張志勇，史新茹

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

基礎(chǔ)教育是國(guó)民教育體系的根基，其治理水平直接關(guān)系到教育治理現(xiàn)代化的成效。基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化不僅能夠促進(jìn)教育公平，提升教育質(zhì)量，也是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?。然而，已有研究?duì)基礎(chǔ)教育治理的關(guān)注度整體偏低，存在數(shù)量少、理論不深、本土化關(guān)照不足、學(xué)科視角受限等問(wèn)題。［1］為全面提高教育治理現(xiàn)代化水平，有必要審視基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的時(shí)代價(jià)值，深刻理解其在教育現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位，明確基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的核心議題，剖析其關(guān)涉的關(guān)鍵要素，確立基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，探索行之有效的實(shí)踐路徑。

一、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的時(shí)代價(jià)值

教育治理現(xiàn)代化包括教育治理主體的現(xiàn)代化、教育治理理念的現(xiàn)代化、教育治理機(jī)制的現(xiàn)代化。教育治理主體的現(xiàn)代化要求將教育管理者與辦學(xué)者納入專業(yè)化管理范疇。教育治理理念的現(xiàn)代化是指將不同教育治理主體納入法治軌道的制度發(fā)揮作用，規(guī)范教育行政權(quán)力。［2］教育治理機(jī)制的現(xiàn)代化主要是指重構(gòu)教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度。［3］總的來(lái)說(shuō)，教育治理現(xiàn)代化意味著教育治理經(jīng)由傳統(tǒng)方式向現(xiàn)代方式轉(zhuǎn)型，這一過(guò)程并非局部各自為政，而是整體性變遷，即教育治理的相關(guān)要素相互推進(jìn)，共同發(fā)展。［4］基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化是以政府為主導(dǎo)的多元利益主體以達(dá)成治理理念共識(shí)、理清治理權(quán)力機(jī)制、提升治理能力為前提的基礎(chǔ)上所開(kāi)展的一系列教育治理轉(zhuǎn)型與改革，旨在破除基礎(chǔ)教育體制機(jī)制障礙。

（一）基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化是教育治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

站在“兩個(gè)一百年”的交匯點(diǎn)，面對(duì)世界百年未有之大變局，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化不僅要回應(yīng)外部世界日新月異的變化，也要回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的核心訴求。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)是黨和國(guó)家在不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和總結(jié)治國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的。［5］教育治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化在教育領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。［6］作為國(guó)家教育體系的有機(jī)組成部分，提升基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化水平對(duì)整個(gè)國(guó)民教育體系發(fā)展具有重要意義。

基礎(chǔ)教育是國(guó)民接受正式教育的起點(diǎn)，在培養(yǎng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)者過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化旨在克服傳統(tǒng)教育管理體制存在的權(quán)力過(guò)于集中、資源分配不均衡、教育質(zhì)量不高等問(wèn)題。教育治理現(xiàn)代化不僅涉及技術(shù)和物質(zhì)發(fā)展，更是一個(gè)理性化過(guò)程。［7］作為動(dòng)態(tài)的治理過(guò)程，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化能夠激發(fā)基礎(chǔ)教育辦學(xué)主體活力，提高教育資源配置效率，促進(jìn)育人方式科學(xué)化轉(zhuǎn)型，這不僅為教育治理現(xiàn)代化輸出高質(zhì)量人才，而且也能夠通過(guò)一系列變革不斷提升教育治理的效能和水平，為教育治理現(xiàn)代化提供理論支撐。

（二）基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化有助于建成中國(guó)特色社會(huì)主義教育強(qiáng)國(guó)

建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育，基礎(chǔ)教育搞得越扎實(shí)，教育強(qiáng)國(guó)步伐就越穩(wěn)，后勁就越足。［8］在全球化、數(shù)字化背景下，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化不僅關(guān)乎教育質(zhì)量，也關(guān)系國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Α，F(xiàn)代教育制度是教育強(qiáng)國(guó)的制度保障［9］，科學(xué)有效的教育治理體系和高水平的治理能力是教育發(fā)展成熟的標(biāo)志，也為優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)和功能提供保障。

