丁建軍，馮世毓

（河北大學宋史研究中心，河北 保定 071002）

周必大，字子充，又字洪道，號省齋，南宋名臣，有《文忠集》傳世，《宋史》有其傳。 紹興二十一年（1151）①關于周必大中進士的時間，《宋史》卷三九一《周必大傳》載“紹興二十年，第進士，授惠州戶曹”（第11965 頁），而樓鑰在《攻玫集》卷九四《少傅觀文殿大學士致仕益國公贈太師謚文忠周公神道碑》中曰“紹興二十一年進士及第，授左迪功郎、徽州司戶參軍。 ”今取神道碑之說。，周必大進士及第，歷仕高宗、孝宗、光宗、寧宗四朝，一生仕途比較順利，僅因兩次“反近臣活動”遭遇兩次短暫被貶②兩次“反近臣活動”，一是指隆興元年周必大彈劾孝宗近臣曾覿、龍大淵；一是指乾道七年周必大反對孝宗任命近臣張說。。 周必大以其出眾的文才和處理政務的能力和敢于擔當?shù)木瘢?贏得了宋孝宗的賞識。 “孝宗皇帝在位二十八年，厲精求治，久而不倦，圣徳日新，先紹祖宗，宰相凡十有五人，明良會遇，可謂盛矣。求其相為終始，全徳備福，亦未有如益國周文忠公者。 ”[1]正是在孝宗朝，周必大在仕途上不斷攀升，歷任諫官、侍從、參知政事、知樞密院、樞密使、右丞相、左丞相。

周必大兼軍政才干于一身， 一直積極活躍于政壇。目前，學界對周必大的研究成果已然不少[2]。但我們發(fā)現(xiàn)， 對周必大的國家治理思想仍有進一步發(fā)掘的空間。 周必大的國家治理思想集中體現(xiàn)在其針對當時積弊的眾多建言獻策之中， 涉及南宋諸多方面的問題， 或針對時弊， 或涉及制度建設。 因此，深入研究周必大的國家治理思想，不僅有助于我們深化對周必大的研究， 也有助于深化對南宋政治的理解。 本文擬對周必大在人才、制度、吏治、國防、社會治理等方面的建言對策加以論述。

一、對選用人才的建言

人才的選用關系著國家治理的成效， 周必大對此有深刻的理解：“用得其人罔不興， 用匪其人罔不亂”[3]2141。因此，他對人才問題極為關注。乾道七年（1171），剛被召回朝的周必大就在奏札中說：“臣聞立政圖事，人才為急。”[3]2111希望朝廷能盡快儲備人才。盡管不久之后，周必大又因反對近臣張說而去職，但淳熙二年（1175）周必大被重新召回后， 他又立即強調(diào)人才儲備的重要：“臣聞富人之造居室也，率種木于數(shù)十年之初，故未嘗有求而無之之患，況夫興事造業(yè)，貽謀萬世，其可不儲材于閑暇，而欲取具于斯須乎？”[3]2137淳熙三年（1176），周必大又在選德殿奏對中講道：“臣嘗觀司馬光歷年圖序，以為人君之道一，用人是也?！盵3]2141其對人才的重視程度可見一斑。

我們不難發(fā)現(xiàn)， 周必大多次上書闡發(fā)自己的人才觀念，時值孝宗乾道七年和淳熙初年，這兩個時段正是周必大因兩次反對任用近臣被貶， 繼而重新起用的時候。 周必大之所以在這兩個時段如此強調(diào)人才的重要， 這與其反對宋孝宗任用近臣的一貫立場是相一致的， 不僅是對孝宗兩次任人唯親的救偏補弊之建議， 而且是對孝宗的用人思想的正面引導。在長期的仕宦生涯中，周必大形成了自己獨特的人才觀念，在人才的選拔上，不拘資序，博求文武；在人才的具體任用上，按才分格，量才而用。

（一）不拘資序，博求文武

宋代官員的升遷要經(jīng)歷嚴格的磨勘考課，遵循“率以法計其歷任歲月、功過而序遷之”[4]3840的原則，需要對官員的出身、資歷、舉主、政績等因素進行全面的考察。 而在乾道七年，周必大在《論人才》中建言：“臣愿深詔執(zhí)事，雜舉中外文武之才，不限員數(shù)，不拘資序，區(qū)分所能，總為一籍。 ”[3]2112在周必大看來， 文武官員的選拔不應該拘于資歷次序，而應以才能為選拔標準。這一思想無疑有別于宋代傳統(tǒng)的磨勘考課原則。 淳熙八年，周必大舉薦通經(jīng)術(shù)之士兩名和理學家謝諤時，便體現(xiàn)了其不拘于資歷次序，注重真才實學的用人選才思想[5]37-38。

