[摘 要]鄉(xiāng)村治理關(guān)乎我國的社會發(fā)展和長治久安，鄉(xiāng)村法治建設(shè)更是鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)工作。大部分鄉(xiāng)村治理基層單位在法治建設(shè)進(jìn)程中存在村規(guī)民約與法律相違背、非法征用土地和法律服務(wù)落后的問題，其背后原因主要是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和血緣地緣基礎(chǔ)的影響，以及村規(guī)民約備案制度、征地程序與補(bǔ)償制度、法律人才引進(jìn)和培養(yǎng)制度的缺陷。為此，應(yīng)當(dāng)采取以下措施加以完善：一是借鑒西安治理經(jīng)驗(yàn)建立村規(guī)民約評議制；二是制定《土地征收法》規(guī)范征地全過程中政府和被征地農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)；三是采取優(yōu)惠政策吸引法律人才進(jìn)村提供法律服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理；農(nóng)村法律服務(wù)；村規(guī)民約評議會制度

根據(jù)2020年第七次人口普查結(jié)果顯示，我國的農(nóng)村人口達(dá)到50978萬人，占總?cè)丝诘?6.11%。我國大量人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村社會的現(xiàn)代化深刻影響著中國社會的現(xiàn)代化。黨的二十大報告中明確提出：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。”“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓?！痹僖淮螐?qiáng)調(diào)了法治在解決“三農(nóng)”問題上的重要性。但在推進(jìn)農(nóng)村基層法治化建設(shè)的進(jìn)程中，仍然存在著許多不容忽視的問題和不足。鄉(xiāng)村治理法治化，是指一種將法律融入鄉(xiāng)村治理的動態(tài)過程。本文對鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析，指出其內(nèi)在原因并有針對性地提出解決對策，從法律角度探索對中國鄉(xiāng)村社會法制系統(tǒng)的治理模式發(fā)展的路徑選擇。

一、鄉(xiāng)村治理中法治化問題現(xiàn)狀

（一）村規(guī)民約存在侵犯公民正當(dāng)權(quán)利的內(nèi)容

以某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有的村規(guī)民約規(guī)定“不許外來媳婦或女婿落戶”。這就違反了《婚姻法》第9條，男女雙方登記結(jié)婚后可根據(jù)約定，成為互相家庭的成員也即落戶對方家庭的規(guī)定，侵犯了外來媳婿人身權(quán)利中的身份權(quán)。又如“為保護(hù)果蔬安全、可在樹上放毒，毒死人畜不負(fù)責(zé)”侵犯了公民的人身權(quán)利中的生命健康權(quán)，產(chǎn)生嚴(yán)重后果還可能構(gòu)成犯罪。此類問題在廣大鄉(xiāng)村的村規(guī)民約中普遍存在，主要表現(xiàn)為對村民合法權(quán)利的歧視性規(guī)定，違反了我國憲法和法律中公民合法權(quán)利受到平等保護(hù)的規(guī)定。

（二）農(nóng)村集體土地存在非法征收現(xiàn)象

根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)收集的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國鄉(xiāng)村法律糾紛中存在大量的政府征地補(bǔ)償款糾紛案件，爭議焦點(diǎn)主要在于政府征地時沒有進(jìn)行公告，并在沒看到所征收土地的權(quán)屬證書的情況下就為當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯洸⒅Ц锻恋刭r償款等行為是否構(gòu)成違法。事實(shí)是鄉(xiāng)村基層政府在征地審批程序后，沒有組織公告或公告不到位，致使當(dāng)事人在自己的土地被征收后而自己沒有得到賠償款后才得知，沒有按照土地承包證進(jìn)行準(zhǔn)確地補(bǔ)償?shù)怯洠瑯?gòu)成程序疏漏，違反了我國《土地管理法》第46條規(guī)定，政府的行為系非法征地，侵犯了當(dāng)事人的合法的征地補(bǔ)償權(quán)利。

（三）農(nóng)村法律服務(wù)落后

我國鄉(xiāng)村基層司法機(jī)構(gòu)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，司法所工作人員少，法學(xué)專業(yè)背景出身的工作人員更少，編制復(fù)雜且人員不固定。加之基礎(chǔ)設(shè)施落后，人員待遇低，辦公條件差，絕大多數(shù)從事法律服務(wù)的人員為不具備律師資格的法律服務(wù)工作者，大部分由基層行政人員兼任，在村民咨詢法律問題時并不能做出專業(yè)的解答。且法律系統(tǒng)工作人員招錄的學(xué)歷要求以大專、本科為主，這充分說明了鄉(xiāng)村法律工作人員專業(yè)素質(zhì)不高，法律人才緊缺。

