張利洪，葉施利

（西華師范大學教育學院，四川南充 637000）

學前教育是國民教育體系的重要部分。建立健全以《學前教育法》為核心的學前教育法律體系是實現(xiàn)我國學前教育法治化的基礎與保障。目前，韓國已經(jīng)建立起相對完善且風格鮮明的學前教育法律體系。韓國《幼兒教育法》中規(guī)定：幼兒是指年滿三周歲至小學入學前的兒童［1］7，所以在韓國，學前教育又被稱為“幼兒教育”。韓國學者黃寶英蘭（????）從實質意義上的幼兒教育法概念入手，追溯其法律淵源，歸納并系統(tǒng)總結散布在各種法律、法令及判例等方面的幼兒教育法律，進行了建立幼兒教育法律體系的基礎研究［2］。童憲明、張曉偉等曾對韓國幼兒教育政策法規(guī)的特點和幼兒教育的法律規(guī)制進行了研究［3-4］。本研究擬進一步梳理韓國學前教育法律體系的建構歷程與基本特征，以期為我國學前教育立法提供一定借鑒。

一、韓國學前教育法律體系的建構歷程

韓國法律經(jīng)歷了從接受中國傳統(tǒng)法制到轉為接受歐美法制的變化。但整體從法系上看，韓國基本上仍屬于大陸法系，法律淵源主要是成文法［5］211。本文就大韓民國成立后所制定的一系列學前教育相關法律展開研究，將其法律體系的建構歷程劃分為三個時期進行分析。

（一）韓國學前教育法律體系的探索期（1945年-1981年）

韓國學前教育相關法律制定開始時期較早，自1945年大韓民國政府成立開始，便步入了探索時期。1948年所制定且經(jīng)多次適應修改的《大韓民國憲法》作為韓國的基本法，是所有法律的依據(jù)，也是包括幼兒教育法在內的所有教育法的最高法源。其第31 條對教育的基本事項進行明確規(guī)定：“所有國民都具有根據(jù)能力平等地接受教育的權利；所有國民具有使其所保護的子女最低接受初等教育和法律規(guī)定的教育的義務；義務教育是免費的；教育的自主性、專業(yè)性、政治中立性和大學的自主性，根據(jù)法律規(guī)定的，應得到保障；國家要振興終身教育；有關包括學校教育和終身教育的教育制度及其運營，教育財政及教員的地位的基本事項由法律規(guī)定。”［6］1949 年制定的《教育法》對學前教育進行了初步探索，其中第十節(jié)的第146 條、147 條及148 條分別對幼兒園的宗旨、教育目標、入園對象進行了規(guī)定［7］。1950 年，韓國宣布建立“國立幼兒園計劃”，但由于朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)的緣故未能實現(xiàn)。1952年頒布《教育法施行令》，使得幼兒園的批準設立、班級的組織管理及保育科目規(guī)定、幼兒園的廢除原則變得更加為具體化，但其中并未有政府層面的行政指導或監(jiān)督等相關規(guī)定［8］。同年，兒童福利相關文件也隨之問世，韓國政府頒布的《厚生設施要綱》規(guī)定：“托兒所是受家長委托保護參加工作的父母之子女，進行臨時或一定期間保育的福祉厚生設施?！?961 年《兒童福利法》的出臺明確了托兒所的兒童福利設施性質，對其設施的設置進行了規(guī)范，并以法律保障兒童福利，使其健康出生、快樂安全地成長［9］。1962 年，《幼兒園設施標準條例》作為教育部令第106號頒布，制定了設施設備、玩具教具、消防設施等幼兒園設施最低標準，對幼兒教育體系的建構產(chǎn)生了重要影響。但該法律隨后納入1967年所制定的《學校設施標準條例》，用以規(guī)范幼兒園教育環(huán)境的改造。此外，這一階段中先后頒布的《政府組織法》（1948年）《教育公職人員法》（1953年）《私立學校法》（1963年）也成為了日后韓國學前教育法的主要法源。該階段中還未形成獨立全面的學前教育法律，但以上法律已為幼兒園教育保育事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎，搭建起韓國教育法律體系基本框架，而韓國則是在該基礎上展開了對學前教育的立法探索。