針對高宗朝秦檜專權(quán)時期因任人唯親、 排除異己而導致人才匱乏的情況， 周必大建議宋孝宗廣納賢才。 他一方面批評秦檜用人政策之誤國：“紹興初，將相卿士得人為多。 既而秦檜以患失之心濟忌嫉之性，同己者用，異己者逐，人才衰落，貽患至今。 ”[3]2137一方面以趙宋先帝為參照，太祖、太宗招攬豪杰，真宗、仁宗時名士相望，建議孝宗效法前代，廣納賢士。 為此在淳熙二年（1175）又建言：“臣愚欲望圣慈明諭二府，為國長慮，博求文武之英，布列中外。近而言之，可使收功于當世；遠而言之，又將為利于無窮。 ”[3]2137從近期與長期兩個方面指出博求文武英才之戰(zhàn)略意義?？梢?，周必大希望朝廷任人唯賢，搜攬?zhí)煜挛奈淙瞬拧?/p>

（二）儲備人才，量才而用

周必大深知人才對國家治理的重要。 早在乾道七年， 周必大就對人才的任用原則和儲備方式提出了自己的主張。 鑒于“通才難得”，“優(yōu)趙魏者不可為滕薛，有文事者未必有武備”[3]2111-2112，因此對人才的任用，他主張不可“任違所長”，也不可“用過其量”，“用過其量， 譬之以驥捕鼠， 使蚉負山，小大雖殊，其失一也”[3]2112。周必大指出了“用過其量”的危害：“用之過其量，賞之不待功。 彼既冒受寵榮，則懼誕謾獲罪，于是多方以掩其過，妄作以蓋厥愆。 雖以陛下之明，隨加譴斥，然而兵民已被其侵擾， 財用已為其蠧耗， 噬臍之悔， 可勝計乎？ ”[3]2118因此，他特別強調(diào)要量才錄用。

周必大不僅意識到人才對于“立政圖事”的重要性， 而且看到了國家急需相關人才時“求之實難”的尷尬。 為解決這一問題，周必大提出必須做好人才儲備，不僅平時按照馭軍、臨邊、經(jīng)理財賦、巡視利害、監(jiān)司、郡守等分類做好人才儲備，而且對各類人才也要有所區(qū)分。 可馭軍者還要具體分“孰智，孰勇”，可治郡者又要詳分“孰中和，孰儉決”，以此類推，“人為一格，格儲數(shù)人”，并將詳細的人才資料收藏在禁中與二府，“無事之日， 預加審覈。遇有任使，按圖而取”[3]2112。 這一做法無疑不僅有利于國家的人才儲備， 更使政府在急需人才時能夠“按圖而取”，從而做到隨時隨事有合適的人才可用，而不至于臨事胡亂用人。

（三）引導宋孝宗任賢使能

淳熙三年， 剛剛被重新召回朝的周必大就指出當時用人有“二弊”，其中之一是“上下之分未嚴”。他強調(diào)“任賢使能，人主之柄也”，看似批判了“一官或闕，自衒者紛至。始則不度能否，悉力以求之。求而不得，則設計以取之”[3]2141的現(xiàn)象，實則也在另一方面逢迎了孝宗。須知，周必大兩次被貶均是因為反對孝宗對近臣的任命， 而經(jīng)歷了兩次被貶之后，周必大已深知皇權(quán)的威嚴，他由一個意氣風發(fā)的理想主義者而變得圓潤起來。 剛被召回朝的周必大向孝宗表示了自己的反省， 甚至淳熙六年曾覿進位少保、醴泉觀使時，周必大出乎當時士人的意料為之草詔，“首云：‘八統(tǒng)馭民， 敬故在尊賢之上。 ’士大夫頗惜之也。 ”[6]610但他在強調(diào)“任賢使能，人主之柄也”的同時，又曲折而積極地引導宋孝宗選賢任能。周必大起草曾覿進位少保、醴泉觀使的詔令，體現(xiàn)了他在官場上的成熟與變通。

二、對制度建設的建言對策

任何制度都難免日久生弊。 宋朝是一個注重制度建設的朝代， 但在執(zhí)行過程中也逐漸產(chǎn)生了諸多問題和弊端。 周必大在乾道七年和淳熙二年兩次復出之際， 都針對科舉制和檔案管理制度的弊端提出了改革完善的建議。

（一）針對科舉代筆之弊的改進建議

科舉制度是中國古代重要的人才選拔制度，尤其是在宋代崇文抑武的環(huán)境下， 科舉成為人們階層上升的最重要途徑，也正因為如此，宋代科舉舞弊手段層出不窮。 宋政府為了保證科舉制度的公平采取了許多的防弊措施，如搜身、糊名、謄錄、鎖院、別試等，但作弊之風仍然屢禁不止。 重視人才的周必大， 對于南宋選拔人才的科舉制度執(zhí)行過程中的弊端深惡痛絕。 “臣聞科舉之害，切莫于代筆”[3]2118，他認為在眾多作弊手段之中尤以代筆情節(jié)最為惡劣。 早在隆興元年（1163），朝廷就下詔：“應令人代名及為人冒名者， 各計所受財依條外，并永不得應舉。 ”[7]可見，宋孝宗朝對在禮部省試中代筆與被代筆雙方的處罰規(guī)定都很嚴格。 但對地方發(fā)解試中的冒名代筆行為， 卻沒有處罰規(guī)定， 這就給地方發(fā)解試中冒名代筆者留下了可鉆的空子。