一方面，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化有利于提高教育質(zhì)量，通過(guò)引入現(xiàn)代治理理念和治理機(jī)制，尊重管理者、教育者和受教育者的主體地位，激發(fā)其創(chuàng)造力和活力。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)教育制度、教育規(guī)律、教育科學(xué)的遵循，能夠?yàn)閷W(xué)生健康成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。另一方面，通過(guò)建立健全教育法律法規(guī)和制度體系，可以規(guī)范教育行為，保障多元主體權(quán)益，既約束教育者，也約束政府管理者，從而實(shí)現(xiàn)公正和效率。［10］借助基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，能夠加速培養(yǎng)具有現(xiàn)代生產(chǎn)知識(shí)與現(xiàn)代生產(chǎn)技能的勞動(dòng)者和專業(yè)人才，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供智力與人才支持。基礎(chǔ)教育是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)教育水平直接關(guān)乎國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和比較優(yōu)勢(shì)?；A(chǔ)教育治理的現(xiàn)代化，在一定程度上彰顯著國(guó)家整體水平與綜合國(guó)力。

（三）基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化決定著個(gè)體公民的素養(yǎng)

基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化是中國(guó)式教育現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，對(duì)提高全民族受教育水平、提升人口素質(zhì)、促進(jìn)全體人民共同富裕具有現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的影響。立足新發(fā)展階段，面向建設(shè)高質(zhì)量教育體系的宏偉藍(lán)圖，基礎(chǔ)教育治理創(chuàng)新成為新時(shí)代教育改革發(fā)展的客觀要求。

事實(shí)上，基礎(chǔ)教育不僅是中國(guó)式教育現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是個(gè)體發(fā)展之基石?；A(chǔ)教育具有教育性、育人性兩大根本屬性，承載著為學(xué)生全人生、全方位發(fā)展奠基的任務(wù)，從根源上決定學(xué)生的發(fā)展水平與高度。［11］教育治理現(xiàn)代化為新時(shí)代個(gè)體公民的培育提供了制度、觀念和實(shí)踐基礎(chǔ)。［12］只有接受了良好的基礎(chǔ)教育，個(gè)體才能具備扎實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)，個(gè)體素養(yǎng)才能得到持續(xù)提升，進(jìn)而擁有更好的上升渠道和發(fā)展空間。借助基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，突破社會(huì)圈層的桎梏，真正實(shí)現(xiàn)人才選拔，促進(jìn)社會(huì)不同階層間的合理流動(dòng)。

二、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的核心議題

我國(guó)已經(jīng)建成世界上最大規(guī)模的教育體系，基礎(chǔ)教育的普及程度和水平在穩(wěn)步提高，解決了人民群眾“有學(xué)上”的問(wèn)題，但如何“上好學(xué)”“辦好學(xué)”“學(xué)得好”仍是突出問(wèn)題。由此也引出了基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的三個(gè)核心議題，即促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平、釋放基礎(chǔ)教育活力、提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

（一）促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平

基礎(chǔ)教育是教育的起點(diǎn)，關(guān)乎國(guó)民素質(zhì)提升和國(guó)家發(fā)展，是全體國(guó)民普遍享受的基本公共服務(wù)?；A(chǔ)教育必須堅(jiān)持公益性，滿足人民群眾的知識(shí)和發(fā)展需求。然而，我國(guó)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源仍然高度集中在城市和條件較好的縣城，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的爭(zhēng)搶也一直不休不止，區(qū)域、城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源的不均衡進(jìn)一步拉大了教育差距［13］，教育公平問(wèn)題仍舊十分突出。

《面向2035 的教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)》一書，以國(guó)際組織或相關(guān)調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)定的發(fā)達(dá)國(guó)家且教育發(fā)展水平世界領(lǐng)先以及有較強(qiáng)國(guó)際影響力的非發(fā)達(dá)國(guó)家（共32 個(gè)）作為我國(guó)教育強(qiáng)國(guó)發(fā)展水平的參照，從教育公平、教育保障、教育結(jié)構(gòu)、教育質(zhì)量和教育貢獻(xiàn)等維度與世界教育強(qiáng)國(guó)進(jìn)行比較，我國(guó)在教育保障、教育貢獻(xiàn)指數(shù)方面水平較高，短板則體現(xiàn)在教育公平指數(shù)方面。比較研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的教育公平指數(shù)為0.133，在33 個(gè)國(guó)家中排在第31 位，遠(yuǎn)低于平均值（0.338）。［14］

