孫少芹 任家慶

摘要：[目的/意義]中國(guó)老齡化問(wèn)題迫在眉睫，居家養(yǎng)老服務(wù)是政府積極推行的養(yǎng)老服務(wù)模式，評(píng)估居家養(yǎng)老服務(wù)政策文本有助于居家養(yǎng)老服務(wù)模式的推廣。[方法/過(guò)程] 本研究從“結(jié)構(gòu)—功能”視角，統(tǒng)合定量和定性方法的優(yōu)勢(shì)，使用PMC指數(shù)模型，對(duì)中國(guó)居家養(yǎng)老政策文本進(jìn)行量化分析和評(píng)估，量化分析供給主體與使用政策工具的匹配關(guān)系，及其對(duì)政策文本效果的影響。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)：（1）現(xiàn)有政策在內(nèi)容、項(xiàng)目和措施方面覆蓋得較為全面，主要依靠政府力量推動(dòng)社會(huì)服務(wù)供給，但政策法律位階總體不高，服務(wù)對(duì)象、供給主體和資金來(lái)源參差不齊，缺少對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)和規(guī)范；（2）政策工具的使用和供給主體的參與對(duì)政策評(píng)估得分影響大，增加政策工具或增加企業(yè)這一供給主體，會(huì)對(duì)政策效果有較大影響。根據(jù)以上結(jié)果，本研究得出以下啟示：政策制定既要關(guān)注政策體系內(nèi)容完整性，又要重視政策工具的中介意義和市場(chǎng)主體的治理參與，這需要政府使用好環(huán)境型和需求型工具，激發(fā)系統(tǒng)活力，夯實(shí)韌性環(huán)境。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù)政策? ? 文本評(píng)估? ? 政策工具? ? 數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)? ? PMC模型

分類號(hào)：D632.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.02.04

1? 引言

中國(guó)人口老齡化速度自20世紀(jì)90年代以來(lái)逐年加快，老齡化問(wèn)題迫在眉睫?！吨袊?guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒（2023）》[1]顯示，中國(guó)人均壽命比1990年提高了近10歲，65歲及以上人口數(shù)量占比從1990年的6.9%上升至2023年的15.4%，人口結(jié)構(gòu)老齡化尤為突出。龐大的老年群體養(yǎng)老問(wèn)題將沖擊地方財(cái)政和傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使用個(gè)人賬戶收支平衡優(yōu)化模型預(yù)測(cè)，人口結(jié)構(gòu)老齡化和平均壽命延長(zhǎng)會(huì)加大養(yǎng)老金收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)，到2050年，中國(guó)養(yǎng)老金累計(jì)缺口將高達(dá)135萬(wàn)億人民幣[2]。

對(duì)此，中國(guó)在“十三五”期間提出了“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”的政策方針?！笆奈濉睂⒃凇笆濉被A(chǔ)上，建立人口老齡化戰(zhàn)略的基本制度框架，促進(jìn)老齡事業(yè)的有效協(xié)同和高質(zhì)量發(fā)展。在這些政策方針的指導(dǎo)下，中國(guó)形成了家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老4類養(yǎng)老模式。其中，居家養(yǎng)老是養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ)，它以家庭為載體，以政府、社區(qū)與機(jī)構(gòu)為依托，由專業(yè)服務(wù)人員上門護(hù)理老人，滿足養(yǎng)老需求，在農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)均可開(kāi)展。居家養(yǎng)老在形式上整合了家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，克服了傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的弊端，是當(dāng)今中國(guó)政府積極推進(jìn)的模式[3-4]，更是當(dāng)今社會(huì)背景下較為經(jīng)濟(jì)的養(yǎng)老模式。社會(huì)政策評(píng)估既是智庫(kù)理論勢(shì)能的喻義所在，更是智庫(kù)實(shí)踐當(dāng)仁不讓的內(nèi)在責(zé)任 [5]。作為社會(huì)公共服務(wù)，居家養(yǎng)老的推進(jìn)和改進(jìn)離不開(kāi)政府出臺(tái)的政策，基于政策文本評(píng)估居家養(yǎng)老服務(wù)政策具有現(xiàn)實(shí)意義。本文對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)政策樣本評(píng)估，為未來(lái)決策及政策制定提出了學(xué)理建議。

2? 文獻(xiàn)綜述

在中國(guó)，政府主導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)供給。政府直接提供服務(wù)會(huì)涉及財(cái)政和政府偏好等多方面的問(wèn)題，行政化的管理和直接補(bǔ)貼并不能完全滿足中國(guó)老齡人口需求[6]。隨著社會(huì)的變遷和政府職能向市場(chǎng)監(jiān)督者與保障者轉(zhuǎn)變，政府逐漸開(kāi)始通過(guò)直接出資或間接補(bǔ)貼，引入第三方組織承接養(yǎng)老服務(wù)供給，以此提升服務(wù)效率和質(zhì)量，減輕政府負(fù)擔(dān)[7]。在這其中，政府需要采用多種政策工具引導(dǎo)多元主體參與，多元供給主體包括家庭、社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和物業(yè)。按供給主體和政策工具的組合關(guān)系，政策工具可分為供給型、環(huán)境型和需求型3類[8]。供給型是指政府直接投入居家養(yǎng)老服務(wù)，作為供給主體參與其中。環(huán)境型是指政府不直接參與其中，而在外部為居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供支持，引導(dǎo)供給主體參與。需求型是指政府創(chuàng)造需求，吸引市場(chǎng)力量提供服務(wù)，如服務(wù)外包、政府采購(gòu)等[9]。