乾道七年， 周必大已意識到科舉考試中尤其是地方發(fā)解試中冒名代筆現(xiàn)象之嚴重。 他說：“富民乃或捐厚利以假手，主司但知據(jù)文考校，往往叨預薦送，遂使實學之士反遭黜落。 ”[3]2118“一切以呈文為去留”的原則本來體現(xiàn)了科舉制度的公平，但只注重文章的優(yōu)劣而忽視了對冒名代筆等種種公然舞弊行為的監(jiān)督與懲戒， 就很難保證科舉考試的公平。因此，針對科舉發(fā)解試中冒名代筆之風的嚴重，周必大提出了切實可行的解決辦法：在鹿鳴宴之前， 諸州各自委任兩名官員召集已通過解試之人， 讓他們在知州和通判的親自監(jiān)督下再試論一首，“須文理不至紕謬，用字不至顛錯”，如此才發(fā)放解牒，許可他們?nèi)⒓佣Y部省試。如果有不能動筆或者大量錯謬者， 立即將其駁回并追查代筆之人依法論處，將駁還的人數(shù)再次考試補上。周必大認為，科場防弊，考生眾多，難以杜絕代筆，而在既定之后，人員少，真?zhèn)尉秃苋菀妆鎰e了。 這種防止科舉代筆的方法雖屬亡羊補牢，若能施行，確實可以有效遏制科場代筆之風。 周必大這種亡羊補牢的措施雖然實用， 但卻忽視了對縱容代筆者的考場監(jiān)考官的責任追究。

周必大指出，在地方發(fā)解試中考官平庸，導致考校不精：“惟是三歲發(fā)解，凡州縣官茍有出身，不問才否，例差考試。其間富于學識，固不乏人。亦有工聲律者未必通經(jīng)，習經(jīng)術(shù)者未必能賦。或?qū)W殖不豐，懵于文體。 或久去場屋，忘其舊業(yè)。 命題發(fā)策，往往顛倒事實，背于義理。 故當校藝之際，則平凡者收，優(yōu)異者斥。 至使真才實能抑郁而不伸，庸人假儒僥幸而濫中。 非所以崇雅黜浮，勸勤抑惰，羅英俊，育人才也?！盵3]2122因此，他提出要精選地方發(fā)解試主考官，以改善地方發(fā)解試的效果。

（二）完善檔案管理的建言對策

在“崇文抑武”方針的指導之下，宋代的文書檔案事業(yè)也發(fā)展到一個高峰， 架閣庫的建立是宋代檔案管理的一大特色。所謂架閣庫，就是用木質(zhì)架子盛放管理文書檔案的機構(gòu)。 架閣庫制度起源北宋時期， 其設立之初便制定了相關的檔案整理和保管制度。 元豐改制后，三省六部制恢復，各部均設置了架閣庫，儲存檔案，地方諸路、州、縣亦各自建立了架閣庫， 從中央到地方形成了一套完備的檔案儲存管理體系。

在文官政治發(fā)達，公文繁雜的宋代，架閣庫的檔案管理效率直接影響著行政效率。淳熙二年，周必大針對架閣庫檔案管理中存在的問題提出了整改建議。 “其如歲月滋久，浸不加省，屋宇疏漏，風雨弗蔽。 至其甚則吏惡害己而去其籍。 ”[3]2138架閣庫不僅房屋破漏，而且管理混亂，導致官員檔案丟失嚴重，“四方之人經(jīng)部陳理身事者，稍涉歲月，吏必以無案牘為解”[3]2138。 針對此種情況，周必大建議：首先，應恢復“紹興之制”，讓各部架閣庫的主管官員將檔案逐一檢查清點， 每月到六部書押簽字，各部郎中親自去架閣庫檢查；其次，仍然設置“一般簿籍”收藏于長貳廳，以備參考，遇有索用檔案時，需要郎中畫押的帖子發(fā)放給主管官員，才能取用；即不僅要及早修繕架閣庫房屋，而且要完善其管理和查閱制度。

可惜周必大的這些建議并未得到真正的落實， 這從他在淳熙六年的上奏中便可窺見一斑：“近日輪郎官點檢，則所謂屋者，仰視乃與天通，傍觀殆無壁落”[3]2184，甚至發(fā)現(xiàn)有人偷竊吏部案卷欲賣往外地，被緝捕時又將文書檔案丟棄在水中。對此，周必大再次重申了應重視對架閣庫的修繕，讓六部主管官員在架閣庫旁設立廨署，方便檢查，以免丟失。 這一次上奏引起了孝宗的重視。 《宋會要輯稿》記載：“淳熙六年十一月二十七日,詔：‘臨安府修葺六部架閣庫屋， 其主管官員居止令就庫側(cè)兌換廨舍，使朝夕便于檢校，以防文書疏失?！瘡睦舨可袝鼙卮笳堃?。 ”[8]9339歷時四年，經(jīng)過周必大兩次上奏，才落實了六部架閣庫的修繕，促使南宋檔案管理工作更加嚴格規(guī)范。 此事體現(xiàn)了周必大的嚴謹與執(zhí)著。

