李君甫 王樹(shù)祥

摘 要：除經(jīng)濟(jì)資本外，還有其他個(gè)體資本影響農(nóng)民工的住房獲得，分析人力資本和社會(huì)資本對(duì)農(nóng)民工住房獲得的影響，對(duì)于我們深入理解農(nóng)民工的住房獲得機(jī)制具有十分重要的意義。本文基于2017年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與相關(guān)研究，分析農(nóng)民工獲得商品住房和保障房的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，人力資本、社會(huì)資本更豐富的農(nóng)民工不僅更容易獲得產(chǎn)權(quán)住房，而且在保障房的獲得上也更有優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民工獲得商品房的機(jī)會(huì)有限，而各地的保障房更傾向于保障本地人和人才，大多數(shù)在人力資本與社會(huì)資本方面處于弱勢(shì)的農(nóng)民工被“擠出”了住房保障范圍。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；人力資本；社會(huì)資本；住房保障；保障房

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００61 — ０7

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市務(wù)工，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2021年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，外出農(nóng)民工達(dá)到了17172萬(wàn)人。①但是這一龐大的群體一直難以有效地融入城市，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市民化，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。在農(nóng)民工市民化的眾多困境中，住房問(wèn)題是他們面臨的最突出的問(wèn)題之一［1］。隨著農(nóng)民工數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)民工的住房保障問(wèn)題也開(kāi)始逐漸得到關(guān)注，自2006年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》起，涉及農(nóng)民工群體住房的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，期望緩解農(nóng)民工等中低收入群體的住房困境。然而，直到2018年，進(jìn)城農(nóng)民工中購(gòu)買保障性住房和租賃公租房的比例分別僅有1.6%與1.3%②，保障性住房惠及農(nóng)民工的情況很少。大量的農(nóng)民工仍然聚居在租金低廉、環(huán)境較差的城市邊緣地帶［2］，生活配套和衛(wèi)生設(shè)施簡(jiǎn)陋［3］，農(nóng)民工的住房困境依然嚴(yán)峻。

“安居”才能“樂(lè)業(yè)”，農(nóng)民工的住房獲得不僅關(guān)系到其居住狀態(tài)的優(yōu)劣，也是關(guān)系到其城市消費(fèi)、投資以及市民化意愿的重要問(wèn)題。因此，農(nóng)民工群體的住房獲得會(huì)受到哪些因素的影響，現(xiàn)行農(nóng)民工住房保障政策的成效如何，已經(jīng)成為關(guān)系到城鎮(zhèn)化發(fā)展與國(guó)家民生目標(biāo)的亟待解決的問(wèn)題。已有研究在探討城市居民住房不平等現(xiàn)象中指出，在人們獲取住房的過(guò)程中，單位與職業(yè)性質(zhì)、收入水平等經(jīng)濟(jì)與政治資本因素均會(huì)起到顯著作用［4］［5］［6］。而住房獲得的差異并不僅是一種建立在個(gè)體社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位差異基礎(chǔ)上的社會(huì)排斥，除收入水平外，諸如人力資本、社會(huì)資本等因素同樣會(huì)在資源獲取的過(guò)程中發(fā)揮作用。人力資本與社會(huì)資本因素在農(nóng)民工商品住房獲得上有多大的作用，是否也會(huì)影響保障性住房的獲得是本文所要關(guān)注的問(wèn)題。

二、理論與假設(shè)

（一）人力資本、社會(huì)資本與住房獲得

資本可以理解為個(gè)人所持有的、可以在行動(dòng)中可以得到收益的資源。邊燕杰指出，資本最根本的形式有物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本三種，物質(zhì)資本包括各種形式的財(cái)富，它外在于社會(huì)行動(dòng)者但為社會(huì)行動(dòng)者所占有［7］。人力資本的概念擺脫了物質(zhì)資產(chǎn)的束縛，可以理解為附著于人體的知識(shí)、技能、健康、流動(dòng)與遷移等一切可以帶來(lái)價(jià)值增值的資源。社會(huì)資本則表現(xiàn)為基于穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系形成可以通過(guò)義務(wù)和期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和社會(huì)組織為個(gè)體提供收益的社會(huì)結(jié)構(gòu)資源［8］。住房在城市中是一種稀缺的社會(huì)資源，農(nóng)民工的住房獲得可以理解為一個(gè)獲取資源收益的過(guò)程。那么在此過(guò)程中，各類資本發(fā)揮了什么樣的作用呢？

