性。而私人融資計(jì)劃模式則使政府更具項(xiàng)目控制權(quán)，有助于滿(mǎn)足社會(huì)責(zé)任和公共利益需求，但易在實(shí)踐中出現(xiàn)過(guò)度依賴(lài)政府財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率低下和擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等問(wèn)題。在防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，政府開(kāi)始審視和調(diào)整PPP模式的實(shí)施策略。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）指出審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）進(jìn)一步明確財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目?！缎聶C(jī)制》的出臺(tái)則是對(duì)這一系列政策的延續(xù)和深化?！缎聶C(jī)制》明確指出未來(lái)所有PPP項(xiàng)目均需采用基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式。這一決策旨在推動(dòng)PPP項(xiàng)目更加市場(chǎng)化、高效化和可持續(xù)化，以更好地應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

（4）在項(xiàng)目實(shí)施流程方面，在原PPP模式中，財(cái)政部提出并倡導(dǎo)的“兩評(píng)一案”成為大多數(shù)PPP項(xiàng)目前期審批的標(biāo)配?！缎聶C(jī)制》框架下的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目聚焦于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，擺脫了對(duì)政府財(cái)政的依賴(lài)。因此，以往基于財(cái)政支出責(zé)任進(jìn)行的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證便也失去了存在的現(xiàn)實(shí)必要性?！缎聶C(jī)制》顛覆了長(zhǎng)期沿用的“兩評(píng)一案”P(pán)PP項(xiàng)目監(jiān)管與審批的模式，轉(zhuǎn)而采用特許經(jīng)營(yíng)方案對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資等核心環(huán)節(jié)進(jìn)行全面而深入的論證。這一變革不僅簡(jiǎn)化了審批流程，還提高了項(xiàng)目論證的針對(duì)性和實(shí)效性，為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

3.社會(huì)資本方選擇

在原PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本方以國(guó)有企業(yè)為主體?！缎聶C(jī)制》明確提出未來(lái)選擇社會(huì)資本時(shí)要優(yōu)先考慮民營(yíng)企業(yè)，并制定了民營(yíng)企業(yè)參與清單。這一舉措不僅為解決原PPP模式中社會(huì)資本選擇結(jié)構(gòu)失衡提供了明確的指導(dǎo)，同時(shí)也為民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目提供了更多的機(jī)會(huì)和支持。這將有助于推動(dòng)PPP模式的健康發(fā)展，促進(jìn)公共服務(wù)的提升和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

四、《新機(jī)制》未來(lái)展望

（一）PPP模式潛在發(fā)展方向

1.PPP模式與高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)繁榮的關(guān)鍵，其核心在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)同可持續(xù)。通過(guò)PPP模式，政府和社會(huì)資本能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民，從而加速高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。PPP模式的運(yùn)行理念可分為基礎(chǔ)、中級(jí)、高級(jí)三個(gè)層次[25]。其中，基礎(chǔ)層次將PPP視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的工具，體現(xiàn)的是PPP的工具屬性。通過(guò)與私營(yíng)部門(mén)合作，公共服務(wù)的提供由傳統(tǒng)的單一政府采購(gòu)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献髂Ｊ?，以達(dá)到減輕財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)水平、滿(mǎn)足人民群眾基本需求的目的。中級(jí)層次是將PPP視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，反映的是PPP的經(jīng)濟(jì)屬性。通過(guò)整合政府和私營(yíng)部門(mén)的資源、經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新力量，政府能夠創(chuàng)新融資方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。高層次是將PPP作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略性合作平臺(tái)，映射的是PPP的社會(huì)屬性。在這一層次，PPP不僅是項(xiàng)目實(shí)施的手段，更是政府和社會(huì)資本方深度合作，共同探討和解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的重大挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)的關(guān)鍵平臺(tái)。因此，將PPP提升至高級(jí)層次，不僅有助于解決具體項(xiàng)目層面的問(wèn)題，更能夠在宏觀層面上引領(lǐng)和推動(dòng)整個(gè)社會(huì)向高質(zhì)量發(fā)展的方向邁進(jìn)。目前，我國(guó)PPP模式的基礎(chǔ)層次已經(jīng)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，而PPP模式的中級(jí)層次和高級(jí)層次仍處于不斷探索和完善中。在中級(jí)層次，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新等更多領(lǐng)域的項(xiàng)目，確保資源整合的全面性和深度性。同時(shí)，政府還需提供更加靈活和有吸引力的融資機(jī)制，以激勵(lì)私營(yíng)企業(yè)積極參與，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)更快速、更可持續(xù)地發(fā)展。在高級(jí)層次，政府需要制定長(zhǎng)期的PPP模式高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，并與社會(huì)資本方建立更為緊密的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以共同應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題、科技發(fā)展和社會(huì)不平等等重大挑戰(zhàn)。將PPP提升至高層次需要政府在制度建設(shè)、政策引導(dǎo)和合作機(jī)制方面持續(xù)努力。只有通過(guò)更深度、更戰(zhàn)略性的合作，政府和私營(yíng)部門(mén)才能共同推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向著高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。