供給主體與政策工具之間有多重匹配關(guān)系。社會(huì)組織供給養(yǎng)老服務(wù)屬于需求型。首先要政府發(fā)起購(gòu)買，從而引起政府與組織之間相互合作。如果政府向組織定向購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，將會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買行為“內(nèi)部化”，缺乏獨(dú)立性；如果組織與政府一開(kāi)始就相對(duì)獨(dú)立，組織資金來(lái)源于社會(huì)，那么服務(wù)會(huì)相對(duì)專業(yè)[10]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，一般同時(shí)使用供給型、需求型和環(huán)境型工具。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，政府的供給既是一種資金來(lái)源，又是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的治理手段。政府能夠通過(guò)購(gòu)買服務(wù)和質(zhì)量監(jiān)督，干預(yù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量與定價(jià)。研究發(fā)現(xiàn)，政府部分質(zhì)量監(jiān)督有利于提升公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力[11]。物業(yè)企業(yè)提供養(yǎng)老服務(wù)兼具社會(huì)性和市場(chǎng)性，政府主要使用環(huán)境型和需求型工具促進(jìn)和保障供給。物業(yè)的服務(wù)資金既有自籌，又可以有政府補(bǔ)貼，政府在購(gòu)買物業(yè)服務(wù)時(shí)，要注意黨組織引領(lǐng)資源分配，從而更好地吸納物業(yè)成為社區(qū)治理主體之一[12]。

學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政策的實(shí)施與底層治理邏輯不協(xié)調(diào)，并從政策執(zhí)行的角度評(píng)析了服務(wù)的機(jī)制和效果，針對(duì)行動(dòng)主體提出了對(duì)策建議[13]。居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)政策議程，從政策角度看政府意愿和行為是傳統(tǒng)制度分析在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)復(fù)歸[14]。以量化手段將居家養(yǎng)老服務(wù)政策文本可視化，能更高效地識(shí)別政策熱點(diǎn)主題，梳理政策變遷規(guī)律，檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)政策文本存在的問(wèn)題并做出預(yù)測(cè)，為政府治理提供更多依據(jù)，是實(shí)證主義范式下政策評(píng)估的精確化[15]。本文借助“結(jié)構(gòu)—功能”視角，統(tǒng)合定量和定性分析方法，視政策評(píng)估為政府行動(dòng)系統(tǒng)中的微觀子系統(tǒng)。系統(tǒng)中功能的發(fā)揮取決于要素在系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)位置，要素關(guān)系也應(yīng)當(dāng)符合功能性要求。前者是理論取向，后者是實(shí)證測(cè)量所采取的技術(shù)路徑[16]?！敖Y(jié)構(gòu)—功能”架構(gòu)起政策體系（即功能）與體系外要素（即結(jié)構(gòu)）之間互相依存、制約的關(guān)系，體現(xiàn)出靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)運(yùn)行相結(jié)合。本研究按上述思路搜集現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務(wù)政策文本，對(duì)文本特征定量描述；在獲取目標(biāo)相似的政策數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，使用政策建模一致性指數(shù)模型（policy modeling consistency index，簡(jiǎn)稱PMC指數(shù)模型）評(píng)估政策文本的一致性，作為功能效度；在功能層次之上，計(jì)量政策工具、供給主體與PMC指數(shù)模型計(jì)算的基準(zhǔn)效果之間結(jié)構(gòu)關(guān)系，討論政策工具和供給主體與政策效果之間適配關(guān)系（圖1）。

3? 政策描述

在中國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)政策初級(jí)階段，各類居家養(yǎng)老服務(wù)政策的基本目標(biāo)是宏觀上推進(jìn)政策實(shí)施，總體上內(nèi)容存在共性，社會(huì)基礎(chǔ)相似，政策目標(biāo)呈現(xiàn)“大同小異”特征，需要對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行全面的梳理和篩選，在一致性評(píng)估基礎(chǔ)上，著重分析政策工具、主體、對(duì)象、內(nèi)容等方面的特點(diǎn)和聯(lián)系。本研究在國(guó)務(wù)院政策文件庫(kù)和“北大法寶”等政策數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)搜集居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策法律文本，文本選取遵循以下原則：（1）政策標(biāo)題中體現(xiàn)“居家養(yǎng)老服務(wù)”一詞；（2）政策提及居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)問(wèn)題，并給出政策意見(jiàn)。刪除失效文件、批復(fù)、回函、通報(bào)等非目標(biāo)文獻(xiàn)后，共剩余173條數(shù)據(jù)，其中，中央層面17份，地方層面156份（含138份地方規(guī)范性文件和18份地方條例），檢索到的最早文獻(xiàn)出現(xiàn)在2004年，最新文獻(xiàn)截至2022年5月，數(shù)據(jù)如表1所示。2013年前后，中央政策逐漸完善并向地方擴(kuò)散，出現(xiàn)發(fā)文小高峰；2019年之后，發(fā)文數(shù)量相對(duì)減少，多數(shù)中小城市和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還未出臺(tái)相關(guān)政策。