中國(guó)城鎮(zhèn)住房資源獲得經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程。在住房福利分配時(shí)期，農(nóng)民被排除在住房分配體系之外，無(wú)法獲得城鎮(zhèn)住房。城市居民的住房獲得主要取決于其單位性質(zhì)與政治資本。隨著住房改革的推進(jìn)，住房獲得由再分配邏輯逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)邏輯，住房資源獲得的影響因素也逐漸多元化。人們獲取住房的過(guò)程中，單位與職業(yè)性質(zhì)、收入水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位等經(jīng)濟(jì)與政治資本因素會(huì)起到顯著作用［4］［5］［6］。也有一些學(xué)者指出，個(gè)體與家庭特征、受教育程度與社交群體等人力與社會(huì)資本因素同樣會(huì)影響農(nóng)民工的城市融入與住房獲得［9］［10］，這些人力資本以及社會(huì)資本的積累均對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭自有住房、購(gòu)房意愿以及購(gòu)房融資均有顯著的促進(jìn)作用［11］?；谠黾邮杖搿⒏纳粕鏍顩r的人口流動(dòng)也是一種人力資本［12］，務(wù)工時(shí)長(zhǎng)越長(zhǎng)、流動(dòng)距離越近的群體人力與社會(huì)資本積累越多［19］，務(wù)工5年以上的農(nóng)民工購(gòu)房意愿會(huì)更加強(qiáng)烈［13］。住房的獲得經(jīng)歷了一個(gè)由政治與經(jīng)濟(jì)資本主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人力資本、社會(huì)資本、政治資本和經(jīng)濟(jì)資本等多種因素共同影響的過(guò)程。

（二）農(nóng)民工的保障房獲得

保障性住房的建設(shè)是我國(guó)政府進(jìn)行住房市場(chǎng)干預(yù)，用以緩解中低收入者的住房困境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。但不同于商品房的獲得，保障性住房的申請(qǐng)存在經(jīng)濟(jì)上的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在戶籍身份、工作時(shí)長(zhǎng)方面也有嚴(yán)格的限制，絕大多數(shù)份額被用來(lái)緩解當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦淖》坷щy。截止到2017年，農(nóng)民工獲得住房保障的比例不足3%［14］，農(nóng)民工的住房困境并沒(méi)有在保障房建設(shè)的推進(jìn)下得到顯著的改善。而當(dāng)前農(nóng)民工保障房獲得方面的研究主要集中于制度限制、建設(shè)與管理不足方面。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工住房困境根本原因在于沒(méi)有將農(nóng)民工納入城市住房保障體系［15］，城鄉(xiāng)二元體制使得農(nóng)民工難以從單位福利制度和公房私有改革中獲利，也難以享受福利房、廉租房與公租房等優(yōu)惠政策［16］［17］。農(nóng)民工當(dāng)前住房保障體系建設(shè)還不完整［18］，保障房準(zhǔn)入和退出管理不夠完善［19］、保障房的建設(shè)也存在空間失配，政策缺陷性失靈和變異性失靈等問(wèn)題［20］。

同商品房一樣，保障性住房更是一種稀缺資源，但保障房的獲得是否也會(huì)受到個(gè)體持有資本的影響問(wèn)題并沒(méi)有得到學(xué)界的重視。僅有部分研究結(jié)合社會(huì)熱點(diǎn)事件指出，在保障房的準(zhǔn)入過(guò)程中存在收入與財(cái)產(chǎn)更多的家庭獲得保障房成功率更高的承租錯(cuò)位現(xiàn)象［21］，權(quán)力尋租與信息不對(duì)稱使該得到保障的人群被排斥在保障性住房之外［22］。由此看出，盡管有著具體的收入準(zhǔn)入限制，在保障房的獲得中經(jīng)濟(jì)資本與政治資本依然發(fā)揮著某些作用。同樣在住房獲得過(guò)程中發(fā)揮影響的人力資本與社會(huì)資本是否在保障房的獲得過(guò)程中依然發(fā)揮作用，獲得保障房的農(nóng)民工在哪些方面具備優(yōu)勢(shì)，還需要進(jìn)一步的研究進(jìn)行探索。