近年來(lái)，我國(guó)不斷健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。推進(jìn)教育公平，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系有兩重內(nèi)涵：一是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化?！熬然痹谶@里并非指平均化，而是指確保高水平的教師隊(duì)伍、校長(zhǎng)隊(duì)伍及高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件等公共服務(wù)資源得到均衡配置。二是優(yōu)質(zhì)的公共教育服務(wù)應(yīng)兼顧可及性，即人人能夠通過(guò)便捷的途徑獲得這些服務(wù)。從促進(jìn)共同富裕的角度看，必須高度重視基礎(chǔ)教育均等化的發(fā)展水平，以高質(zhì)量的教育公平推動(dòng)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化。

（二）釋放基礎(chǔ)教育活力

教育活力指教育系統(tǒng)或組織在一定社會(huì)歷史背景下按照系統(tǒng)或組織特性運(yùn)行時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的生命力、適應(yīng)性和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與能力。［15］基礎(chǔ)教育活力既包括宏觀層面的教育系統(tǒng)活力，也包含微觀層面的學(xué)校辦學(xué)活力。教育系統(tǒng)包含各級(jí)政府、教育行政部門與學(xué)校，只有系統(tǒng)內(nèi)各治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系明確，逐級(jí)放權(quán)，才能最大限度地激活教育系統(tǒng)活力。

政府層面的基礎(chǔ)教育治理要解決的突出問(wèn)題是政府對(duì)區(qū)域教育事務(wù)管得過(guò)多，學(xué)校缺少辦學(xué)活力。［16］受傳統(tǒng)學(xué)校管理體制的影響，基礎(chǔ)教育活力不足集中表現(xiàn)為學(xué)校辦學(xué)活力不足。因治理能力不足、治理結(jié)構(gòu)不完善，政府會(huì)以指揮者身份干預(yù)學(xué)校事務(wù)，影響學(xué)校獨(dú)立性與自主性。［17］從縱向上看，政府對(duì)學(xué)校的檢查、評(píng)比過(guò)多，對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的干預(yù)、管理色彩較為明顯，同時(shí)存在錯(cuò)位、越位等問(wèn)題。［18］從橫向上看，條塊分割的管理體制導(dǎo)致治理權(quán)力分散。盡管學(xué)校在理論層面享有辦學(xué)自主權(quán)，但在實(shí)踐中經(jīng)常受到諸多方面的限制。一些學(xué)校在財(cái)務(wù)管理方面受限，影響學(xué)校教育教學(xué)，也挫傷了教師的工作積極性；一些學(xué)校在教師招聘、用人和管理等方面缺少話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致學(xué)校既存在總量缺編，又存在教師結(jié)構(gòu)性短缺的問(wèn)題，招聘到的教師能力與素質(zhì)不符合學(xué)校預(yù)期，學(xué)校辦學(xué)積極性受挫，教育質(zhì)量也難以提升。要從源頭上解決這一問(wèn)題，就要厘清教育治理權(quán)力，通過(guò)逐層下放權(quán)力，賦予教育系統(tǒng)活力，并通過(guò)擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)來(lái)真正激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。

（三）提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量

高質(zhì)量發(fā)展是各級(jí)各類教育的生命線。就基礎(chǔ)教育育人成效而言，我國(guó)中小學(xué)學(xué)生基礎(chǔ)知識(shí)扎實(shí)穩(wěn)固，考試科目的成績(jī)和訓(xùn)練水平領(lǐng)先，但存在培養(yǎng)質(zhì)量上的短板，突出表現(xiàn)在公民教育、創(chuàng)新人才培養(yǎng)等方面。以PISA2018 調(diào)查數(shù)據(jù)為例，盡管上海學(xué)生在閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)測(cè)評(píng)中成績(jī)領(lǐng)先，但在批判性思維、創(chuàng)新能力等維度并不突出。一方面，我國(guó)學(xué)生的學(xué)習(xí)效率不高，參測(cè)學(xué)生在閱讀、數(shù)學(xué)、科學(xué)三個(gè)方面的學(xué)習(xí)效率分列第44 位、46 位和54 位，在79 個(gè)參測(cè)國(guó)家（地區(qū)）中處于下游水平；另一方面，我國(guó)學(xué)生幸福感不強(qiáng)，參測(cè)學(xué)生幸福感平均值只有6.83，低于OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）國(guó)家平均值7.31，僅26.90%的學(xué)生具有高幸福感，這說(shuō)明學(xué)校教育未能讓學(xué)生享受積極且有意義的學(xué)習(xí)生活，甚至對(duì)學(xué)生身心健康產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用。