（二）韓國學前教育法律體系的獨立期（1982年-2003年）

除了基本法的保駕護航，韓國幼兒教育事業(yè)的良好發(fā)展則主要得益于學前教育專門立法與相關法律的保障支持，韓國的幼兒教育在20世紀80 年代開始嶄露頭角。韓國政府層面的干預始于1980 年4月聯(lián)合國兒童基金會主辦的研討會，在“五五”規(guī)劃中將發(fā)展兒童和青少年人力資源作為主要社會政策之一，并于1981年在總統(tǒng)國情咨文中提到了早期教育的必要性與重要性，強調振興幼兒教育。在這一階段中，韓國第五共和國將新村合作學前班（1981 年更名為“新村學前班”）作為重點項目，并隨后于1982 年制定《幼兒教育振興法》，該法目的是為幼兒提供良好的環(huán)境，保障幼兒身心發(fā)展的無限潛能，使其成長為健全人格的公民，享受個人幸福并發(fā)展能力［10］。該法標志著韓國開始形成獨立的學前教育法律體系。隨后，教育部設立了“幼兒教育處”來專門負責所有幼兒教育相關事務，并且重組以往以教育部（公立、私立幼兒園）、保健社會部（托兒所）、內政部（新村合作幼兒園）、鄉(xiāng)村振興院管理的幼兒教育機構（農忙季節(jié)的幼兒園）四個為中心的幼兒教育體系，統(tǒng)一劃分為教育部所屬的公、私立幼兒園以及內政部所屬的新村幼兒園，建立了統(tǒng)一制度。起初該法主要用于規(guī)定國家及地方政府職責、新村幼兒園的設立與管理、入園資格、新村幼兒園教職員工等的各類事項。但隨著學前教育的發(fā)展也經(jīng)歷了多次更新，尤其在經(jīng)1998年9 月17 日修訂后，幼兒教育的相關概念（比如幼兒、幼兒園、監(jiān)護人等概念）首次在法律文件中得以明確體現(xiàn)。這一法律意味著韓國政府首次對學前教育事業(yè)發(fā)展的真正重視，明確了學前教育在韓國教育系統(tǒng)下的重要地位。

韓國的幼兒教育于20 世紀80 年代在數(shù)量上取得顯著的進步，為進一步提高幼兒教育質量、更好地保護與教育幼兒，使其擁有健康的身心，韓國政府于1991 年出臺《嬰幼兒保育法》，明確規(guī)定“嬰幼兒”是指6 周歲以下的學齡前兒童，目的是通過身心保護與健全教育，將嬰幼兒培養(yǎng)成健康的社會成員，并促進監(jiān)護人的經(jīng)濟和社會活動順利進行。其主要內容是將此前多元化的托兒相關主管部門一元化為保健社會部，擴大幼兒設施且由國家、地方自治團體、法人、個人設置管理，進而為嬰幼兒及家庭提供了有質量的福利保障。該法適用對象年齡的范疇擴大到六歲以下，涵蓋0-3 歲的幼兒群體，具體細化、完善了《兒童福利法》中兒童保育設施相關規(guī)定，首次使學齡前的嬰幼兒擁有關于保育相關的法律保障，是扎實幼兒教育質量根基、完善學前教育法律體系的一大重要舉措。隨后，1997 年12 月13 日《教育基本法》的出臺代替了原來的《教育法》，該法作為反映新教育體制構想精神的法律，規(guī)定國民在教育方面的權利、義務以及國家和地方自治體的責任［1］1-6，同時也對教育制度及其運營的基本施行作出相應說明。正如其名，它是規(guī)定其他教育相關原則的基本法律，是之后的《幼兒教育法》《中小學教育法》《高等教育法》等其他教育關系法的指導原理，也是其他教育關系法在法律上是否適用的標準，還發(fā)揮著指導制定與修改內容方向的作用。同年，1997 年頒布的《中小學教育法》于2000 年經(jīng)過修訂，規(guī)定設立幼兒園的宗旨、園長、園監(jiān)、教師的任職資格以及教師職稱等級和晉升條件［2］。這一階段，韓國幼教事業(yè)中教育保育雙系統(tǒng)均得以法律保障，學前教育法律體系趨于形成。

