敖雙紅 朱珂

〔摘要〕 《民法典》第34條第4款增設(shè)了緊急情況下國家監(jiān)護制度。其作為私法公法化的典型制度，在防止被監(jiān)護人陷入監(jiān)護困境等方面發(fā)揮著重要作用。然而，對于緊急情況下的國家監(jiān)護制度，《民法典》只是規(guī)定了原則性條款，行政法領(lǐng)域尚未建立相應(yīng)的運行機制，導(dǎo)致該制度在實施過程中存在國家監(jiān)護介入機制難以啟動、介入標準難以確定和介入缺位難以追究等問題。為此，應(yīng)從探索國家監(jiān)護的啟動機制、明確國家監(jiān)護的介入標準和完善國家監(jiān)護的責(zé)任制度等方面入手，促進緊急情況下國家監(jiān)護制度的準確適用和規(guī)范發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 《民法典》；緊急情況；國家監(jiān)護制度；私法公法化；行政法

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）02-0102-04

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第34條第4款規(guī)定，“因發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況，監(jiān)護人暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)，被監(jiān)護人的生活處于無人照料狀態(tài)的，被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門應(yīng)當(dāng)為被監(jiān)護人安排必要的臨時生活照料措施”。該條款填補了家庭監(jiān)護在緊急情況下的救助缺位，但總體規(guī)定較為宏觀，未形成完整的制度體系，只能說是留下了與行政法領(lǐng)域的立法接口〔1〕。鑒于此，如何在行政法視角下促進國家監(jiān)護與家庭監(jiān)護的有效銜接，保證監(jiān)護義務(wù)的順利實現(xiàn)，是進一步完善緊急情況下國家監(jiān)護制度需要思考的問題。

一、緊急情況下國家監(jiān)護介入的正當(dāng)性

傳統(tǒng)公私法二元論中，監(jiān)護往往是監(jiān)護人的私法職責(zé)，而非國家責(zé)任，因此國家對私法領(lǐng)域的介入需具備一定的正當(dāng)性。

（一）保障被監(jiān)護人權(quán)益的價值考量

緊急情況下國家監(jiān)護制度是立法機關(guān)保障被監(jiān)護人生存權(quán)的主動之治，也是落實“國家尊重和保障人權(quán)”憲法原則的內(nèi)在要求。生存權(quán)是指人的生命安全及生存條件獲得基本保障的權(quán)利〔2〕。就重要程度而言，生存權(quán)是首要的基本人權(quán)之一。就內(nèi)容而言，生存權(quán)是一項不斷發(fā)展的綜合性人權(quán)，但無論內(nèi)涵如何發(fā)展，生命權(quán)始終居于生存權(quán)的核心和基礎(chǔ)地位。《民法典》中的被監(jiān)護人包括未成年人和無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人，他們的生存需求是國家監(jiān)護介入的邏輯起點。

（二）回應(yīng)家庭監(jiān)護困境的現(xiàn)實需求

家庭屬于個人生活的私領(lǐng)域，國家本不應(yīng)介入。家庭監(jiān)護中，被監(jiān)護人大多生活自理能力不足，其生存保障由監(jiān)護人提供。緊急情況下，監(jiān)護人暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)，一旦被監(jiān)護人處于無人照料狀態(tài)，便會直面生存危機。根據(jù)輔助性原則，國家責(zé)任以個體不能負責(zé)為限〔3〕，即個人責(zé)任窮盡時，國家負有提供給付幫助的責(zé)任。緊急情況下，家庭保障功能失效，家庭自治已無法化解被監(jiān)護人面臨的生存風(fēng)險，因此面對該項風(fēng)險的責(zé)任便落入國家責(zé)任的范疇。