本研究使用Rost.CM6軟件，對(duì)173條數(shù)據(jù)主題進(jìn)行分詞標(biāo)注和詞頻統(tǒng)計(jì)，得到前30個(gè)高頻詞及對(duì)應(yīng)頻數(shù)，如表2所示；隨后使用基于詞頻共現(xiàn)結(jié)果，構(gòu)建語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)，更清晰地體現(xiàn)出內(nèi)容關(guān)聯(lián)，之后手動(dòng)刪除有關(guān)政策文本類型和地區(qū)名稱等詞匯，如圖2所示。圖2中，圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)這一概念大致分化成3個(gè)主要模塊。第1個(gè)模塊以“居家”為核心，包括了社區(qū)、物業(yè)、購(gòu)買、資金、補(bǔ)助、管理等詞。這說(shuō)明居家作為一種養(yǎng)老模式已得到政府關(guān)注，現(xiàn)有政策主要涉及資金的提供方式和多種政策工具的使用。這種模式通過(guò)政府購(gòu)買、財(cái)政補(bǔ)助等方式，吸納社區(qū)和物業(yè)參與供給。第2個(gè)模塊以“試點(diǎn)”為核心，包括了服務(wù)、“十三五”、機(jī)構(gòu)、推進(jìn)、項(xiàng)目等詞。這說(shuō)明在“十三五”時(shí)期，居家養(yǎng)老服務(wù)以項(xiàng)目的形式開(kāi)展了廣泛的試點(diǎn)工作，這一時(shí)期的試點(diǎn)工作并不是自發(fā)地推進(jìn)，而是在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的背景下，在有基礎(chǔ)的地區(qū)展開(kāi)的。第3個(gè)模塊以“養(yǎng)老”為核心，包括城鄉(xiāng)、體系、健康、照料、衛(wèi)生、行政、社會(huì)、事業(yè)、老齡、進(jìn)一步等詞。這說(shuō)明在養(yǎng)老事業(yè)的語(yǔ)境下，居家養(yǎng)老服務(wù)關(guān)注了城鄉(xiāng)一體化、養(yǎng)老體系建設(shè)、老齡、健康、照料、衛(wèi)生等關(guān)鍵問(wèn)題，這些問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究和解決，需要社會(huì)和行政的力量共同參與。

總體上，各個(gè)模塊的核心高頻詞之間關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)密度高，說(shuō)明各政策文本內(nèi)容之間結(jié)構(gòu)良好。但仍能看到一些詞之間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系相對(duì)稀疏，如衛(wèi)生、健康等詞與社區(qū)、購(gòu)買、基金、管理之間的關(guān)系還比較薄弱，說(shuō)明政策在制定時(shí)還需要將現(xiàn)存的養(yǎng)老問(wèn)題與政策工具多結(jié)合使用?！笆濉薄绊?xiàng)目”與關(guān)于“居家”和“養(yǎng)老”方面的高頻詞之間的網(wǎng)絡(luò)還不密切，說(shuō)明“十三五”時(shí)期的主要工作在于推行服務(wù)的試點(diǎn)和項(xiàng)目，奠定了組織和制度基礎(chǔ)，未來(lái)需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，推行更加具體的服務(wù)項(xiàng)目。

4? 模型構(gòu)建

4.1? 功能模型

PMC指數(shù)模型是一種兼具理論和數(shù)據(jù)雙重驅(qū)動(dòng)的多變量政策計(jì)量模型，主要從政策體系角度分析政策文本內(nèi)部一致性。評(píng)估過(guò)程分為3步：第1步，構(gòu)建體系，即基于政策文本特征和理論分析，設(shè)計(jì)兩級(jí)指標(biāo)體系；第2步，計(jì)算指數(shù)，即依據(jù)指標(biāo)對(duì)政策樣本賦分，帶入指標(biāo)模型計(jì)算，構(gòu)建矩陣；第3步，抽樣分析，即抽取典型樣本繪制曲面圖比較與理想狀態(tài)的差異。本研究按此邏輯對(duì)居家養(yǎng)老政策進(jìn)行計(jì)量和評(píng)估。

第1步，構(gòu)建體系?；谇拔恼呙枋觯狙芯吭O(shè)計(jì)如表3所示的指標(biāo)體系，包括10個(gè)一級(jí)指標(biāo)和68個(gè)二級(jí)指標(biāo)。按照表中二級(jí)指標(biāo)審閱政策文本，若文本表達(dá)了二級(jí)指標(biāo)的可測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，則記該項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)為1分，反之則為0分。在表3的體系中，二級(jí)指標(biāo)X11支撐類具體包括環(huán)境、人才、資金、平臺(tái)等關(guān)鍵詞；X12引導(dǎo)類包括靈活、扶持、民辦、合作等；X13規(guī)范類包括行業(yè)協(xié)會(huì)、評(píng)估、準(zhǔn)入、申報(bào)、等級(jí)等；X14保護(hù)類包括稅費(fèi)減免、專項(xiàng)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、建設(shè)保障等。X94自籌的機(jī)構(gòu)吸納了包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療結(jié)構(gòu)、物業(yè)、（村）居民自治組織在內(nèi)的民間資本力量。X96包括商業(yè)保險(xiǎn)、證券、基金、信貸、信托等金融投資產(chǎn)品。由于獲取的政策公開(kāi)，X10分值固定為1。

第2步，計(jì)算指數(shù)。PMC指標(biāo)計(jì)算式為式（1），設(shè)Xi為一級(jí)指標(biāo)分值，Xij為二級(jí)指標(biāo)分值，n為每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)數(shù)量，IPMC為政策的PMC指數(shù)值。Xi在數(shù)量上等于各二級(jí)指標(biāo)的均值，對(duì)Xi求和得到PMC指數(shù)值。由于本研究設(shè)計(jì)的二級(jí)指標(biāo)較多，評(píng)分結(jié)果將呈現(xiàn)總體右偏、區(qū)分度明顯、樣本分差密集等現(xiàn)象，所以將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為：[1，6）分為合格，[6，7）分為良好，[7， 10]分為優(yōu)秀。