（三）韓國學前教法律體系的成熟期（2004年-2023年）

1997年《教育基本法》問世后，韓國政府又根據(jù)其第9條規(guī)定的幼兒教育相關事項，于2004 年制定《幼兒教育法》。該法律充分明確了幼兒教育的目的、定義與責任，對幼兒園的創(chuàng)辦、運營、教職員工、費用、補充性規(guī)則與罰則部分進行了詳細完整的規(guī)范說明［1］7-21。2005 年《幼兒教育法施行令》的公布，規(guī)定了《幼兒教育法》委托事項，規(guī)范法律內容細則，以督促法律的施行?！队變航逃ā返?4條明確規(guī)定小學入學前一年的幼兒可以享受免費學前教育，低收入家庭也能獲得政府幼兒教育補貼。這條規(guī)定標志著韓國從此開始嘗試普及幼兒教育、建立公共教育體系。經(jīng)2012年3月修訂，該法第24條已更新為小學入學前三年幼兒可以享受免費教育，其內容由總統(tǒng)令規(guī)定。這一階段下韓國幼兒的公共教育得到一定程度的發(fā)展?！队變航逃ā啡〈恕队變航逃衽d法》以往在幼兒教育中的法律基礎地位，使韓國學前教育法律體系擁有了更為全面、細致的核心基礎，在體系中確立綱領地位，發(fā)揮著統(tǒng)籌學前教育事業(yè)全局的作用。

《幼兒教育法》的出臺也直接促進了學前教育體系下各相關領域法律法令的制定與發(fā)展，韓國學前教育法律體系的內涵得以豐富。比如，韓國建立并完善了幼兒教師隊伍法律保障。以往的韓國公立幼兒園教職人員只適用于《國家公務員法》《地方公務員法》《教育公務員法》，直至2004年《幼兒教育法》頒布后才有具體相關規(guī)定，2006 年韓國又依據(jù)《幼兒教育法》第22 條完善了《教師資格鑒定令》，規(guī)定了教師資格鑒定、教師資格鑒定委員會以及幼兒教職員工評定資格的相關事項。其次，韓國政府還專門為幼兒教育支援特別會計立法以完善經(jīng)費保障，2016 年頒布《幼兒教育支援特別會計法》，該法就會計的運用管理、收支轉入與借款進行說明規(guī)范，旨在落實保障幼兒教育支援事業(yè)，穩(wěn)步推進綜合教育與保育過程的一體化教育和保育課程事項［1］434-435。此外，《學校安全事故預防及賠償法》（2007年）、《關于教育相關機構信息公開的特例法》（2007 年）、《對殘疾人等的特殊教育法》（2008 年）、《關于教育環(huán)境保護的法律》（2016年）、《以數(shù)字為基礎的遠程教育促進基本法》（2021年）等法律均新增學前教育的相關規(guī)定。同時，1967 年頒布的《學校保健法》和1981 年頒布的《學校供餐法》分別在2005 年、2021 年經(jīng)過修訂，各自完善了學前教育對應事項。時至今日，以《幼兒教育法》為核心的韓國學前教育法律體系依舊在經(jīng)歷著修訂更新，不斷煥發(fā)新生，內容逐漸全面且結構愈發(fā)清晰，為學前教育的開展實施提供有效法律保障，體系建構歷程也最終抵達成熟完善階段。