中小學(xué)學(xué)生學(xué)習(xí)時(shí)間成本投入高、學(xué)生學(xué)習(xí)產(chǎn)出效率不高、幸福感不強(qiáng)、創(chuàng)新能力不足，這些都已成為制約我國(guó)基礎(chǔ)教育健康發(fā)展和學(xué)生成長(zhǎng)的瓶頸。在與世界教育強(qiáng)國(guó)的比較中，我國(guó)教育質(zhì)量指數(shù)為0.400，在33 個(gè)對(duì)標(biāo)國(guó)家中排在第24 位，低于33 個(gè)國(guó)家的平均值（0.466）。［19］究其原因，教育沒(méi)能為學(xué)生創(chuàng)造與自身經(jīng)驗(yàn)關(guān)聯(lián)的學(xué)習(xí)場(chǎng)景、學(xué)習(xí)內(nèi)容和學(xué)習(xí)方法，無(wú)論是學(xué)校教育、家庭教育還是社會(huì)教育，都沒(méi)有為學(xué)生提供獨(dú)立自主成長(zhǎng)的空間?；A(chǔ)教育領(lǐng)域仍舊存在高消耗——師生投入大量時(shí)間精力、低產(chǎn)出——師生發(fā)展不全面、不健康等問(wèn)題。［20］從人才培養(yǎng)角度看，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化必然要以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，轉(zhuǎn)變育人方式，破除制約基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展觀念、體制機(jī)制障礙。

三、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)

基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的核心議題涵蓋促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平、釋放基礎(chǔ)教育活力和提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量。為助力實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，有必要展開(kāi)一系列戰(zhàn)略行動(dòng)，其中樹(shù)立正確教育政績(jī)觀、推進(jìn)公共服務(wù)均等化、建立現(xiàn)代學(xué)校治理體系、推進(jìn)育人方式轉(zhuǎn)型、加快教育數(shù)字化變革、深化考試招生改革、全面依法治教及建設(shè)高水平教師隊(duì)伍尤為關(guān)鍵。這些戰(zhàn)略任務(wù)構(gòu)成了基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化核心框架，支撐基礎(chǔ)教育治理體系與能力的完善與提升。

（一）樹(shù)立正確教育政績(jī)觀，解決基礎(chǔ)教育發(fā)展價(jià)值觀問(wèn)題

治理理念的現(xiàn)代化是基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的前提。長(zhǎng)期以來(lái)，由于基礎(chǔ)教育發(fā)展不充分、不平衡，在優(yōu)質(zhì)教育稀缺的局面下，基礎(chǔ)教育越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“選拔”功能，競(jìng)爭(zhēng)屬性被無(wú)限放大，偏離了立德樹(shù)人的初心和價(jià)值導(dǎo)向。以升學(xué)率為評(píng)價(jià)指標(biāo)維護(hù)的是一部分學(xué)生的升學(xué)權(quán)益，而未充分考慮全體學(xué)生的受教育權(quán)益和健康發(fā)展。教育管理者有時(shí)會(huì)更多關(guān)注自身政績(jī)，背離了立德樹(shù)人的根本目標(biāo)，致使整個(gè)教育脫離了科學(xué)發(fā)展的軌道。

樹(shù)立正確的教育政績(jī)觀是治理理念現(xiàn)代化的根本，基礎(chǔ)教育是創(chuàng)新人才成長(zhǎng)的根基，迫切需要樹(shù)立正確的教育觀、人才觀、質(zhì)量觀［21］，扭轉(zhuǎn)和摒棄功利化、短視化的價(jià)值取向。學(xué)校教育必須守住三條底線：心理健康、身體健康、人格健全，沒(méi)有這三條底線，學(xué)生的成績(jī)?cè)俸?、升學(xué)率再高也沒(méi)有意義。歸根結(jié)底，教育不能舍本逐末，不能讓工具價(jià)值取代、弱化乃至危害本體價(jià)值。

各級(jí)黨委和政府要樹(shù)立正確的教育政績(jī)觀，全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)國(guó)家重大教育決策，堅(jiān)持教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展，解決好人民群眾急難愁盼的教育問(wèn)題，在全社會(huì)營(yíng)造良好的教育生態(tài)，促使每個(gè)孩子健康成長(zhǎng)。