三、對吏治建設的建言

乾道年間，孝宗曾積極謀劃再次北伐，以雪符離戰(zhàn)敗之恥， 然而張浚、 吳璘等抗戰(zhàn)派將領的去世， 讓孝宗的恢復之志備受打擊。 在對外不能施展宏圖的情況下， 孝宗把目光逐漸轉(zhuǎn)向了對內(nèi)的整頓，由此“事功型”官員必然受到孝宗的重視。周必大也是在此時逐漸向孝宗傳達了自己的吏治思想，解決官員“數(shù)易之弊”和防范薦舉之弊是周必大吏治思想的重要內(nèi)容。

（一）主張官員久任

乾道七年（1171）四月，周必大上書《論四事》就提到了官員“數(shù)易之弊”：“夫數(shù)易之弊深矣，且以二年為任者論之，到官半年，始知風俗。 去替半年，已懷歸志。其間留心政事，僅有一歲。若又不待滿而選易，則弊何由不生乎？簿書緣絕，將迎勞費，特其小節(jié)耳。臣愿陛下堅持久任之說，深監(jiān)數(shù)易之害。有治理效，且增秩賜金，以須其成。庶幾革茍簡之風，塞僥幸之望，而循吏稍見于世矣。 ”[3]2115

官員的頻繁調(diào)動， 致使難以苛求地方官員做出良好的政績，且助長了因循茍且之風，因而周必大建議孝宗實行官員久任，以革除弊病。 此后，周必大關于久任的問題有多次詳細的論述。

乾道七年八月，周必大曾與王之奇、陳良翰一同在選德殿奏對，孝宗認為自己在位已久，未有成就， 治理的好壞也不知道， 命周必大等人陳述實情。 周必大等以文字陳奏：“陛下練兵以圖恢復而將數(shù)易， 是用將之道未至； 擇人以守郡國而守數(shù)易，是責實之方未盡。諸州長吏，倏來忽去，婺州四年易守者五，平江四年易守者四，甚至秀州一年而四易守，吏奸何由可察，民瘼何由可蘇！ ”[4]11967

在周必大看來， 無論是將領還是郡守都存在著過度頻繁調(diào)動的問題?？な氐念l繁調(diào)動，導致難以責求其治理的實效，奸吏也無從追查。周必大也更加詳細地提出了久任的實施辦法：“愿陛下?lián)駥袷?，審于其初而久于其后?其命之也，必使條具如之何而治軍，如之何而治民，幾年而某效可著，某弊可革，幾年而某事可成，某害可除。”[3]2120換言之， 周必大認為將領和郡守的選擇要從任命前和任命后兩方面改革，任命前謹慎審查選擇，任命后對照其任期目標進行檢查， 既給予其久任的治理時間，也督查其任期目標的落實情況，從而達到軍隊治理和地方治理的效果。 宋孝宗“善其言，為革二弊”[4]11967。

淳熙二年（1175），周必大再次強調(diào)久任問題是“當今要務”，向孝宗奏言：“臣愿陛下勞于用人，逸于仰成，凡任以職，必責以是事，久其歲月，盡其才力。 底績而賞使之勸；瘝官而罰使之懼。 ”[3]2125對邊帥的任命問題，周必大也提出了相應的看法。他說：“欲固壘則壘未固，欲屯田則田未辟。版曹有饋邊之費，邊民無定居之心，其故非它，特在于要近效、守常格太過耳。 ”[3]2128“要近效”“守常格”所講正是有宋朝的一大弊病——邊帥頻繁調(diào)度而無事權(quán)。 因此， 周必大言：“臣謂若只如尋常所用守臣，而不假以事權(quán)，示以久任，則不過年歲間，又將更易。望其懷遠圖、立大功難矣?！盵3]2128又舉前代李牧、羊祜和北宋前期李漢超、郭進、賀惟忠等久任邊帥的例子，希望孝宗效仿，久任邊帥，假以事權(quán)。

宋初以“防弊之政”作為建國方針，為防止地方官員勢力坐大而頻繁調(diào)動官員， 在長期恪守此種“祖宗家法”的情況之下，久任制度很難完全實現(xiàn)。以至于寧宗即位之時征求直言，時任禮泉觀使的周必大上奏四事，其一仍在強調(diào)久任問題，指出頻繁調(diào)換官員帶來的耗費問題：“今外路迎送守卒監(jiān)司，借請不貲。 凋耗郡計，最為大弊。 其尤可慮者，川廣小郡，廂禁軍人數(shù)至少，每遇迎新送舊，往往別作名色，盡數(shù)差撥。 ”[3]2207各地借迎送官員的機會巧立名目，造成了朝廷的巨大浪費。正如周必大所言，“深戒數(shù)易”可以“不勞更張”，實在是再好不過?？伞皵?shù)易之弊”又正是趙宋王朝的固疾所在，想要根治又談何容易。

（二）改進薦舉制度

薦舉是下級官員升遷的重要途徑， 發(fā)展到宋代已成為官員管理制度的重要組成部分。 在周必大眼中，薦舉人才是“唐虞之遺法”的體現(xiàn)，他認為效仿上古先王的舉薦可使“上不泛問，下不泛應，是故所取必合眾論， 所用必稱厥職， 不亦簡而易當，敏而有功也歟？”[3]2121正是由于對薦舉的看重，周必大不僅看到了南宋薦舉制存在的諸多弊病，還相應地提出了自己的解決辦法。