二、鄉(xiāng)村治理中法治化問題的原因分析

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后

近些年，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長足發(fā)展，人民生活水平有了顯著提高，但仍然存在著較大的城鄉(xiāng)差距，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民可支配收入有限，基層組織和政府在法治方面的預(yù)算投入較少，無力提供鄉(xiāng)村法治必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。村民本身接觸的教育資源就十分有限，法學(xué)教育更無從談起，由上至下的普法活動出發(fā)點(diǎn)是好的，但是進(jìn)入到基層之后存在較大的流于形式問題，所普的法與村民日常所需的法律知識往往有較大出入，村民積極性不高，缺乏法律信仰，因此在制定村規(guī)民約時往往按照地方習(xí)慣而忽略了其是否與法律相抵觸。

在征地問題上表現(xiàn)得更加明顯，村民缺乏對我國法律系統(tǒng)的正確認(rèn)識，在某些案件中認(rèn)為法官與政府征地人員官官相護(hù)，往往不信任法院能做出公正裁判，且司法成本對于大多數(shù)收入少，同時負(fù)擔(dān)著高額教育、醫(yī)療、養(yǎng)老費(fèi)用的村民來說仍然過高，因此，當(dāng)面臨征地糾紛、政府侵權(quán)時，村民因?yàn)樽陨碛^念守舊和司法成本較高往往會放棄依法維權(quán)，而采取上訪等其他方式甚至過激的行為解決糾紛。

（二）血緣地緣社會的影響

我國鄉(xiāng)村絕大部分是一個或幾個宗族的聚居地，血緣親屬之間的聯(lián)系非常緊密，即使不是宗族聚居，一個家庭幾代人居住在一個固定的地方，流動性相對較小，家庭與家庭之間的聯(lián)系也非常密切[1]。村民自治組織成員的選舉常常就是村內(nèi)幾大宗族之間的博弈，以本宗族資歷較老有威望的人作為候選人，按資排輩，部分有法律知識的村民被排除在村干部的選舉之外。

由于地緣社會的相對封閉性，各宗族或家庭長期居住在一起，情感上和文化上會有一定的傳承和滲透，長期存在著一種“熟人社會”的氣氛，注重“人情味”。其具有本地特色的經(jīng)濟(jì)、政治、文化基礎(chǔ)和風(fēng)俗習(xí)慣長期以來形成了一個地區(qū)獨(dú)有的地方性知識，即鄉(xiāng)土社會日常生活中村民長期形成的價值觀，也稱為民間法或習(xí)慣法。村民在產(chǎn)生糾紛時一般不會選擇法律途徑解決，更傾向于選擇當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約，其中也包括村民自己制定的村規(guī)民約，由于地域封閉性造成的對法律法規(guī)不了解、法律強(qiáng)制性認(rèn)識不夠、法律意識薄弱，因此，在制定村規(guī)民約時也不會考慮其是否與法律相違背[2]。

（三）配套制度缺陷

1.村規(guī)民約備案制度

《村民委員會組織法》第20條規(guī)定了鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)在法治框架下運(yùn)行，第27條明確規(guī)定了村規(guī)民約備案制度，由備案的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民政府責(zé)令改正村規(guī)民約中與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，侵犯村民人身、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。

但在實(shí)際情況中，人民政府卻難以盡到監(jiān)督的義務(wù)，該法條屬于一個較為抽象概括的規(guī)定，缺乏相對應(yīng)的細(xì)則，不具備可操作性。未規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的哪個部門審查并改正，該部門對于相關(guān)的法律法規(guī)的精通程度是否足以判斷出村規(guī)民約哪些地方違法以及提出修改建議，應(yīng)當(dāng)在多少天的期限內(nèi)進(jìn)行改正，未盡到及時審查義務(wù)發(fā)生不良后果時的相關(guān)部門人員的追究制度，以及改正的具體程序，是發(fā)回村民會議或村民代表會議重新制訂和修改，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行改正。這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺明確具體的文件細(xì)則，加強(qiáng)對村民制訂村規(guī)民約的指導(dǎo)和監(jiān)督，將之納入行政法的范疇內(nèi)。

此外，村規(guī)民約在制訂程序中，由于村干部整體素質(zhì)不高，組織不到位，村民會議流于形式，導(dǎo)致村民參與程度不高，部分村規(guī)民約直接從網(wǎng)上或示范村復(fù)制而來，未體現(xiàn)本地村民的需求，違背了制定村規(guī)民約的本意。