（二）推進(jìn)公共服務(wù)均等化，筑牢基礎(chǔ)教育發(fā)展的公平之基

教育公平是社會(huì)公平的基石，在探索中國(guó)式現(xiàn)代化道路、追求共同富裕的大背景下，推進(jìn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化是題中之義。教育作為社會(huì)階層流動(dòng)的上升通道，必須發(fā)揮穩(wěn)健的調(diào)節(jié)作用，而不是成為階層固化的助推器。受多重因素影響，中小學(xué)在教育資源配置上長(zhǎng)期存在不均衡的問(wèn)題。改革開(kāi)放之初，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“多出人才、快出人才”的迫切需求，集中人力、物力、財(cái)力辦好一批小學(xué)、中學(xué)和大學(xué)是受制于當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)力水平不得已采取的效率優(yōu)先的“精英教育”策略。然而，這一策略在我國(guó)已躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、基礎(chǔ)教育高度普及的今天顯然已經(jīng)不符合時(shí)代要求。推動(dòng)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化，需要全面優(yōu)化教育資源配置，以教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教育信息化、教師隊(duì)伍質(zhì)量為抓手，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。

教育資源分配是衡量教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)。［22］從縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距三個(gè)方面綜合施策是實(shí)現(xiàn)教育公平，推動(dòng)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的有效手段。首先，在縮小區(qū)域教育差距方面，中央要加大對(duì)中西部地區(qū)的教育投入力度，健全教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，不斷消減區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件的不均衡。同時(shí)，強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)省域內(nèi)不同地市、區(qū)縣教育發(fā)展的統(tǒng)籌。其次，在縮小城鄉(xiāng)教育差距方面，市級(jí)政府要發(fā)揮好區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心作用，教育資源配置優(yōu)先向欠發(fā)達(dá)縣域和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育傾斜。要打破城鄉(xiāng)教師逆向流動(dòng)的格局，提升鄉(xiāng)村教師的待遇保障水平和事業(yè)發(fā)展空間，推動(dòng)城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍一體化建設(shè)，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)村學(xué)校為城市學(xué)?！拜斔腿瞬拧钡木置?。城鄉(xiāng)學(xué)校缺額教師通過(guò)新進(jìn)教師統(tǒng)一補(bǔ)充，實(shí)施新進(jìn)教師由城鄉(xiāng)學(xué)校統(tǒng)一自主雙向選擇配置制度。再次，在縮小校際教育差距方面，區(qū)縣政府要實(shí)施底部學(xué)校提升戰(zhàn)略，優(yōu)秀校長(zhǎng)、骨干教師率先向薄弱學(xué)校流動(dòng)，教育經(jīng)費(fèi)率先保障薄弱學(xué)校辦學(xué)的需要，辦學(xué)條件提升率先滿足薄弱學(xué)校發(fā)展的需要。

（三）建立現(xiàn)代學(xué)校治理體系，激發(fā)基礎(chǔ)教育發(fā)展活力之源

建立現(xiàn)代學(xué)校治理體系的根本目的在于激活和釋放學(xué)校教育活力，這不僅是教育發(fā)展的需要，也是社會(huì)發(fā)展的需要。學(xué)校要建立以章程為核心、形式規(guī)范科學(xué)、內(nèi)容具體全面、運(yùn)行有效的學(xué)校制度體系。［23］為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要大力推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校治理體系建設(shè)，具體而言，要通過(guò)“六個(gè)再造”來(lái)實(shí)現(xiàn)。

一是學(xué)校治理原理再造。學(xué)校治理的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)高效管理和決策，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代學(xué)校治理制度下的民主，要求理順學(xué)校管理者與師生員工的關(guān)系。在學(xué)校重大決策中，應(yīng)允許教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等群體行使管理權(quán)和決策權(quán)。通過(guò)治理原理的再造，各利益相關(guān)方直接參與并共同承擔(dān)責(zé)任，充分體現(xiàn)現(xiàn)代學(xué)校民主、法治、科學(xué)、人文等特征。

二是學(xué)校組織體系再造。學(xué)校組織體系再造的目標(biāo)是把學(xué)校教育資源配置到最能產(chǎn)生教育質(zhì)量的環(huán)節(jié)，提高學(xué)校整體運(yùn)作效率。這一重構(gòu)既有利于資源的重新配置，又有利于組織體系的重新設(shè)計(jì)。

