楊代福 沈玲麗

摘要：[目的/意義]循證決策是西方國(guó)家政策制定科學(xué)化和改革型政府的核心。作為一種較為前沿的公共政策理論，其要義是在政策制定中充分使用學(xué)術(shù)研究以提高公共政策的質(zhì)量。[方法/過(guò)程]本文通過(guò)文獻(xiàn)回顧和梳理，展示西方國(guó)家政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的研究脈絡(luò)，并探究其對(duì)我國(guó)循證決策的啟示。[結(jié)果/結(jié)論]西方國(guó)家首先運(yùn)用多種測(cè)量工具和方法獲知學(xué)術(shù)研究的使用程度，從中發(fā)現(xiàn)研究使用情況存在“研究—政策鴻溝”；其次提出3類(lèi)理論模型、4個(gè)維度的影響因素來(lái)解釋“研究—政策鴻溝”形成的原因；最后基于程度測(cè)量和影響因素研究的結(jié)果，設(shè)計(jì)促進(jìn)政策制定中使用學(xué)術(shù)研究的對(duì)策?；谖鞣窖芯砍晒?，本文提出從開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)我國(guó)政策制定中學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量量表，構(gòu)建影響我國(guó)政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的解釋性框架，制定研究與決策協(xié)同的行動(dòng)框架和具體對(duì)策這三方面來(lái)開(kāi)展我國(guó)循證決策的研究和實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：政策制定? ? 學(xué)術(shù)研究? ? 知識(shí)使用程度? ? 循證決策

分類(lèi)號(hào)：D523? ?G301

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.02.02

1? 引言

學(xué)術(shù)研究作為一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹⒏哔|(zhì)量的證據(jù)，能夠?yàn)檎咧贫ㄕ咛峁┙档蜎Q策風(fēng)險(xiǎn)或消除錯(cuò)誤決策的知識(shí)基礎(chǔ)[1]。當(dāng)前，在政策制定中使用學(xué)術(shù)研究已經(jīng)成為政策制定者必備的決策思維和決策能力。這一方面關(guān)系到政府決策科學(xué)化水平的提高，另一方面關(guān)系到以解決公共問(wèn)題為目標(biāo)的公共政策質(zhì)量的優(yōu)化。在不確定性風(fēng)險(xiǎn)突襲的時(shí)代中，基于學(xué)術(shù)研究證據(jù)的政策制定仍然是治國(guó)理政、治道變革的大勢(shì)所趨，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

然而，衡量和分析政策制定中是否充分使用了學(xué)術(shù)研究卻是眾多學(xué)者和政府工作人員面臨的現(xiàn)實(shí)難題。換言之，如何獲知和解讀政策制定對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用程度呢？實(shí)際上，早在20世紀(jì)90年代末，“在政策制定中使用科學(xué)的、高質(zhì)量的證據(jù)”就成為西方國(guó)家提高公共政策質(zhì)量的重要驅(qū)動(dòng)因素[2]。這種嚴(yán)格遵循在證據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行政策制定的過(guò)程被明確界定為“循證決策”（Evidence-Based Policy Making）。最近十幾年來(lái)，英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等許多西方國(guó)家圍繞政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的問(wèn)題開(kāi)展大量學(xué)術(shù)研究，在國(guó)際學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)體系中越發(fā)彰顯其重要影響力。其中，一些研究結(jié)果表明，學(xué)術(shù)研究與政策之間存在不容忽視的“鴻溝”，更進(jìn)一步地說(shuō)，循證決策的理論愿景與現(xiàn)實(shí)顯然不相符合。為什么政策制定沒(méi)有充分使用學(xué)術(shù)研究？為什么學(xué)術(shù)研究對(duì)政策制定的影響如此有限？為了全面認(rèn)識(shí)這一議題，本文在中國(guó)知網(wǎng)和Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索文獻(xiàn)，以獲取相關(guān)的研究情況，檢索策略及結(jié)果見(jiàn)表1。在本文中，“政策制定中的學(xué)術(shù)研究使用”簡(jiǎn)稱(chēng)為“研究使用”。

通過(guò)人工解讀和梳理檢索結(jié)果，本文剔除與“學(xué)術(shù)研究使用”無(wú)關(guān)的“噪聲文章”，最終在114篇檢索結(jié)果中篩選出中文論文19篇、英文論文41篇，并從中歸納出中西方國(guó)家關(guān)于“學(xué)術(shù)研究使用”的研究情況。西方學(xué)者在學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量、學(xué)術(shù)研究使用程度的影響因素分析、促進(jìn)政策制定過(guò)程充分使用學(xué)術(shù)研究的對(duì)策研究方面做出了相當(dāng)多的努力，也取得了豐富的成果。而國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)政策制定中的學(xué)術(shù)研究使用問(wèn)題，主要是引入和介紹學(xué)術(shù)研究影響政策制定的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[3]、西方模式[4]和評(píng)價(jià)框架[5]，分析和總結(jié)我國(guó)學(xué)術(shù)研究參與政策制定的主要渠道和模式[6]，以及初步探索學(xué)術(shù)成果有限影響政策制定的因素[7]。對(duì)比中西方研究可知，西方國(guó)家在學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量和影響因素分析上取得了顯著的實(shí)證研究成果，在促進(jìn)學(xué)術(shù)研究使用的對(duì)策方面也有系統(tǒng)的理論成果。而我國(guó)幾乎沒(méi)有學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量研究，也十分缺乏學(xué)術(shù)研究使用程度影響因素的量化分析，這一定程度上可能導(dǎo)致在提出促進(jìn)學(xué)術(shù)研究使用的對(duì)策上缺少針對(duì)性和有效性。