2.PPP模式與“一帶一路”

共建“一帶一路”是中國(guó)構(gòu)建高水平全面開(kāi)放新格局的重點(diǎn)舉措，也是完善全球發(fā)展模式和治理體系的重要載體?！耙粠б宦贰毖鼐€(xiàn)國(guó)家急需通過(guò)改善交通、醫(yī)療、教育、能源、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施，刺激建筑業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。在這一背景下，PPP模式為各方參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了共商、共建、共享的廣闊空間，有助于解決“一帶一路”建設(shè)中資金需求龐大的問(wèn)題。但同時(shí)，PPP模式也可能面臨著各參與國(guó)政治不穩(wěn)定、合作意愿不確定、法律體系多樣、合同法規(guī)存在差異、市場(chǎng)體系建設(shè)完善度不同，以及金融機(jī)制健全性不足等方面的諸多挑戰(zhàn)[26]。為了更有效地推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，PPP模式未來(lái)可以通過(guò)更進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作、提升可持續(xù)性和透明度、推動(dòng)數(shù)字化技術(shù)、發(fā)展多元化融資渠道等方式不斷提升其效力。首先，各參與國(guó)家可以加強(qiáng)政府間的溝通和協(xié)調(diào)，共同制定更為一致的政策框架，以促進(jìn)跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的無(wú)縫合作。建立共同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推動(dòng)PPP項(xiàng)目在不同國(guó)家間的一體化發(fā)展，降低跨境項(xiàng)目實(shí)施中的政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)。其次，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，確保項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，并保障各方權(quán)益。透明的項(xiàng)目信息和決策流程有助于提高投資者和公眾對(duì)項(xiàng)目的信任度，吸引更多的資金參與“一帶一路”建設(shè)。再次，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)的科技手段提高PPP項(xiàng)目管理的效率和準(zhǔn)確性，降低運(yùn)營(yíng)成本。數(shù)字化技術(shù)有助于解決信息不對(duì)稱(chēng)、監(jiān)管難度大等問(wèn)題，為PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施提供更為可行的保障。最后，在PPP項(xiàng)目融資方面，可以探索跨國(guó)聯(lián)合融資、發(fā)展債券市場(chǎng)等多元化的金融手段，以吸引更廣泛的投資者參與，“一帶一路”倡議中各國(guó)金融機(jī)制的協(xié)同將為PPP項(xiàng)目提供更為穩(wěn)健的融資支持。通過(guò)這些發(fā)展方向的綜合推動(dòng)，PPP模式將更為有效地發(fā)揮在“一帶一路”建設(shè)中的作用，為沿線(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)和全球可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)更大力量。