2.征地程序與補(bǔ)償制度

首先，立法機(jī)制不健全?！稇椃ā返?0條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。但是對“公共利益”來說，相配套的單行法《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》并沒有做出明確詳盡的規(guī)定，這就導(dǎo)致政府可以依據(jù)其主觀目的隨意解釋何為公共利益，出現(xiàn)濫用土地征收權(quán)的情況，其次，征地程序不完善。根據(jù)我國《土地管理法》第48、49條的規(guī)定，作為征地過程中失去土地的弱勢群體農(nóng)民來說，只有被告知和提意見的權(quán)利，至于該意見是否采納、什么情況下采納未曾提及。實(shí)際執(zhí)行時農(nóng)民對于征地補(bǔ)償金基本沒有話語權(quán)和決策權(quán)，只有在已經(jīng)確認(rèn)要征地，擬定補(bǔ)償金時才知曉，前期的決策工作、擬征土地調(diào)查工作、審批工作、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)工作全程沒有參與，只能對征地補(bǔ)償金的多少提提建議，不能對國家的征地行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。這種把農(nóng)民異議和話語權(quán)排除在外的征地程序使政府的征地權(quán)力缺乏有效的制約和監(jiān)督，極容易滋生腐敗，損害被征地農(nóng)民的權(quán)益。

3.人才引進(jìn)與培養(yǎng)機(jī)制

我國鄉(xiāng)村地區(qū)的基層干部基本是由本村較有名望的人來擔(dān)任，干部流動性較差，鄉(xiāng)村內(nèi)部公職人員組織已基本形成固化的局面，除了缺乏引進(jìn)專業(yè)素質(zhì)較高的法律人才的物質(zhì)基礎(chǔ)外，也缺乏內(nèi)在驅(qū)動力。再加上鄉(xiāng)村地區(qū)教育資源落后，難以培養(yǎng)本地法律人才，對基層干部的培養(yǎng)也僅限于形式主義的培訓(xùn)課程，導(dǎo)致作為指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理重要主體的村干部缺乏法律意識和法律信仰，不能依法辦事，鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程就更是舉步維艱。最能體現(xiàn)村民司法利益的法律援助中心也缺乏法律專業(yè)人才，外地的法律人才不愿來，本地也不重視培養(yǎng)，農(nóng)村基層的司法服務(wù)功能基本一片

空白。

三、鄉(xiāng)村治理中法治化問題的破解之道

血緣與地緣因素是鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)過長期發(fā)展而來的固有的傳統(tǒng)，短期內(nèi)無法改變。大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，健全鄉(xiāng)村地區(qū)社會保障，著力提高村民可支配收入也是每個鄉(xiāng)村正在努力的方向，不僅對鄉(xiāng)村法治有重大推動作用，也與村民生計(jì)密切相關(guān)，是鄉(xiāng)村治理自古以來著重強(qiáng)調(diào)的部分。

此外，針對上述村規(guī)民約部分內(nèi)容與法律法規(guī)相悖、農(nóng)村集體土地非法征用、缺乏專業(yè)法律服務(wù)人才的現(xiàn)存問題，還有以下對策：

（一）設(shè)立村規(guī)民約評議會制度

西安自2008年開始建立并推廣“鄉(xiāng)規(guī)民約評議會”的組織形式，將鄉(xiāng)規(guī)民約運(yùn)用于化解農(nóng)村矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)村民自治的目標(biāo)。鄉(xiāng)規(guī)民約評議會成員一般都由村里德高望重的村民和老黨員、老干部推薦，經(jīng)村委會審核、村民代表大會選舉等程序產(chǎn)生，義務(wù)開展工作，沒有報酬。除了調(diào)解村民關(guān)系、鄰里糾紛等矛盾外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等公益事業(yè)發(fā)生矛盾爭執(zhí)，評議會也要出面協(xié)調(diào)解決。