本文認(rèn)為，借鑒西方國(guó)家的研究成果對(duì)我國(guó)開(kāi)展相關(guān)的研究和實(shí)踐具有重要意義，體現(xiàn)在：一是從“學(xué)術(shù)研究使用”的問(wèn)題視角切入，拓展了我國(guó)科學(xué)決策議題的研究視角，也在一定程度上補(bǔ)充了我國(guó)循證決策的研究?jī)?nèi)容；二是西方國(guó)家科學(xué)的測(cè)量方法、量化的實(shí)證分析有助于審視我國(guó)政策制定對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用情況，尤其是更加精準(zhǔn)識(shí)別了政策制定的科學(xué)化水平，深化了對(duì)我國(guó)政策決策的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，同時(shí)有利于進(jìn)一步開(kāi)展我國(guó)循證決策的實(shí)證研究；三是有助于引發(fā)決策者和研究者共同的思考，在實(shí)踐中將我國(guó)研究與決策的協(xié)同模式引向深入，亦推動(dòng)公共政策的高質(zhì)量發(fā)展。因此，本文將全面梳理西方國(guó)家政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的程度測(cè)量、影響因素、促進(jìn)對(duì)策方面的研究成果，并探究其對(duì)我國(guó)循證決策的啟示。

2? 政策制定中學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量工具和方法

目前，關(guān)于學(xué)術(shù)研究的“使用”這一概念的規(guī)范化和操作化仍在發(fā)展中[1]。總的來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家的決策者在決策過(guò)程中以什么樣的方式使用研究形成了4種不同但不互相排斥的“使用”方式，即觀念性使用、工具性使用、象征性使用和政治性使用。其中，觀念性使用是指研究提供新想法、新觀點(diǎn)，以引發(fā)決策者對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行思考；工具性使用是指研究結(jié)果直接影響決策者做出決策行為；象征性使用是指決策者利用研究證明或支持與政策問(wèn)題相關(guān)的決策預(yù)案和行動(dòng)方針；政治性使用則被視為具有戰(zhàn)略性的，用于滿(mǎn)足組織和立法要求的使用[8]。無(wú)論決策是基于何種方式使用研究，大多數(shù)西方學(xué)者都側(cè)重于關(guān)注如何對(duì)研究的使用情況進(jìn)行描述和度量的問(wèn)題[9]。對(duì)此，西方學(xué)者首先將研究的使用情況概念操作化為“研究使用程度”（extent of research used），通常用“研究使用率”“知識(shí)利用率”等相似概念來(lái)表示。迄今為止，可以歸納為以下幾種測(cè)量工具和方法。

（1）針對(duì)決策者和研究者兩類(lèi)行動(dòng)主體設(shè)計(jì)多種指標(biāo)、量表、指數(shù)、評(píng)分系統(tǒng)來(lái)測(cè)量研究的使用程度。在決策者層面，霍爾使用水平量表（the Hall level of use scale）[10]、約翰遜評(píng)估使用量表（the Johnson evaluation utilization scale）[11]、拉森信息利用量表（the Larsen information utilization scale）[12 ]、佩爾茨和霍斯利研究使用指數(shù)（the Pelz and Horsley research utilization index）[1]、瓦倫蒂娜（Valentina）研究使用指標(biāo)[13]、SAGE評(píng)分系統(tǒng)[14]等可供選擇。在研究者層面，測(cè)量?jī)?nèi)容是研究被使用的程度或者研究的影響水平，常用的測(cè)量工具包括修正的霍爾關(guān)注階段量表、修正的拉森信息利用量表和范德瓦爾和博拉斯總體政策影響量表（the van de Vall and Boals over policy impact scale）[15]。

由于嚴(yán)峻的測(cè)量挑戰(zhàn)，一些學(xué)者將測(cè)量視角從研究使用方式拓展到了研究使用的全過(guò)程，在一定程度上有效提高了測(cè)量的可操作性。例如，杰克·諾特（Jack Knott）和亞倫·威爾達(dá)夫斯基（Aaron Wildavsky）[16]將研究的使用分為接收、認(rèn)知、討論、參考、努力和影響6個(gè)階段（表2），其測(cè)量結(jié)果在行動(dòng)主體如何接收、認(rèn)知和處理新信息方面提供了強(qiáng)有力的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。而且這6個(gè)階段的影響是累積的，最終得出的結(jié)果是研究使用的總體程度（或總體水平）。鑒于該量表的內(nèi)部一致性系數(shù)（Cronbachs alpha）較高，既可用于構(gòu)建利用率指數(shù)，也可以將量表直接或修正后用于調(diào)查決策者和研究者這兩個(gè)行動(dòng)主體的問(wèn)卷設(shè)計(jì)，因此Knott and Wildavsky量表在研究使用程度測(cè)量的實(shí)證研究中經(jīng)常被采用。目前，通過(guò)調(diào)查行動(dòng)主體進(jìn)行學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量是主流的測(cè)量工具和方法。