第3步，抽樣分析。由于政策樣本過(guò)多，逐一比較繁冗薄功，一般抽取典型樣本研究。繪制曲面圖時(shí)，由于研究共10個(gè)一級(jí)指標(biāo)且X10分值固定，所以只需為X1到X9這9個(gè)變量構(gòu)建平衡矩陣，如式（2）所示。將矩陣與（1，1，1）完美平面比較，凹陷程度越低，說(shuō)明政策越理想。本文使用的計(jì)算和繪圖軟件是Origin 2021。

4.2? 結(jié)構(gòu)模型

政策工具與供給主體作為兩個(gè)主要的影響因子，均會(huì)對(duì)政策效果產(chǎn)生影響。政策工具的適用性和組合關(guān)系直接關(guān)乎政府治理能力[17]。政策工具作為指導(dǎo)政府提供資金的合法依據(jù)，是政策體系之外影響政策執(zhí)行效果的重要因素，體現(xiàn)了政策的執(zhí)行效果。加入對(duì)政策工具的結(jié)構(gòu)分析，可使評(píng)估更加完整深入。政策工具的結(jié)構(gòu)意義在于中介性，它溝通了政策主體與客體，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的橋梁。結(jié)合前文的文獻(xiàn)綜述和政策特征挖掘，本文歸納了3種工具：供給型、環(huán)境型和需求型。供給型有政府組織設(shè)施改造、科技化與智能化、人才建設(shè)等；環(huán)境型有規(guī)范示范、法律法規(guī)、社會(huì)保障、信息咨詢、監(jiān)督、優(yōu)惠、文化等；需求型有政府購(gòu)買、財(cái)政下?lián)?、試點(diǎn)工作、市場(chǎng)外包等。

無(wú)論是政策實(shí)施還是服務(wù)評(píng)估，參與主體的設(shè)置都是一個(gè)必須關(guān)注的因素。從新公共管理運(yùn)動(dòng)到新公共服務(wù)理念，各界人士始終在努力突破政府單一主體供給的模式，探索政府與社會(huì)、市場(chǎng)力量與合作提供服務(wù)的路徑。當(dāng)代中國(guó)公共服務(wù)的供給已呈現(xiàn)多元主體發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)有供給主體可歸納為家庭、機(jī)構(gòu)（含社區(qū)機(jī)構(gòu)）、組織、企業(yè)（如物業(yè)）和政府5類。在理論上，政策工具和供給主體具有一致性[18]，例如，當(dāng)政策工具采用市場(chǎng)外包時(shí)，供給主體只可能是市場(chǎng)中承包的企業(yè)；在供給型的工具模式中，一定包括政府這一供給主體?，F(xiàn)有成果認(rèn)為，政策工具類型的選擇與供給主體的復(fù)雜性是中國(guó)重大公共政策制定的兩大主要難題，二者的組合決定了政治發(fā)展的特點(diǎn)[19]，由此推測(cè)政策工具和供給主體之間的關(guān)系，可能共同影響政策效果。

為進(jìn)一步檢驗(yàn)政策工具、供給主體和政策效果關(guān)系，本文以PMC指數(shù)模型為基準(zhǔn)，加入政策工具和供給主體兩個(gè)維度，構(gòu)建三維評(píng)估模型，評(píng)估政策文本的結(jié)構(gòu)效果，其中自變量政策工具（z軸）和供給主體（x軸）均使用計(jì)數(shù)變量，以便計(jì)量與PMC指數(shù)值（y軸）對(duì)應(yīng)[20]。研究對(duì)象與PMC指數(shù)模型樣本一致，以便控制政策工具和政策主體之間差異，有利于在相對(duì)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上分析工具與主體和效果之間的匹配性，保證系統(tǒng)的穩(wěn)定性。本研究通過(guò)構(gòu)建三維系統(tǒng)，擬合系統(tǒng)中的散點(diǎn)，得到數(shù)量方程以評(píng)估政策工具與供給主體的組合結(jié)構(gòu)對(duì)政策評(píng)估結(jié)果的影響。為深入研究政策工具與供給主體的匹配關(guān)系，避免內(nèi)生干擾，本研究補(bǔ)定性方法，進(jìn)一步研究供給主體與政策工具相匹配的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

5? 結(jié)果分析

如前所述，中國(guó)居家養(yǎng)老政策在2013年后快速擴(kuò)散，所以本文分別從國(guó)務(wù)院及各部委、省政府和市政府多個(gè)層級(jí)，抽選了6條在2013后發(fā)布的、法律效力不同的政策作為測(cè)量樣本（表4）。抽選時(shí)考慮效力級(jí)別和時(shí)間，目的是使評(píng)分結(jié)果呈現(xiàn)階梯差異，更具有代表性。樣本指數(shù)結(jié)果匯總?cè)绫?所示。

5.1? 功能性結(jié)果：評(píng)估政策體系一致性

5.1.1? 指標(biāo)評(píng)估? ? 首先，從總體趨勢(shì)進(jìn)行分析。（1）PMC指數(shù)平均值為6.55，在取值[0，10]情況下標(biāo)準(zhǔn)差為0.91，這得益于多數(shù)文本能貫徹黨的十九大精神，在老年人權(quán)益保障法、地方各級(jí)政府相關(guān)條例的指導(dǎo)下做出規(guī)劃，覆蓋了對(duì)象、內(nèi)容、服務(wù)項(xiàng)目、政策措施方面，地方政府理應(yīng)中央治理意圖保持一致。（2）橫向比較各個(gè)政策文本可知，P5表現(xiàn)最好，指數(shù)得分為7.75，緊隨其后的是P26，二者均屬于優(yōu)秀政策，這樣的結(jié)果與政策的法律效力相對(duì)應(yīng)。P66和P14表現(xiàn)良好，P40和P64表現(xiàn)合格。（3）最大組間差為2.20分（P5與P64），主要區(qū)別在X2法律位階和X5政策目標(biāo)。此外，P64在政策的內(nèi)容、范圍、措施和資金方面也有表現(xiàn)不足的地方。（4）樣本分差呈現(xiàn)出差序格局，說(shuō)明抽樣有一定效度。