西安的鄉(xiāng)村作為中國原生農(nóng)村，與我國許多基層鄉(xiāng)村有很多相似點(diǎn)，都具備相似的歷史發(fā)展軌跡，成長于中國這個大背景下，經(jīng)濟(jì)、政治、文化基礎(chǔ)大致相同，都有中國鄉(xiāng)村的特色，因此，西安的經(jīng)驗(yàn)對我國鄉(xiāng)村法治化治理有較大的借鑒價值。對于村規(guī)民約部分內(nèi)容與法律法規(guī)相違背的問題，也可以設(shè)立村規(guī)民約評議會的組織形式，吸收有一定法律知識的農(nóng)村精英，在村規(guī)民約決策和制訂階段為村民提供法律建議，建立村規(guī)民約違法預(yù)防機(jī)制。此外，結(jié)合上述的備案制度不完善的因素，對村規(guī)民約進(jìn)行備案的政府部門相關(guān)人員可以定期參加鄉(xiāng)規(guī)民約評議會，對村規(guī)民約的制訂進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

（二）制定《土地征收法》依法征地

針對上述土地征收過程中的問題，現(xiàn)行的法律規(guī)定過于概括模糊，我國土地征收的法律依據(jù)散見于《憲法》《民法典》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《建設(shè)用地審查報批管理辦法》《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，缺乏系統(tǒng)整合，存在很多漏洞之處。還有部分內(nèi)容規(guī)定在當(dāng)?shù)卣雠_的實(shí)施辦法中，內(nèi)容分散且法律效力不高，而且即便是地方法律性文件，上述一些土地征收的程序和補(bǔ)償機(jī)制依然缺失，因此，為了解決全國范圍內(nèi)存在的非法征地問題，需要制定一部強(qiáng)有力的單行法——《土地征收法》，詳細(xì)規(guī)定征地工作的方方面面，從征地審批階段到安置補(bǔ)償決定階段，再到安置補(bǔ)償實(shí)施和土地移交階段，將土地征收全過程納于法律的規(guī)范和監(jiān)督之下，并加強(qiáng)各鄉(xiāng)村對于該法的實(shí)施。

首先在《土地征收法》總則部分以法律條文的形式確定“公共利益”的界限，采取“逐一列舉+兜底條款”的混合式立法模式，再采用“正面+反面”的立法模式明確排除不屬于公共利益范圍內(nèi)的用地情形。但需說明的是，兜底條款的立法目的僅限于彌補(bǔ)法律的滯后性，政府不得隨意解釋并引用此條款濫用征地權(quán)。

在分則部分分別規(guī)定征地機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)、被征地農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)、征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、糾紛解決、法律責(zé)任等章節(jié)，規(guī)定全面的系統(tǒng)的屬于被征地農(nóng)民的程序性權(quán)利，使農(nóng)民能在征地啟動之前參與到征收程序中來，獲得相關(guān)信息，參與做出征收決定。

（三）以優(yōu)惠政策引進(jìn)法律人才

第一，當(dāng)?shù)卣哟筘斦芸睿O(shè)立農(nóng)村公益法律服務(wù)專項(xiàng)撥款，并擴(kuò)寬資金渠道，號召社會各界力量提供捐款，提高基層法律服務(wù)工作者待遇。同時政府對于從事農(nóng)村公益法律服務(wù)的企業(yè)或者機(jī)構(gòu)給予稅收等方面的優(yōu)惠，鼓勵更多法律機(jī)構(gòu)投身于公益法律服務(wù)工作中。第二，鄉(xiāng)村基層自治組織應(yīng)積極向鎮(zhèn)法律服務(wù)所爭取專業(yè)法律人才來村里工作，由他們專門負(fù)責(zé)法律援助中心的工作，定期開展法律宣傳活動，隨時開展法律援助，號召法律志愿者、人民調(diào)解員和大學(xué)生村官定期組織職業(yè)律師、專職律師、公證員等對農(nóng)民開展上門法律服務(wù)[3]。第三，利用國家選調(diào)生政策，爭取更多的法學(xué)素養(yǎng)較高的高等院校優(yōu)秀畢業(yè)生到基層參與鄉(xiāng)村治理工作，建立良性的法律人才引入機(jī)制。

結(jié)束語

鄉(xiāng)村法治化是國家法治化的重要助推器，然而，我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)仍然面臨著重重困難。針對這些問題，除了大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民可支配收入外，還需要健全村規(guī)民約違法預(yù)防機(jī)制，規(guī)范征地全過程中政府和被征地農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)，吸引法律人才進(jìn)村提供法律服務(wù)，從而推動鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)

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[2]葉晨旭，鐘一葦.民間法與國家法共治視域下貴州鄉(xiāng)村治理體系研究[J].黔南民族師范學(xué)院學(xué)報，2023，43（4）：115-122.

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作者簡介：楊潔（1993— ），女，漢族，河南鄭州人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院，助教，碩士。

研究方向：法理學(xué)。