（三）履行國家給付責(zé)任的應(yīng)有之義

《民法典》第34條第4款為國家保障被監(jiān)護人的生存需求提供了民法上的規(guī)范依據(jù)，帶有私法公法化色彩。該法條既賦予了被監(jiān)護人在緊急情況下尋求國家救助的權(quán)利，也設(shè)定了國家積極作為的義務(wù)，即國家應(yīng)履行為被監(jiān)護人提供生存照顧的給付責(zé)任，為處于無人照料狀態(tài)的被監(jiān)護人提供必要的臨時生活照料措施。同時，《民法典》所呈現(xiàn)的私法公法化色彩引發(fā)了學(xué)界對公私法邊界的探討和對公法思維過度擴張的隱憂〔4〕。筆者認為，就緊急情況下國家監(jiān)護條款而言，不必產(chǎn)生過多憂慮。緊急情況下國家監(jiān)護義務(wù)的產(chǎn)生前提是家庭監(jiān)護自身的缺位，此時國家干預(yù)的目的不是肆意擴張公權(quán)力，而是為了履行對被監(jiān)護人的給付責(zé)任。

二、緊急情況下國家監(jiān)護制度的行政法檢視

緊急情況下國家監(jiān)護制度的目標是為處于無人照料狀態(tài)的被監(jiān)護人提供響應(yīng)及時、貼心到位的救助與保護。目前，《民法典》雖規(guī)定了原則性條款，搭建起了民法與行政法銜接的橋梁，但行政法領(lǐng)域尚未建立相應(yīng)的運行機制，導(dǎo)致公權(quán)力介入私法領(lǐng)域時會面臨不少難題。

（一）國家監(jiān)護介入機制難以啟動

1.國家監(jiān)護實際介入主體不明確。在緊急情況下，被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門均能夠成為國家監(jiān)護主體，負責(zé)為被監(jiān)護人提供必要的臨時生活照料措施。但必要的臨時生活照料措施的實際提供主體并不明確，不同部門的職責(zé)與分工也無法確定。理論上居民委員會等多個國家監(jiān)護主體共同牽頭的立法模式將有助于集思廣益，發(fā)揮各部門優(yōu)勢，但實踐中往往背道而馳，出現(xiàn)“九龍治水”的尷尬局面。尤其在緊急情況下，不同部門之間更容易相互推諉，以此來規(guī)避潛在風(fēng)險，這將導(dǎo)致國家監(jiān)護制度運轉(zhuǎn)效率低下甚至被虛置，從而帶來損害被監(jiān)護人合法權(quán)益的嚴重后果。

2.國家監(jiān)護介入主體與其他家庭監(jiān)護主體銜接不暢。當(dāng)監(jiān)護人因緊急情況而無法履行監(jiān)護職責(zé)時，現(xiàn)實生活中可能還存在其他具有監(jiān)護能力的人（如其他近親屬）可以代為臨時照顧被監(jiān)護人，此時便產(chǎn)生了國家監(jiān)護與其他家庭監(jiān)護的救助沖突。二者之間既無先后順序，又無具體的溝通協(xié)商機制，便加劇了國家監(jiān)護的啟動難度。

3.國家監(jiān)護介入條件難判斷。國家監(jiān)護介入的條件包括突發(fā)事件等緊急情況的出現(xiàn)和被監(jiān)護人處于無人照料狀態(tài)，其中“突發(fā)事件”的概念和類型已被《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》所明確，但對于“被監(jiān)護人處于無人照料狀態(tài)”卻存在較大判斷難度。緊急情況出現(xiàn)時，在監(jiān)護人或者被監(jiān)護人未主動尋求幫助的情況下，居民委員會等國家監(jiān)護主體往往難以及時、準確掌握被監(jiān)護人的狀態(tài)，這將導(dǎo)致國家監(jiān)護啟動滯后，無法迅速滿足被監(jiān)護人急于尋求救助的訴求。