二、韓國學前教育法律體系及內容特點

（一）縱向法律體系層次分明，上下有機銜接

韓國的教育法規(guī)體系按縱向層次依次可劃分為：憲法條款、基本法律、法律、法規(guī)命令、不作為國家法規(guī)的行政命令而為行政機關發(fā)布的訓令、公告、例規(guī)、指示、告示等、國際條例與國際法規(guī)［5］214-215。首先，韓國學者黃寶英蘭在幼兒教育法律體系的劃分中指出：“韓國的學前教育法律體系是建立在以《大韓民國憲法》為最高法源、以《教育基本法》《幼兒教育法》《教育公務員法》《私立學校法》《政府組織法》《地方教育自治相關法律》六大基礎法源之上的”［2］，但本文認為其于1961 年頒布的《兒童福祉法》亦應是法律體系構建的基礎法源之一，該法以保障兒童福利使兒童能夠健康出生和快樂成長為目的，以兒童及其保護者、家庭為福利對象，由國家、各級地方政府提供保護性服務與支持服務［11］，其在一定程度上也影響著學前教育法律的制定。其次，該法律體系的核心則是在《教育基本法》對教育領域的宏觀構架下開始誕生、經(jīng)歷多次學前教育事業(yè)發(fā)展更新而形成的《幼兒教育法》。該法是學前教育法律體系中的基本法律，擁有著上位概念，從韓國學前教育發(fā)展戰(zhàn)略層面出發(fā)，發(fā)揮著引領、統(tǒng)籌學前教育各主體的綱領性作用，確立了韓國學前教育性質地位與發(fā)展方向，具有高度的指導意義。在該框架指導下，幼兒保育、兒童福利、幼兒園設施、幼兒教師、幼兒教育財政等諸多學前教育主體相關對象的子法律先后得到進一步的完善與修訂，早于《幼兒教育法》頒布的《兒童福利法》《嬰幼兒保育法》也順應韓國學前教育發(fā)展方向進行了一定程度的修訂，《學校保健法》《學校供餐法》《學校體育振興法》《幼兒教育支援特別會計法》《對殘疾人等的特殊教育法》《以數(shù)字為基礎的遠程教育促進基本法》等法律中也明確規(guī)定了學前教育相應事項。其次，除法律以外，韓國還具備著一系列法規(guī)命令，如與《幼兒教育法》相配套的《幼兒教育法施行令》和《幼兒教育法實施規(guī)則》等，規(guī)定了該法律中委任的事項及其實施的必要事項，尤其在《幼兒教育法施行令》中就幼兒教育保育委員會以及幼兒教育委員會的組成、運作進行了具體說明與規(guī)定。在韓國自治立法中有《首爾特別市私立小學及幼兒園入學選拔手續(xù)費征收條例》等，國際條約有《聯(lián)合國兒童權利公約》。韓國學前教育法律層次分明，框架結構清晰，體現(xiàn)了法律的完整性與體系性，各法律法規(guī)之間縱橫銜接，內容上下相互關聯(lián)，形成一個有機靈活的綜合體。

（二）橫向法律覆蓋領域廣，配套相互補充

韓國學前教育立法注重法律的完備與系統(tǒng)性，覆蓋領域廣闊。學前教育事業(yè)中的幼兒、教職員、家長、創(chuàng)始人、國家和地方自治體、幼兒園的設立與管理、幼兒教育財政經(jīng)費等多個對象在學前教育法律體系內都有著明確詳盡的規(guī)定。比如，《幼兒教育法》與《嬰幼兒保育法》都分別對幼兒教育與保育事項進行了具體說明。關于國、公立幼兒教師，原則上適用于《國家公務員法》或《地方公務員法》之外，在《教育公務員法》中明確了其資格、任用、報酬、研修及地位保障等規(guī)定。其次，《幼兒教育法》第三章中也明確了對教職員工的區(qū)分、職責、幼兒的人權保障、教員的資格。其中，根據(jù)該法第22 條制定的《教師資格鑒定令》，規(guī)定了教師資格鑒定以及教師資格鑒定委員會的相關事項，根據(jù)總統(tǒng)令具體明確了園長及園監(jiān)、正式教師（1、2 級）、準教師、首席教師的評定資格。此外，還有通過改善教師的待遇，加強身份保障，以促進教育發(fā)展為目的的《提高教師地位法》、關于教師任用等的《教育公務員聘用令》《國立師范大學畢業(yè)生中教師未聘用者聘用特別法》《兵役義務履行相關教師未聘用者聘用特別法》《時局事件相關教師聘用法》等。在幼兒教育財政方面還進行專項立法，頒布《幼兒教育支援特別會計法》。立法內容豐富，覆蓋領域廣闊，為學前教育事業(yè)的整體發(fā)展增添不少動力。

同時，韓國法律相關配套流暢，執(zhí)法指導與監(jiān)督體系明確，使學前教育實踐擁有正確、高位的原則指引。韓國國會通過法律后，首先由總統(tǒng)制定實施該法的“施行令”（以總統(tǒng)令頒發(fā)），其次再由教育部長官發(fā)布該法的“施行規(guī)則”的部令，對該法的執(zhí)行進行詳細解說與規(guī)定，理順執(zhí)行關系責任，使之易于操作和貫徹執(zhí)行［5］236-237。比如2005年頒布的《幼兒教育法施行令》及《幼兒教育法施行規(guī)則》，其規(guī)定了《幼兒教育法》委任的事項及其實施的必要事項。1997年頒布、經(jīng)歷2001年修訂的《高中以下各級學校設立、運營規(guī)定》，根據(jù)《幼兒教育法》第八條、《私立學校法》第五條規(guī)定了幼兒園設立、運營所需的設施、設備標準和學校法人設立、經(jīng)營私立學校所需的財產(chǎn)標準等相關事項，同時其擁有子法令《高中以下各級學校設立、運營規(guī)定施行規(guī)則》。其次，還有《特殊學校設施、設備標準令》《國立學校設置令》《課程審議會規(guī)定》《關于研究學校的規(guī)則》《教師資格鑒定令》《取得教師資格的報酬教育相關規(guī)則》《教育公務員人事委員會規(guī)定》《教育公務員聘用令》《私立學校法執(zhí)行令》《韓國私立學校振興財團法施行令》《關于地方教育自治的法律施行令》《學校保健法實施令》等等法令。這些具體的法令細則是韓國學前教育法律體系的一大亮點，是其完備性的集中體現(xiàn)，相對法律更為細致，充分彌補法律中的細節(jié)缺漏，是保障學前教育立法活動順利落實開展的重要條件，也是指導執(zhí)法活動的準則與方向標。