三是學(xué)校治理機(jī)制再造。在學(xué)校治理機(jī)制的再造過(guò)程中，要健全學(xué)校治理組織，各個(gè)治理組織之間要堅(jiān)持分工合作治理原則，確保學(xué)校各個(gè)層面協(xié)同運(yùn)作。治理機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)促進(jìn)不同部門之間的協(xié)同合作，確保信息流通、資源共享，提高學(xué)校整體治理能力。

四是學(xué)校權(quán)力機(jī)制再造。在學(xué)校治理中，各個(gè)治理主體要堅(jiān)持責(zé)權(quán)利等邊法則，確保學(xué)校權(quán)力的行使在一定的邊界內(nèi)，避免濫用和失職現(xiàn)象的產(chǎn)生。機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，增強(qiáng)學(xué)校權(quán)力機(jī)制的適應(yīng)性。

五是學(xué)校管理機(jī)制再造。管理機(jī)制再造的核心在于引入專業(yè)管理法則，以更科學(xué)、高效的方式推動(dòng)學(xué)校管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。專業(yè)管理法則注重?fù)駜?yōu)任用和培養(yǎng)專業(yè)管理人才，確保學(xué)校管理者具備足夠的專業(yè)素養(yǎng)與治校能力。同時(shí)，通過(guò)引入績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)管理者更好地履職，提高管理水平。

六是學(xué)校治理工具再造。以助力成事原則為導(dǎo)向，建立有效的溝通機(jī)制與反饋通道，通過(guò)治理工具再造提高治理決策的精準(zhǔn)度，為政策執(zhí)行提供更有益的支持。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)治理工具的評(píng)估和優(yōu)化，確保其能夠滿足學(xué)校治理現(xiàn)代化的需求。

（四）推進(jìn)育人方式轉(zhuǎn)型，解決基礎(chǔ)教育質(zhì)量保障機(jī)制問(wèn)題

育人方式轉(zhuǎn)型是教育教學(xué)改革的核心，涉及教育理念、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法和評(píng)價(jià)方式等多個(gè)方面。通過(guò)育人方式轉(zhuǎn)型，可以更好地培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)，為學(xué)生的未來(lái)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，加快推進(jìn)育人方式轉(zhuǎn)型，是完善基礎(chǔ)教育質(zhì)量保障機(jī)制的關(guān)鍵舉措。

《義務(wù)教育課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)（2022 年版）》將“變革育人方式，突出實(shí)踐”作為基本原則，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)課程與生產(chǎn)勞動(dòng)、社會(huì)實(shí)踐的結(jié)合，充分發(fā)揮實(shí)踐的獨(dú)特育人功能”。推進(jìn)育人方式轉(zhuǎn)型必須深入理解學(xué)科實(shí)踐的本質(zhì)要義，探索高效率的學(xué)習(xí)方式。一方面，要明確學(xué)科實(shí)踐的內(nèi)涵與外延。身體參與和親身經(jīng)歷是學(xué)科實(shí)踐的外在特征，體驗(yàn)和感悟是學(xué)科實(shí)踐的內(nèi)在屬性。任何基于實(shí)踐、通過(guò)實(shí)踐的學(xué)科學(xué)習(xí)，都是學(xué)科實(shí)踐的表現(xiàn)，如新課標(biāo)倡導(dǎo)的觀察、實(shí)驗(yàn)、調(diào)研、設(shè)計(jì)等活動(dòng)。另一方面，要抓好學(xué)科實(shí)踐的落地，尤其要倡導(dǎo)基于真實(shí)情境、問(wèn)題、項(xiàng)目進(jìn)行學(xué)習(xí)。聯(lián)合國(guó)教科文組織積極倡導(dǎo)三種教育方式：一是任務(wù)驅(qū)動(dòng)的項(xiàng)目學(xué)習(xí)，比傳統(tǒng)的授課方式更具參與性和合作性；二是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的探究學(xué)習(xí)，可以讓學(xué)生同時(shí)獲取、應(yīng)用和生成知識(shí)；三是問(wèn)題解決的服務(wù)式學(xué)習(xí)，可以使學(xué)生以謙遜的姿態(tài)進(jìn)行學(xué)習(xí)的同時(shí)，對(duì)學(xué)習(xí)產(chǎn)生強(qiáng)烈的目的感。育人方式的轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底是尊重教育規(guī)律，依靠教育科學(xué)的力量促進(jìn)學(xué)生全面而有個(gè)性的發(fā)展。