（三）研究假設(shè)

現(xiàn)有研究指出了隨著住房改革的推進(jìn)，住房的獲得由政治與經(jīng)濟(jì)資本因素主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)向由政治資本、經(jīng)濟(jì)資本因素與受教育程度、社交群體等人力資本與社會(huì)資本多因素共同影響的過(guò)程。并從制度限制、建設(shè)與管理不足等方面指出了現(xiàn)有住房保障制度沒(méi)有將農(nóng)民工納入城市住房保障體系以及保障房準(zhǔn)入和退出管理不夠完善等問(wèn)題，為我國(guó)農(nóng)民工群體住房困境的改善起到了一定的推動(dòng)作用。然而回顧以往的住房獲得研究，探索的往往都是社會(huì)變革過(guò)程中城市居民產(chǎn)權(quán)住房獲得的影響因素，對(duì)于農(nóng)民工群體的住房獲得分析不足，也沒(méi)有分析保障房獲得的影響因素并探討農(nóng)民工住房保障政策實(shí)施的合理性。而經(jīng)濟(jì)資本對(duì)于住房獲得水平的影響早已成為學(xué)界共識(shí)，因此，本文試圖從人力資本與社會(huì)資本的視角出發(fā)，探索農(nóng)民工群體各類住房獲得的影響因素，特別是保障房的獲得機(jī)制。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，本文提出如下4個(gè)假設(shè)：

假設(shè)1：農(nóng)民工擁有的人力資本越豐富，其在所流入城市獲得產(chǎn)權(quán)住房的可能性越高。

假設(shè)2：農(nóng)民工擁有的人力資本越豐富，其在所流入城市獲得保障房的可能性越高。

假設(shè)3：農(nóng)民工擁有的社會(huì)資本越豐富，其在所流入城市獲得產(chǎn)權(quán)住房的可能性越高。

假設(shè)4：農(nóng)民工擁有的社會(huì)資本越豐富，其在所流入城市獲得保障房的可能性越高。

三、數(shù)據(jù)與變量

我們采用了國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委的2017年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，該數(shù)據(jù)覆蓋全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，涉及農(nóng)業(yè)戶籍、非農(nóng)業(yè)戶籍、農(nóng)轉(zhuǎn)居戶籍、居民戶籍及其他戶籍的流動(dòng)人口。根據(jù)研究對(duì)象對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選，共選取了其中132555份農(nóng)民工樣本。

因變量：以農(nóng)民工的住房獲得作為因變量。根據(jù)研究需要，將住房獲得屬性為自購(gòu)商品房、自購(gòu)小產(chǎn)權(quán)住房、自建房的農(nóng)民工定義為產(chǎn)權(quán)型住房獲得者（除產(chǎn)權(quán)型保障房）；將住房獲得屬性為自購(gòu)保障性住房、政府提供公租房的農(nóng)民工定義為保障性住房獲得者；將住房獲得屬性為單位/雇主房（不包括就業(yè)場(chǎng)所）、租住私房——整租、租住私房——合租、借住房、其他非正規(guī)居所的農(nóng)民工定義為其他住房獲得者。

自變量：本文的自變量設(shè)置為人力資本、社會(huì)資本等兩個(gè)方面。人力資本因素包括教育程度與務(wù)工時(shí)長(zhǎng)（意味著經(jīng)驗(yàn)與技能的積累）兩個(gè)變量，社會(huì)資本包括是否參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)與主體社交關(guān)系兩個(gè)變量。其中是否參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)變量根據(jù)農(nóng)民工黨/團(tuán)組織活動(dòng)的參與情況設(shè)置成“是”與“否”的二分變量。主體社交關(guān)系變量根據(jù)農(nóng)民工的社會(huì)交往情況轉(zhuǎn)化而來(lái)，我們將社會(huì)交往主體為同鄉(xiāng)（戶口遷至本地）、同鄉(xiāng)（戶口仍在老家）、同鄉(xiāng)（戶口遷至本地與老家以來(lái)的其他地區(qū)）定義為強(qiáng)關(guān)系。將社會(huì)交往主體為其他本地人與其他外地人定義為弱關(guān)系，強(qiáng)關(guān)系意味著社會(huì)交往的范圍小，弱關(guān)系意味著社會(huì)交往的范圍大。