（三）立法更新與時俱進

當法律規(guī)定與社會發(fā)展的趨勢相悖時，就必須及時作出修改。韓國的學前教育法律體系積極適應時代變遷規(guī)律，做到實時更新、與時俱進。如2004年頒布的《幼兒教育法》，最新一次修訂是在2023年9月27日，對二十一條進行補充與修正，目的確保幼兒園園長負責處理民事投訴，為引導兒童生活的權利奠定基礎，以便園長和其他教師能夠按照幼兒園的規(guī)定引導兒童［12］，截止2023年，該法律目前已經(jīng)經(jīng)歷了30次的修訂與完善，而1991年頒布的《嬰幼兒保育法》更是擁有高達80 次的修訂經(jīng)驗。這些都充分說明為順應時代發(fā)展的要求，韓國的學前教育法律體系正不斷作出相應改變。學前教育事業(yè)的發(fā)展并非一路坦途，總會面臨新的機遇與挑戰(zhàn)，而在此之下，國家具備前瞻視野對法律進行動態(tài)性更新修訂，便能在最大程度上有效解決當下問題與矛盾，進一步完善法律體系，促使法律與社會的共同生長。

（四）具備職責明確的學前教育管理體制

韓國學前教育法律體系直接反映了其職責明確的學前教育管理體制特點。1949年韓國頒布的《教育法》中第六、九條明確規(guī)定了國家和地方公共團體依照該法和其他法律的規(guī)定，設立、管理學校及其他教育設施，對各類教育機構進行指導與監(jiān)督，且必須采取適當措施以保障全體公民平等受教育的機會［13］。1997年頒布的《教育基本法》中第一條明確規(guī)定國家、地方政府在國民教育中的責任?！队變航逃ā返谌龡l第二款更是對幼兒教育發(fā)展的基本規(guī)劃進行了詳細規(guī)定，明確教育部應當經(jīng)第五條第一款規(guī)定的中央幼兒教育委員會的審議，每5年制定一次基本規(guī)劃，特別市、廣域市、特別自治市、道及特別自治道（簡稱市、道）的教育監(jiān)，應當根據(jù)基本規(guī)劃制定各年度實施計劃，加以推進。教育部根據(jù)基本規(guī)劃實施的年度推行業(yè)績應當每年接受中央幼兒教育委員會的審議，市、道教育監(jiān)應當綜合第七項規(guī)定的下一年度實施計劃及上一年推行業(yè)績，于每年接受第五條第一款規(guī)定的市、道幼兒教育委員會的審議。同時，《私立學校法》《學校供餐法》與《幼兒教育法》（韓國統(tǒng)稱幼兒園三法）的通過在法律層面上結束了以往幼兒教育私有化占據(jù)主導的局面，成為政府真正主導幼兒教育公共化的標志［14］。韓國學前教育事業(yè)規(guī)劃下，中央及地方政府之間分工明確，責任清晰，運行機制嚴密且公開透明。