（2）基于參與觀察和訪談來(lái)衡量研究使用狀況。一般而言，通過(guò)對(duì)話(huà)、講故事、敘事、深入的案例研究等方法可以對(duì)決策中使用研究的狀況進(jìn)行描述[17]。例如，通過(guò)詢(xún)問(wèn)政界人士在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中的參與活動(dòng)，對(duì)研究使用的理解和經(jīng)驗(yàn)，或者觀察其使用研究的情況，進(jìn)而可以判斷并間接獲得政策制定過(guò)程中研究使用程度的狀況。

（3）對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行研究使用程度的測(cè)量。在一些情況下不易接觸到?jīng)Q策者和研究者，一些學(xué)者便提出了通過(guò)文獻(xiàn)進(jìn)行測(cè)量的方法。例如，蘇珊·科森斯（Susan Cozzens）等[18]通過(guò)計(jì)算政策文件中的研究文獻(xiàn)的數(shù)量來(lái)衡量研究的使用率。波林·扎多（Pauline Zardo）等[19]開(kāi)發(fā)了一種根據(jù)研究類(lèi)型和研究使用方式對(duì)政策文件進(jìn)行編碼的內(nèi)容分析方法，以此來(lái)進(jìn)行研究使用情況的衡量?？伺↘nudsen）[20]設(shè)計(jì)了一種新的測(cè)量知識(shí)利用程度的方法——DoKU量表，該量表適用于所有知識(shí)來(lái)源和政策領(lǐng)域，因其更直接地測(cè)量知識(shí)利用率，從而避免了政治家高估或低估其自報(bào)知識(shí)利用程度的風(fēng)險(xiǎn)。已有DoKU量表可以為決策者和研究者提供更多有意義的研究使用的信息。這種方法是對(duì)主流測(cè)量方法的有益補(bǔ)充。

通過(guò)以上多種測(cè)量工具和方法得出的一些測(cè)量結(jié)果，例如，政府機(jī)構(gòu)對(duì)研究知識(shí)的吸收率普遍較低[21]，而納入政策過(guò)程中的最好的研究成果也僅對(duì)政策制定產(chǎn)生5%～15%的影響[22]，表明研究的使用程度在不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域、不同政府層級(jí)間存在一定的差異，研究使用情況中普遍存在“研究—政策鴻溝”（research-policy gap）的問(wèn)題。

3? 影響政策制定中學(xué)術(shù)研究使用程度的解釋研究

為什么政策制定對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用程度普遍較低？是什么因素促進(jìn)或阻礙了政策制定對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用？對(duì)此，西方學(xué)者們提出了多種解釋研究使用情況的理論模型，同時(shí)也實(shí)證分析了“研究—政策鴻溝”形成的影響因素。

3.1? 影響政策制定中學(xué)術(shù)研究使用程度的理論模型

根據(jù)西方研究，可以從研究使用過(guò)程中的“靜態(tài)結(jié)構(gòu)”和“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”兩個(gè)層面梳理研究使用的解釋性模型。

3.1.1? 建立在“靜態(tài)結(jié)構(gòu)”上的兩類(lèi)理論模型? ? 第1類(lèi)是基于“社群”概念上的理論模型：從“兩社群理論”“三社群理論”到“社群不和諧理論”。內(nèi)森·卡普蘭（Nathan Caplan）率先提出了“兩社群理論”，該理論認(rèn)為社會(huì)科學(xué)家和政策制定者兩個(gè)群體有著不同的目標(biāo)、信息需求、價(jià)值觀、獎(jiǎng)勵(lì)制度和語(yǔ)言，如果這兩個(gè)社群之間缺乏溝通，那么就會(huì)出現(xiàn)研究利用的不足[23]。杰克·P.肖科夫（Jack P. Shonkoff）[24]研究發(fā)現(xiàn)，“兩個(gè)社群”不足以概括“研究—政策”領(lǐng)域中的行動(dòng)主體。他在卡普蘭理論的基礎(chǔ)上，著重從組織文化的角度將“研究用戶(hù)”進(jìn)一步細(xì)分為政策制定者和政策執(zhí)行者，由此形成“三社群理論”。雖然這兩個(gè)社群理論對(duì)于“研究—政策鴻溝”具有較好的解釋力，然而，凱倫·博根施奈德（Karen Bogenschneider）和托馬斯·J.科貝特（Thomas? Corbett）[22]認(rèn)為這兩個(gè)理論沒(méi)有全面概括“研究—政策”領(lǐng)域中的行動(dòng)主體，都只強(qiáng)調(diào)“組織文化”的影響而忽視了“專(zhuān)業(yè)文化”的影響，于是提出了“社群不和諧理論”加以改進(jìn)。該理論認(rèn)為在研究使用中包含著5類(lèi)不同的群體：基礎(chǔ)研究人員群體、應(yīng)用研究人員群體、中介機(jī)構(gòu)、政策制定者群體和政策執(zhí)行者群體。而這些群體在焦點(diǎn)利益、感興趣的群體、認(rèn)知框架、互動(dòng)偏好、傳遞信息的方式及背景偏好這6個(gè)文化維度上都存在差異，由此就會(huì)出現(xiàn)研究和政策制定在某種程度上的脫節(jié)。