其一，所薦太多，不可盡用。 周必大看到在舉薦過程中，“諸路所薦，無慮數(shù)百”“合在庭所舉，又百余人”。 在推舉了如此多的官員之后，真正被皇帝召見的不過一二人， 其余人不過在中書省登記姓名而已，再有需求又要重新索求，如此必將浪費大量人力。 為此，周必大認為應“復行雜舉之制”，具體而言就是“假令辦某事須某才，則詔公卿各舉資任相當、堪此委用者一人，然后取眾所共稱者而用之?！逼淅兴模骸昂贤⒊贾浴薄安杀娙酥摗薄皣谕兄浇^”“虛文之弊革”[3]2121。

其二，闕少員多，經(jīng)營之風盛行。淳熙二年，周必大言:“臣竊見薦舉選人之弊，莫甚于今日。”[3]2136一針見血地指出當時薦舉所存在的問題， 他認為朝廷“闕少員多”，幾近十年才有一任空缺，而受舉薦之人眾多，等到召其上任之時，年歲已久，多因事故而不能出任。如此造成了“巧于經(jīng)營者千岐百轍，安于平進者終身陸沉。 有位則苦人干求，居官則務相傾奪”[3]2136的后果。對此，周必大提出可“將任內(nèi)所得改官狀”，遇到官員任期滿時，待舉主及格，再一一引見被薦舉人。 如果改官之人太多，就依照乾道以前的舊法，每年限定改官人數(shù)，多余人員等待次年改官。周必大自信依此法施行，便能實現(xiàn)“朝廷無官冗之患，寒士有寸進之期。稍厚士風，漸革積弊。 ”[3]2136

其三，薦舉連坐之法不嚴。薦舉是宋代官員改官升遷的重要方式， 在舉薦過程中難免存在徇私現(xiàn)象，因此，在宋代薦舉制度中，被舉人有違法行為時，舉主需承擔連帶責任，此即舉官連坐制度。然而“法本無弊，推而行之非其人，弊則隨之。 ”[3]2157周必大看到每年所薦舉的官員魚龍混雜， 光靠舉詞難以辨別是否真的賢才， 而徇私囑托現(xiàn)象仍然十分嚴重。雖然在宋代的舉狀中，舉主通常會寫下“如蒙朝廷擢用而后犯入己贓，臣甘當同罪”，但囑托之風已盛，難以杜絕。 被舉薦之人違法，舉主也往往不受懲罰，薦舉連坐之法形同虛設。 為此，周必大建議應嚴格落實舉官連坐制度，且“務在必行此制”。

而令周必大意想不到的是， 多年后自己因被舉薦人受賄而受到連坐。 《宋史》記載，淳熙十五年，周必大“坐所舉官以賄敗，降滎陽郡公”[4]11971。可見， 被薦舉人的才德實在難以保證， 如其所言“自堯、舜以來，蓋莫難于知人。既非聲音笑貌所能求，又非閥閱課試所能盡。 ”[3]2157薦舉連坐之法雖早已有之，卻難以落實，而周必大也只能強調(diào)“申嚴此制”。 周必大自己因所舉薦的官員受賄，被追究保舉不當之責而受到降爵位的懲罰， 可爵位在宋代只是一種榮譽虛銜。降爵位的懲罰，并不能損害舉主的實際利益。 因此，終宋一朝，薦舉徇私之風也未能杜絕。①南宋薦舉制度的痼疾，并未因周必大的建言而有所好轉(zhuǎn)。據(jù)《建炎以來朝野雜記》甲集卷六《紹熙許薦士嘉泰罷泛舉》記載：“紹熙元年冬，又詔監(jiān)司、帥守滿秩造朝，陛對之際，許薦所部人才一二人，如無，聽闕。文武髙下，皆無所拘。其后三年間在外被薦者八九百人，朝廷不能盡用，但令中書省籍記其姓名而已?！保ǖ?42 頁。）同書同卷《何自然論薦舉》條又老調(diào)重彈：“趙子直秉政，引用所知，多自外徑除館學者。 何自然為中執(zhí)法，以其廢壞壽皇成法，嘗上疏言之。 慶元元年六月己卯。 已而有旨，除甲科及經(jīng)擢用人外，須歷知縣有政績者，諸司薦舉乃得除職事官，用矯其弊。 命下，自然復言：‘若此用人，必有二弊：一則其人政事雖無可述，而有勢力可宛轉(zhuǎn)，移書遍囑，剡薦鼎來。 二則諸司之中，茍有強有力者為之主張，則它司莫敢違拒，寒畯之士無由可進。請詔諸司取實有政績者，連銜以聞，仍關御史臺照會，若有不公，許本臺覺察。 ’從之。 元年十一月庚戌。 自然雖有是言，然終不能革。 嘉泰初，鄧有龍察院復奏：‘自慶元三年至六年，在外被薦者無慮千余人，其間或乏廉聲而舉充廉吏，或素昧平生而舉充所知，或不能文而舉可備著述。 至于廟堂亦無以處之。 愿詔中外臣僚，自今有人則薦，無人亦闕，倘所薦非人，當擇其尤者，而覺察以聞。 ’疏奏，從之。 元年七月丙戌。 然亦未嘗有覺察者。 ”（第144-145 頁。 ）