（二）國家監(jiān)護介入標準難以確定

國家監(jiān)護介入主體需為被監(jiān)護人安排必要的臨時生活照料措施，但究竟什么是必要的臨時生活照料，缺乏具體的適用標準。“必要”一詞較為抽象，需對其進行解釋并制定相應(yīng)的標準，否則容易導(dǎo)致被監(jiān)護人在緊急情況下生存權(quán)保障的落空。我國其他法律規(guī)范中存在類似表述，如《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第42條要求居民委員會和村民委員會對無人照料的兒童、失能老人等特殊人群予以臨時生活照料，但該條例沒有對“臨時生活照料”作出進一步解釋。學(xué)界對于必要的臨時生活照料措施的標準探討不多，有學(xué)者認為制定必要性標準需要考慮被監(jiān)護人的身心健康、特殊性和當(dāng)?shù)貙嶋H情況〔5〕，這為實務(wù)部門開展工作提供了參考，但在建構(gòu)標準方面仍顯得不夠具體細致。實踐中某些實務(wù)部門的做法則較為隨意，僅將必要的臨時生活照料解讀為“確保被監(jiān)護人能夠正常生活”，這將影響國家監(jiān)護制度的實施效果。因此，從法律規(guī)定適用的可操作性來看，民政部門對被監(jiān)護人的臨時生活照料制定相應(yīng)的必要性標準迫在眉睫。

（三）國家監(jiān)護介入缺位難以追究

國家監(jiān)護在監(jiān)護制度中發(fā)揮著兜底作用，其一旦缺位將直接涉及被監(jiān)護人的生存權(quán)。然而，國家監(jiān)護缺位后卻難以追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。

1.監(jiān)督措施的缺乏。制度的生命力在于執(zhí)行，但執(zhí)行效果往往需要監(jiān)督措施加以保障，否則制度將難以落地。針對《民法典》規(guī)定的緊急情況下國家監(jiān)護條款，我國行政法領(lǐng)域并未規(guī)定相關(guān)的監(jiān)督程序，因此實踐中國家監(jiān)護缺位幾乎難以預(yù)防。

2.居民委員會和村民委員會的行政主體地位不明確。居民委員會、村民委員會屬于基層群眾性自治組織而非行政機關(guān)，只有通過法律、法規(guī)或者規(guī)章給予特殊授權(quán)，他們才能獲得行政主體資格。盡管《民法典》在調(diào)整民事法律關(guān)系之外，還發(fā)揮著國家治理層面的公法功能〔6〕，但其仍無法授予居民委員會和村民委員會行政管理職權(quán)，因此不能將《民法典》第34條第4款視為行政授權(quán)。行政主體地位的不明確，意味著居民委員會、村民委員會并不當(dāng)然能夠成為行政主體，這可能導(dǎo)致因國家監(jiān)護缺位而產(chǎn)生的糾紛會被排除在行政救濟程序之外，使得國家監(jiān)護缺位成為“法外之地”。

3.法律責(zé)任條款缺失?！睹穹ǖ洹返?4條第4款僅規(guī)定了國家監(jiān)護的行為模式而沒有明確居民委員會、村民委員會和民政部門不作為、亂作為后的法律責(zé)任，這就增加了追究國家監(jiān)護責(zé)任缺位的難度。有學(xué)者認為，《民法典》隱去行政責(zé)任是為了交由行政法規(guī)范予以專門細化〔7〕，從而保持民法與行政法領(lǐng)域之間必要的邊界，筆者贊同這一觀點。但當(dāng)前行政法領(lǐng)域尚未對此作出回應(yīng)，因此出現(xiàn)了行政法與民法銜接不暢的尷尬局面。

三、緊急情況下國家監(jiān)護制度的行政法回應(yīng)

緊急情況下國家監(jiān)護制度涉及國家公權(quán)力對傳統(tǒng)私人領(lǐng)域的介入，需要我們認真平衡公共利益和私人利益，做好民法與行政法領(lǐng)域之間的有效銜接，以便在家庭監(jiān)護缺位的情況下充分發(fā)揮國家監(jiān)護的救助價值。當(dāng)前《民法典》第34條第4款提供了公法介入的管線通道〔8〕，將完善相應(yīng)制度體系的任務(wù)交給了行政法領(lǐng)域。尤其在國家監(jiān)護的責(zé)任制度方面，亟需行政法規(guī)范作出回應(yīng)，形成極具操作性的緊急國家監(jiān)護制度體系，實現(xiàn)保障被監(jiān)護人權(quán)益這一立法目的。

（一）探索國家監(jiān)護的啟動機制

代表行政公權(quán)力介入家庭監(jiān)護的主體包括居民委員會、村民委員會和民政部門，《民法典》以并列的形式予以列舉，意味著三者在承擔(dān)國家監(jiān)護義務(wù)方面地位平等，不是下級與上級的關(guān)系，而是分工與合作的關(guān)系。探索國家監(jiān)護制度的啟動機制，關(guān)鍵在于促進三者發(fā)揮各自優(yōu)勢。