第2類(lèi)是圍繞“研究特質(zhì)”和“環(huán)境要素”構(gòu)建的理論模型：從“工程理論”（Engineering Explanations）到“組織社會(huì)理論”（Organizational and Social Explanations）?！肮こ汤碚摗闭J(rèn)為，研究的利用是由研究成果帶來(lái)的進(jìn)步而導(dǎo)致的，某些社會(huì)科學(xué)研究產(chǎn)品的特性（如研究的內(nèi)容屬性和研究的類(lèi)型）制約了決策者使用研究的范圍[1]。然而，研究使用不能僅關(guān)注研究的特性，其科學(xué)解釋還需要包括社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)力量影響個(gè)人和群體進(jìn)程的方式。由此，“組織社會(huì)理論”應(yīng)運(yùn)而生[1]。該理論認(rèn)為，組織的結(jié)構(gòu)、組織文化、組織能力、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政治和政策背景等環(huán)境因素都會(huì)影響研究的使用。

3.1.2? 建立在“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”上的理論模型? ? 在研究的早期，一些學(xué)者提出了“生產(chǎn)者推動(dòng)模型”。其基本邏輯是研究者應(yīng)該進(jìn)行高質(zhì)量的研究，使其清晰易懂，然后促進(jìn)決策者將其應(yīng)用到工作中。出現(xiàn)“研究—政策鴻溝”的原因在于研究者的傳播技能存在問(wèn)題。這一理論僅強(qiáng)調(diào)如何從研究走向決策，看起來(lái)像一條“單行道”[25]。然而，把研究與決策聯(lián)系起來(lái)更應(yīng)該是一條“雙向道”，應(yīng)同時(shí)關(guān)注研究的供給方和需求方，于是，一些學(xué)者提出了“雙向互動(dòng)模型”。該模型主張，研究的有效使用應(yīng)是研究者和決策者充分互動(dòng)，甚至協(xié)同生產(chǎn)的結(jié)果[25]，出現(xiàn)“研究—政策鴻溝”是因?yàn)檠芯空吆蜎Q策者溝通不足及缺少交流的渠道。

3.2? 政策制定中使用學(xué)術(shù)研究的影響因素

從上述的理論模型來(lái)看，政策制定對(duì)研究的使用過(guò)程不僅包括了兩大主要的行動(dòng)主體——決策者和研究者，還包括了兩大主體間的傳播行動(dòng)和互動(dòng)關(guān)系。而西方關(guān)于知識(shí)運(yùn)用影響因素的研究也涉及了這兩大主體及其主體間的行動(dòng)和關(guān)系，并提出了科學(xué)驅(qū)動(dòng)模式、需求拉動(dòng)模式、傳播模式和互動(dòng)模式[1]。艾德里安·切尼（Adrian Cherney）等學(xué)者[26]又在大量相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步歸納了影響“研究使用”的變量分類(lèi)，即研究供給、需求拉動(dòng)、傳播、互動(dòng)這4個(gè)維度的變量。這4個(gè)維度的理論基礎(chǔ)有其合理性和必要性。

3.2.1? 研究供給的因素? ? 研究供給的因素包括研究者的特點(diǎn)、研究本身的特點(diǎn)和研究者所處的環(huán)境特點(diǎn)。①研究者的研究動(dòng)機(jī)、偏好，以及研究者掌握科學(xué)研究方法的情況、遵循研究倫理的狀況等都會(huì)影響研究的質(zhì)量，進(jìn)而影響研究的使用。②學(xué)術(shù)研究的類(lèi)型、內(nèi)容屬性、來(lái)源、研究成果的格式等這些研究本身的特點(diǎn)會(huì)影響研究被使用。③研究者所處的環(huán)境會(huì)對(duì)研究者的研究行為形成制約或激勵(lì)，并因此影響研究的使用。

3.2.2? 研究需求的因素? ? 研究需求的因素往往與決策者自身的特點(diǎn)和其所處的環(huán)境有關(guān)。①?zèng)Q策者對(duì)研究的相關(guān)性、研究質(zhì)量、研究建議的可行性的判斷力，決策者在一個(gè)職位上的任職時(shí)間，甚至是決策者的性別、年齡和黨派，都有可能影響研究的使用[27]。②決策者所處的環(huán)境：如果決策者在政策制定過(guò)程中缺乏使用研究的激勵(lì)措施和將研究納入政策的體制渠道，則決策者使用研究的程度就會(huì)比較低；另外，相互競(jìng)爭(zhēng)的壓力（如既得利益者和游說(shuō)團(tuán)體的施壓）也會(huì)影響循證決策的進(jìn)程[28]。