四、對國防建設的建言對策

周必大官拜樞密使之時， 孝宗曾對他說：“若有邊事，宣撫使惟卿可，他人不能也。 ”[4]11970這是孝宗對周必大軍事才能的高度肯定。 在與金人對峙的過程中，南宋形成了四川、荊襄和兩淮三大防區(qū)，周必大對此三大防區(qū)的防御工作亦多有建言，尤其他對四川馬政的大膽建議和對兩淮民兵的管理思想，展現(xiàn)了一個文官難得的軍事見地。

（一）有關四川馬政的建言

四川作為南宋重要的邊防地區(qū)， 其戰(zhàn)略位置至關重要，而又距京畿之地甚遠，其管理一向是南宋朝廷的難題。 如前文所述，周必大一直堅持“久任邊帥”并假以事權(quán)，這同樣也反映在他對四川地區(qū)的管理意見上。

南宋在駐軍各地設有管理財政的總領所，以制約武將權(quán)力。 南宋初，吳氏家族鎮(zhèn)守四川，吳挺統(tǒng)兵時欲自行買馬，時任四川總領的李蘩上奏反對，言兩司競買，勢必造成馬價上漲，而其實是想讓吳挺分享更多的權(quán)力。 針對此事， 淳熙二年，周必大上奏《論馬政》，認為李蘩“其言雖切，固難盡從”。 并說：“吳挺既當一面，自宜計軍中之利害?！盵3]2133有學者認為周必大對李蘩的意見提出異議，是基于安撫邊將之意[9]98。 而筆者認為周必大希望朝廷將買馬的權(quán)力下放給吳挺， 其出發(fā)點是想要四川的邊防與馬政相協(xié)調(diào)。 此想法在淳熙十三年上書的《乞令四川制置司通知馬政》有具體的論述：“臣聞蜀有邊防， 有馬政， 前后議者多云，二者必須相關，然后事體歸一，朝廷亦嘗屢行申飭矣。 其如制置司專任邊防， 市馬多寡在所不問。都大司專主茶馬，支費浩瀚，有所不惜。若非兩司通知其利害，則雖欲使之協(xié)力，何可得也？ 且陛下以全蜀兵民之寄付之制帥，雖御前諸軍，猶許節(jié)制，總所錢物，猶得商確，而馬政獨不預聞，可乎？臣愚，欲望陛下特降睿旨，今后凡每歲市馬若干，價值增損若干，收支茶彩銀兩若干，并令制置司通知。如此則論議歸一，邊防、馬政不致相妨，實為悠久之計。 ”[3]2199

周必大所提議將邊防與馬政“事體歸一”，此種做法勢必容易造成吳氏家族在四川勢力的膨脹。以周必大多年的為官經(jīng)驗，當不至于沒有考慮到此節(jié)，然而其依然大膽上奏，提出此建議，應當是出于加強四川地區(qū)邊防的考慮。

（二）有關兩淮民兵的建言

作為南宋三大防區(qū)之一的江淮地區(qū)， 是拱衛(wèi)行在臨安的第一道防線，是東南江浙地區(qū)的屏障。南宋朝廷沿襲了北宋舊制， 在江淮地區(qū)招募了大量民兵以彌補防御力量的不足。

周必大非?？粗孛癖淖饔?， 他曾在給邊將王仲行的信中，提醒其要重視訓練民兵，并用孔子所言“不教民戰(zhàn)，是謂棄之”來告誡對方。然而民兵畢竟只是正規(guī)軍隊的補充，宋廷對其亦有猜忌，如管理不慎，擔心其可能成為地方的不穩(wěn)定因素。對此，周必大提議效仿古制，在對待民兵的管理上實行“兵民合一”。 而朝廷內(nèi)部對于“兵民合一”的看法并不一致，“或謂公家無所費而坐獲其用， 有利無害；或疑緩急退怯，牽動正軍，有害無利”[3]2166。對兩淮民兵不同看法， 導致了對其管理成為了南宋朝廷必須面對的一道難題。 周必大則提出了分類管理的具體意見， 他認為兩淮百姓中雖不乏勇者，但慵惰者亦不少，因此在征集民兵時，需要將二者區(qū)分開來征集。 淳熙五年，周必大上奏《論兩淮民兵》，具體論述道：“今莫若擇膂力剛、馳射精、志氣果者，自為一等。歲時程其技藝，部以節(jié)制。平居無事，特與蠲免徭稅以勸之。 設遇調(diào)發(fā)，可以責其用命。 比之泛泛糾集，殆不可同日而語也。 此外則將疲懦不堪戰(zhàn)斗者， 依舊結(jié)集保伍， 使衛(wèi)護鄉(xiāng)井，備御他盜，亦不至全為無用。 ”[3]2167

顯然， 周必大在兩淮民兵的管理問題上借鑒了前代府兵制的做法。其“擇膂力剛、馳射精、志氣果者，自為一等”的做法，又于府兵制有所創(chuàng)新；而將戰(zhàn)斗力較差者集結(jié)為負責維護地方治安的保伍， 則又吸收了保甲法的優(yōu)點。 周必大提出的分類管理，各盡其用的想法，既能提升民兵的戰(zhàn)斗素養(yǎng)，又有利于地方治安的維護。