控制變量：以往研究表明，農(nóng)民工群體的人口屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位與社會(huì)融入特征會(huì)對(duì)其住房獲得產(chǎn)生影響。因此本文選取了性別、婚姻狀況、年齡、職業(yè)類別、月平均收入、流動(dòng)范圍、客觀社會(huì)融合（社保卡持有）、主觀社會(huì)融合（認(rèn)可自己成為本地人）等變量作為控制變量。

四、農(nóng)民工住房獲得的描述性分析

（一）農(nóng)民工群體的住房特征

表1是關(guān)于農(nóng)民工住房獲得具體情況的描述性統(tǒng)計(jì)。在132555份農(nóng)民工樣本中，產(chǎn)權(quán)住房獲得者31416人，占比23.70%，其中主要居住于自購(gòu)商品房，占比達(dá)到了71.1%。有2743位農(nóng)民工獲得了保障房，占比2.07%。其中有46%居住在政府提供的公租房?jī)?nèi)，54%購(gòu)得了保障房。其他住房群體983996人，占比74.23%，主要以租住私房為主，其中整租比例為65.3%，合租比例為15.1%，其余主要居住在單位房、雇主房、借住房、就業(yè)場(chǎng)所等性質(zhì)的住房中。根據(jù)表2可以看出，其他住房獲得者盡管住房條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上產(chǎn)權(quán)房獲得者和保障房獲得者，但是他們平均每月住房支出明顯高于保障房獲得者，達(dá)到了711元。住房支出占收入的比例也分別比產(chǎn)權(quán)住房獲得者與保障房獲得者高出了4%與10%?？傮w來(lái)說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)民工群體獲得保障房的比例較低，僅有2.07%。絕大多數(shù)農(nóng)民工居住在單位房、雇主房等其他性質(zhì)的住房中，比商品房和保障房獲得者的住房條件差得多，相比于保障房獲得者住房支出更大，面臨的住房困難更嚴(yán)重。

（二）不同住房性質(zhì)的農(nóng)民工的人力資本特征

表3是不同住房獲得者的受教育程度。可以看出，農(nóng)民工群體的整體受教育程度都不高，主體為初中、小學(xué)及以下學(xué)歷群體，分別占到了農(nóng)民工群體的48.3%與20%。受教育程度為大學(xué)以上的農(nóng)民工在產(chǎn)權(quán)住房與保障房的獲得上更具優(yōu)勢(shì)，在產(chǎn)權(quán)住房獲得者與保障房獲得者中所占的比例分別達(dá)到了34.5%與2.8%。務(wù)工時(shí)長(zhǎng)代表農(nóng)民工的外出務(wù)工經(jīng)驗(yàn)和技能的積累，也使衡量人力資本的重要指標(biāo)。根據(jù)表4，產(chǎn)權(quán)住房獲得者與保障房獲得者的平均務(wù)工時(shí)長(zhǎng)分別為8.09年與7.12年，而其他住房獲得者務(wù)工時(shí)長(zhǎng)平均只有5.98年。

（三）不同住房獲得者的社會(huì)資本特征

表5是不同住房獲得者的社會(huì)資本特征的描述性統(tǒng)計(jì)。黨團(tuán)組織是政治性的組織，農(nóng)民工的黨團(tuán)組織關(guān)系在來(lái)源地，參與務(wù)工地黨團(tuán)組織活動(dòng)幾乎不可能獲得政治上的利益和機(jī)會(huì)，但是參與相關(guān)組織活動(dòng)可以獲得政策信息，也可以密切和正式組織的關(guān)系，獲得組織支持，我們將其視為農(nóng)民工的社會(huì)資本?？梢钥闯觯傮w上，農(nóng)民工群體參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)的比例都很低，參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)的農(nóng)民工占比只有3.7%。其中保障房獲得者的參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)比例最高，達(dá)到了6.4%，而其他住房獲得者參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)比例只有3.1%。社會(huì)交往是社會(huì)資本的具體表現(xiàn)，根據(jù)格蘭諾維特社會(huì)資本理論，社會(huì)交往中的弱關(guān)系在擇業(yè)中發(fā)揮著更大的作用?？梢钥吹?，產(chǎn)權(quán)住房獲得者與保障獲得房者交往的對(duì)象主要為弱關(guān)系，交往范圍更廣，分別達(dá)到了66.6%與64.8%。而其他住房獲得者的社交對(duì)象更多的是強(qiáng)關(guān)系，交往范圍更狹窄。