3.2.3? 研究的傳播因素? ? 研究的傳播因素涉及研究者、專(zhuān)門(mén)中介組織和媒體之間進(jìn)行的、有目的的研究傳遞活動(dòng)。①研究者需要掌握傳遞研究的策略，包括把握傳播的時(shí)間、機(jī)會(huì)，靈活運(yùn)用傳播工具，掌握一定的傳播渠道等。②是否存在專(zhuān)門(mén)的證據(jù)平臺(tái)及其證據(jù)收集、綜合能力，以及向決策者傳遞證據(jù)的技巧對(duì)于研究的使用也非常重要。③媒體特定的宣傳、典型報(bào)道和熱點(diǎn)引導(dǎo)會(huì)促進(jìn)決策者的注意力變遷，也會(huì)引發(fā)研究者和決策者對(duì)相關(guān)研究的關(guān)注。

3.2.4? 決策者與研究者的互動(dòng)因素? ? 決策者與研究者的互動(dòng)因素具體包括接觸、協(xié)作和關(guān)系因素。①是否具有正式的或非正式的接觸途徑或鏈接機(jī)制。無(wú)論是構(gòu)建委員會(huì)或公共論壇這類(lèi)正式機(jī)制，還是非正式的、計(jì)劃外的接觸，在研究使用方面都具有相應(yīng)的作用。②增強(qiáng)研究伙伴的協(xié)作、提升決策者對(duì)于證據(jù)生產(chǎn)的參與度，有利于增加研究的使用。③研究者與決策者的關(guān)系對(duì)研究的使用也具有重要意義。研究者與決策者的互動(dòng)越頻繁，聯(lián)系越緊密，研究的使用越有可能發(fā)生。

4? 促進(jìn)政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的干預(yù)策略研究

基于測(cè)量和解釋“學(xué)術(shù)研究使用”得出的研究發(fā)現(xiàn)，西方學(xué)者們提出了縮小或閉合“研究—政策鴻溝”的行動(dòng)框架和多種具體對(duì)策，從實(shí)踐層面上彰顯了循證決策研究的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。2010年，維基·沃德（Vicky Ward）等[29]已經(jīng)提出28個(gè)干預(yù)知識(shí)利用的行動(dòng)框架，這些框架非常多樣，但基本涵蓋了從知識(shí)生產(chǎn)到知識(shí)傳播，再到知識(shí)采納的全階段，這為“研究—政策鴻溝”的干預(yù)研究提供了深厚的理論基礎(chǔ)。根據(jù)前述解釋研究中歸納的4個(gè)變量維度，本文將促進(jìn)政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的對(duì)策總結(jié)為以下4個(gè)方面。

（1）強(qiáng)化研究的供給和推動(dòng)。一是研究者需要運(yùn)用生產(chǎn)高強(qiáng)度證據(jù)的方法開(kāi)展研究，例如隨機(jī)對(duì)照試驗(yàn)、自然實(shí)驗(yàn)、成本收益分析、大數(shù)據(jù)分析等[30]。二是研究者需要注重研究證據(jù)的綜合。系統(tǒng)評(píng)價(jià)、薈萃分析、對(duì)干預(yù)措施的“背景、機(jī)制和結(jié)果”均進(jìn)行研究的“現(xiàn)實(shí)主義綜合”方法正被諸多研究者所提倡和使用[31]。三是研究者需要掌握為政策制定者制作、調(diào)整和定制研究產(chǎn)品的策略，努力使報(bào)告更具吸引力和可讀性，使結(jié)論和建議更具體和可操作性[32]。

（2）改善在“需求拉動(dòng)”方面的決策者能力和循證環(huán)境。一是需要加強(qiáng)對(duì)決策者的培訓(xùn)，以提升其搜尋、判斷、評(píng)估研究的使用意識(shí)和使用能力。二是通過(guò)電子圖書(shū)館、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、研究的“一站式服務(wù)”和“知識(shí)池”的建設(shè)來(lái)建立起證據(jù)獲取制度，以提高決策者獲取研究證據(jù)的可及性。三是優(yōu)化使用研究的激勵(lì)制度。例如，將政府績(jī)效證據(jù)作為政府持續(xù)改進(jìn)的依據(jù)，這些都有利于形成強(qiáng)有力的研究使用的激勵(lì)機(jī)制。

（3）充分調(diào)動(dòng)研究者、證據(jù)交流平臺(tái)和媒體的積極性，提升研究的傳播度。首先，研究者需要在利益相關(guān)者分析、政策網(wǎng)絡(luò)分析和傳播渠道的綜合考慮的基礎(chǔ)上，靈活采取相應(yīng)的傳播方法。其次，加強(qiáng)如科克倫合作組織、坎貝爾協(xié)作組織、循證政策聯(lián)盟、華盛頓公共政策研究所，以及“快速反應(yīng)單元”（rapid response units）之類(lèi)的證據(jù)交流平臺(tái)的建設(shè)。最后，激勵(lì)媒體對(duì)一些有重大影響的研究進(jìn)行報(bào)道，或者鼓勵(lì)媒體開(kāi)辟一些鏈接研究界和政策界的專(zhuān)欄（如政策之窗），以此擴(kuò)大研究的傳播。