此外，體系中多部法律就幼兒教育保育事業(yè)發(fā)展都分別設置了相應的專門委員會以進行審議與指導。如《幼兒教育振興法》第五條規(guī)定特殊市、廣域市、省可以設立幼兒教育推進委員會，審議符合韓國國情的幼兒教育政策的制定、調整、咨詢等事項，其構成、運作及其他必要事項由總統(tǒng)令規(guī)定?！秼胗變罕Ｓā返诹鶙l規(guī)定衛(wèi)生福利部設立中央保育政策委員會，審議各項政策、項目、保育指導及保育中心評價相關事宜，自治?。ê喎Q市、?。┰O立地方保育政策委員會，該保育政策委員會主要是由保育專家、保育所代表及教師、監(jiān)護人代表、公共利益代表和相關公職人員構成［15］。而《幼兒教育法》第四、五條規(guī)定了三級領導機構，由高到低分別是國務總理下設幼兒教育保育委員會、教育科學技術部下立中央幼兒教育委員會、市、道教育廳下設立市、道幼兒教育委員會。中央及地方幼兒教育委員會則是由幼兒教育專家、幼兒園代表、幼兒園教師（包括首席教師）代表、學生家長代表及公務員等組成，負責審議幼兒教育相關政策、事業(yè)企劃和調查等事項。委員會的依法設立為韓國學前教育發(fā)展提供可靠的組織保障，以上委員會成員分別來自不同領域，代表著不同的聲音，在政策審議、意見指導上更具有多元性與專業(yè)針對性，能夠更好地落實相關政策，以敦促學前教育事業(yè)穩(wěn)步前進。

（五）保教并重，推進一體化發(fā)展

在韓國，學前教育一直被稱為幼兒教育，而幼兒教育則是包括了幼兒園教育與保育的概念，故韓國的學前教育法律體系內也包含著保育設施相關的法律。韓國向來重視幼兒的教育與保育，早在20世紀80年代就開展振興學前教育計劃，清楚地意識到保育與教育之間所存在著密不可分的重要關系，針對嬰幼兒保育事業(yè)的發(fā)展，先后于1989年和1991年分別出臺《兒童福利法施行令》和《嬰幼兒保育法》，從以恢復兒童保育設施的基礎目標到實現(xiàn)系統(tǒng)、高效地支持兒童的健全保育與監(jiān)護人的經(jīng)濟社會活動，《嬰幼兒保育法》中特別強調6周歲以下學齡前兒童的身體、智力、情感和社會性發(fā)展的重要性，重視兒童發(fā)展與教育的整體性、全面性，第一次以法律的形式確保規(guī)范保育相關事項。2004年《幼兒教育法》的頒布，幼兒教育在韓國擁有了獨立的法律地位。同年，《嬰幼兒保育法》也進行了修訂，將原本其中關于“保護和養(yǎng)育6周歲以下的學齡前兒童”的兒童保育規(guī)定修改為“保護和養(yǎng)育嬰幼兒健康、安全、提供適合嬰幼兒發(fā)育特點的教育的社會福利服務”，將原本保育對象范圍擴大至一般兒童，并強化保育理念，將嬰幼兒利益視為第一［16］。經(jīng)歷2023年8月8日對第二條定義的修訂，又將“嬰兒”的概念更改為7歲以下的學齡前兒童［17］，并于2024年2月9日開始施行，再一次擴大兒童保育年齡范圍，使更多嬰幼兒能獲得系統(tǒng)的保育。當前的《幼兒教育法》中第四條也涉及《嬰幼兒保育法》第二條規(guī)定的保育內容，設立國務總理下屬的幼兒教育保育委員會更是直接體現(xiàn)韓國政府對學前教育事業(yè)保教一體化發(fā)展主流的高度重視，加強了政府與幼兒園、托兒所之間的聯(lián)系運營關系，以及負責幼兒教育及保育部門之間的協(xié)助事項，現(xiàn)階段韓國的學前教育法律也助力著Nuri課程的發(fā)展，以便其高質量、高標準地為幼兒階段的教育與保育服務，推動保教一體化進程。