五、農(nóng)民工保障房/產(chǎn)權(quán)住房獲得的影響因素分析

為了探究農(nóng)民工保障房/擁有產(chǎn)權(quán)住房獲得的影響因素，我們利用多元logistic回歸分析方法，得到了如表6所示的農(nóng)民工獲得保障房/產(chǎn)權(quán)住房的多元logistic回歸分析結(jié)果。模型擬合顯著性為0.000，內(nèi)戈?duì)柨芌方值為0.216，回歸模型具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

根據(jù)表6可以看出，從人力資本角度來(lái)看，在保障房的獲得上，受教育程度為初中的農(nóng)民工群體與小學(xué)及以下農(nóng)民工群體并無(wú)顯著差異。而受教育程度為高中及以上農(nóng)民工群體相比于小學(xué)及以下農(nóng)民工群體在獲得保障房方面則表現(xiàn)出很大優(yōu)勢(shì)，高中/中專、大專以上受教育程度農(nóng)民工群體獲得保障房的概率分別達(dá)到了小學(xué)及以下受教育程度群體的1.39倍與1.745倍；產(chǎn)權(quán)住房的獲得與受教育程度則呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系，受教育程度越高越有可能獲得產(chǎn)權(quán)住房。務(wù)工時(shí)長(zhǎng)與保障房獲得與產(chǎn)權(quán)住房的獲得也均呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，務(wù)工時(shí)長(zhǎng)越長(zhǎng)，獲得保障房與產(chǎn)權(quán)住房的幾率越大。

社會(huì)資本特征對(duì)于保障房與產(chǎn)權(quán)住房獲得的影響也非常顯著，參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)的農(nóng)民工群體獲得保障房的概率達(dá)到了不參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)農(nóng)民工群體的1.654倍。在產(chǎn)權(quán)住房的獲得上參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)的農(nóng)民工群體也呈現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到了不參與黨/團(tuán)組織活動(dòng)農(nóng)民工群體的1.261倍。在主體社交關(guān)系方面，強(qiáng)關(guān)系代表了一種基于地緣、血緣關(guān)系的“同質(zhì)性”互動(dòng)，這種群體內(nèi)部的交往使得農(nóng)民工群體的社會(huì)生活局限于單一的活動(dòng)范圍與單一的信息環(huán)境中，往往會(huì)阻礙其對(duì)城市的了解與認(rèn)同，也阻礙了政策信息的獲取和理解。而弱關(guān)系則體現(xiàn)了一種農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用耖g的“異質(zhì)性”互動(dòng)，他們可以通過(guò)異質(zhì)性的交往拓展社會(huì)關(guān)系，了解更豐富的政策和社會(huì)信息，進(jìn)而有更多的機(jī)會(huì)去獲得資源與融入城市。在城市生活中，到城市后再建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)的以弱關(guān)系社交為主體的農(nóng)民工相比于局限于“同質(zhì)性”社交的以強(qiáng)關(guān)系社交為主體的農(nóng)民工是更具優(yōu)勢(shì)的［23］。在住房資源的獲得上也同樣體現(xiàn)出這一特征，弱關(guān)系社交群體相比于強(qiáng)關(guān)系社交群體無(wú)論在產(chǎn)權(quán)住房與保障房的獲得上均呈現(xiàn)優(yōu)勢(shì)地位。總體來(lái)看，在人力資本、社會(huì)資本方面處于優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工群體無(wú)論在產(chǎn)權(quán)住房的獲得還是保障房的獲得上均體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)。