其次，從一級(jí)指標(biāo)得分進(jìn)行分析。（1）X1總體得分情況最好，均分0.92，說(shuō)明政策能兼?zhèn)涠喾N功能和性質(zhì)。P64和P40缺少引導(dǎo)性質(zhì)，需更加關(guān)注社會(huì)力量的參與。（2）X2平均分最低，這是因?yàn)槟壳翱色@得的政策樣本總體法律位階不高，大多數(shù)政策是地方的規(guī)范性文件。X5和X2平均分均低于低于0.50，說(shuō)明政策目標(biāo)基本在3個(gè)以內(nèi)。多數(shù)政策有意構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，X55養(yǎng)老服務(wù)體系占比為83%。X51體制改革和X53市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)得少，行動(dòng)上缺乏養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化。（3）X6、X7、X8得分均在0.7左右，政策中規(guī)定的服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量和類型相似，地方政府出臺(tái)配套政策設(shè)施。X3、X4得分均在0.6左右，說(shuō)明政策的目標(biāo)群體和政策的執(zhí)行者在邏輯上對(duì)應(yīng)較好。

最后，從一級(jí)指標(biāo)差異進(jìn)行分析。（1）X1、X6、X9標(biāo)準(zhǔn)差較小，說(shuō)明各樣本在政策性質(zhì)、政策內(nèi)容、資金來(lái)源方面具有較好的一致性。X6的標(biāo)準(zhǔn)差小且均分高，說(shuō)明政策內(nèi)容總體表現(xiàn)良好，體現(xiàn)了政策樣本均落實(shí)國(guó)家規(guī)劃，多數(shù)地區(qū)開(kāi)展了完善配套設(shè)施、劃分主體職責(zé)、推進(jìn)政府購(gòu)買和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等工作。X3—X8的結(jié)果說(shuō)明在具體執(zhí)行和設(shè)計(jì)方面還需要進(jìn)一步完善和標(biāo)準(zhǔn)化。這也啟示以后在政策評(píng)估內(nèi)容時(shí)，有必要增加其他參考指標(biāo)。X9的標(biāo)準(zhǔn)差小但得分低，多來(lái)自財(cái)政補(bǔ)助和金融投資。（2）X3、X4、X5、X7、X8標(biāo)準(zhǔn)差均大于0.15。X3最為突出，由此推斷政策的目標(biāo)群體較為分散，是影響IPMC最終結(jié)果的重要指標(biāo)。X4與X3均表現(xiàn)為高平均分和高標(biāo)準(zhǔn)差，說(shuō)明政策樣本總體上兼?zhèn)渥懔康目腕w和對(duì)象，但是完整度差異大。X4和X8在方差上和均值上相似，說(shuō)明政策制定角度下，參與供給的主體和政策工具的使用具有一致性。

5.1.2? 樣本評(píng)估? ? 為逐一評(píng)估各樣本政策在具體指標(biāo)方面的差異，本文繪制樣本矩陣Si曲面圖，如圖3所示。為美觀顯示，曲面圖均做適當(dāng)旋轉(zhuǎn)，曲面平滑參數(shù)為0.05。P5作為國(guó)家層面的指導(dǎo)性政策，在所有樣本中表現(xiàn)最好，表現(xiàn)出優(yōu)異的全局規(guī)劃和示范價(jià)值。但作為宏觀政策，在發(fā)文對(duì)象和資金來(lái)源方面籠統(tǒng)地提及了政府、機(jī)構(gòu)和社區(qū)等主體，給地方政府留出了更多擴(kuò)展空間，資金渠道只包括財(cái)政補(bǔ)助、福彩公益、金融投資和個(gè)人4類，可能限制了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)行。

P14對(duì)物業(yè)等服務(wù)業(yè)主體做出宏觀指導(dǎo)。該政策對(duì)物業(yè)提出了諸多服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃，特別是在智慧養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面都給出了詳細(xì)的規(guī)劃，并探索了多渠道資金來(lái)源，突出了物業(yè)在提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)和市場(chǎng)化供給方面的優(yōu)勢(shì)。但在服務(wù)對(duì)象和供給主體方面相對(duì)欠缺，說(shuō)明物業(yè)在提供服務(wù)時(shí)，服務(wù)受眾群體相對(duì)狹窄，推廣范圍還不夠大。

P26在所有樣本中脫穎而出，體現(xiàn)了地方法規(guī)的政策視野和社會(huì)關(guān)懷。該政策全面細(xì)致，有引導(dǎo)社會(huì)力量參與的意識(shí)，政策服務(wù)對(duì)象和提供服務(wù)的主體覆蓋范圍廣，在所有政策樣本中表現(xiàn)最好，可見(jiàn)政策重視基本養(yǎng)老服務(wù)兜底性保障。但政策目標(biāo)集中在基本保障和構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系方面，目標(biāo)將會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展拓展。此外，政策設(shè)計(jì)的4條資金渠道對(duì)于高分政策而言相對(duì)較少，未來(lái)在政策執(zhí)行過(guò)程中可能面臨資金阻礙。

P40是國(guó)家級(jí)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”試點(diǎn)城市早期試行政策，未來(lái)需結(jié)合本地特點(diǎn)迭代升級(jí)。該政策注重南京市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，系統(tǒng)規(guī)劃了“區(qū)—街—社”三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和各部門職責(zé)，有利于避免效率低下和相互推諉等傳統(tǒng)問(wèn)題[21]，并且在政策內(nèi)容和服務(wù)項(xiàng)目方面表現(xiàn)優(yōu)秀。由于對(duì)服務(wù)體系的偏重導(dǎo)致政策過(guò)于關(guān)