宋孝宗時期的兩淮，“歲月浸久， 欲固壘則壘未固，欲屯田則田未辟，版曹有饋邊之費，邊民無定居之心”[3]2128。周必大剖析其原因，認為“其故非它，特在于要近效、守常格太過耳。 蓋要近效，則悠久之計有不暇為；守常格，則遠大之謀有不容施。 ”[3]2128他建議對兩淮守臣應“明示久任之指，責以必成之效，毋掣其肘，毋代其斫。 有治績則且增秩賜金，勿遽移改。 彼知朝廷委寄既專，異時無可推避，必將悉其知略，不敢萌茍簡之心，而陛下之憂顧寬矣。 ”[3]2128

五、對南宋社會治理的建言

南宋的核心區(qū)域是東南的江浙地區(qū)， 因此對該區(qū)域的治理也是周必大關注的重點。 針對南宋在江浙一帶治理過程中的突出問題和存在的風險，周必大也提出了許多具體的對策建議。

（一）約己使民，愛惜民力

由于南宋比北宋版圖縮小， 且長期受到外部的軍事壓力，既要維持一支人數(shù)眾多的軍隊，又要供養(yǎng)一支日益龐大的官僚隊伍， 從而導致南宋的財政壓力一直十分緊張， 進而導致對各地財賦征斂的加劇，又進一步導致社會矛盾的激化。針對高宗朝以來南宋地方官府及其官吏低價強買日用品的情況，周必大于紹興三十年十月上奏，請求嚴令禁止， 其奏疏中寫道：“臣姑以江東諸郡觀之，監(jiān)司、守、將則有公庫之例，屬官、僚吏則有直廳之行，凡百供需，比之市價，大率十虧四五，亦有不止此者。蓋由市易司剝下媚上，恣為低昂，居臺府者，承例取足而已，僚屬從風，復何憚乎？ 至于酬值之不時，漁取之無藝，系人賢否，尚未論也。夫營生之艱，莫若小民，終日市廛，僅糊其口。在官者常有以利之，猶懼不給，況可瘠之以自肥乎？違制傷廉，理宜痛革。 今若止命戶部檢坐條法，申嚴行下，則彼且以常事視之， 不過揭牓于門， 抑鋪戶供文書而已，未遽止也。臣愚欲望圣慈明飭監(jiān)司、郡守，自今公庫、私家，凡金繒、器用、食飲之所需，一切以市價為準，毋循舊弊置行直廳。必以身先，乃可率下。倘不如律，以贓坐之。 庶幾百物之價平，小民之惠徧。 取進止。 ”[3]2100

十月二十五日，三省同奉圣旨依奏。即周必大的該奏請得到了采納，一定程度上緩解了官府和屬吏低價強買民物所導致的日益激化的官民矛盾。

道八年二月三日，在所上《乞優(yōu)恤二浙》的劄子中，周必大寫道：“且如中興以來駐蹕二浙，逾四十年，蓋今日根本之地也。 平時當愛養(yǎng)其力，緩急乃深得其心， 而賦稅供億反重于他路。 蓋四方州縣，近則畏監(jiān)司之刺舉，遠則懼上臺之詰責，審于舉措，莫敢輕發(fā)。 惟近甸官吏則不然，或陳其利而掩其害，或徇其名而蔽其實，凡有獻明，率稱奉旨行之，吏民以其出于朝廷，莫敢違者。如近日越、婺諸郡以隱漏為名，增無實之稅是也。竊料陛下特未詳知，知則必有以處之矣。 臣雖書生，豈不思邦計未裕而徒為空談，然而日侍清光，竊嘆陛下有養(yǎng)民之徳，而有司無體國之風也。 敢冒昧言之，愿陛下深詔執(zhí)事愛惜民力，譬如子弟富實，它日父兄有不時之須，雖竭其囊槖以濟用度，夫復何怨，不必平居無事驟增科調(diào)，使懷戚戚也。 詩曰：‘惠此京師，以綏四國。 ’惟陛下念焉。 取進止。 ”[3]2123

在這份劄子中， 即周必大建議平時要愛惜民力，尤其要優(yōu)恤作為南宋根本之地的二浙百姓，以便鞏固這一根本之地。此外，他也注意減輕其他地區(qū)百姓的負擔。 他曾利用侍經(jīng)筵的機會， 建議孝宗：“蜀民久困，愿詔撫諭，事定宜寬其賦。 ”[4]11966在權(quán)禮部侍郎時，“江、湖旱，請捐南庫錢二十萬代民輸，上嘉之”[4]11967。 針對南宋“今日之要務，莫先于任官而患其甚冗，莫急于理財而患其未裕，莫重于訓兵而患其不精”的問題，周必大在淳熙二年八月的《論任官理財訓兵三事》中提出了“力裁入流之數(shù)，以清其源，毋艱既仕之路，以遏其流，庶幾數(shù)年之后，其弊稍革”[3]2131。 他希望宋孝宗學習仁宗朝的做法“上自內(nèi)廷，下逮百司，不急之用，悉加裁減，臣愿陛下舉此成憲，委官力行之，然后遍諭諸道帥守、監(jiān)司，體上德之恭儉，思邦用之未裕，茍可約已使民，悉意奉行，下逮將迎之侈費，饋送之違制，毋得復遵舊例，曲徇私情。 又擇廉清公正之人身為之帥，而擿其不如詔者顯黜之，斯救弊之要術(shù)也”[3]2131；依據(jù)“兵貴乎精，而不貴乎多”的歷史經(jīng)驗，建議選將練兵，以精兵取代冗兵。 為了實現(xiàn)精兵，周必大任樞密使時還創(chuàng)設了諸軍點試法，即隨時抽查和淘汰不合格將士， 以至于一些平庸的將官主動請求罷黜軍職，其成效明顯，因此受到了宋孝宗的稱贊：“此樞密使措置之效也。 ”[4]11970周必大的這些思想和措施均抓住了南宋國家治理的要害。 只是“三冗”痼疾，宋朝直至滅亡都沒能治愈。