六、結(jié)論與討論

一是，在人力資本、社會(huì)資本方面處于優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工更容易獲得體面的產(chǎn)權(quán)住房與保障房。通過(guò)農(nóng)民工保障房/擁有產(chǎn)權(quán)住房獲得的影響因素分析以及不同住房群體在住房、人力資本與社會(huì)資本特征方面的比較可以看出，人力資本、社會(huì)資本更豐富的農(nóng)民工無(wú)論是在產(chǎn)權(quán)住房與保障房的獲得方面都顯現(xiàn)出來(lái)明顯的優(yōu)勢(shì)。商品房和保障房都是稀缺資源，那些人力資本、社會(huì)資本較差的農(nóng)民工在社會(huì)交往中長(zhǎng)期處于相對(duì)封閉的狀態(tài)，無(wú)論是工作選擇還是信息獲得往往依賴于同質(zhì)性群體，在獲取資源的過(guò)程中人力資本難以脫離社會(huì)資本單獨(dú)發(fā)揮作用。而那些人力資本、社會(huì)資本處于優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工具有較高的學(xué)歷與好職業(yè)，更適應(yīng)城市文化，擁有更好的發(fā)展預(yù)期以及市民化機(jī)會(huì)。他們通過(guò)其較高的人力資本與“異質(zhì)”性互動(dòng)拓展了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建立起新的社會(huì)資本，從而在保障房獲得這一在信息不對(duì)稱的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域中取得了優(yōu)勢(shì)。而那些在人力資本、社會(huì)資本方面處于劣勢(shì)的農(nóng)民工群體難以獲得保障住房，大多通過(guò)租賃獲得住房，其住房支出也超過(guò)了保障房獲得者。

二是，農(nóng)民工住房保障覆蓋面很小，人力資本和社會(huì)資本弱勢(shì)的農(nóng)民工難以獲得住房保障。一方面，盡管大多數(shù)城市雖然已經(jīng)建立了面對(duì)不同收入水平居民的包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等在內(nèi)的住房保障制度，但主要是面向本地戶籍居民和人才，農(nóng)民工能夠獲得住房保障服務(wù)的比例很小，僅有2.07%的農(nóng)民工能夠獲得保障房，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)戶籍人口。另一方面，由于中央政府所制定的農(nóng)民工住房政策目標(biāo)存在一定程度的模糊性，地方政府在執(zhí)行政策時(shí)存在較大的自主行動(dòng)空間［24］。而城市保障的建設(shè)是由地方財(cái)政買單的，農(nóng)民工住房保障建設(shè)將動(dòng)用其大量的空間與財(cái)政資源，削減發(fā)展性與公共服務(wù)型支出的同時(shí)又容易遭到本地居民的不滿［25］。因此，盡管在理論上，保障房的供給面向所有存在住房困難的城市居住群體，而在實(shí)際上這種供給是有限度的，甚至是具有排斥性的［26］。在住房保障實(shí)行過(guò)程中往往通過(guò)穩(wěn)定收入、繳納社保年限等方面的條件來(lái)提高保障房的申請(qǐng)門(mén)檻［20］，加上大部分農(nóng)民工很難及時(shí)掌握相關(guān)政策信息，使得農(nóng)民工保障房政策很難覆蓋那些真正存在住房困難的群體。那些對(duì)城市發(fā)展具有較大預(yù)期貢獻(xiàn)的，具有人力資本與社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民工往往被納入到住房保障體系之中，真正處于住房困境的最弱勢(shì)的農(nóng)民工難以享受到住房保障。

盡管全國(guó)很多城市在農(nóng)民工住房保障模式與政策方面已經(jīng)做出了非常有益的探索，但由于農(nóng)民工住房政策缺乏頂層設(shè)計(jì)與法律保障［18］，地方政府出于成本—效益的考量往往不愿將財(cái)政資金投

入到經(jīng)濟(jì)與政績(jī)回報(bào)性小的農(nóng)民工住房保障方面

來(lái)［27］，總體上農(nóng)民工群體的住房困境依然存在。與之相對(duì)，地方政府似乎更為重視解決具有推動(dòng)城市發(fā)展能力的人才的住房問(wèn)題。隨著各城市人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)的展開(kāi)，各類為人才提供的保障房和住房補(bǔ)貼政策不斷推出，甚至將申請(qǐng)公租房的“收入標(biāo)準(zhǔn)”置換成“學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)”，農(nóng)民工群體的保障性住房獲得受到了進(jìn)一步的擠壓。2021年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》的文件，這一政策旨在解決青年人和新市民的住房問(wèn)題。一些地方的保障性租賃房項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始入住，期待地方政府能夠加大力度，從而緩解農(nóng)民工的住房困境。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