注建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而在目標(biāo)群體、政策內(nèi)容和政策措施方面表現(xiàn)欠佳，尚未對(duì)需求型政策工具給出細(xì)致說(shuō)明。

P64是熱門養(yǎng)老城市三亞市的政策意見(jiàn)。該政策順應(yīng)了居家養(yǎng)老服務(wù)激增的城市需求，但是政策法律位階低，代表了新出臺(tái)的居家養(yǎng)老服務(wù)政策。該政策重點(diǎn)在于建設(shè)養(yǎng)老環(huán)境，規(guī)定了享受居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申報(bào)登記和評(píng)估管理做出了詳細(xì)的規(guī)劃，服務(wù)的項(xiàng)目和措施較為完備，回應(yīng)了三亞市老齡人口流動(dòng)量大的特點(diǎn)，但其他方面的表述簡(jiǎn)略，尤其在政策目標(biāo)方面。建設(shè)資金只有補(bǔ)助和社會(huì)保險(xiǎn)兩類，有待再續(xù)增添。

P66短小精悍，突出了政府在提供公共服務(wù)時(shí)的主導(dǎo)作用。該政策從完善養(yǎng)老設(shè)施、培育專業(yè)組織、落實(shí)扶持政策、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)改革4個(gè)方面對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)提出要求，在內(nèi)容方面相對(duì)具體。但法律位階稍低，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目表述簡(jiǎn)短瑣碎，注意到了土地供應(yīng)、財(cái)政補(bǔ)貼、行業(yè)監(jiān)督和機(jī)構(gòu)規(guī)范方面，可以在下一階段繼續(xù)補(bǔ)充。在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面，同P26一樣有必要在未來(lái)更加重視政社合作的理念和養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)。

總體上看，現(xiàn)有政策總體表現(xiàn)良好，政策的功能和性質(zhì)能夠滿足構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的要求。但政策之間仍呈現(xiàn)梯度差異，目標(biāo)上大同小異，行動(dòng)上缺少對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化的關(guān)注和管理。具體來(lái)看，政策間資金來(lái)源和目標(biāo)群體邊界差異大，這可能與政策目標(biāo)的分散有關(guān)，在缺少具體執(zhí)行要求的情況下，會(huì)影響服務(wù)供給效果。同時(shí)，多數(shù)政策重視養(yǎng)老服務(wù)供給，而缺少與之對(duì)應(yīng)的供給主體協(xié)作與資金來(lái)源，導(dǎo)致一些政策文本表現(xiàn)出吸納社會(huì)和市場(chǎng)力量弱的問(wèn)題，沒(méi)有在政策文本中表現(xiàn)出解決財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)這一傾向。以上結(jié)果反映出政府雖然設(shè)計(jì)了多種政策目標(biāo)和服務(wù)項(xiàng)目，使用了一定數(shù)量的政策工具，但是政策工具使用效率還不能滿足社會(huì)需求，這可能是受限于政府一元供給主體主導(dǎo)習(xí)慣。養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育需要政府更多地引導(dǎo)和參與，以協(xié)調(diào)政策工具與供給主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

5.2? 結(jié)構(gòu)性結(jié)果：分析政策工具與供給主體配適

5.2.1? 政策工具的使用情況? ? 政策工具和供給主體計(jì)數(shù)結(jié)果整理為表6。政策工具的應(yīng)用情況有以下特點(diǎn)。第一，環(huán)境型政策工具應(yīng)用最為廣泛，體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)地位。政府強(qiáng)制規(guī)定了社會(huì)組織和社會(huì)力量在提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)的方式和標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容上重點(diǎn)構(gòu)建養(yǎng)老社會(huì)環(huán)境，落實(shí)服務(wù)監(jiān)督、資金保障和優(yōu)惠、制度環(huán)境和規(guī)范等任務(wù)。即便一些政府嘗試向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，但仍舊是政府主導(dǎo)。需求型的政策力度偏小，與環(huán)境型和供給型聯(lián)系十分緊密，呈現(xiàn)出政府漸進(jìn)性改革的趨勢(shì)。第二，供給型方式的政策占到2/3，與環(huán)境型搭配使用。供給型方式是政府提供居家養(yǎng)老服務(wù)最直接的方式，突出了政府作為公共服務(wù)提供主體的重要地位，履行了政府的職責(zé)。環(huán)境型方式廣泛使用，是因?yàn)?0世紀(jì)行政管理中“管辦不分”的事業(yè)單位制度在當(dāng)下仍舊有慣性影響，市場(chǎng)化的社會(huì)工作嵌入行政主導(dǎo)的社會(huì)保障體系中。第三，政策樣本結(jié)果呈現(xiàn)“差序格局”。P26的政策工具使用較為完善，而P40、P64的政策工具使用還有待提高。樣本P14與P40之間具有可比性，兩條政策的政策工具使用相似，但是P14的政策工具多，包括了企業(yè)（物業(yè)），并且PMC指數(shù)值明顯優(yōu)于P40，這是因?yàn)镻40缺少對(duì)企業(yè)力量的關(guān)注，偏重社區(qū)機(jī)構(gòu)。由此發(fā)現(xiàn)，在政策工具相似的情況下，增加企業(yè)這個(gè)主體，對(duì)政策文本效果有較大影響。比較樣本P40和P64發(fā)現(xiàn)，在政策工具和供給主體數(shù)量相近的情況下，PMC指數(shù)值相近。