1.明晰民政部門兜底監(jiān)護主體地位。根據(jù)《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，民政部門下設(shè)未成年人救助保護機構(gòu)（包括救助管理站、未成年人救助保護中心），對特定的未成年人承擔(dān)臨時監(jiān)護責(zé)任。突發(fā)事件發(fā)生時，民政部門負有提供生活保障、引導(dǎo)社會力量參與應(yīng)急工作等職責(zé)?？梢钥闯?，民政部門在提供臨時監(jiān)護方面已具備固定場所和豐富經(jīng)驗。相較之下，村民委員會與居民委員會面臨基層財政壓力和專業(yè)人員不足等制約，因此將民政部門作為必要的臨時生活照料措施的主要實際提供主體和兜底負責(zé)主體更為合理。

2.確定化解監(jiān)護沖突的基本規(guī)則。突發(fā)事件具有緊急性，因此應(yīng)將高效及時作為國家監(jiān)護制度規(guī)定的價值導(dǎo)向。原則上國家監(jiān)護的啟動無須考慮其他家庭監(jiān)護的情況，一旦發(fā)現(xiàn)被監(jiān)護人處于監(jiān)護困境，便可為其提供必要的臨時生活照料措施。值得注意的是，若其他家庭監(jiān)護在國家監(jiān)護啟動前便已就位，那么被監(jiān)護人實際上已不再處于“無人照料的狀態(tài)”，不應(yīng)啟動國家監(jiān)護。但由于此時的其他家庭監(jiān)護也具有臨時性，因此國家監(jiān)護主體仍需要采取一定措施隨時查看被監(jiān)護人的狀態(tài)，直至監(jiān)護人可以繼續(xù)履行監(jiān)護職責(zé)。

3.強化村民委員會和居民委員會的及時發(fā)現(xiàn)、報告義務(wù)。村民委員會和居民委員會作為基層群眾性自治組織，與群眾聯(lián)系密切，在深入群眾方面相較于民政部門具有得天獨厚的優(yōu)勢?；诖?，村民委員會和居民委員會應(yīng)定期走訪記錄轄區(qū)內(nèi)相關(guān)特殊人群的基本情況，為完善緊急情況下國家監(jiān)護制度做好預(yù)防性調(diào)查工作。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，村民委員會與居民委員會應(yīng)率先重點關(guān)注以上特殊人群，主動排查，以便第一時間發(fā)現(xiàn)監(jiān)護困境苗頭，切實保障被監(jiān)護人權(quán)益，如此便能夠有效降低國家監(jiān)護主體判斷被監(jiān)護人是否處于無人照料狀態(tài)的難度。

（二）明確國家監(jiān)護的介入標準

緊急情況下，國家監(jiān)護介入主體為被監(jiān)護人提供必要的臨時生活照料措施是國家保障其生存權(quán)的直接體現(xiàn)。因此，民政部門在制定臨時生活照料措施的必要性標準時，要以保障被監(jiān)護人的生存權(quán)為價值導(dǎo)向。

1.必要性標準要貫徹生存權(quán)的基本要求。對于“必要的臨時生活照料措施”，不能簡單地將其界定為提供最低物質(zhì)生活保障，而應(yīng)貫徹生存權(quán)的基本要求。二者的區(qū)別在于，生存權(quán)的基本要求不僅在于活著，而且要體面地活著。也就是說，必要性標準要保障被監(jiān)護人能夠維持具有人性尊嚴的生活。

2.必要性標準要具備科學(xué)性。民政部門要合理行政，因地制宜，充分考慮不同地區(qū)之間的經(jīng)濟文化水平差異，制定遵循客觀規(guī)律的必要性標準。同時，為了提高必要性標準的適用性，可以結(jié)合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实瘸醪街贫ū匾呐R時生活照料措施的最低保障標準。這里的最低保障標準應(yīng)當(dāng)作為必要的臨時生活照料措施的底線，以保證被監(jiān)護人的生命健康。