（五）加快教育數(shù)字化變革，技術(shù)賦能基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展

教育數(shù)字化是開(kāi)辟教育發(fā)展新賽道、塑造新優(yōu)勢(shì)的重要突破口。加快教育數(shù)字化變革，不但可以優(yōu)化教育資源配置，提高教育教學(xué)效率，更能促進(jìn)教育公平，提升教育質(zhì)量。

教育數(shù)字化變革賦能基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的步伐需要加快。一要加快學(xué)校數(shù)字生態(tài)建設(shè)，確保教育教學(xué)行為的發(fā)生與教育教學(xué)數(shù)據(jù)的生成同步。學(xué)校教育教學(xué)中使用的各種應(yīng)用程序所生成的數(shù)據(jù)系公共數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、使用者手中，推進(jìn)國(guó)家教育大數(shù)據(jù)中心建設(shè)勢(shì)在必行。二要加快推進(jìn)教師勞動(dòng)方式轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代信息技術(shù)可以支撐教師個(gè)體化勞動(dòng)方式向團(tuán)隊(duì)勞動(dòng)、協(xié)作勞動(dòng)轉(zhuǎn)型，教師專業(yè)成長(zhǎng)共同體、教師教學(xué)共同體、雙師教學(xué)等教育教學(xué)方式應(yīng)得到全面推廣。三要加快推進(jìn)“教師+機(jī)器”教育，將人工智能引入教育教學(xué)過(guò)程。這不僅是教育方式的轉(zhuǎn)型，更是未來(lái)教育的新樣態(tài)。借助人工智能和先進(jìn)技術(shù)，教師能夠更有針對(duì)性地開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性化發(fā)展。四要加快推進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的教學(xué)進(jìn)階，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)行為和教師教學(xué)行為的科學(xué)建模，并通過(guò)大量基于教學(xué)的數(shù)據(jù)進(jìn)行診斷，促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的教與學(xué)的迭代升級(jí)。五要加快推進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的教育治理。通過(guò)數(shù)據(jù)匯聚和精準(zhǔn)分析，決策者能夠更深入地洞察教育體系的運(yùn)行狀況，為制定更科學(xué)、更有針對(duì)性的治理措施提供支持。借助治理信息網(wǎng)絡(luò)，政府、學(xué)校、家庭和社區(qū)之間可以共享資源、共同決策、共同行動(dòng)。［24］

（六）深化考試招生改革，解決好基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)指揮棒問(wèn)題

考試招生制度改革是教育制度改革的縮影［25］，中考、高考招生改革是考試評(píng)價(jià)改革的牛鼻子，要通過(guò)考試招生改革引導(dǎo)基礎(chǔ)教育走出應(yīng)試?yán)Ь?。首先，明確招生考試改革的方向，鑒別學(xué)生的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，從“引導(dǎo)學(xué)生補(bǔ)齊短板”轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)學(xué)生重視特長(zhǎng)”，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的體育、藝術(shù)、勞動(dòng)實(shí)踐教育和研究性學(xué)習(xí)成果的考核。這樣做可以讓具備不同潛質(zhì)的學(xué)生更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)升學(xué)與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。其次，適當(dāng)降低中高考統(tǒng)考科目的整體難度，提高選考科目的難度，更有針對(duì)性地挖掘?qū)W生發(fā)展?jié)摿?。再次，?qiáng)化素養(yǎng)導(dǎo)向的命題改革，對(duì)于學(xué)生的考核要避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)死記硬背，而是注重考查學(xué)生的創(chuàng)造力、批判性思維和解決問(wèn)題的能力?？荚嚸}應(yīng)加快從“知識(shí)技能立意”向“能力素養(yǎng)立意”轉(zhuǎn)變。［26］最后，強(qiáng)化綜合考核多元錄取是改革的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)統(tǒng)一考試、綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、面試考核等方式，可以更加全面地了解學(xué)生的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，為其提供更合適的升學(xué)和成才通道。