（4）加強(qiáng)研究者和決策者之間的溝通互動(dòng)和合作，加速促進(jìn)研究的使用。以下這些途徑經(jīng)研究表明是有效的。第一，將研究者更多地視作合作伙伴而不是單向的研究生產(chǎn)方；利用借調(diào)或短期調(diào)任來(lái)鼓勵(lì)政府部門(mén)和大學(xué)之間的人員交流。第二，建立更多的論壇以供討論和相互學(xué)習(xí)，為決策者和研究者提供聯(lián)合培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。因長(zhǎng)期進(jìn)行更密切和更綜合的工作能夠促進(jìn)跨界的理解，一些學(xué)者還建議，在整個(gè)從研究轉(zhuǎn)化為政策的過(guò)程中，研究者和決策者都應(yīng)“持續(xù)互動(dòng)”[33]。

5? 研究評(píng)析與啟示

5.1? 研究評(píng)析

通過(guò)20余年的研究，西方循證決策研究已經(jīng)積累了大量的研究成果，在測(cè)量、解釋和干預(yù)“研究—政策鴻溝”方面都進(jìn)行了富有成效的探索。從目前來(lái)看，這些研究仍然存在一些局限性。例如，盡管目前西方學(xué)者開(kāi)發(fā)了多種多樣的測(cè)量工具，但是幾乎沒(méi)有公認(rèn)有效的研究使用衡量標(biāo)準(zhǔn)，如缺乏明確的理論基礎(chǔ)、對(duì)研究使用概念的狹義定義、缺乏有效的評(píng)分系統(tǒng)等。西方學(xué)者雖然提出了多種解釋模型和影響因素，但是很難說(shuō)已經(jīng)把握了循證決策的規(guī)律；其雖然提出了若干干預(yù)策略，但是這些干預(yù)策略的效果還有待評(píng)估，并且也未必適合未來(lái)不斷變化的治理環(huán)境；雖然對(duì)常規(guī)狀態(tài)下的循證決策有了許多認(rèn)識(shí)，但是對(duì)于危機(jī)狀態(tài)下的循證決策的研究還相當(dāng)少。另外，跨國(guó)、跨政策領(lǐng)域、跨政府層級(jí)的比較研究也比較缺乏，這制約了對(duì)循證政策制定的普遍性和特殊性的認(rèn)識(shí)，也難以判斷理論的解釋力。本文認(rèn)為，未來(lái)的研究趨勢(shì)應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是開(kāi)發(fā)經(jīng)實(shí)證檢驗(yàn)的有效的測(cè)量研究使用的工具，以更準(zhǔn)確地測(cè)量“研究—政策鴻溝”；二是進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)影響研究使用的因素的實(shí)證研究，并不斷進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)論，以獲得更具規(guī)律性的認(rèn)識(shí)；三是加強(qiáng)對(duì)已提出的促進(jìn)策略的評(píng)估和系統(tǒng)評(píng)論，并根據(jù)新的研究結(jié)果提出創(chuàng)新性的促進(jìn)策略，以更有效地縮小“研究—政策鴻溝”；四是加強(qiáng)危機(jī)狀態(tài)下的循證政策制定理論和方法的研究，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求；五是加強(qiáng)跨國(guó)、跨政策領(lǐng)域、跨政府層級(jí)的比較研究，以獲得對(duì)循證決策的普遍性和特殊性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而推進(jìn)理論的整合和修正。

5.2? 對(duì)我國(guó)循證決策研究和實(shí)踐的啟示

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，一直在不斷地追求決策的民主化和科學(xué)化。1986年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里在首屆全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上發(fā)表題為《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》的講話(huà)，明確指出各級(jí)黨委和政府正確地做出決策除了依靠領(lǐng)導(dǎo)的智慧和經(jīng)驗(yàn)之外，還要注意發(fā)揮專(zhuān)家群體、知識(shí)綜合體和決策研究班子的重要作用。然而，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，基于我國(guó)學(xué)術(shù)研究使用還不充分、部分政府工作人員對(duì)智庫(kù)開(kāi)展知識(shí)服務(wù)的認(rèn)知有限[34]、有些決策者缺乏循證意識(shí)與能力等現(xiàn)實(shí)，我國(guó)“研究—政策鴻溝”的存在是一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，理應(yīng)對(duì)我國(guó)的“研究—政策鴻溝”加以關(guān)注和重視。為推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化的發(fā)展，需要充分借鑒西方學(xué)者的研究邏輯、理論視角和方法，批判吸收其理論模型。基于中國(guó)情景、治理生態(tài)和話(huà)語(yǔ)表達(dá)，我們認(rèn)為可以從政策制定中學(xué)術(shù)研究使用的測(cè)量、解釋和對(duì)策研究這3個(gè)方面進(jìn)一步開(kāi)展針對(duì)我國(guó)循證決策的本土化研究和實(shí)踐工作。