3.必要性標準要體現(xiàn)差異化。除上述最低保障標準外，民政部門還應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步完善，在可行的前提下考慮到不同特殊人群之間差異化的生活需求，基于被監(jiān)護人的特殊性給予不同的特殊照顧。比如，針對患有疾病的被監(jiān)護人，在安排必要的臨時生活照料措施時要格外注意其健康問題。同時，無論是民政部門、居民委員會還是村民委員會的工作人員均不是專業(yè)的醫(yī)護人員，因此在面對極為特殊的被監(jiān)護人或工作人員數(shù)量不足時，還可以考慮引入“國家+社會合作”的模式，以共同提供公共服務(wù)的思路來保障必要性標準的實施〔9〕。

（三）完善國家監(jiān)護的責(zé)任制度

1.增設(shè)全過程制度監(jiān)督程序。要想實現(xiàn)國家監(jiān)護制度的立法目的，離不開設(shè)置相應(yīng)的制度監(jiān)督手段。對緊急情況下國家監(jiān)護制度的監(jiān)督應(yīng)貫穿事前、事中和事后全過程，主要監(jiān)督工作應(yīng)交由民政部門開展。民政部門總體上應(yīng)當(dāng)結(jié)合居民委員會、村民委員會的日常工作，建立“事前預(yù)防監(jiān)督、事中過程監(jiān)督、事后評價監(jiān)督”三位一體的系統(tǒng)化監(jiān)督機制，具體可通過建立事前走訪調(diào)查、事中檢查和事后效果評估等機制來達到國家監(jiān)護制度的理想實施效果。

2.明確居民委員會、村民委員會的行政主體資格?！睹穹ǖ洹芬圆⒘惺搅信e的形式規(guī)定了居民委員會、村民委員會與民政部門共同承擔(dān)國家監(jiān)護的公共職責(zé)?；诖耍谟杈用裎瘑T會、村民委員會在國家監(jiān)護制度范疇下的行政主體資格并無不妥。由于《民法典》無法完成對居民委員會、村民委員會的行政授權(quán)，因此需要行政法領(lǐng)域完成相應(yīng)授權(quán)，明晰其授權(quán)性行政主體地位。

3.規(guī)定國家監(jiān)護缺位的法律后果。行政法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)根據(jù)不作為、亂作為等不同情形以及情節(jié)嚴重程度來明確民政部門、居民委員會和村民委員會不履行國家監(jiān)護義務(wù)的法律責(zé)任。同時，鑒于緊急情況具有特殊性，立法部門還應(yīng)考慮一定情形下免責(zé)的空間。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕馬懷德.民法典時代：行政法的發(fā)展與完善〔J〕.民主法制建設(shè)，2020（07）：11-12.

〔2〕李步云.人權(quán)法學(xué)〔M〕.北京：高等教育出版社，2005：118.

〔3〕陳 明.嬰幼兒照護領(lǐng)域中輔助性原則的引入與展開〔J〕.浙江學(xué)刊，2020（05）：29-36.

〔4〕姚建龍，申長征.私法公法化的邊界：主要以《民法典》涉未成年人條款為例〔J〕.時代法學(xué)，2020（06）：1-10.

〔5〕張夢蝶.論緊急狀態(tài)下的國家監(jiān)護制度〔J〕.行政法學(xué)研究，2021（02）：164-176.

〔6〕冉克平，譚佐財.《民法典》發(fā)揮公法功能的法理邏輯與基本路徑——以《民法典》中行政主體規(guī)范為中心〔J〕.浙江學(xué)刊，2022（01）：86-95.

〔7〕張國敏，郝培軒.公法與私法的融合性社會治理——以民法典中行政主體義務(wù)性規(guī)范為視角〔J〕.河北法學(xué)，2021（06）：121-132.

〔8〕章志遠.行政法治視野中的民法典〔J〕.行政法學(xué)研究，2021（01）：42-52.

〔9〕謝鴻飛.《民法典》中的“國家”〔J〕.法學(xué)評論，2020（05）：12-24.

責(zé)任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2024-02-03

〔作者簡介〕 敖雙紅（1968-），男，湖南常德人，中南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。

朱 珂（1999-），女，湖南常德人，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。