（七）全面依法治教，解決基礎(chǔ)教育健康發(fā)展制度環(huán)境問(wèn)題

促進(jìn)基礎(chǔ)教育健康發(fā)展，迫切需要全面實(shí)施依法治教，解決基礎(chǔ)教育的制度環(huán)境問(wèn)題。構(gòu)建德智體美勞全面發(fā)展的教育體系是我國(guó)教育長(zhǎng)期努力的方向，但在學(xué)校層面，體育、美育、勞動(dòng)教育課程落實(shí)情況并不理想，臨近考試升學(xué)，學(xué)校往往會(huì)壓縮甚至停開(kāi)這些課程。在學(xué)校教育圍繞升學(xué)教育運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，家庭教育、社會(huì)教育的功能也被削弱了。學(xué)校學(xué)科教學(xué)的任務(wù)延伸到家庭、社會(huì)，易導(dǎo)致學(xué)生缺乏家庭教育和社會(huì)教育，沒(méi)有鮮活的生活經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)支撐。因此，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，不僅是為學(xué)生提供健康成長(zhǎng)的制度環(huán)境，也是尊重教育規(guī)律的具體體現(xiàn)。要形成政府依法治教、學(xué)校依法辦學(xué)、社會(huì)主體依法多元參與的法治文化和協(xié)同治理機(jī)制。［27］

完善的教育法律制度支持是推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。［28］盡管《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等法律法規(guī)對(duì)學(xué)校教育的目標(biāo)、課程、教育教學(xué)活動(dòng)及學(xué)生的休息、睡眠、健康等作出了一系列規(guī)定，但在實(shí)踐中，這些法律法規(guī)還需要不斷完善，尤其是進(jìn)一步完善和修訂實(shí)施辦法和細(xì)則。此外，還應(yīng)著手制定相關(guān)法律法規(guī)，界定學(xué)校法人地位、權(quán)利和義務(wù)，為中小學(xué)開(kāi)展治理活動(dòng)提供保障。［29］總之，基礎(chǔ)教育必須堅(jiān)持教育目的正義與教育工具正義的統(tǒng)一，不能以犧牲學(xué)生長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)追求眼前的考試升學(xué)的功利價(jià)值。

（八）建設(shè)高水平教師隊(duì)伍，為基礎(chǔ)教育發(fā)展提供根本力量

教師是保障教育公平與質(zhì)量的最重要力量之一，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵因素。落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，迫切需要提高教師的綜合育人素養(yǎng)、數(shù)字素養(yǎng)。提高教師綜合育人素養(yǎng)要求教師的教學(xué)從單向度的知識(shí)傳授向知識(shí)學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)、探究學(xué)習(xí)、人格培育相結(jié)合的多元育人模式轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過(guò)程中學(xué)生不僅能夠建構(gòu)知識(shí)，還能提高思維能力和創(chuàng)造力，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性化發(fā)展和人格塑造。提高教師數(shù)字素養(yǎng)要求順應(yīng)教育數(shù)字化的趨勢(shì)，提升數(shù)字資源與技術(shù)的運(yùn)用能力。以教育部發(fā)布的《教師數(shù)字素養(yǎng)》教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，通過(guò)培訓(xùn)、觀摩、交流、實(shí)踐等多種形式引導(dǎo)教師提升數(shù)字素養(yǎng)，增強(qiáng)教師職業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

建設(shè)高水平的教師隊(duì)伍還應(yīng)加強(qiáng)源頭治理，優(yōu)化調(diào)整教師教育體系。當(dāng)前，我國(guó)參與教師培養(yǎng)的高校中，有251 所為部屬、省屬、地方師范院校，另有500 多所為非師范院校。［30］在教師教育體系中，有相當(dāng)一部分學(xué)校處于高等教育金字塔格局中的底部位置，要完善教師教育體系，鼓勵(lì)支持高水平大學(xué)參與教師培養(yǎng)。同時(shí)，還要適時(shí)提升中小學(xué)教師的學(xué)歷層次。OECD 國(guó)家中小學(xué)校具有碩士學(xué)位的教師占比已達(dá)45.50%，即使在印度和巴西的中小學(xué)教師入職學(xué)歷要求也已提高到本科。為實(shí)現(xiàn)2035 年建成教育強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，中小學(xué)教師隊(duì)伍的學(xué)歷入職門檻應(yīng)當(dāng)逐步提高，教師的學(xué)歷層次應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地提升。