5.2.1? 開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)我國(guó)政策制定中學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量量表? ? 學(xué)界至今尚未系統(tǒng)揭示政策制定中對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用情況，可以借鑒西方國(guó)家測(cè)量工具的設(shè)計(jì)思路、測(cè)量框架和要素，開(kāi)展對(duì)我國(guó)政策制定中學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量研究。結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，為了更精準(zhǔn)、更有效地測(cè)量學(xué)術(shù)研究的使用程度，在開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量量表時(shí)需要考慮3個(gè)問(wèn)題。一是既要清晰界定政策制定中所使用的研究證據(jù)，又要明確界定調(diào)查對(duì)象，即政策制定過(guò)程中的“決策者”與“研究者”的群體構(gòu)成，以便開(kāi)展相關(guān)的調(diào)查研究。在中西方二者的具體構(gòu)成是不同的，這將導(dǎo)致調(diào)研對(duì)象和測(cè)量工具的差異。在中國(guó)，“決策者”應(yīng)指從黨中央到地方的各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，“研究者”宜包括大學(xué)、社科院、黨校、行政學(xué)院、政府發(fā)展研究中心、政策研究室、地方參事室、黨政部門(mén)的專(zhuān)門(mén)研究機(jī)構(gòu)以及民間研究機(jī)構(gòu)的研究人員。只有明確中國(guó)“決策者”與“研究者”的內(nèi)涵與外延及其與西方的差異，才能對(duì)測(cè)量工具和方法進(jìn)行合理的選擇。二是開(kāi)發(fā)適用于我國(guó)的有效的研究使用的測(cè)量工具。這需要批判地看待西方學(xué)者開(kāi)發(fā)的測(cè)量工具。如前所述，盡管目前西方學(xué)者開(kāi)發(fā)了多種多樣的測(cè)量工具，但是幾乎沒(méi)有統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的研究使用衡量標(biāo)準(zhǔn)，研究使用的測(cè)量工具在西方國(guó)家也還有待完善。因此，可以借鑒西方測(cè)量工具的框架、要素，結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行量表編制，并進(jìn)行預(yù)測(cè)試、評(píng)估和修正，在此基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)適合我國(guó)的、有效的研究使用的測(cè)量工具。三是構(gòu)建研究使用程度與決策科學(xué)水平或科學(xué)化之間的關(guān)系，這有利于進(jìn)一步拓展、深化政策決策科學(xué)化的審查維度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)不同政策領(lǐng)域中學(xué)術(shù)研究使用程度與決策科學(xué)化之間的關(guān)系研究，更有助于進(jìn)一步甄別公共政策的質(zhì)量。

鑒于我國(guó)決策者對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用普遍經(jīng)歷了研究成果從輸入到?jīng)Q策系統(tǒng)，并被采納和加以運(yùn)用的過(guò)程，本文嘗試總結(jié)我國(guó)政策制定對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用過(guò)程（表3），這在一定程度上可以為開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)基于過(guò)程的學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量量表提供測(cè)量維度和題項(xiàng)方面的參考。

5.2.2? 構(gòu)建影響我國(guó)政策制定中“學(xué)術(shù)研究使用”的解釋性框架? ? 合理吸收西方學(xué)者提出的理論模型及影響因素，開(kāi)展對(duì)我國(guó)學(xué)術(shù)研究使用的解釋性研究。其一，將政策制定過(guò)程抽象為關(guān)鍵變量，并理清關(guān)鍵變量間的關(guān)系，建立具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的分析框架是進(jìn)行解釋性研究的前提。西方學(xué)者提出的解釋“研究—政策鴻溝”的理論模型（如“社群不協(xié)調(diào)理論”“雙向互動(dòng)理論”等）提供了重要的理論來(lái)源，而創(chuàng)新擴(kuò)散理論、制度理論、組織變革管理理論、知識(shí)管理理論、個(gè)人學(xué)習(xí)理論和組織學(xué)習(xí)理論等理論視角也為構(gòu)建我國(guó)學(xué)術(shù)研究使用的分析框架提供了有益思路。但是研究的使用是在特定的治理生態(tài)中開(kāi)展的，這些模型和視角必須充分結(jié)合中國(guó)的國(guó)情和話(huà)語(yǔ)表達(dá)才能構(gòu)建出合理的本土化的分析框架。因此，必須充分考量我國(guó)的研究資助制度、學(xué)術(shù)激勵(lì)制度、政治號(hào)召、政府決策的開(kāi)放度、單一制的政府結(jié)構(gòu)、我國(guó)的決策文化與慣例、各決策參與主體的影響、智庫(kù)發(fā)展的程度、媒體的成熟度，以及中國(guó)已有的、具有特色的將研究與決策聯(lián)系起來(lái)的制定安排的影響，如此才能描繪出研究如何被生產(chǎn)、獲取、解釋和使用的中國(guó)圖景。其二，基于上述框架，進(jìn)一步開(kāi)展影響我國(guó)學(xué)術(shù)研究使用因素的實(shí)證研究。根據(jù)上述框架，選擇相關(guān)的影響因素，特別是對(duì)一些體現(xiàn)我國(guó)特殊性的因素進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，可以揭示促進(jìn)和阻礙我國(guó)學(xué)術(shù)研究使用的因素，通過(guò)實(shí)證研究的不斷累積，逐漸掌握我國(guó)政策制定者使用學(xué)術(shù)研究的規(guī)律，以進(jìn)一步構(gòu)建本土化的循證決策理論。鑒于以上情況，本文嘗試初步建立一個(gè)影響我國(guó)研究證據(jù)使用的解釋框架，即“證據(jù)—主體—傳播—互動(dòng)”分析框架（圖1）。