（二）未來(lái)發(fā)展建議

1.利益協(xié)調(diào)：激發(fā)PPP參與主體的主觀能動(dòng)性

在PPP項(xiàng)目中，政府部門(mén)作為項(xiàng)目發(fā)起者，面臨著公共利益最大化和財(cái)政可持續(xù)性之間的矛盾。私營(yíng)部門(mén)作為項(xiàng)目建設(shè)方和運(yùn)營(yíng)方，面臨著經(jīng)濟(jì)效益最大化和社會(huì)責(zé)任之間的矛盾。公眾作為PPP項(xiàng)目的終端用戶(hù)，關(guān)注的是服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格之間的矛盾。金融機(jī)構(gòu)作為資金提供者，重點(diǎn)關(guān)注的是投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)控制之間的矛盾。能否成功協(xié)調(diào)政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、公眾和金融部門(mén)之間的利益關(guān)系，不僅關(guān)系到《新機(jī)制》的順利落地，還影響到各參與主體之間的長(zhǎng)期合作關(guān)系。因此，PPP模式利益關(guān)系的調(diào)和應(yīng)包括以下三個(gè)關(guān)鍵方面：（1）透明溝通。在項(xiàng)目的各個(gè)階段，保持透明的溝通是調(diào)和利益關(guān)系的基礎(chǔ)。政府、私營(yíng)部門(mén)、公眾和金融部門(mén)之間應(yīng)建立有效的信息傳遞機(jī)制，確保各方了解項(xiàng)目的目標(biāo)、計(jì)劃和進(jìn)展情況，減少信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)。（2）明確責(zé)任和權(quán)益。在項(xiàng)目合同和協(xié)議中不僅要明確各方的責(zé)任和權(quán)益，還要引入明確的績(jī)效指標(biāo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制、信息披露機(jī)制和退出機(jī)制，降低政府和私營(yíng)部門(mén)的潛在分歧和糾紛、保障公眾和金融部門(mén)權(quán)益。（3）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在項(xiàng)目前期各參與方應(yīng)共同進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，了解項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段可能存在的技術(shù)、市場(chǎng)、法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確各方的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，明確各方在應(yīng)對(duì)緊急情況時(shí)的責(zé)任和行動(dòng)步驟。在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)審查，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方案，提高各方共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的效率。

2.融資拓展：優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資路徑

當(dāng)前PPP項(xiàng)目的融資途徑主要包括政府撥款、商業(yè)貸款、債券發(fā)行以及私人投資等方式。盡管這些傳統(tǒng)的融資方式有助于滿(mǎn)足PPP項(xiàng)目的資金需求，但仍存在一些弊端。首先，過(guò)度依賴(lài)政府撥款可能會(huì)限制項(xiàng)目規(guī)模和推進(jìn)速度，加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，商業(yè)貸款和債券發(fā)行可能面臨高利息和復(fù)雜的融資結(jié)構(gòu)，增加項(xiàng)目的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，私人投資極易受到投資者風(fēng)險(xiǎn)偏好和不確定性的影響，導(dǎo)致融資難度增加。因此，為了拓展PPP項(xiàng)目的融資途徑，提出可采取的建議方案：（1）引入新的金融工具，如基礎(chǔ)設(shè)施債券和綠色金融工具，在吸引更廣泛的投資者參與的同時(shí)，進(jìn)一步支持環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；（2）鼓勵(lì)項(xiàng)目采用多元化融資渠道，包括天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資和私募股權(quán)，以降低融資的依賴(lài)性；（3）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的PPP基金，由政府、私人投資者和金融機(jī)構(gòu)參與，提供靈活的融資方案，降低項(xiàng)目融資難度；（4）推動(dòng)跨境融資合作，吸引國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和投資者參與項(xiàng)目融資；（5）鼓勵(lì)社會(huì)投資者，如慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目融資，注入社會(huì)責(zé)任和可持續(xù)性元素；（6）政府可以設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)私人機(jī)構(gòu)開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性研究，并有機(jī)會(huì)參與融資；（7）探索創(chuàng)新的融資模式，如收費(fèi)權(quán)出讓和資產(chǎn)證券化，以提供更靈活的融資解決方案。通過(guò)這些方案，可以吸引更多的投資，提高項(xiàng)目的可行性，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。同時(shí)，這也有助于推動(dòng)金融領(lǐng)域的創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。

3.存量?jī)?yōu)化：提升現(xiàn)有PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效能

《新機(jī)制》主要針對(duì)增量PPP項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范，但如何妥善處理存量PPP項(xiàng)目暫未明確說(shuō)明。根據(jù)《新機(jī)制》的規(guī)定，對(duì)于存量PPP項(xiàng)目的處理可以著重考慮以下三個(gè)方面：（1）建立存量項(xiàng)目管理平臺(tái)，通過(guò)數(shù)字化手段，貫徹落實(shí)財(cái)政監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，全面監(jiān)管存量項(xiàng)目支出管理情況；（2）綜合考慮項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行狀況、服務(wù)水平等因素，建立PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效考核機(jī)制，塑造全生命周期可用性付費(fèi)理念，確保項(xiàng)目在整個(gè)生命周期內(nèi)都能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；（3）建立明確的監(jiān)管和審計(jì)機(jī)制，將項(xiàng)目回報(bào)與當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收增量掛鉤，促使項(xiàng)目公司與政府形成緊密的合作關(guān)系，共同致力于項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

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