（六）專門經(jīng)費立法，規(guī)范費用收支

經(jīng)費是保障學前教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的必要條件，韓國對經(jīng)費保障問題尤為重視，《國家財政法》《幼兒教育法》《教育稅法》《地方教育財政撥款法》《幼兒教育支援特別會計法》等法律中都有明確該問題。如《幼兒教育法》里第四章費用中第24條免費教育，規(guī)定國家和地方政府需免費提供進入小學前三年的幼兒教育費用，且原則上應向幼兒的監(jiān)護人提供支援，并且該費用應由教育部長官在預算范圍內與相關行政機關負責人協(xié)商后，經(jīng)中央幼兒教育委員會審議后確定幼兒教育費用標準且予以公告。尤其是為穩(wěn)步推進幼兒教育與保育一體化的共同教保課程事項，于2017年頒布的《幼兒教育支援特別會計法》，該法設立幼兒教育支援專用賬戶，明確規(guī)定年度收支、一般轉入、借款、對地方政府的支持、年度支出預算的結轉、盈余處理及儲備金等事項。其中，年度收入包括政府通過《教育稅法》規(guī)定的教育稅中確定的該會計年度預算的金額，由一般會計轉入的特別會計轉入、以及其他特別會計和基金轉入、特別會計年度支出財源不足時經(jīng)國會表決通過的金額范圍內進行的長期借款以及由專戶所承擔的臨時借款。年度支出為地方政府撥款的為支持《幼兒教育法》規(guī)定的幼兒園及《嬰幼兒保育法》規(guī)定的托兒所向入學前三年幼兒提供的一體化教育、保育課程所需費用的扶持資金、該法第六條規(guī)定的借款還本付息及特別會計運營所需的經(jīng)費。依靠法律規(guī)范與保障學前教育經(jīng)費，是韓國學前教育穩(wěn)定發(fā)展的一大重要因素。

三、韓國學前教育法律體系對我國的啟示

學前教育是我國國民教育體系的基礎，也是當前教育系統(tǒng)的短板。從2020年9月7日教育部推出的《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》到2023 年8 月28 日《學前教育法（草案）》（以下簡稱《草案》）提請十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議，以及于9 月1 日再次公開征求意見。歷經(jīng)三年，這一過程體現(xiàn)了國家對學前教育事業(yè)的高度重視，我國學前教育領域即將告別立法空白時代，迎來新的曙光。借鑒韓國學前教育法律經(jīng)驗，以加強我國學前教育立法，夯實學前教育的基礎性，是學前教育事業(yè)長遠發(fā)展的必要之需。

（一）加快完善步伐，盡早確立以《學前教育法》為核心的法律體系

縱觀韓國學前教育法律發(fā)展歷史，其早于1982年就出臺《幼兒教育振興法》以確立學前教育法律體系基礎，并經(jīng)不斷修訂完善直至2004年《幼兒教育法》的誕生才重新取代其核心地位?！队變航逃ā窞轫n國學前教育事業(yè)的發(fā)展在經(jīng)費投入、教育課程管理、教師隊伍建設及管理規(guī)范上提供了堅實的法律保障，并同下設多個教育主體有關的法律及其施行令、規(guī)則最終形成如今較為成熟的學前教育法律體系，其縱橫結構清晰且立法內容覆蓋全面。當前我國學前教育中央立法層面位階最高的是《幼兒園管理條例》，其效力不夠且頒布時間較早、內容有限。地方立法上，現(xiàn)行關于學前教育的地方性法規(guī)有18部，地方政府規(guī)章有7部，但這些文件呈現(xiàn)出內容參差不齊、上下位法沖突的問題［18］，學前教育所涉及的相關領域十分龐大且關系復雜，因全國性法律的暫時缺位，使得學前教育事業(yè)的有效展開受到阻礙。故當前我國《學前教育法》更需快馬加鞭進行完善落實，保證其早日在學前教育法律體系中正式確立基礎地位，以便更好地對學前教育全局進行統(tǒng)籌規(guī)劃，由此來協(xié)調與指導各分支法律的制定與實施。

（二）正確運用政策與法律的互補諧變，完善法律橫向配套銜接

韓國學前教育法律體系呈現(xiàn)出積極的時代適應性，不論是法律或是法令更新速度較快，且配套完善流暢度高。而當前我國學前教育相關的法律法規(guī)、政策缺乏系統(tǒng)一致性低且配合較差，難免導致問題的產(chǎn)生。比如，這次《草案》的第七條修改意在強調政府在學前教育中的主導地位，以政府舉辦為主，但這就同目前已修訂實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》第五條規(guī)定的“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，以及《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中所規(guī)定的“堅持公辦民辦并舉”的這一原則規(guī)定相違背。韓國早已形成了以法律為中心的學前教育制度規(guī)范體系，不同于韓國國情與教育現(xiàn)狀，我國學前教育立法事業(yè)起步較晚，建立相應法律體系任重道遠，雖基本法暫時未定，但已有多部相關政策法規(guī)積淀，中國主流認為這些政策對于協(xié)調當下亟待解決問題更具有現(xiàn)實緊迫性。但我國這種長期以教育政策代替教育法律的觀念與做法并不利于當下構建法治社會的發(fā)展趨勢，而是應當克服簡單化認識傾向，充分認識到政策和法律各具獨特優(yōu)勢、相對獨立的特點，政策與法律之間的互構諧變是共同應對社會變化的客觀要求［19］。發(fā)揮各自優(yōu)勢促進兩者的相互建塑，讓政策在更新自身的同時為法律提供經(jīng)驗，法律在完善的同時為政策提供參考與指導，最終形成以法律為中心的制度規(guī)范體系，加強學前教育立法配套協(xié)調，為學前教育的發(fā)展注入強大動力源泉。