5.2.3? 制定研究與決策協(xié)同的行動(dòng)框架和具體對(duì)策

對(duì)西方學(xué)者提出的干預(yù)策略進(jìn)行評(píng)估和系統(tǒng)評(píng)論，并進(jìn)行可移植性分析，將適當(dāng)?shù)牟呗砸胫袊?guó)，同時(shí)依據(jù)測(cè)量研究，解釋研究中推導(dǎo)出的因果邏輯和研究結(jié)果，提出促進(jìn)研究與決策協(xié)同的行動(dòng)框架和具體對(duì)策。我國(guó)在決策科學(xué)化的不斷探索中形成了將研究納入決策的一些機(jī)制，如政治局集體學(xué)習(xí)制度、決策咨詢(xún)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)批示制度、專(zhuān)家參與決策制度、政策試點(diǎn)制度、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、第三方評(píng)估制度和預(yù)算績(jī)效管理制度等。毫無(wú)疑問(wèn)，這些都是將研究與決策聯(lián)系起來(lái)的努力，也為我國(guó)的決策科學(xué)化作出了重要貢獻(xiàn)。本文認(rèn)為，促進(jìn)我國(guó)政策制定中研究的使用，在宏觀上為循證決策實(shí)踐創(chuàng)建良好的外部環(huán)境，應(yīng)當(dāng)成為設(shè)計(jì)行動(dòng)框架的首要舉措。只有創(chuàng)建與我國(guó)國(guó)情和治理生態(tài)相適應(yīng)的“循證環(huán)境”，才能為我國(guó)政策分析市場(chǎng)、證據(jù)交流平臺(tái)、智庫(kù)和傳播媒體等結(jié)構(gòu)主體的發(fā)展提供穩(wěn)定的制度和資源保障。而從微觀層面來(lái)看，提高對(duì)決策者科學(xué)決策能力的考核要求，則能夠有效驅(qū)動(dòng)決策者循證意識(shí)的提高和循證能力的改善，不失為縮小“研究—政策鴻溝”行之有效的對(duì)策。

6? 結(jié)語(yǔ)

政策制定對(duì)學(xué)術(shù)研究的使用不充分是循證決策普遍存在的問(wèn)題，應(yīng)給予關(guān)切。西方國(guó)家經(jīng)過(guò)20余年的研究歷程，在學(xué)術(shù)研究使用程度的測(cè)量設(shè)計(jì)和測(cè)量工具開(kāi)發(fā)、學(xué)術(shù)研究使用程度影響因素的解釋模型和框架建構(gòu)、增進(jìn)政策制定過(guò)程吸納學(xué)術(shù)研究的策略和措施研究等方面具有明顯的參考價(jià)值，對(duì)我國(guó)循證決策的研究和實(shí)踐具有重要的啟發(fā)意義。我國(guó)在“十四五”時(shí)期，已全面開(kāi)啟建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家新征程，國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展需要更科學(xué)、更精準(zhǔn)、更高質(zhì)量的公共政策指引。這不僅要批判性借鑒西方國(guó)家循證決策、科學(xué)決策的優(yōu)秀成果，更要立足我國(guó)本土情境，以此助推我國(guó)營(yíng)造出具有中國(guó)特色的循證決策環(huán)境，建立起更加完善的政策決策科學(xué)化的制度和體系。

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作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

楊代福：論文選題與思路設(shè)計(jì)，論文修改；

沈玲麗：資料搜集與梳理，論文撰寫(xiě)與修改。

（下轉(zhuǎn)第28頁(yè)）

（上接第21頁(yè)）

The Use of Academic Research in Policy Making： Degree Measurement， Influencing Factors， Countermeasures and Enlightenments

Yang Daifu? Shen Lingli

School of Public Policy and Administration， Chongqing University， Chongqing 400044

Abstract： [Purpose/Significance] Evidence-based policy making is the core of scientific policymaking and reform-oriented government in Western countries. As a relatively cutting-edge public policy theory， its essence is the full use of academic research in policy-making to improve the quality of public policy. [Method/Process] This paper presents the research context of academic research in policy making in Western countries through literature review and sorting， and explores its implications for evidence-based policy making in China. [Result/Conclusion] Western countries first used various measurement tools and methods to understand the degree of academic research usage， and found that there is a “research-policy gap” in research usage. Secondly， three types of theoretical models and four dimensions of influencing factors are proposed to explain the reasons for the formation of the “research-policy gap”. Finally， based on the results of degree measurement and influencing factor research， western countries designed strategies to promote the use of academic research in policy making. Based on Western research findings， this paper proposes to develop and design? measurement scales for the degree of use of academic research in policy-making in China， to construct an explanatory framework for the use of academic research in policy formulation in China， and to develop an action framework and specific strategies for collaborative research and decision-making， and from these three aspects to carry out research and practice of evidence-based policy making in China.

Keywords： policy making? ? academic research? ? degree of knowledge used? ? ?evidence-based policy making

收稿日期：2023-04-06? ? ? 修回日期：2023-05-12