5.2.2? 政策工具、供給主體與政策效果的匹配結(jié)構(gòu)

擬合表6中政策工具數(shù)、供給主體數(shù)和PMC值，得到PMC指數(shù)值關(guān)于政策工具和供給主體的方程式（3）。其中P=0.002<0.01，調(diào)整后的R2=0.97，方程在數(shù)量上說(shuō)明了供給主體和政策工具的組合關(guān)系對(duì)PMC指數(shù)值的解釋力；在方法上互證了指標(biāo)構(gòu)建的合理性，以及三維模型的內(nèi)在一致性，側(cè)面證明PMC指數(shù)模型指標(biāo)體系效度；在結(jié)果上構(gòu)建政策工具與PMC指數(shù)值之間的相關(guān)關(guān)系，推測(cè)政策工具和供給主體對(duì)政策模型評(píng)分值均有正向影響，供給工具權(quán)重比供給主體略高。

IPMC=0.54mode+0.47subject+3.63? ? ? ? ? ? ?（3）

比較表6發(fā)現(xiàn)，一種政策工具匹配多種供給主體。供給型對(duì)應(yīng)的主體一般是政府，環(huán)境型對(duì)應(yīng)的主體一般是機(jī)構(gòu)，需求型的主體一般有組織和企業(yè)。供給型與政府相匹配的原因比較直接，因?yàn)橹挥挟?dāng)政府做直接的供給主體時(shí)，才被定義為供給型方式。從其他兩種匹配關(guān)系分析才更能說(shuō)明政策工具與供給主體的對(duì)應(yīng)關(guān)系。環(huán)境型與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相匹配，說(shuō)明現(xiàn)有政策如果關(guān)注到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，政策的作用對(duì)象很可能是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在政府社會(huì)治理中，政府的規(guī)范、優(yōu)惠和監(jiān)督措施，多通過(guò)帶動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，營(yíng)造適老環(huán)境。需求型主要體現(xiàn)在政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)方面，多與社會(huì)組織和企業(yè)（含物業(yè)）匹配，如購(gòu)買物業(yè)、醫(yī)養(yǎng)和康養(yǎng)等。家庭是居家養(yǎng)老服務(wù)供給的基本單元，一些政策重視與家庭配合，制定了優(yōu)惠和補(bǔ)助條款，也屬于需求型。

為控制政策工具、工具主體與PMC指數(shù)值的內(nèi)生關(guān)系，本研究列出相關(guān)性分析結(jié)果（表7），

發(fā)現(xiàn)工具、主體與PMC指數(shù)值三者相關(guān)，但方式、主體并未明顯地與PMC指數(shù)值內(nèi)部相關(guān)。供給主體與政策工具與PMC指數(shù)值間存在某種路徑關(guān)系，這種路徑關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上有關(guān)聯(lián)，但是在統(tǒng)計(jì)意義上不明顯。數(shù)據(jù)問(wèn)題雖未顯著影響最終結(jié)果，但仍值得注意。未來(lái)可以通過(guò)機(jī)器語(yǔ)言學(xué)習(xí)等途徑，在更大規(guī)模的政策樣本間提取數(shù)據(jù)信息，從而實(shí)現(xiàn)大樣本的實(shí)證研究[22]。

6? 評(píng)估結(jié)論與政策建議

本文立足實(shí)用主義，基于“結(jié)構(gòu)—功能”視角開(kāi)發(fā)政策文本混合分析方法優(yōu)勢(shì)，在173條政策樣本中抽取6條典型樣本，使用PMC指數(shù)模型逐一編碼評(píng)估政策效果；再在PMC指數(shù)值基礎(chǔ)上，加入政策工具維度，計(jì)量政策工具對(duì)政策效果的影響關(guān)系，定性比較得到了政策工具與供給主體匹配結(jié)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)：

（1）從政策體系的功能性角度看，現(xiàn)有政策關(guān)注到了資金的多樣渠道和多種政策工具的使用，并且以項(xiàng)目的形式在各地展開(kāi)試點(diǎn)。內(nèi)容上做到了“?；尽钡闹贫饶繕?biāo)，關(guān)注了城鄉(xiāng)一體化、養(yǎng)老體系建設(shè)等需要社會(huì)與行政力量共同參與的問(wèn)題，服務(wù)項(xiàng)目和措施較為全面。但目前政策法律位階不高，多數(shù)是地方規(guī)范性文件，效果呈現(xiàn)出明顯的區(qū)分度，特別是在服務(wù)對(duì)象、供給主體和資金來(lái)源方面覆蓋得不全面，一些層級(jí)較高的政府條例強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)性，缺少對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)和規(guī)范。

（2）從政策要素的結(jié)構(gòu)化特征看，增加政策工具和供給主體對(duì)政策文本效果均有正向影響，政策工具對(duì)政策效果的影響更大。政策工具包括供給型、環(huán)境型、需求型3種，供給主體包括政府、家庭、機(jī)構(gòu)、組織、企業(yè)5種。政策工具以環(huán)境型和供給型為主，需求型工具起到輔助作用。環(huán)境型是最常使用的政策工具，政府主要通過(guò)規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建外部養(yǎng)老環(huán)境。政府已有意識(shí)地使用需求型工具吸引社會(huì)組織和企業(yè)參與供給，企業(yè)這一供給主體對(duì)政策文本效果的影響較大。

居家養(yǎng)老服務(wù)是由政府牽頭的社會(huì)保障工程，具有剛性發(fā)展的特點(diǎn)，與其將人口老齡化、少子化等問(wèn)題視為社會(huì)病態(tài)，不如尋求機(jī)遇，變危機(jī)為機(jī)遇。未來(lái)政策的調(diào)整和接續(xù)要在順應(yīng)社會(huì)新需求基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有政策推陳出新。