（三）健全學前教育管理體制，尤其重視完善國家學前財政保障機制

健全學前教育管理體制，首先就需要在立法層面對國家和地方政府的責任和義務進行細致的明確。當下草案中所涉及的相關內容表述還存在較為籠統(tǒng)寬泛的問題，缺乏詳盡具體的規(guī)定，既不利于政府依法有效行使職權，也不利于監(jiān)督檢查政府所履行職責是否到位。同時，國家還應及時做好教育法規(guī)的解釋宣傳工作，韓國為使學前教育法律深入落實與開展，還通過有關法的“施行令”及“施行規(guī)則”加以解釋說明；教育行政機關通過訓令、指示、告示等進行解釋；法院則是通過判例的宣傳形式來解釋法規(guī)。這些舉措都能有效提升社會的法制觀念與自我權益保護意識。其次，學前教育也離不開學前專職機構的管理與領導，可以借鑒韓國設立三級幼教領導機構經(jīng)驗，在我國《草案》第54條所提及的“縣級以上人民政府教育行政部門負責學前教育管理和業(yè)務指導工作，建立相應的管理機構，配備管理和教育人員”規(guī)定的基礎上明確細化學前教育的專職領導機構內涵，在中央設置學前教育工作組獨立負責統(tǒng)籌規(guī)劃全國范圍內學前教育事業(yè)的各項重大決議，地方則該加以重視成立學前教育處，負責決策的具體實施與監(jiān)管，且積極向上反饋。

此外，我國學前事業(yè)發(fā)展中“科學規(guī)劃學前教育資源配置”“加強財政投入保障”是當下立法關注的熱點問題，完善國家學前財政保障機制，使學前教育的經(jīng)費投入與配置管理、成本分擔機制具備法律保障在今日顯得尤為重要。盡管《草案》中的第37條、第38條對幼兒園的收費制度以及經(jīng)費管理上作出了規(guī)定，但具體實施細節(jié)與效果還未明晰。我國可借鑒韓國做法，汲取其依據(jù)《幼兒教育支援特別會計法》這一專項立法來規(guī)定特別會計的運營事項、促使教育與保育一體化穩(wěn)步落實的寶貴經(jīng)驗，使財務運作機制有法可依，以保證經(jīng)費的合理配置與資源的有效利用。

（四）注重保教一體化，關注托育立法

目前，重視保教一體化已然成為國際學前教育法發(fā)展的總趨勢［20］。韓國早于90 年代就開始重視嬰幼兒保育事業(yè)，并在此后的進程中一直強調幼兒教育與保育并重發(fā)展，經(jīng)過修訂至今已將保育對象的范圍劃分為七歲以下的學齡前兒童。而我國幼兒保育、托育服務事業(yè)的發(fā)展在以往未能得到真正重視，于2019 年5月國務院辦公廳所出臺的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》才正式標志著我國嬰幼兒托育服務重新回到國家政策視野，開始逐步完善幼兒托育服務標準規(guī)范建設。大力發(fā)展幼兒保育事業(yè)，加強嬰幼兒托育服務，是實現(xiàn)學前教育高質量發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)之一。當前我國嬰幼兒托育服務還面臨著通用基礎規(guī)范整體滯后、安全看護和權益保障不夠、人員和監(jiān)管標準規(guī)范較弱、托育事業(yè)還缺乏整體性規(guī)劃等問題［21］。雖目前《草案》中有保育相關條款規(guī)定，但其內容還是不夠全面，當前亟需一部獨立、完整規(guī)范的法律來進行統(tǒng)籌規(guī)劃。目前，十四屆全國人大常委會已于2023 年9 月7 日公布了三類立法項目，其中在第二類項目中明確提出了第20 條“托育服務法”［22］，注重兒童發(fā)展的整體性，推進托育立法的進程，為建設嬰幼兒托育服務事業(yè)發(fā)展提供有力支持與保障，也是強化學前教育法律體系、推進學前教育整體高質量發(fā)展的必由之路。