（二）合理配置軍隊，加強重點防范

除了減輕征斂，緩和社會矛盾的建議外，針對當時“江、湖、閩、廣山長谷荒，無知之民，春夏歸農(nóng)，秋冬散剽，所在有之”[3]2113的情況，周必大也很注重對重點地區(qū)加強防范， 尤其重視對作為專政機器支柱的軍隊的建設和合理配置。 這在周必大的《論諸路帥臣將副》（乾道七年七月十四日）、《論軍政》（淳熙二年六月十三日）、《論軍士紀律》《論添注贛州軍馬》（淳熙二年十二月二十三日） 等劄子中有充分的體現(xiàn)。例如，鑒于“贛之為州，南限嶺表，東接閩境，西連湖湘，其北則自廬陵至于豫章皆在下流，自昔最為控扼之地，其人勁習武，特異他郡”，周必大建議增加駐贛州軍隊的人數(shù)，“庶幾逆折奸萌，使一路得以奠安。萬一湖南、閩、廣小有盜賊，亦可就近調(diào)發(fā)，不必遠勞大軍?！盵3]2139他甚至對剿滅活躍于江西虔州一帶之茶寇的具體作戰(zhàn)方式提出了如下的建議：“欲乞指揮皇甫倜將諸處官軍，只分布在江西、湖南控扼去處，使賊不敢睥睨州縣，一則免兵卒暴露，二則省運糧之害，或有偏禆知賊所向，愿帶所部人掩襲者聽。卻專令辛棄疾擇巡、尉下弓兵、土豪壯健者，隨賊所在，與之角逐，庶幾事力相稱，易于成功?！盵3]2135即官軍不要被茶寇牽著鼻子走，而是要注意講究戰(zhàn)術(shù)，同時還要注意區(qū)別賊魁與脅從之眾， 對反叛者實施分化瓦解之策：“臣聞賊魁數(shù)輩自知罪惡貫盈，不可幸免，往往劫制脅從之人，為必死之計，悉力以抗官軍。使彼雖欲自拔， 勢有不敢。 向來朝廷雖有殺并之賞，而未聞開其徒悔禍之路。欲望圣慈因數(shù)州之勞弊，特降指揮，令監(jiān)司、守臣先次條具恤民事件，其間帶說賊中脅從之人，本非得已，知能翻然悔悟，殺戮賊首，不惟可以贖罪，自當格外補官，重行賞賜。 庶幾轉(zhuǎn)相告報，離散黨與，指日平殄。 ”[3]2135-2136此即周必大主張對叛亂者采取分化瓦解、 剿撫并用之策略。

六、結(jié)語

周必大生于戰(zhàn)亂頻仍的兩宋交替之際， 對南宋王朝的孱弱有著清醒的認識。 作為宋孝宗朝的重臣，他一直致力于追求富國強兵的理想，并受到有恢復之志的宋孝宗的賞識， 從而為周必大在仕途上逐漸攀升提供了契機。 作為一個有責任感的士大夫， 周必大對南宋的國家治理確實也做出了自己的努力，其建言對策都有的放矢，切中時弊。在用人方面，周必大主張選用人才要不拘資序，博求文武之英；任用人才要預先儲備，并且要量才而用。他提出了對各類人才“分格”管理的舉措，平時做好人才儲備，以免臨事無合適的人才可用。在完善制度方面， 周必大針對科舉考試之地方州府發(fā)解試環(huán)節(jié)代筆現(xiàn)象嚴重、考官不精的問題，以及南宋檔案管理中的嚴重疏漏和失職現(xiàn)象， 都提出了切實可行的改進建議， 推動了南宋科舉防弊和檔案管理工作的完善。在吏治方面，周必大主張官員久任， 并針對薦舉制執(zhí)行中存在的問題提出了改進措施。在國防建設方面，周必大對四川馬政和兩淮民兵問題提出了獨到的見解。 針對南宋初期地方治理中存在的征斂過度問題， 周必大提出了減輕征斂， 緩和官民矛盾與加強防范相結(jié)合的社會治理對策；對影響全局的“三冗”問題，他也提出了針對性的正本清源的改革建議。 這些具體的建言對策，雖然有些零散，但將其綜合起來，則充分體現(xiàn)了周必大標本兼治的國家治理思想。 只可惜受制度慣性和既得利益者們的干擾， 周必大的上述治國思想并未全部產(chǎn)生實際的效果。