首先，居家養(yǎng)老服務(wù)政策一方面要關(guān)注政策內(nèi)容系統(tǒng)性，另一方面要補(bǔ)全結(jié)構(gòu)闕如，貢獻(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)作合力。現(xiàn)有政策總體表現(xiàn)良好，各級(jí)政策基本保障中低收入家庭老年人基本福利，但呈現(xiàn)出區(qū)域和等級(jí)分化，集中暴露出服務(wù)在普惠性、穩(wěn)定性和豐富性方面的短板，在政策位階、資金保障、應(yīng)用范圍等政策工具方面有待創(chuàng)新。未來(lái)地方政府在協(xié)同治理、發(fā)展普惠養(yǎng)老、擴(kuò)大供給主體和資金來(lái)源等方面需要相互借鑒，有的放矢，例如，在“法治中國(guó)”背景下，試點(diǎn)的推廣離不開(kāi)地方政府立法，地方需要推進(jìn)政策法制化，進(jìn)一步規(guī)范投資、保險(xiǎn)、公益資金來(lái)源渠道與資金管理。

其次，吸引多元主體參與治理是養(yǎng)老服務(wù)供給的未來(lái)模式。治理理念之內(nèi)核是多中心參與，吸納市場(chǎng)與社會(huì)力量，提升公共服務(wù)效果，保障和改善民生福祉，是政府治理養(yǎng)老問(wèn)題的倫理價(jià)值。一些政策已顯露出治理化趨勢(shì)，如何調(diào)動(dòng)各類供給主體在養(yǎng)老服務(wù)方面的積極性，激發(fā)政策工具和市場(chǎng)主體的治理活力，是政府在提升政策效力時(shí)繞不開(kāi)的難題。研究表明，增加政策工具和供給主體，對(duì)政策效果有積極影響。政策結(jié)構(gòu)調(diào)試帶動(dòng)功能變化，政策工具和供給主體的結(jié)構(gòu)性匹配關(guān)乎政策效能。政策工具的使用和供給主體的選用，是限制政策效力的內(nèi)在原因。提升效力應(yīng)當(dāng)重視政策工具在供給主體和供給客體之間的中介意義。培育居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)環(huán)境，有賴于政策引導(dǎo)市場(chǎng)主體協(xié)同，保障居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)、高質(zhì)量地供給，以此夯實(shí)多層次、多支柱的韌性養(yǎng)老治理體系。

最后，在全面推進(jìn)治理現(xiàn)代化的國(guó)家進(jìn)程中，政府是推進(jìn)社會(huì)治理前進(jìn)的中流砥柱，無(wú)論在理論上多么強(qiáng)調(diào)多中心供給，政府職責(zé)都不可忽視。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)，是政府職能轉(zhuǎn)型和社會(huì)服務(wù)化的政策靶向。政策工具的使用是優(yōu)化政府治理的決策藝術(shù)，當(dāng)今政府仍扮演主導(dǎo)者的角色，多秉持環(huán)境型和供給型政策工具，兼顧政府、社會(huì)與市場(chǎng)，穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。當(dāng)然，新出臺(tái)的政策仍需保留環(huán)境規(guī)制責(zé)任，做好監(jiān)督和保障，以結(jié)果為導(dǎo)向，以增效為目標(biāo)，營(yíng)造良好的治理環(huán)境，這樣才能既發(fā)揮市場(chǎng)靈活性，又避免市場(chǎng)弊端，穩(wěn)固地推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。在政府向社會(huì)尋求力量的同時(shí)，“步子不能過(guò)快”，應(yīng)重視單位和家庭在當(dāng)前保障養(yǎng)老服務(wù)供給時(shí)的基礎(chǔ)地位。特別是在當(dāng)今財(cái)政資金困境下，政策執(zhí)行的資金保障途徑少，在資金開(kāi)源的同時(shí)也要保障現(xiàn)有基本資金，切勿顧此失彼。

參考文獻(xiàn)：

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作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

孫少芹：選定研究課題，審閱與修改論文；

任家慶：開(kāi)展研究工作，撰寫與修改論文。

A Text Evaluation of Chinas Home Care Service Policy Texts Based on a Structural Functionalism Perspective

Sun Shaoqin1，2? Ren Jiaqing 1

1School of Government， Liaoning Normal University， Dalian 116029

2Institute of Local Governance， Liaoning Normal University， Dalian 116029

Abstract： [Purpose/Significance] The home care service is one of the most encouraged old-age services in China， and evaluating the relevant public policies can promote the development of this service. [Method/Process] Based on the perspective of structural functionalism， this paper uses a mixed model combining advantages of qualitative and quantitative approaches to evaluate six policy texts， and quantitatively analyzed how the relationships between supply subjects and policy tools impact on PMC score. [Result/Conclusion] Two results are revealed （1） the policies effectively cover the service elements， issues， and methods under the leadership of government departments. However， the legal hierarchies of policies are relatively low in general， and the target population， supply subjects and funding sources vary widely. （2） The emphasis on government dominance results in a lack of direction and incentives for market subjects， which necessitates further exploration of policy tools and supply subjects. Statistics show that the addition of either policy tools or enterprise （as supply subjects） will have a great impact on the policys effectiveness. The above indicates that governments should not only pay attention to the integrity of the policy system， but also emphasize the intermediary significance of policy tools and the participation of market entities in governance.

Keywords： home care service policy? ? content analysis? ?policy tools? ? data driven? ? policy modeling consistency index

收稿日期：2023-01-30? ? 修回日期：2023-04-07